52012DC0556

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI

ES ārējā aviācijas politika – nākotnes problēmu risinājums

1.           Ievads

1.           Aviācijai ir būtiska loma Eiropas ekonomikā, gan ES iedzīvotājiem, gan rūpniecībai. Tā kā nozarē ir 5,1 miljonu darbavietu un tā nodrošina EUR 365 miljardus jeb 2,4 % no Eiropas IKP[1], tā dod būtisku ieguldījumu ekonomiskajā izaugsmē, nodarbinātībā, tūrismā, cilvēku savstarpējos kontaktos, kā arī veicina reģionālo un sociālo kohēziju Eiropas Savienībā. Kā izklāstīts Komisijas 2011. gada Baltajā grāmatā par transporta politiku[2], aviācijai ir un arī turpmāk būs būtiska nozīme, savienojot Eiropu ar pārējo pasauli. Pēdējās divās desmitgadēs, likvidējot vēsturiskos šķēršļus, ES ir pārveidojusi un integrējusi valstu sadrumstalotos aviācijas tirgus par lielāko vienoto un visatvērtāko reģionālās aviācijas tirgu pasaulē.

2.           Taču Eiropu globālā krīze skārusi smagāk nekā citus reģionus, un tās starptautisko konkurētspēju, it īpaši aviosabiedrību konkurētspēju, apdraud vairākas atšķirīgas problēmas. Šajā paziņojumā norādīts, ka ES ārējās aviācijas politikai vajadzīga būtiska un ātra transformācija, lai atrisinātu minētās problēmas. Eiropai ir jāsaglabā spēcīga un konkurētspējīga aviācijas nozare globālā tīkla centrā, kas savieno ES ar pārējo pasauli. Mums pienācīgi jāatspoguļo aviācijas nozares vispārējā stratēģiskā nozīme, ES pārvadātāju, lidostu, ražotāju un pakalpojumu sniedzēju īpašā loma attiecībā uz izaugsmi, nodarbinātību un lielo ieguldījumu, ko aviācijas nozare var dot ES izaugsmes stratēģijā "Eiropa 2020" un Eiropas ekonomikas atveseļošanā. Eiropas aviosabiedrības ir šo konkurences problēmu risināšanas avangardā, un daudzas cīnās par izdzīvošanu smagā starptautiskā tirgus situācijā[3], ko raksturo atšķirīgi tiesiskie regulējumi un kultūras, divpusēji gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumi, kas ierobežo pieeju tirgum, kā arī konkurence, ko trešās valstīs bieži vien izkropļo negodīgas subsīdijas vai prakse, piemēram, pārlidojošo reisu ierobežojumi.

3.           Šajā paziņojumā tiek izvērtēts progress, kas sasniegts kopš Komisijas 2005. gada paziņojuma, izstrādājot ES aviācijas ārējo politiku[4]. Tajā uzmanība pievērsta "klasiskajiem" starptautisko aviācijas attiecību un nolīgumu aspektiem, bet aplūkoti arī vairāki citi svarīgi aspekti ar spēcīgu starptautisku dimensiju, kam ir arvien nozīmīgāka loma tirgus izaugsmē un mūsu vispārējā konkurētspējā, piemēram: Eiropas vienotās gaisa telpas un ar to saistītā tehnoloģijas pīlāra SESAR (Eiropas vienotās gaisa telpas gaisa satiksmes pārvaldības pētniecība) pilnveidošana; Eiropas drošības politika un Eiropas Aviācijas drošības aģentūras (EASA) augošā starptautiskā loma, divpusēji aviācijas drošības nolīgumi (BASA), kā arī tehniskā sadarbība; Eiropas Aviācijas drošības politika, kuras mērķis ir novērst nelikumīgu iejaukšanos civilās aviācijas jomā, un Eiropas lidostu un infrastruktūras politika, kam ir jānodrošina dzīvotspējīga un ekonomiski izdevīga infrastruktūra. Veicot pārskatīšanu un stiprinot ES ārējo aviācijas politiku, šie svarīgie elementi pilnībā jāņem vērā.

4.           Lai arī paziņojumā secināts, ka 2005. gadā ieviestā politika virzās pareizajā virzienā, jāatzīst, ka septiņus gadus vēlāk aviācijas joma ir ļoti mainījusies. Eiropas aviācijai steidzami vajag spēcīgāku sistēmu, kurā sekmīgi var attīstīties godīga un atklāta konkurence, un to var nodrošināt ar daudz saskaņotāku Eiropas pieeju ārējām attiecībām aviācijas nozarē. Eiropas patērētāju un nozares konkurētspējas interesēs ir politiska gatavība turpināt ES līmeņa sarunas, kuru pievienotā vērtība un ekonomiskie ieguvumi ir pierādīti.

5.           ES ir jāizmanto visi pieejamie instrumenti, tostarp Padomes pilnvarojums ES līmeņa sarunām ar galvenajiem partneriem, kā arī Eiropas kaimiņvalstīm, un, ja vajadzīgs, efektīvāk jāaizstāvas pret negodīgu praksi. ES jāuzņemas vadošā loma, lai mainītu starptautiskās īpašumtiesības un kontroles režīmus, kas nodrošinās, ka ES bāzētie globālie pārvadātāji arī nākamajos gados paliek starptautiskā tīkla ievērojami dalībnieki. To darot, mums vienmēr jāatceras, ka mēs ne tikai vēlamies stiprināt konkurenci visā Eiropas aviācijas vērtībķēdes garumā un visos tās elementos, bet to darām galapatērētāju interesēs.

1.1.        Sasniegumi kopš 2005. gada — laiks pārskatīšanai

6.           ES ārējās aviācijas politikas pēdējo septiņu gadu sasniegumi, kuru pamatā ir trīs galvenie pīlāri – juridiskas noteiktības atjaunošana, kopējas gaisa telpas ar kaimiņvalstīm radīšana un visaptveroši nolīgumi ar galvenajiem partneriem – ir izklāstīti pielikumā. Īsāk sakot, tie ir ievērojami. Eiropas Komisijas un ES dalībvalstu saskaņotas darbības rezultātā juridiskā noteiktība ir atjaunota ar gandrīz 1000 divpusējiem gaisa pārvadājumu pakalpojumu nolīgumiem ar 117 valstīm, kas nav ES dalībvalstis. Stabils progress ir panākts, paplašinot kopējo gaisa telpu, tajā iekļaujot kaimiņvalstis, līgumi jau parakstīti ar Rietumbalkānu valstīm, Maroku, Jordāniju, Gruziju un Moldovu. Pašlaik notiek sarunas par vēl citiem nolīgumiem. Ekonomiskie ieguvumi no pirmajiem nolīgumiem (ar Rietumbalkānu valstīm un Maroku) periodā no 2006. gada līdz 2011. gadam tika lēsti EUR 6 miljardu apmērā[5]. Kopš 2005. gada ES ir panākusi vienošanos par visaptverošiem gaisa transporta nolīgumiem ar vairākiem galvenajiem tirdzniecības partneriem: Amerikas Savienotajām Valstīm, Kanādu un Brazīliju.

7.           Kopš 2005. gada ES ārējā aviācijas politika ir sasniegusi ievērojamus rezultātus, ļaujot ES kļūt par svarīgāku pasaules aviācijas dalībnieku un radot acīmredzamus ekonomiskus ieguvumus un citas priekšrocības. Taču ir skaidrs, ka progress nav bijis tik ātrs un plašs, kā būtu vajadzīgs. Pāreja no situācijas, kad starp ES dalībvalstīm un partnervalstīm pastāv tikai divpusējas attiecības, uz situāciju, kad vienlaikus ir gan divpusējas, gan ES līmeņa attiecības, reizēm ir radījusi neskaidrības partnervalstīm, un ES intereses ne vienmēr ir bijušas vislabākajā veidā definētas un aizstāvētas. Tāpēc jāturpina ES līmenī saskaņot centienus starp Eiropas Komisiju un dalībvalstīm, kā arī sadarboties ar nozares ieinteresētajām personām.

8.           Pārmaiņas un problēmas, ar kurām saskaras pasaules aviācijas kopiena, ir ļāvušas ES uzņemties vadošo lomu, īstenojot visaptverošu un saskaņotu starptautisko aviācijas politiku (skatīt turpmāk). Tomēr joprojām dominē fragmentācija pa valstīm, vispārējs vienotības un ES līmeņa solidaritātes trūkums. Vēl nav pabeigta visaptveroša ES kopējā ārējā aviācijas politika; vēl joprojām notiek pārāk liela pakļaušanās valstu interesēm un paļaušanās uz ad hoc iniciatīvām, kuru pamatā ir atsevišķas pilnvaras sarunām.

