EUROPOS KOMISIJA

Briuselis, 2018 06 12

COM(2018) 456 final

KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI

Keturių fondų, įsteigtų pagal Solidarumo ir migracijos srautų valdymo bendrąją programą, lėšomis bendrai finansuotų veiksmų 2011–2013 m. ex post vertinimo ataskaitos

{SWD(2018) 333 final}
{SWD(2018) 334 final}
{SWD(2018) 335 final}
{SWD(2018) 336 final}

1.    ĮVADAS

Nors kiekvienoje ES valstybėje narėje asmenų judėjimas į ją, iš jos ir jos viduje skiriasi, mūsų visuomenėje esama panašių migracijos galimybių ir su ja susijusių sunkumų. Norint stiprinti laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę ir plėtoti bendrą Sąjungos prieglobsčio ir imigracijos politiką, grindžiamą ES valstybių narių tarpusavio solidarumu ir solidarumu su ES nepriklausančiomis šalimis, būtina turėti tinkamų, lanksčių ir nuoseklių finansinių išteklių.

2007–2013 m. pagal Solidarumo ir migracijos srautų valdymo bendrąją programą (SOLID) 1 Sąjungos išorės sienų valdymui ir bendros prieglobsčio ir imigracijos politikos įgyvendinimui buvo skirta beveik 4 mlrd. EUR. Šią bendrąją programą sudarė keturios priemonės (vadinamieji SOLID fondai): Europos pabėgėlių fondas (angl. ERF) 2 , Išorės sienų fondas (angl. EBF) 3 , Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai (angl. EIF) 4 ir Europos grąžinimo fondas (angl. RF) 5 (toliau – Fondai).

Ši ataskaita grindžiama keturiais ex post vertinimo tyrimais. Joje daugiausia dėmesio skiriama 2011–2013 m. laikotarpiui, taip pat pateikiamos 2007–2010 m. laikotarpio ex post vertinimų išvados 6 . Vadovaujantis Komisijos Geresnio reglamentavimo gairėmis, buvo vertinamas Fondų aktualumas (ar jų tikslai atitiko visuomenės poreikius), veiksmingumas (kokiu mastu pasiekti užsibrėžti tikslai), efektyvumas (kokiu mastu išlaidos atitiko pasiektą naudą), poveikio tvarumas pasibaigus intervenciniams veiksmams, suderinamumas su kitomis ES finansinėmis priemonėmis arba valstybių narių nacionaliniais ištekliais ir jų papildomumas, taip pat intervencinių veiksmų ES lygmeniu pridėtinė vertė.

Į kai kurias iš šių išvadų jau atsižvelgta steigiant dabartinius fondus: Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondą (PMIF) 7 , kuriuo pakeisti Europos pabėgėlių fondas, Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai ir Europos pabėgėlių fondas, ir Vidaus saugumo fondą (VSF) 8 , kuriuo pakeistas Išorės sienų fondas. Šių vertinimų išvadomis papildomi 2018 m. tarpiniai PMIF ir VSF vertinimai. Jos padeda formuoti būsimą migracijos ir saugumo srities politiką, ypač rengiantis įgyvendinti daugiametę finansinę programą po 2020 m.

SOLID FONDAI

Pagrindiniai elementai

Bendrosios programos SOLID tikslas buvo teikti finansinę paramą valstybėms narėms, siekiant joms padėti geriau valdyti Sąjungos išorės sienas ir geriau įgyvendinti bendrą prieglobsčio ir migracijos politiką:

1.Išorės sienų fondas 9 buvo įsteigtas siekiant apsaugoti ir valdyti ES išorės sienas, daugiausia dėmesio skiriant veiksmingam kontrolės organizavimui ir asmenų srautų valdymui, vienodam ES teisės aktų taikymui sienos apsaugos pareigūnų veikloje ir konsulinių įstaigų tobulinimui;

2.Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai 10 tikslas buvo padėti valstybėms narėms sudaryti sąlygas įvairios padėties trečiųjų šalių piliečiams įvykdyti apsigyvenimo sąlygas ir palengvinti jų integraciją į Europos visuomenę, daugiausia dėmesio skiriant neseniai į šalį atvykusiems asmenims;

3.Europos pabėgėlių fondas 11 padėjo valstybėms narėms priimti prieglobsčio prašytojus ir asmenis, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, atsižvelgiant į ES teisės aktus, susijusius su bendra Europos prieglobsčio sistema (BEPS). Visų pirma, jo lėšomis buvo remiami veiksmai, susiję su prieglobsčio prašytojų priėmimu ir jų pateiktų prieglobsčio prašymų tvarkymu, asmenų, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, integracija ir tam tikru mastu asmenų, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, persikėlimu arba perkėlimu tarp valstybių narių 12 . Nustačius Europos pabėgėlių fondo prioritetus, nuostata dėl atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių ir trečiųjų šalių stiprinimo išliko neprivaloma;

4.Europos grąžinimo fondo 13 tikslas buvo sukurti integruoto grąžinimo valdymo sistemą ir stiprinti valstybių narių bendradarbiavimą, padedant vykdyti grąžinimo į kilmės šalis operacijas ir grąžinamiems asmenims teikiant informaciją apie atitinkamas procedūras. Juo taip pat buvo siekiama skatinti pirmenybę teikti ne priverstiniam grąžinimui, o savanoriškam grįžimui.