9.           Nesen papildu faktors bija daudzu starptautisko partneru reakcija uz aviācijas iekļaušanu ES emisiju kvotu tirdzniecības sistēmā. Tomēr, ņemot vērā, cik nozīmīga ir ekonomika ar samazinātām oglekļa emisijām, ilgtspējīgu aviācijas attīstību ES uzskata par ārējo attiecību politikas — gan divpusējas, gan globālas ar ICAO starpniecību — svarīgu aspektu. Reakcija uz ES ETS pierāda turpmākas sadarbības nepieciešamību jautājumos par klimata pārmaiņām, lai novērstu šķēršļus un palielinātu savstarpēji izdevīgas sadarbības iespējas. ES stingri atbalsta un atkārtoti pauž vēlmi vienoties ICAO par globālu pieeju jautājumam par aviācijas emisijām, lai nodrošinātu aviācijas nozares ilgtspējīgu attīstību.

10.         Pēdējo septiņu gadu laikā sasniegtais liecina par labu progresu, bet, protams, tas nav pietiekami. Ļoti dinamiskajā un ātri mainīgajā pasaules aviācijas jomā nepārtraukti parādās jaunas problēmas. Turklāt šīs problēmas aizvien biežāk ir pasaules mēroga, kas apliecina, ka ir vajadzīga kopīga ES reakcija, ņemot vērā, ka ES dalībvalstu līmenī risinājumus ir ļoti grūti panākt.

11.         Tagad ir pienācis laiks ES aviācijas ārējai politikai un tās redzējumam spert būtisku soli uz priekšu. Politikas pārskatīšana un modernizēšana ir steidzama. Nesaskaņotas tirgu liberalizācijas temps ES dalībvalstu līmenī ar noteiktām trešām valstīm ir tāds, ka, ja nerīkosimies tagad, lai izveidotu vērienīgāku un efektīvāku ES ārējo politiku, tad pēc dažiem gadiem var būt par vēlu. Turklāt dalībvalstu acīmredzamie nodomi turpināt piešķirt divpusējas gaisa satiksmes tiesības trešām valstīm bez samērīgas atdeves vai ievērojamās ES līmeņa sekas varētu būt veicinošs faktors. Turklāt nav gūti pietiekami panākumi cīņā pret īpašumtiesību un kontroles ierobežojumiem. Tas draud apturēt globālās nozares attīstību un liegt ES pārvadātājiem svarīgus jaunus kapitāla avotus. Ir svarīgi paplašināt ES līmeņa sarunu jomu, lai attiecinātu to uz vairākiem galvenajiem aviācijas nozares partneriem, kuru nozīme aizvien pieaug.

2.           Galvenās problēmas globālās aviācijas strauji mainīgajā vidē

2.1.        Tirgus tendences vidēji ilgā un ilgā laika posmā

12.         Gaisa transports gandrīz ir kļuvis par iegūtām tiesībām, kas tiek uzskatītas par pašsaprotamām ES un visā pasaulē. Mēs nevaram atļauties ierobežot mobilitāti, jo savienojamība ir konkurētspējas galvenais elements. Jaunietekmes ekonomikas saprotamu iemeslu dēļ ļoti cenšas uzlabot gaisa transporta pieejamību, un pakāpeniska pārtikušāku iedzīvotāju parādīšanās šajos tirgos ievērojami palielinās pieprasījumu pēc gaisa transporta. Sagaidāms, ka pasaulē vidusšķira līdz 2030. gadam gandrīz trīskāršosies (no 1,8 miljardiem 2010. gadā līdz 4,9 miljardiem 2030. gadā), un Āzijas un Klusā okeāna reģionā tā palielināsies vairāk nekā sešas reizes[6].

13.         Neraugoties uz pašreizējo ekonomisko krīzi, paredzams, ka globālais gaisa transports ilgtermiņā līdz 2030. gadam pieaugs par aptuveni 5 % gadā[7], kopumā pieaugums būs par vairāk nekā 150 %. Pieprasījumu pēc gaisa transporta galvenokārt veicina ekonomiskā izaugsme un labklājība. Ja salīdzina paredzamo vidējo IKP ikgadējo pieaugumu 1,9 % Eiropā[8] periodā no 2011. līdz 2030. gadam, piemēram, ar izaugsmes tempiem Indijā un Ķīnā attiecīgi par 7,5 % un 7,2 %, aviācijas izaugsme relatīvi novirzīsies uz apgabaliem ārpus ES, un sagaidāms, ka Āzijā un Tuvajos Austrumos būs jo īpaši svarīgas starptautiskās gaisa satiksmes plūsmas. Puse no pasaules jaunās satiksmes nākamajos 20 gados būs uz Āzijas un Klusā okeāna reģionu, no tā vai tā robežās, kas tādējādi apsteigs pašreizējo līderi ASV pasaules gaisa satiksmes tirgū, līdz 2030. gadam sasniedzot tirgus daļu 38 % apmērā. Sakarā ar pieaugumu, kas ir zemāks par vidējo, lielākajā daļā reģionu ES pārvadātāji zaudēs tirgus daļas par labu trešo valstu aviācijas uzņēmumiem. ES pārvadātāju tirgus daļa 2003. gadā bija 29 % no visas starpreģionu jaudas pasaulē. Paredzams, ka līdz 2025. gadam šī daļa samazināsies līdz 20 %[9]. Šī tendence nozīmē, ka, ja nekas netiks darīts, tad Eiropas aviosabiedrības būs mazāk spējīgas dot labumu un izaugsmi Eiropas ekonomikai.

14.         Tajā pašā laikā trešo valstu gaisa pārvadātāji ir nostiprinājuši savu stāvokli pasaulē. Piemēram, visstraujākais reģionālās satiksmes pieaugums pasaulē varētu būt Tuvajos Austrumos, kur reģiona aviosabiedrības līdz 2030. gadam nodrošinās 11 % no pasaules gaisa satiksmes salīdzinājumā ar 7 % 2010. gadā. Globālās konkurences modelis ir ievērojami mainījies līdz ar Persijas līča pārvadātāju izaugsmi, kuri sniedz tā dēvētās sestās brīvības pakalpojumus (savieno tirgus, izmantojot starpkontinentālos maršrutus caur saviem transporta mezgliem), palielina savu tirgus daļu, ieņem agresīvu pozīciju, masveidā investējot gaisa kuģos un lidostās un izmantojot ļoti liberālo divpusējo gaisa pārvadājumu pakalpojumu nolīgumu vispasaules tīklu. Persijas līča reģiona valstu valdības ir būtiski investējušas aviācijas infrastruktūrā, de facto pārvēršot aviāciju par stratēģisku instrumentu, lai veicinātu reģiona nozīmi pasaulē. Tāpat arī Dienvidamerikas tirgi ir palielinājušies, lai gan no mazākas bāzes. Āzijas pārvadātāji ir konsekventi veicinājuši izaugsmi. Un ASV aviosabiedrības ir nostiprinājušas un uzlabojušas konkurētspēju, lai gan to veicināja kreditoru aizsardzības tiesību akti.

2.2.        Konkurējošie aviācijas uzņēmējdarbības modeļi

15.         Dažādo ES izmantoto uzņēmējdarbības modeļu (piemēram, modelis "no punkta uz punktu" un tīkla pakalpojumu modelis) un to attiecīgo maršrutu sistēmu dzīvotspēja ir svarīga, lai ES pārvadātāji saglabātu savu konkurētspēju ārējos tirgos.

16.         Eiropas gaisa satiksmes nozarē notiek būtiskas pārmaiņas. Maršrutu tīkla pārvadātājiem tagad zemo cenu aviosabiedrības rada spēcīgu konkurenci. Pašlaik tās veido 40 % no ES iekšējo pārlidojumu tirgus, un paredzams ievērojams pieaugums[10].

17.         Tas acīmredzot nozīmīgi ietekmē ES tīkla pārvadātāju darbību, rezultātus un rentabilitāti. Zemo cenu pārvadātāji daudz sekmīgāk nekā tīkla aviosabiedrības ir izmantojuši jaunās tirgus brīvības, ko rada liberalizācija, stimulējot jaunu pieprasījumu ar zemākām cenām un piedāvājot pakalpojumus no punkta uz punktu bez jebkādiem savienoto lidojumu ierobežojumiem. Bet tās aprobežojas vienīgi ar tuviem un vidēji tāliem lidojumiem. Pēdējos gados Eiropas lielās tīkla aviokompānijas cieta ievērojamus zaudējumus, īstenojot tuvos un vidēji tālos lidojumus Eiropā, jo palielinājās konkurence ar zemo cenu pārvadātājiem un ātrgaitas dzelzceļu sistēmu. Minētos zaudējumus daļēji atsver tālie maršruti, kuri ir galvenais šo pārvadātāju ienākumu avots. Spēcīga ES ārējā aviācijas politika, kas vērsta uz galvenajiem tālo pārvadājumu strauji augošajiem tirgiem, ES pārvadātājiem radītu jaunas komerciālas uzņēmējdarbības iespējas.

18.         Paredzams, ka tīkla aviosabiedrības saglabās būtisko lomu starptautiskajā gaisa satiksmē, kur tās līdz 2030. gadam nodrošinās 74 % no kopējās satiksmes pasaulē[11]. Tādēļ tīkla aviokompānijas joprojām būs svarīgas, lai savienotu Eiropu ar pārējo pasauli, un nevar pieņemt, ka zemo izmaksu pārvadātāji to ievērojami uzlabos, izņemot pasažieru piegādi lidostām, no kurām izlido starpkontinentālie reisi. No šāda viedokļa abi uzņēmējdarbības modeļi varētu attīstīt sinerģiju un konverģenci savā starpā.

2.3.        Transporta mezglu nozīme

19.         Ekonomiskie ieguvumi no transporta mezgliem ir labi zināmi, tie ļauj rentabli ekspluatēt mazāk noslogotus maršrutus, izmantojot lidojumus ar pārsēšanos. Lai transporta mezgli būtu dzīvotspējīgi, nepieciešams ievērojams vietējais pieprasījums, kā arī plašs pakārtoto maršrutu tīkls, tāpēc veiksmīgākie transporta mezgli parasti atrodas lielu pilsētu lidostās.

20.         Lai gan ir jāievēro zināma piesardzība, nav iemesla pieņemt, ka Eiropas aviosabiedrības nebūtu spējīgas ekspluatēt dzīvotspējīgus transporta (kravas vai pasažieru) mezglus tagad vai paredzamā nākotnē. Tomēr, lai saglabātu Eiropas konkurētspēju, ir jārisina problēma ar nepietiekamiem ieguldījumiem lidostu infrastruktūrā un arvien lielāko jaudas pārslodzi, kuras dēļ dažos Eiropas transporta mezglos jau tiek ierobežots apkalpojamais pakārtoto maršrutu skaits. Ieguldījumiem lidostas infrastruktūrā un transporta mezglu attīstībai, ja to pamato ar lielu un ilgtspējīgu pieprasījumu, ir būtiska nozīme, lai Eiropas transporta mezgli varētu konkurēt ar tiem, kuri veidojas citās pasaules daļās. Tādēļ ir svarīgi agrīnā posmā apzināt šķēršļus, kas kavē izaugsmi, un tos novērst vai vismaz ierobežot to negatīvo ietekmi, izmantojot visus pieejamos līdzekļus, lai efektīvāk izmantotu nepietiekamās lidostu jaudas.

3.           ES turpmākās ārējās aviācijas politikas galvenie mērķi

3.1.        Izveidot godīgu un atklātu konkurenci

21.         Vēl viens svarīgs aizrādījums ir tāds, ka ES pārvadātāji ir spējīgi konkurēt atklātā, taisnīgā un netraucētā veidā.

22.         ES uzskata, ka, veidojot starptautiskās aviācijas attiecības, vispareizākā pieeja ir atvērti tirgi, tādēļ atbalsta konkurenci. Tā ir būtiska atziņa, kas gūta no ES iekšējā aviācijas tirgus sekmīgās veidošanas. Lai gan ir būtiski nodrošināt tādu uzņēmējdarbības klimatu, kas ļauj ES pārvadātājiem konkurēt starptautiski, ES ārējai aviācijas politikai ir arī jāuzsver godīgas un atklātas konkurences nozīme. Ja, piemēram, subsīdijas, negodīga prakse, regulatīvās sistēmas nekonsekventa piemērošana un pārredzamības trūkums uzņēmumu finanšu pārskatos tiek izmantots, lai izkropļotu tirgu, ir likumīgi aizsargāt nozari pret negodīgu konkurenci.

23.         Aviācija pasaules tirgū konkurē kā pakalpojumu nozare, tāpēc ilgtspējīga konkurētspēja ir atkarīga no godīgas konkurences apstākļiem. Eiropas aviosabiedrībām starptautiskā mērogā nav konkurences priekšrocību, ja to ražošanas izmaksas ir augstākas nekā citām aviosabiedrībām. ES pārvadātāju (no kuriem daudziem ir finansiālas grūtības) konkurētspēju apgrūtina ekonomiskais slogs, kas noved pie augstākām vienas vienības ražošanas izmaksām, kas ir augstākas nekā pārvadātājiem no citiem pasaules reģioniem. Dažādu valsts nodokļu piemērošana aviācijas nozarē var nelabvēlīgi ietekmēt iekšējo tirgu un ES aviosabiedrību konkurētspēju, un tāpēc tas būtu jāanalizē sīkāk. ES pārvadātājus apgrūtina arī augstākās izmaksas, kuras rada pārslogotās lidostas un gaisa telpa Eiropā, kā arī lielākas ATM un lidostu nodevas. Darbaspēka izmaksas, kas saistītas ar augstu darba standartu un labi attīstītu sociālās aizsardzības sistēmu, Eiropā ir augstākas nekā daudzos citos pasaules reģionos, piemēram, izmaksas, kas saistītas ar kompensāciju par pasažieru tiesībām un oglekļa emisijām. Daži šādi ekonomiski apgrūtinājumi un izmaksas par lidojumiem uz Eiropu un no tās salīdzinājumā ar citiem reģioniem vismaz kādu laiku varēti saglabāties, kamēr citus var zināmā mērā kompensēt ar inovāciju, agrāku jauno tehnoloģiju izmantošanu Eiropā vai ražīguma pieaugumu, vai var risināt sarunās ar partnervalstīm, lai radītu līdzvērtīgus konkurences apstākļus, piemēram, ievērojot starptautiskos darba un vides standartus.

24.         Tādēļ, izvērtējot ES aviācijas nozares un jo īpaši ES aviosabiedrību konkurētspēju starptautiskā mērogā, ir svarīgi ņemt vērā gan visu aviācijas pievienotās vērtības ķēdi (lidostas, aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēji, ražotāji, datorizētās rezervēšanas sistēmas, apkalpošana uz zemes, utt.), gan izmaksu struktūru, konkurences līmeni citviet vērtību ķēdē un infrastruktūras finansēšanas mehānismu citos galvenajos tirgos. Bet ES aviosabiedrības pašas ir tieši atbildīgas par savu konkurētspēju un par to, lai piedāvātu pareizu cenas un pakalpojuma kvalitātes līmeņa kombināciju, kas klientiem patiktu .

25.         Tikpat svarīgi ir, lai konkurenci, gan ES, gan ārpus tās, neizkropļotu negodīga prakse. Eiropas Savienībā Eiropas Komisija nesen uzsāka virkni padziļinātu izmeklēšanu par iespējamo valsts atbalstu aviosabiedrībām no reģionālajām lidostām vairākās ES dalībvalstīs. Bažas izraisa tas, ka aviosabiedrības, kas saņem šādu atbalstu, saņem nepamatotu ekonomisku labumu, ko konkurenti negūst, un tādējādi tiek kropļota konkurence ES vienotajā aviācijas tirgū. Komisija 2012. gadā ir arī paziņojusi, ka tā pārskatīs savas Kopienas vadlīnijas par lidostu finansēšanu un valsts atbalstu darbības uzsākšanai aviosabiedrībām, kas veic lidojumus no reģionālām lidostām. Nesen pieņemtie ES noteikumi[12] par sociālo nodrošinājumu transportlīdzekļu apkalpes locekļiem, kas strādā ES, piemēram, gaisa kuģa apkalpes locekļiem, arī uzlabos vienotā tirgus darbību, jo vairs nevarēs turpināt dažu aviosabiedrību praksi— izmantot vismazāk apgrūtinošo sociālā nodrošinājuma sistēmu neatkarīgi no apkalpes locekļa mājas bāzes. ES tiesību aktu pieņemšana vai grozīšana var palīdzēt uzlabot uzņēmējdarbības vidi, lai ES pārvadātāji varētu konkurēt starptautiskā mērogā.

26.         No ārējo faktoru aspekta Regula (EK) Nr. 868/2004[13] tika paredzēta, lai aizsargātu pret subsidēšanu un negodīgas cenu noteikšanas praksi, kas rada zaudējumus Kopienas gaisa pārvadātājiem, sniedzot gaisa satiksmes pakalpojumus no valstīm, kuras nav ES dalībvalstis. Tomēr atskanējuši aicinājumi izstrādāt efektīvākus ES instrumentus aviācijas nozarē, lai aizsargātu Eiropas intereses pret negodīgu praksi. Regula (EK) Nr. 868/2004 nekad nav izmantota, un nozares pārstāvji uzskata, ka regula nav praktiski izmantojama, jo tā tika veidota, par paraugu ņemot instrumentus, ko izmanto preču antidempingam un antisubsīdijām, un nav pietiekami piemērota aviācijas pakalpojumu nozares īpatnībām. Iespējamie tiesiskās aizsardzības līdzekļi, kā arī regulas procesuālo tiesību aspekti nav piemēroti pakalpojumu nozarei. Būtu jāizstrādā piemērotāks un efektīvāks instruments, lai nodrošinātu godīgu un atklātu konkurenci ES ārējās attiecībās aviācijas jomā.