Nagrinėjamuoju laikotarpiu 14 SOLID fondams skirtas 2,43 mlrd. EUR dydžio finansinis asignavimas keturiems Fondams buvo paskirstytas taip: Išorės sienų fondui – 1 097 mln. EUR, Europos fondui trečiųjų šalių piliečių integracijai – 486 mln. EUR, Europos pabėgėlių fondui – 386 mln. EUR ir Europos grąžinimo fondui – 463 mln. EUR. Skirtas lėšas daugiausia naudojo valstybės narės pagal pasidalijamojo valdymo metodą (94 proc.). Šiais atvejais už intervencinių priemonių įgyvendinimą, valdymą ir kontrolę pirmiausia buvo atsakingos valstybės narės, pagal anksčiau sutartą daugiametę strategiją Komisijai teikdamos metines programas. Pagal 2011–2013 m. metines programas vidutiniškai panaudota 87 proc. Išorės sienų fondo, 81 proc. Europos pabėgėlių fondo, 81 proc. Europos grąžinimo fondo ir 77 proc. Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai lėšų. Tik 6 proc. lėšų panaudota pagal tiesioginio valdymo metodą įgyvendinant Bendrijos veiksmus, įskaitant iš Išorės sienų fondo ir Europos grąžinimo fondo skirtas dotacijas veiksmams nepaprastosios padėties atveju. Kalbant apie Europos pabėgėlių fondą, veiksmai nepaprastosios padėties atveju buvo įgyvendinami pagal pasidalijamojo valdymo metodą, o Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai nuostatose nebuvo numatyta galimybė teikti pagalbą nepaprastosios padėties atvejais.

Bendrosios aplinkybės

Nuo 2005 m., kai buvo sukurta bendroji programa SOLID, iki nagrinėjamojo laikotarpio, t. y. 2011–2013 m., geopolitinės aplinkybės labai pasikeitė. Dėl 2011 m. kilusių sukilimų Šiaurės Afrikoje, Arabų pavasario, užsitęsusios krizės Sirijoje ir Libijos valstybės žlugimo staigiai ir netikėtai padidėjo migracijos spaudimas prie ES pietinių ir pietrytinių išorės sienų. Šis migracijos spaudimas turėjo didelės įtakos aplinkybėms, kuriomis Fondai buvo įgyvendinami. Prie komunikato, kuriuo sukuriama programa SOLID, pridedamame poveikio vertinime 15 nurodoma, kad 2002 m. buvo pateikti 203 298 pirmieji prieglobsčio prašymai, o 2010 m. (t. y. likus metams iki nagrinėjamojo laikotarpio pradžios) – 259 400, 2012 m. – 335 290 ir 2015 m. – 1 322 825 16 . Panašiai staigiai padidėjo neteisėtai valstybėse narėse esančių trečiųjų šalių piliečių skaičius (poveikio vertinime nurodoma, kad tokių asmenų buvo 500 000, o 2015 m. – 2 154 675 17 ).

2.    EX POST VERTINIMAS

2.1.    METODIKA IR APRIBOJIMAI

Keturiuose sprendimuose, kuriais įsteigiami atitinkami Fondai, reikalaujama, kad Komisija iki 2015 m. gruodžio 31 d. pateiktų 2011–2013 m. laikotarpio ex post vertinimo ataskaitą. Vis dėlto, kadangi tinkamumo finansuoti Fondų lėšomis laikotarpis baigėsi 2015 m. birželio 30 d., valstybės narės iki 2016 m. kovo 31 d. turėjo pateikti paskutinių metinių programų įgyvendinimo ataskaitas, o 2016–2017 m. buvo atliekamas nepriklausomas ex post vertinimas, Komisija negalėjo anksčiau pateikti šios ataskaitos.