27.         Aviācijas sistēmas, ar kurām ES aviosabiedrības un transporta mezgli konkurē Persijas līča reģionā, ir radītas, pieņemot skaidrus lēmumus veidot aviāciju par stratēģisku ekonomikas nozari, kas rada priekšrocības ekonomikai kopumā. Persijas līča valstu pārvadātāji apgalvo, ka tie negūst negodīgas konkurences priekšrocības no šīm sistēmām. Ņemot vērā šos faktorus, šķiet, ka viens iespējams risinājums — visdrīzāk ES līmenī — ir radīt standarta "godīgas konkurences noteikumus", kas ir jāsaskaņo un jāiekļauj attiecīgajos divpusējos gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumos ar ES dalībvalstīm.

28.         Šajā jaunajā tirdzniecības kontekstā ir gan nozīmīgi, gan likumīgi, ka ES spēj efektīvi rīkoties starptautiskā mērogā, lai aizsargātu ES aviosabiedrību konkurētspēju pret negodīgu konkurenci un/vai praksi neatkarīgi no tās izcelsmes vietas.

3.2.        Izaugsmes stratēģija, kuras pamatā ir "Vairāk Eiropas"

29.         ES aviācijas nozare, jo īpaši Eiropas starptautisko tīklu pārvadātāji, ir pārdzīvojuši smagu periodu un joprojām ir paredzamas ļoti smagas problēmas nākotnē. Šo uzdevumu risināšana prasa vienotus un ātrus centienus ES līmenī, saskaņotāku rīcību, kurai jābūt efektīvākai par pašreizējo divpusēju sarunu un attiecību sistēmu. Apvienotā ES ir pierādījusi, ka spēj nodrošināt pievienoto vērtību. Tas attiecas uz sarunām un gadījumiem, ja jānodrošina nolīgumu pareiza darbība, piemēram, dažādu nolīgumu gadījumā izmantojot kopīgu nostāju Apvienotajā komitejā.

30.         Neatkarīgā pētījumā, ko pasūtīja Komisija[14], ir aprēķināts, ka ļoti ievērojami ekonomiski ieguvumi, vairāk nekā EUR 12 miljardi gadā, būtu iegūstami no jauniem ES līmeņa visaptverošiem gaisa transporta nolīgumiem ar kaimiņvalstīm un galvenajiem partneriem, īpaši strauji augošos un/vai ierobežotos tirgos. To vidū jo īpaši jāmin Turcija, Ķīna, Krievija, Persijas līča valstis[15], Japāna, Ēģiptei un Indija.

31.         Ir stratēģiski svarīgi, lai ES saglabātu spēcīgu un konkurētspējīgu aviācijas nozari, kas savieno ES ar pasauli. Visstraujāk augošie aviācijas tirgi tagad ir ārpus Eiropas, tāpēc ir būtiski, ka Eiropas nozarei tiek sniegta iespēja augt arī šajos tirgos. Grūtākais uzdevums būs nodrošināt, lai Eiropas nozare izmanto iespējas, ko piedāvā strauji mainīgā vide un piekļuve jaunajiem strauji augošajiem tirgiem. Šo problēmu risināšanā nepieciešams saskaņots ES redzējums, kā arī skaidrs signāls par lielāku vienotību ES ārējās attiecībās aviācijas jomā.

32.         ES ārējā aviācijas politika jāīsteno, izmantojot trīs paralēlus mērķus, kas apvienojumā var sniegt labumu ekonomikai kopumā, izaugsmei un nodarbinātībai: i) radīt izdevīgumu patērētājiem (kas norāda, ka nepārtraukti jākoncentrējas uz tirgus atvēršanu); ii) saglabāt konkurētspēju, kas norāda, ka vajag stingrākus ES līmeņa pasākumus, lai panāktu īpašumtiesību un kontroles reformu, reglamentējošā sloga samazināšanu un līdzvērtīgus konkurences apstākļus starptautiskā mērogā (to visu ir sarežģīti panākt dalībvalstu līmenī), un iii) plašāki publiskās politikas mērķi, kas pārsniedz satiksmes tiesības (ES pieeja tādēļ tieksies sasniegt sabiedriskās drošības, lidojumu drošības un vides politikas virsmērķus).

33.         ES ārējai aviācijas politikai un iniciatīvām būtu aktīvāk jāveicina un jāaizstāv Eiropas intereses un arī turpmāk jāveicina un jāizplata Eiropas vērtības, standarti un paraugprakse, pamatojoties uz sadarbību. Tās mērķim jābūt pēc iespējas augstākiem standartiem, kas jāpiemēro nozarē, izmantojot sadarbību un konverģenci regulējuma jomā. Šos mērķus nebūs iespējams sasniegt bez saskaņotām ES līmeņa sarunām ar galvenajiem partneriem.

4.           Gūtā pieredze un turpmākā virzība

4.1.        Kas vēl jāpaveic no 2005. gada vadlīnijās izvirzītajiem uzdevumiem?

34.         Pēdējo septiņu gadu laikā ES ārējā aviācijas politikā ir bijuši nozīmīgi sasniegumi — gan kvantitatīvi, gan kvalitatīvi (sīkāku informāciju skatīt pielikumā). Bet ir bijuši arī trūkumi un īstas vilšanās, no kā būtu jāmācās.

35.         °Īstenojot pirmo pīlāru (juridiskas noteiktības atjaunošana), ir daudz sasniegts. Tomēr, lai atrisinātu neatrisinātos jautājumus, jāturpina sadarbība ar atsevišķiem partneriem un jāizmanto saskaņota un mērķtiecīga ES pieeja šīm dažām valstīm.

36.         Saskaņā ar otro pīlāru (kaimiņattiecību nolīgumiem) ir notikušas sarunas par daudziem nozīmīgiem nolīgumiem, kas radīs pieaugošu labumu gan ES, gan kaimiņvalstīm. Kontakti un sarunas ar pārējām kaimiņvalstīm jāpadara intensīvākas un jāpaātrina, lai līdz 2015. gadam panāktu vienošanās ar Ukrainu, Turciju, Tunisiju, Azerbaidžānu, Libānu, Alžīriju, Armēniju, Ēģipti, Lībiju un Sīriju (protams, ievērojot valstu un reģionālos politiskos apstākļus). Ir svarīgi nodrošināt, lai laika gaitā šā procesa rezultātā rastos patiesi integrēta kopējā aviācijas telpa, kur attiecības starp pašām kaimiņvalstīm arī ir atvērtas un integrētas. Ņemot vērā ES un kaimiņvalstu līdzīgos mērķus, vairs nav jēgas Padomei piešķirt pilnvarojumu sarunām par nolīgumiem ar katru valsti atsevišķi. Būtu daudz efektīvāk piešķirt Komisijai vienotas pilnvaras risināt sarunas ar pārējām kaimiņvalstīm, lai gan joprojām ar katru valsti atsevišķi. Tas arī dotu lielāku elastīgumu attiecībā uz sarunu sākuma laiku.

37.         Saskaņā ar trešo pīlāru (visaptveroši nolīgumi ar galvenajiem partneriem) ir apspriesti vairāki svarīgi nolīgumi. Tomēr tā ir arī joma, kurā daži galvenie mērķi vēl nav sasniegti, jo īpaši saskaņā ar ES un ASV un ES un Kanādas nolīgumu par aviosabiedrību īpašumtiesību un kontroles liberalizāciju.

38.         Neraugoties uz visā pasaulē panākto virzību uz starptautiskā gaisa transporta liberālāku regulējumu, valdības vēl nav varējušas mainīt arhaiskos aviosabiedrību īpašumtiesību un kontroles noteikumus. Lielākajā daļā valstu joprojām ir spēkā noteikumi, kas paredz, ka aviosabiedrībās balsu vairākumam jāpieder un tās jākontrolē savas valsts pilsoņiem, tādējādi gaisa pārvadātājiem liedzot iespēju piekļūt plašākam investoru lokam un kapitāla tirgiem. Tā rezultātā aviosabiedrību nozarei ir uzspiesta mākslīga nozares struktūra, kāda nepastāv citās nozarēs. Neraugoties uz aviācijas nozares globālo raksturu, nepastāv neviena īsteni globāla aviosabiedrība tādā nozīmē, kā citās nozarēs ir pasaules mēroga uzņēmumi. Pārrobežu konsolidācija, ko daudzi uzskata par priekšnoteikumu, lai panāktu ekonomiski ilgtspējīgāku gaisa satiksmes nozari, ir ļoti ierobežota. ASV, piemēram, ārvalstu īpašumtiesību proporcija aviosabiedrībās ir ierobežota līdz 25 %. Valsts ierobežojumi attiecībā uz īpašumtiesībām un kontroli ir radījuši trīs aviosabiedrību alianses (Star Alliance, SkyTeam un OneWorld), un, konkrētāk, kopuzņēmumus, ko daži alianšu locekļi izveidojuši, lai apkalpotu konkrētus maršrutus. Tās ir globālas aviosabiedrības tuvākie līdzinieki.

39.         Saskaņā ar spēkā esošajiem ES tiesību aktiem ES pārvadātāji tomēr nav pakļauti valsts īpašumtiesību un kontroles ierobežojumiem, tie var piederēt dažādiem īpašniekiem no ES. Pēdējos gados Eiropas gaisa satiksmes nozarē noticis pārrobežu konsolidācijas process saistībā ar trim galvenajām Eiropas gaisa pārvadātāju grupām: Air France-KLM grupa, Lufthansa grupa ar SWISS, Austrian Airlines un Brussels Airlines ievērojamu daļu un nesen kā British Airways, Iberia un tagad arī bmi mātesuzņēmuma izveidotā International Airlines grupa (IAG). Turklāt prasību par to, ka akciju kontrolpaketei jāpieder īpašniekiem no ES, var atcelt ar ES nolīgumiem ar partnervalstīm, kas atļautu, ka akciju kontrolpakete un kontrole ir ārvalstu īpašniekiem.

40.         Konsolidācijas tendence Eiropā ir unikāla, jo pārrobežu apvienošanās un pārņemšanas darījumi ir atļauti tikai Savienībā, kaut arī īpašumtiesības un kontroles režīmi joprojām galvenokārt iestrēguši 1944. gadā, kad par tiem vienojās Čikāgas konvencijā. Grūtības, kas rodas pašreizējo īpašumtiesību un kontroles noteikumu rezultātā, ir būtiskas, un ir vajadzīgas sarunas ar partnervalstīm un ļoti sarežģītas pārvaldības struktūras. Neizbēgami tas nozīmē, ka nevar pilnībā gūt labumu no konsolidācijas. Alianšu locekļi sadarbojas arvien ciešāk, lai piedāvātu saviem klientiem vienotu integrētu pakalpojumu pasaules tīklā ar daudziem transporta mezgliem.

41.         Lai jebkāda reforma būtu patiesi rezultatīva, ir jāatrisina viena no problēmām saistībā ar īpašumtiesību un kontroles ierobežojumu atcelšanu, proti, jāpanāk vienošanās starp daudzām valstīm, sasniedzot vismaz kritisko masu. Īpašumtiesību un kontroles vispārējās reformas loģisks sākuma punkts ir transatlantiskais tirgus. Tā kā ES un ASV nodrošina gandrīz pusi no pasaules gaisa satiksmes, tās ir ietekmīgs bloks, un patiesu transatlantisku pārvadātāju rašanās būtu svarīgs impulss. Ir pienācis laiks veikt papildu pasākumus, kas paredzēti ES un ASV gaisa satiksmes nolīgumā, lai liberalizētu aviokompāniju īpašumtiesības un kontroli, lai tādējādi aviosabiedrības varētu piesaistīt investīcijas neatkarīgi no ieguldītāja valstspiederības. Tomēr šo svarīgo politikas mērķi, proti, atļaut ārvalstu investīcijas aviosabiedrībās, jācenšas sasniegt arī plašāk — gan divpusēji ES un citu galveno partneru starpā, gan globālā daudzpusējā līmenī, jo īpaši ar ICAO starpniecību. ES jārāda priekšzīme, izvērtējot, kā var novērst bažas, kas saistītas ar pašreizējiem īpašumtiesību un kontroles noteikumiem, jo īpaši sadarbībā ar līdzīgi noskaņotām valstīm, tajā pašā laikā palīdzot aviosabiedrībām piekļūt kapitāla finansējumam un veicinot aviosabiedrību pievilcību finanšu tirgos. Sarunām par brīvās tirdzniecības nolīgumiem var būt nozīmīga papildinoša loma ierobežojumu likvidācijā.

42.         Tagad ir arī svarīgi pabeigt sarunas ar Austrāliju un sākt izmantot priekšrocības, kas izriet no ES un Brazīlijas nolīguma, kura parakstīšana diemžēl ir aizkavējusies.

43.         Trešajam pīlāram ir arī milzīgs potenciāls dot turpmākus ieguvumus. Komisija 2005. gadā jau pierādījusi, kādi ir būtiskie ekonomiskie ieguvumi no nākotnes visaptverošajiem nolīgumiem ar Krieviju, Ķīnu un Indiju, tādēļ tā lūdza piešķirt pilnvaras vest sarunas par visaptverošiem gaisa transporta nolīgumiem ar katru no šīm valstīm, kuras līdz šim nav piešķirtas. Šos potenciālos ieguvumus apstiprina neatkarīgs pētījums pēc Komisijas pasūtījuma, un tāpēc mērķis noslēgt visaptverošus nolīgumus ar šiem galvenajiem partneriem būtu jāsaglabā un jāsasniedz. Pētījums arī norāda uz potenciāliem ekonomiskiem ieguvumiem no visaptverošiem nolīgumiem ar vairākiem citiem nozīmīgiem partneriem.

4.2.        Pamatprincipi, kā organizēt topošo ārējo aviācijas politiku

44.         Ņemot vērā vienotā tirgus padziļināšanos, tādu patiesi eiropeisku pārvadātāju dibināšanu, kas pēc savas īpašumtiesību struktūras arvien vairāk ir daudznacionāli, un ES arvien plašākās pilnvaras praktiski visās aviācijas jomās, ir pienācis īstais laiks Eiropas Savienībai īstenot daudz saskaņotāku un neatlaidīgāku pieeju ārējās attiecībās aviācijas jomā. Dažos gadījumos var būt pietiekami nostiprināt esošo koordinācijas līmeni starp Eiropas Komisiju, dalībvalstīm un nozari, turpinot attiecības ar partnervalstīm uz divpusēja pamata. Tālab jānostiprina ES oficiālie saskaņotības un pārredzamības pasākumi. Tomēr pieredze liecina, ka pat koordinētas divpusējās attiecības rada nopietnu risku, ka rezultāti varētu nebūt optimāli. ES līmeņa sarunas, kuru pamatā ir ES vienotība un kurām ir Padomes pilnvaras, parasti ir lietderīgāks un efektīvāks veids, kā realizēt Eiropas intereses. Šai pieejai jākļūst par vispārēju pamatprincipu attiecībās ar visiem nozīmīgākajiem partneriem, nevis par izņēmumu — kā tas ir pašreiz.

45.         ES jāturpina aktīvi sekmēt turpmāku atvērtību un liberalizāciju aviācijas nozarē, vienlaikus nodrošinot, ka tiek sasniegts apmierinošs regulējuma konverģences līmenis. Ikreiz, kad vajadzīgs, tai būtu jāaizstāv ES nozare, ekonomika un nodarbinātība, kā arī jānodrošina, ka ir ieviesti attiecīgie instrumenti savu interešu aizstāvībai. Sarunās ar partnervalstīm būtu jāpievērš pienācīga uzmanība arī darba un vides standartiem un starptautiskajām konvencijām un nolīgumiem abās jomās, lai novērstu tirgus kropļojumus un novērstu stāvokļa nemitīgu pasliktināšanos.

46.         Jāmainās arī aviācijai globālā mērogā. Te ICAO var uzņemties vadošo lomu, modernizējot pastāvošo sistēmu, kas regulē pasaules gaisa satiksmes tirgu, tāpat kā tā rīkojas citās jomās, piemēram, attiecībā uz drošību un lidojumu drošību. ICAO var palīdzēt pilnveidot pasaules aviācijas nozares ekonomikas tiesisko regulējumu, tostarp aviokompāniju īpašumtiesību liberalizācijā un kontrolē, nodrošinot pasaules mēroga regulējumu godīgai konkurencei un nodrošinot ekoloģiski ilgtspējīgu nozares attīstību.

4.3.        Attiecību uzlabošana ar galvenajiem partneriem

47.         Šajā paziņojumā ir uzsvērta stratēģiskā nozīme, kāda ES ir konkurētspējīgai Eiropas aviācijas nozarei kopumā, kas ietver ES tīkla gaisa pārvadātājus ar globālu pārklājumu. Pirmais nosacījums te ir saglabāt nozares konkurētspēju un, otrkārt, nodrošināt iespējas piekļūt tirgum, lai konkurētu un darbotos galvenajos tirgos. Ņemot vērā tās īpašās iezīmes, Eiropas kravas un eksprespasta nozare visā pasaulē cieš no ierobežojošiem divpusējiem gaisa satiksmes nolīgumiem, un tām būtu jāpiešķir visaugstākā prioritāte, kad novērsti šķēršļi piekļuvei tirgum. ES ir jārod konkrēti risinājumi problēmām, kas saistītas ar dažiem stratēģiskajiem tirgiem un partneriem.

48.         Turcija, svarīga reģionālo procesu dalībniece, ir stratēģisks un viens no ES pārvadātāju straujāk augošajiem aviācijas tirgiem. Turcija ir otrs nozīmīgākais ES pasažieru pārvadājumu galamērķis pēc ASV, proti, 2010. gadā tika pārvadāti 30 miljoni pasažieru. Kopš 1999. gada pasažieru pārvadājumi starp ES un Turciju ir palielinājušies vidēji par vairāk nekā 9 % gadā. Tas ir trīs reizes vairāk nekā pasažieru pārvadājumi starp ES un Maroku, un vairāk nekā divkārt pārsniedz ES un Krievijas pasažieru pakalpojumu tirgus apjomu. Turcijai un ES ir kopīgas intereses daudzās aviācijas jomās, un sadarbības iespējas ir ļoti ievērojamas. Reģionā ir arī daži sarežģīti ar aviāciju saistīti jautājumi, kas jāatrisina, jo tie negatīvi ietekmē abas puses. Ar Turciju būtu jāattīsta pozitīva un pragmatiska sadarbības programma, kas ļautu sekmīgi un savstarpēji izdevīgi risināt konkrētus jautājumus reģionā. Konkrēti, būtu jānoslēdz divpusējs nolīgums par drošību. Ja šīs problēmas tiks sekmīgi risinātas, varētu noslēgt visaptverošu nolīgumu.