Išsamios vertinimo išvados ir taikyta metodika apibūdinamos prie šios ataskaitos pridedamuose Komisijos tarnybų darbiniuose dokumentuose. Komisijos tarnybos, rengdamos šiuos darbinius dokumentus, rėmėsi išorės rangovo tyrimu 18 , kurį atliekant buvo nagrinėjami dokumentai, surengtos atviros viešos konsultacijos ir apsilankymai vietoje, taip pat atlikta kokybinė ir kiekybinė analizė. Atlikti šiuos keturis vertinimus labai trukdė tai, kad nebuvo kiekybinių duomenų, rodiklių ir atskaitos scenarijų, kuriuos būtų galima palyginti valstybių narių arba metų lygmenimis. Kiekviena valstybė narė savarankiškai nustatė savo įgyvendinamų veiksmų rodiklius. Taip yra todėl, kad pagal Fondų teisinio pagrindo ataskaitų teikimo reikalavimus nenumatyta įpareigoti atsakingų institucijų rinkti duomenis, kuriais remiantis būtų galima ES mastu įvertinti vertinimo kriterijus. Todėl, atliekant šį vertinimą, buvo remiamasi labiau kokybiniais duomenimis, surinktais per konsultacijas su suinteresuotaisiais subjektais ir pateiktais nacionalinėse vertinimo ataskaitose.

2.2.    SVARBIAUSI REZULTATAI

Išorės sienų fondas

Apskritai valstybės narės laikėsi nuomonės, kad Išorės sienų fondo tikslai atitiko jų poreikius, susijusius su ES išorės sienų valdymu ir Šengeno vizų tvarkymu. Dėl metinių asignavimų paskirstymo schemos struktūros didelė dalis lėšų paskirstyta valstybėms narėms, kurios prie pietinių ir pietrytinių išorės sienų patyrė didelį migracijos spaudimą, taip pat valstybėms narėms, susidūrusioms su dideliais bona fide keliautojų srautais. Tiek 2007–2010 m., tiek 2011–2013 m. daugiausia lėšų paskirstyta trims toms pačioms valstybėms narėms: Italijai, Ispanijai ir Graikijai. Be to, Išorės sienų fondas buvo pakankamai lanksti priemonė, kad būtų galima reaguoti į kintančius poreikius, atsiradusius prasidėjus migracijos krizei – šiuo tikslu, įgyvendinant skubius veiksmus, atitinkamoms valstybėms narėms paskirstytos papildomos lėšos.

Turint omenyje tiek nuo 2011 m. padidėjusius migracijos srautus, tiek daugelyje valstybių narių tuomet taikytus finansinius apribojimus, Išorės sienų fondas labai padėjo taikyti Šengeno acquis 19 . 2011–2013 m. Išorės sienų fondo lėšomis finansuoti veiksmai, skatinant sienos perėjimo punktuose atlikti suderintus asmenų patikrinimus, šiuo tikslu rengiant mokymo programas, įrengiant ir atnaujinant sienos perėjimo punktus ir įsigyjant pasienio patruliams skirtų transporto priemonių, laivų ir orlaivių, labai padėjo laipsniškai diegti bendrą integruoto sienų valdymo sistemą. Vis dėlto tik keletas valstybių narių pranešė, kad Fondo parama buvo būtina naujausioms technologijoms, naudotinoms prie ES išorės sienų, įsigyti.

Fondas taip pat padėjo mažinti valstybių narių keitimosi informacija sistemų susiskaidymą, šiuo tikslu padėdamas nacionaliniu lygmeniu diegti tokias ES sistemas kaip VIS, SIS II ir EUROSUR 20 . Susiklosčius tokiai padėčiai, kai trūko nacionalinio finansavimo, Fondas padėjo įdiegti šių sistemų sudedamąsias dalis ir taip užtikrinti, kad jos pradėtų veikti. Išorės sienų fondo lėšomis, didinant valstybių narių sienų stebėjimo pajėgumus, taip pat buvo skatinama tinkamiau naudotis ištekliais.

Tiek 2007–2010 m., tiek 2011–2013 m. Išorės sienų fondas tik tam tikru mastu padėjo plėtoti valstybių narių ir trečiųjų šalių konsulinį bendradarbiavimą 21 .

Apskritai laikomasi nuomonės, kad Išorės sienų fondo investicijos buvo tvarios – tuo metu, kai buvo atliekamas šis vertinimas, vis dar buvo naudojamasi didžiąja dalimi įsigyto turto ir sukauptų žinių. Valstybės narės pabrėžė, kad Išorės sienų fondu papildomi VSF tikslai, todėl įgyvendinant VSF taikymo sričiai priskiriamą veiklą galima remtis naudojantis Išorės sienų fondu pasiektais rezultatais. Įgyvendinant keletą konkrečių projektų patirta finansinių sunkumų, todėl iškilo su tvarumu susijusių susirūpinimą keliančių klausimų, pavyzdžiui, dėl imigracijos ryšių palaikymo pareigūnų paskyrimo į trečiąsias šalis.