49.         Ir pēdējais laiks vienoties ar Krieviju par saskaņotākām, stabilākām un vērienīgākām attiecībām, kas abu pušu pārvadātājiem var piedāvāt plānošanas prognozējamību. Krievijai steidzami jāparāda sava apņemšanās īstenot 2011. gada nolīgumu "Saskaņotie principi par Sibīrijas pārlidojumu sistēmas modernizāciju". Papildus tam Krievijai un ES ir plašas sadarbības iespējas, un nozīmīgi ir gan potenciālie ieguvumi no patiesas stratēģiskās partnerības vai kaut tikai attiecību normalizēšanas, gan potenciālās izmaksas tad, ja attiecības neuzlabosies. Tiklīdz būs novērsti pašreizējie šķēršļi, ES vajadzētu ierosināt plānu, kura galvenajam mērķim ir jābūt visaptverošam ES un Krievijas nolīgumam par aviāciju.

50.         Attiecības ar Persijas līča valstīm pēdējos gados lielā mērā ir bijis vienvirziena process, atverot ES tirgus Persijas līča valstu pārvadātājiem, kas ievērojami izjauca iespēju līdzsvaru. Tajā pašā laikā pastāv šaubas par to, vai dažu Persijas līča valstu pārvadātāju finanšu darbības pārskatu pārredzamība atbilst starptautiskajiem standartiem. Turklāt dažas Persijas līča valstis joprojām atturas pieņemt vai pat apspriest "godīgas konkurences" klauzulas ar ES dalībvalstīm atsevišķi. Šī tendence ir jāaptur, lai nodrošinātu pirmkārt pārredzamību un godīgu un atklātu konkurenci, kam sekotu pastāvīga tirgus attīstība. Būtu lietderīgi koordinēt šo procesu ES līmenī, izmantojot visaptverošus ES aviācijas nolīgumus ar galvenajām valstīm.

51.         Aviācijas globālajā tirgū strauji pieaug Āzijas nozīme, un tādēļ tā acīmredzami ir tirgus, kurā ES pārvadātājiem noteikti ir aktīvi jāiekļaujas. Daudzas Āzijas valstis tagad īsteno liberālāku aviācijas politiku. Vairākas ir paudušas interesi noslēgt visaptverošus nolīgumus ar ES. Eiropas Savienībai ir jācenšas izmantot šādas iespējas, ar nosacījumu, ka šīs valstis pilnībā atzīst ES tiesību aktus aviācijas jomā, tostarp ES pārvadātāju izraudzīšanas principu, un ar nosacījumu, ka šajos tirgos piedāvā vienlīdzīgas iespējas un godīgu konkurenci abām pusēm. Ir pierādīts, ka no visaptverošiem ES gaisa transporta nolīgumiem ar Ķīnu, Indiju un Japānu iespējami būtiski ieguvumi, tādēļ tādi būtu jānoslēdz. ES ar lielu interesi seko arī ASEAN virzībai uz pilnībā liberalizētu ASEAN vienoto aviācijas tirgu līdz 2015. gadam, kuram ir daudz līdzību ar atvērtā reģionālā aviācijas tirgus izveidošanu Eiropā. Tas sniegs jaunas interesantas iespējas sadarbībai starp ES un ASEAN, un kādā posmā tam būtu jānoved pie visaptveroša ES un ASEAN aviācijas nolīguma. Singapūra ir uzņēmusies vadošo lomu šajā jomā un uzņēmusies būt ES par ceļvedi, lai tā izvērst savu klātbūtni ASEAN un ārpus tās.

52.         Līdzīgi notiek reģionālā attīstība citos pasaules reģionos, tostarp Latīņamerikā, kur ir apsveicama nepārtraukta aviosabiedrību konsolidācija, jo tas piedāvā iespējas attīstīt ciešākas attiecības bloku starpā, kas veicina tālāku tirgus atvēršanu.

53.         Āfrikas aviācijas tirgum ir ilgtermiņa izaugsmes potenciāls. ES un Āfrikas attiecībās aviācijas nozarē pašlaik prioritāri ir uzlabot aviācijas drošību Āfrikā, atbalstot reģionālu drošības uzraudzības organizāciju darbību un sniedzot atbalstu valstīm, kuras ietvertas to aviosabiedrību sarakstā, kurām piemērots darbības aizliegums Eiropas Savienībā.

4.4.        Izmantojamie instrumenti

54.         ES vēlas ar galvenajiem partneriem veidot spēcīgas, visaptverošas un abpusēji izdevīgas attiecības aviācijas jomā. Tas nav vienkārši jautājums par satiksmes tiesību liberalizāciju, un te būtu jāietver, piemēram, regulatīvā, tehnoloģiskā un rūpnieciskā sadarbība. Noslēdzot vispatverošus gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumus ar kaimiņvalstīm un lielākajiem un līdzīgi domājošiem partneriem, būtu jāapskata un jāsaskaņo regulējums par godīgu konkurenci un par ilgtspējīgu aviācijas nozari, ietverot tādus būtiskos aspektus kā drošība, lidojumu drošība, vides un ekonomiskais regulējums.

55.         Šajā paziņojumā ir uzsvērts, ka ir svarīgi saglabāt konkurētspējīgu Eiropas aviācijas nozari kopumā. Lai nodrošinātu, ka šis stratēģiskais mērķis tiek sasniegts, būs nepieciešama lielāka solidaritāte un sistemātiska koordinācija, izmantojot visus instrumentus, kas ir pieejami ES, Eiropas Komisijai, ES dalībvalstīm, ES nozares pārstāvjiem un Eiropas aviācijas iestādēm un aģentūrām. Tas palielinās arī iespējamos ieguvumus ES partneriem. Tas varētu izpausties dažādos veidos, kas jāaplūko kopā ņemti.

56.         Ir svarīgi, lai visas attiecīgās puses būtu pēc iespējas pilnīgāk iesaistītas politikas veidošanā un tad sarunās, gan to sagatavošanā, gan pašās diskusijās. Šā iemesla dēļ Komisija ir gatava pārskatīt praktiskos pasākumus, lai nodrošinātu, ka sarunas ir pārredzamas un visaptverošas. Tajā pašā laikā mums ir jāgādā par to, lai procesi, kas regulē ES ārējās attiecības aviācijas jomā ir efektīvi, lietderīgi un nav pārlieku birokrātiski.

57.         Komisija uzskata, ka efektīvāki instrumenti, kas nodrošinātu godīgu konkurenci, ir svarīga tās paketes daļa, kura ES būs vajadzīga, lai turpmāk attīstītu ES ārējās aviācijas politiku. Regula (EK) Nr. 868/2004 aviācijas pakalpojumu nozarē ir izrādījusies sarežģīta un nepraktiska un, kad būs pilnībā izvērtēta tās ietekme, Komisija pārskatīs un pēc vajadzības iesniegs priekšlikumus piemērotākiem pasākumiem, iepriekš apspriežoties ar visām attiecīgajām ieinteresētajām personām.

5.           Secinājums

58.         Ir pienācis laiks ES dalībvalstīm, Padomei un Eiropas Parlamentam rūpīgi apsvērt, kā vislabāk izstrādāt ES turpmāko ārējo aviācijas politiku, un pieņemt lēmumus, tālejošākas politikas īstenošanai, lai risinātu nopietnās problēmas, ar ko šodien saskaras Eiropas aviācijas nozare, un atraisīt aviācijas nozares potenciālo ieguldījumu Eiropas ekonomikā.

PIELIKUMS

Kas līdz šim sasniegts ES ārējā aviācijas politikā?

Jaunas ES ārējās aviācijas politikas rašanās

1.           ES ārējās aviācijas politikas rašanās loģiski izrietēja no ES iekšējā tirgus izveides un saistītiem kopīgiem noteikumiem. Galvenais pagrieziena punkts bija Eiropas Kopienu Tiesas spriedums "atvērtās debesis", ar kuru 2002. gada 5. novembrī nolēma[16], ka i) Savienība iegūst ekskluzīvu ārēju kompetenci, ja starptautiskās saistības ietilpst kopējo noteikumu darbības jomā, un ii) prasības, ka aviosabiedrībai jābūt attiecīgās valsts valstpiederīgo īpašumā un kontrolē, lai tās varētu iesaistīties divpusējos gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumos, ir pretrunā ar brīvību veikt uzņēmējdarbību, kas iekļauta ES Līgumos.

2.           Padome 2003. gada jūnijā piešķīra Komisijai pilnvaras risināt sarunas par visaptverošu gaisa transporta nolīgumu ar Amerikas Savienotajām Valstīm un risināt sarunas par "horizontālajiem nolīgumiem" ar visām pārējām valstīm, kas nav ES dalībvalstis, lai panāktu to divpusējo nolīgumu ar ES dalībvalstīm atbilstību ES tiesību aktiem.

3.           Padome 2005. gada jūnijā vienojās par ES ārējās aviācijas politikas trim galvenajiem "pīlāriem", kuru mērķis ir: i) panākt visu divpusējo gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumu, ko ES dalībvalstis ir noslēgušas ar trešām valstīm, saskaņotību ar ES tiesību aktiem pēc Tiesas "atvērto debesu" lēmuma, konkrēti — atcelt prasības par valstspiederīgo īpašumtiesībām un kontroli, tādējādi atzīstot uzņēmējdarbības brīvību ES gaisa pārvadātājiem, ii) paplašināt kopējo gaisa telpu nolūkā līdz 2010. gadam tajā integrēt kaimiņvalstis, kas atrodas uz dienvidiem un austrumiem no ES, un iii) vest sarunas par ES līmeņa visaptverošiem nolīgumiem ar citiem galvenajiem partneriem, pamatojoties uz atsevišķām sarunu vešanas pilnvarām , ja ir pierādīts, ka ES nolīgums dod ekonomiskus ieguvumus un pievienoto vērtību.

Lai gan paliek būtiskas problēmas un jāveic liels darbs, kopš 2005. gada ir gūti ievērojami panākumi attiecībā uz visiem trim pīlāriem.

Trīs pīlāru sasniegumi

Pirmais pīlārs — atjaunot juridisku noteiktību

4.           Nepieciešamība atjaunot stabilu juridisko pamatu attiecībās ar ES aviācijas nozarē ir atzīta visā pasaulē. Principā šis jautājums ir atrisināts, gan ar dažiem izņēmumiem. Apmēram 117 valstis, kas nav ES dalībvalstis, ir atzinušas ES pārvadātāja izraudzīšanas principu. No tām 55 valstis ir piekritušas grozīt visus savus divpusējos nolīgumus ar ES dalībvalstīm, izmantojot horizontālus nolīgumus ar ES, savukārt pārējās valstis ir to izdarījušas uz divpusēja pamata ar atsevišķām ES dalībvalstīm. Kopumā gandrīz 1000 divpusēji gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumi ir padarīti juridiski atbilstīgi ES tiesību aktiem, un tas attiecas uz 75 % no visiem ES ārējiem pasažieru pārvadājumiem. Tomēr ir vēl jāstrādā ar dažām aviācijai nozīmīgām valstīm, lai pilnībā īstenotu ES pārvadātāja izraudzīšanas principu. To starpā ir Indija, Ķīna un Dienvidkoreja, kā arī Dienvidāfrika, Kenija, Nigērija un Kazahstāna. No minētajām valstīm tikai Dienvidāfrika, Kenija, Nigērija un Kazahstāna vēl vispār nav atzinušas ES pārvadātaja izraudzīšanas principu. Ja pastāv reģionālās organizācijas, piemēram, Āfrikā un Dienvidaustrumāzijā, ir vēlams izvēlēties reģionālo pieeju, apspriežot nolīgumus bloku starpā. Horizontālos bloku nolīgumos jāiekļauj savstarpīguma aspekti (jo īpaši attiecībā uz īpašumtiesību un kontroles noteikumiem), kas ļautu savstarpēji pakāpeniski atzīt attiecīgos reģionālos aviācijas tirgus, sniedzot labumu abām pusēm. Juridiskās noteiktības atjaunošana, vēlams, noslēdzot reģionālus bloku nolīgumus ar reģionālām ekonomikas kopienām, ja tās ir tiesīgas slēgt horizontālus nolīgumus, arī turpmāk būs priekšnoteikums plašākai sadarbībai svarīgākajās aviācijas jomās, piemēram, drošības, lidojumu drošības, ekonomiskā regulējuma, gaisa satiksmes pārvaldības un vides jomā.

5.           Sasniegtie rezultāti ir ievērojami. Pateicoties šīm izmaiņām tiek atzīta valstspiederīgo īpašumtiesību un kontroles ierobežojumu atcelšanu ES gaisa pārvadātājiem, kā prasīts ES tiesību aktos. Tā rezultātā ES aviosabiedrības var piedāvāt pakalpojumus no jebkuras ES dalībvalsts uz trešām valstīm ar nosacījumu, ka pārvadātāja izraudzīšanas tiesības un satiksmes tiesības ir pieejamas saskaņā ar attiecīgo divpusējo gaisa pārvadājumu pakalpojumu nolīgumu. Turklāt tiek atzītas apvienošanās ES pārvadātāju starpā. Pats galvenais, ir atjaunota tiesiskā noteiktība attiecībā uz divpusējiem nolīgumiem, kas ir svarīgi visiem pārvadātājiem.

Otrais pīlārs — kopējā aviācijas telpa ar kaimiņvalstīm

6.           Stabils progress ir panākts arī, paplašinot kopējo gaisa telpu. ES ir apspriedusi vairākus svarīgus gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumus ar kaimiņvalstīm, kas laika gaitā veidos kopēju aviācijas telpu, kuras pamatā ir paralēls process saistībā ar pakāpenisku tirgus atvēršanu un regulatīvo konverģenci ar ES aviācijas tiesību aktiem un noteikumiem, un kura ietver apmēram 55 valstis un 1 miljardu iedzīvotāju t. i., divreiz vairāk nekā iedzīvotāju skaits ES. Papildus Šveicei, Norvēģijai un Islandei, kuras ir daļa no iekšējā aviācijas tirgus, visaptveroši gaisa transporta nolīgumi ir parakstīti ar Rietumbalkāniem[17], Maroku, Gruziju, Jordāniju un Moldovu, kā arī ir parafēts nolīgums ar Izraēlu. Norit sarunas ar Ukrainu un Libānu, ir paredzams drīz sākt sarunas ar Tunisiju un Azerbaidžānu, un kaut kad arī ar Armēniju.

7.           To kaimiņattiecību nolīgumu ekonomiskā ietekme, par kuriem vienojās vispirms, ir bijusi izmērāma un būtiska. Neatkarīgā pētījumā, ko pasūtīja Eiropas Komisija[18], ir aplēsts, ka kopējais ekonomiskais ieguvums no ES un Marokas nolīguma (2006) no 2006. gada līdz 2011. gadam ir pārsniedzis EUR 3,5 miljardus, gaisa satiksme starp ES un Maroku ir ievērojami palielinājusies un radušies daudzi jauni maršruti un pārvadātāji, radot lielāku konkurenci, izvēli un zemākas cenas. Pasažieru biļešu cenu kritums kopš 2005. gada ir aptuveni 40 %. Tāpat arī ES un Rietumbalkānu nolīgums (ECAA nolīgums) no 2006. gada līdz 2011. gadam ir radījis kopējās ekonomiskās priekšrocības vairāk nekā EUR 2,4 miljardu apjomā. No kopējā ekonomiskā ieguvuma 80-85 % ir papildu ieguvums patērētājiem, pateicoties zemākām biļešu cenām, bet atlikusī daļa ir citi ieguvumi no ražīguma un efektivitātes.

8.           Kaimiņvalstis ir daudz strādājušas, lai saskaņotu savu tiesisko regulējumu ar ES tiesību aktiem tādās galvenajās jomās kā drošība, lidojumu drošība, gaisa satiksmes pārvaldība, vide, pasažieru tiesības, ekonomiskais regulējums un sociālie aspekti. Tas ir gan patērētāju, gan aviācijas nozares, gan ES un tās kaimiņvalstu interesēs. ES sniedz ievērojamu palīdzību kaimiņvalstīm, palīdzot tām saskaņot tiesību aktus ar ES noteikumiem. Abas puses ir apņēmušās piešķirt papildu satiksmes tiesības (piektās brīvības tiesības veikt pārvadājumus, t.i., tiesības veikt pārvadājumus starp partnervalsti un starpposmu vai punktiem aiz robežām kā daļu no pakalpojuma, sākot no/līdz aviosabiedrības izcelsmes valsts), ko piemēros, kad normatīvās saskaņošanas process būs pabeigts. Rietumbalkānu valstu gadījumā ES aviācijas noteikumu īstenošana pirms termiņa atbilstīgi ECAA nolīgumam veicinās arī to centienus saistībā ar pievienošanās procesu ES.

9.           Attiecības ar vienu galveno kaimiņvalsti — Krieviju — ir bijušas sarežģītas. Krievija ir potenciāli ļoti svarīgs ES partneris, ņemot vērā tās ģeogrāfisko tuvumu un savstarpējo atkarību, kas paver nozīmīgas komerciālas iespējas. Piemēram, vairāk nekā 40 % no Krievijas starptautiskajiem pasažieru pārvadājumiem notiek uz ES. Tomēr savstarpējā izdevīguma iespējas netiek izmantotas pilnā apjomā.

10.         2011. gads ir bijis pagrieziena punkts, jo Krievija ir atzinusi ES tiesību aktus. Krievija 2011. gada septembrī pirmo reizi piekrita ietvert ES pārvadātāja izraudzīšanas principu divpusējos gaisa pārvadājumu pakalpojumu nolīgumos ar ES dalībvalstīm, un šis process tagad tiek pabeigts.

11.         Tomēr viens no galvenajiem jautājumiem joprojām gaida pilnīgu risinājumu: Krievijas sistēma iekasēt maksu no ES pārvadātājiem par Sibīrijas maršrutu izmantošanu, veicot lidojumus uz galamērķiem Āzijā. Ir aplēsts, ka ES aviosabiedrībam ir bijis jāmaksā vairāk nekā EUR 300 miljonus ik gadu par lidojumiem pāri Sibīrijai, un lielākā daļa šo līdzekļu acīmredzami ir nonākusi tiešā konkurenta rīcībā. Eiropas Komisija un Krievijas valdība 2011. gada beigās apmainījās vēstulēm par to, ka līdz 2012. gada 1. jūlijam ir pilnībā jāīsteno "Saskaņotie principi par Sibīrijas pārlidojumu sistēmas modernizāciju", par ko vienojās, saskaņoja un parakstīja 2006. gadā. ES sagaida, ka Krievija ievēros šīs starptautiskās saistības un patur tiesības veikt vajadzīgos pasākumus, ja tā nebūtu.

Trešais pīlārs — visaptveroši nolīgumi ar citiem galvenajiem partneriem

12.         Saskaņā ar trešo pīlāru ES ir apspriedusi vairākus nolīgumus ar galvenajiem sadarbības partneriem. Šo visaptverošo nolīgumu mērķis ir vienlaikus atvērt tirgus, radīt apstākļus godīgai un atklātai konkurencei, izmantojot regulējuma konverģenci, liberalizēt noteikumus par aviosabiedrību īpašumtiesībām un kontroli un atrisināt "uzņēmējdarbības veikšanas" problēmas.

13.         Pirmā posma nolīgums ar Amerikas Savienotajām Valstīm tika parakstīts 2007. gada aprīlī, un otrā posma nolīgums — 2010. gada jūnijā. Nolīgums ar Kanādu tika parakstīts 2009. gada decembrī, un tas paredz pakāpenisku tirgus atvēršanu, pamatojoties uz izmaiņām Kanādas noteikumos par ārvalstu ieguldījumiem. Visaptverošu gaisa transporta nolīgumu ar Brazīliju parafēja 2011. gada martā, lai gan Brazīlija to vēl nav parakstījusi. Padome ir arī piešķīrusi Komisijai pilnvaras risināt sarunas par visaptverošu nolīgumu ar Austrāliju un Jaunzēlandi. Sarunas ar šīm valstīm vēl nav pabeigtas.

14.         ES un ASV nolīgumam bija galvenā loma, lai mainītu starptautiskos aviācijas nolīgumus, kas līdz šim bija vienkāršas sarunas par piekļuvi tirgum, pamatojoties uz savstarpīguma principu. Pirmo reizi lielā starptautiskā nolīgumā atzīts, ka jārisina un jāsaskaņo arī konkurences nosacījumi, lai nodrošinātu godīgu konkurenci. ES un ASV ir izstrādājušas jaunu nolīguma paraugu, kas atvieglo aviācijas lomu. Lai gan nolīgumi ar ASV un ar Kanādu līdz šim ir tikuši piemēroti tikai ekonomikas lejupslīdes laikā, kam ir bijusi negatīva ietekme uz visiem aviācijas tirgiem, paredzams, ka ieguvumi varētu būt ļoti ievērojami, ņemot vērā translatlantiskā tirgus lielumu. Pētījumā[19], ko veica pēc Komisijas pasūtījuma, secināts, ka ES un ASV atvērtās gaisa telpas nolīgums pirmajos piecos gados par vairāk nekā 25 miljoniem palielinātu pasažieru skaitu starp ES un ASV un dotu vairāk nekā EUR 15 miljardu ieguvumu patērētājiem, kā arī radītu 80 000 jaunas darbavietas ES un ASV kopā. Ieguvumi un lietderība, ko dod sadarbība un konverģence regulējuma jomā, un saskaņā ar nolīgumiem izveidotās Apvienotās komitejas darba ietekme jau ir skaidra. Saskaņā ar ES un ASV nolīgumu, piemēram, Apvienotā komiteja ir izskatījusi plašu jautājumu klāstu, tostarp tirgus pieejamību, sadarbību un konverģenci regulējuma jomā un konkurences nosacījumus. Tas ir vērtīgs forums, lai uzraudzītu nolīguma īstenošanu un novērstu šķēršļus uzņēmējdarbībai. Apvienotā komiteja, piemēram, bija katalizators ES un ASV 2012. gada jūnija kravas drošības nolīgumam, kas ļaus lētāk un ātrāk veikt gaisa kravas operācijas attiecīgo gaisa kravu drošības sistēmu savstarpējas atzīšanas rezultātā.

[1]               "Aviation: Benefits Beyond Borders", ziņojums, ko ATAG sagatavoja Oxford Economics 2012. gada martā. Jāatzīmē, ka šie skaitļi ietver ievērojamu netiešu vai pastarpinātu ietekmi, kas palielina aviācijas ietekmi uz ekonomiku.

[2]               Ceļvedis uz Eiropas vienoto transporta telpu — virzība uz konkurētspējīgu un resursefektīvu transporta sistēmu, COM (2011) 144 galīgā redakcija, 28.3.2011.

[3]               Lai gan 2012. gadā pasaules komerciālo aviosabiedrību prognozētā kopējā neto peļņa ir USD 3 miljardu apjomā, IATA savā 2012. gada jūnija finanšu prognozē Eiropas komerciālajām aviosabiedrībām paredz tīro zaudējumu USD 1,1 miljarda dolāru apjomā.

[4]               Komisija 2005. gadā nāca klajā ar paziņojumu "Programmas izstrāde Kopienas ārējai politikai aviācijas jomā" (COM (2005) 79 galīgā redakcija, 11.03.2005.), pamatojoties uz Padomes secinājumiem, ko Padome pieņēma 2005. gada jūnijā, un Eiropas Parlamenta 2005. gada decembrī pieņemto rezolūciju.

[5]               Booz & Company: "Development of the EU's Future External Aviation Policy", nobeiguma ziņojums, 2012. gada aprīlis.

[6]               Airbus: "Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030".

[7]               Airbus: "Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030".

[8]               Bombardier/Global Insight.

[9]               Booz & Company: "Development of the EU's Future External Aviation Policy", nobeiguma ziņojums, 2012. gada aprīlis, pamatojas uz OAG un AEA pētījumiem.

[10]             Paredzams, ka zemo izmaksu aviosabiedrību pieauguma temps būs par 1,4 % lielāks nekā starptautiskā tīkla aviosabiedrībām, un paredzams, ka līdz 2030. gadam tās veiks 19 % pasaules pārvadājumu (Airbus: "Uz nākotni: Vispasaules tirgus prognoze 2011.-2030.". The Association of European Low Fares Airlines (ELFAA) publicēja pētījumu ("Market Share of Low Fares Airlines in Europe – Final Report – February 2011", York Aviation, ELFAA), kas norāda, ka zemo izmaksu aviosabiedrību tirgus daļa Eiropā līdz 2020. gadam varētu sasniegt no 45 % līdz 53 %.

[11]             Airbus: "Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030".

[12]             Eiropas Parlaments un Padome panāca vienošanos pirmajā lasījumā par koplēmumu pēc Komisijas priekšlikuma grozīt Regulu (EK) Nr. 883/2004 par sociālās nodrošināšanas sistēmu koordinēšanu un Regulu (EK) Nr. 987/2009, ar ko nosaka īstenošanas kārtību Regulai (EK) Nr. 883/2004.

[13]             Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 21. aprīļa Regula (EK) Nr. 868/2004, Oficiālais Vēstnesis, 30.4.2004. (L 162/1).

[14]             Booz & Company: "Development of the EU's Future External Aviation Policy", nobeiguma ziņojums, 2012. gada aprīlis.

[15]             Jo īpaši Apvienotie Arābu Emirāti un Katara.

[16]             Tiesas lietas, ko ierosināja Eiropas Komisija pret astoņām dalībvalstīm attiecībā uz šo valstu divpusējiem gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumiem ar Amerikas Savienotajām Valstīm.

[17]             Daudzpusējio nolīgumi parakstīti ar šādiem partneriem: Albānija, Bosnija un Hercegovina, Horvātija, Bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika, Melnkalne, Serbija un ANO pagaidu pārvalde Kosovā (UNMIK).

[18]             Booz & Company: "Development of the EU's Future External Aviation Policy", nobeiguma ziņojums, 2012. gada aprīlis.

[19]             "The Economic Impacts of an Open Aviation Area between the EU and the US", galīgais ziņojums, 2007. gada janvāris, Booz, Allen, Hamilton.