Nustatyta, kad Išorės sienų fondo investicijos buvo suderintos su kitų ES fondų lėšomis finansuojama veikla ir Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūros 22 veikla, taip pat su kitomis nacionalinėmis investicijomis ir viena kitą papildė. Išorės sienų fondas itin didelę pridėtinę vertę suteikė tose valstybėse narėse, kurių finansiniai ištekliai buvo riboti arba kurioms teko itin suvaržyti savo biudžetą.

Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai

Iš duomenų apie Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai veikimą 2007–2010 m. 23 ir 2011–2013 m. matyti, kad Fondas apskritai padėjo patenkinti valstybių narių su integracija susijusius poreikius ir buvo sukurtas taip, kad jį buvo galima pritaikyti prie kintančių aplinkybių. Vis dėlto tam tikros valstybės narės laikėsi nuomonės, kad tikslinės grupės apibrėžtis pernelyg griežta, o kitos atkreipė dėmesį į nedidelį NVO ir (arba) vietos valdžios institucijų suinteresuotumą. Kai kurios valstybės narės nurodė, kad parama neturėtų būti skiriama tik naujai atvykusiems trečiųjų šalių piliečiams, nes integracijos priemonės vis dar gali būti reikalingos antros ir trečios kartų migrantams.

Nustatyta, kad tiek 2007–2010 m., tiek 2011–2013 m. apskritai pavyko pasiekti pagrindinį Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai tikslą palengvinti trečiųjų šalių piliečių integraciją į priimančiąją visuomenę. Daugumoje valstybių narių Fondas padarė konkretų teigiamą poveikį tiesioginės integracijos procesui. Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai suteikė daugiau galimybių naudotis paslaugomis, įsidarbinti ir mokytis priimančiojoje šalyje, įskaitant integracijos procesui labai svarbius kalbos kursus. Atrodo, kad valstybės narės, naudodamosi Fondo finansavimu, daugiausia dėmesio skyrė būtent šioms sritims.

Daug valstybių narių pranešė, kad 2007–2010 m. kilo įgyvendinimo problemų, pavyzdžiui, susijusių su reikalavimus atitinkančių projektų trūkumu arba nepakankamu jų skaičiumi, nes tuomet Fondas buvo naujas dalykas. Nustatyta, kad 2011–2013 m. Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai tik ribotai padėjo kurti ir įgyvendinti priėmimo tvarką, kuria siekiama palengvinti trečiųjų šalių piliečių integraciją, nes kelių valstybių narių metinėse programose šiam tikslui neskirta daug dėmesio, todėl šioje srityje neįgyvendinta daug veiksmų. Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai padėjo stiprinti politinius gebėjimus ir koordinuoti valstybių narių veiksmus, tačiau jo poveikis valstybių narių tarpusavio keitimuisi patirtimi, gerosios patirties pavyzdžiais ir informacija buvo ribotas.

Tik pusė valstybių narių laikėsi nuomonės, kad 2007–2010 m. Fondo efektyvumas buvo patenkinamas. Dauguma valstybių narių laikėsi nuomonės, kad 2011–2013 m. Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai išlaidos atitiko projektų rezultatus ir kad pasiekti tokius pat rezultatus mažesnėmis sąnaudomis būtų buvę neįmanoma arba labai sudėtinga. Be to, tik pusė valstybių narių pranešė, kad 2007–2010 m. ir 2011–2013 m. įgyvendinti Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai veiksmai pasibaigus finansavimui darė didelį ilgalaikį poveikį. Pasak apklaustų suinteresuotųjų subjektų, nedidelį tvarumą daugiausia lėmė tokie veiksniai kaip skirtingi politiniai įsipareigojimai ir nevienoda parama nacionaliniu lygmeniu.

Taip pat nustatyta, kad projektai buvo suderinti su kitais kitomis ES finansinėmis priemonėmis remiamais veiksmais, kuriais siekiama integruoti trečiųjų šalių piliečius nacionaliniu lygmeniu, ir juos papildė, tačiau dėl skirtingu metu skirtų ES lėšų ir nevienodo informuotumo apie Bendrijos veiksmus kilo tam tikrų sunkumų. Didžioji dauguma valstybių narių pranešė, kad Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai suteikė galimybių įgyvendinti veiksmus, kurių nebuvo galima finansuoti nacionaliniais ištekliais, taip patvirtindamos Fondo pridėtinę vertę.

Europos pabėgėlių fondas

Atlikus vertinimą nustatyta, kad Europos pabėgėlių fondo tikslai apskritai atitiko valstybių narių poreikius. Vis dėlto vienas iš didžiausių tiek 2008–2010 m. 24 , tiek 2011–2013 m. laikotarpio trūkumų buvo susijęs su paskirstymo mechanizmu, kuris buvo grindžiamas ankstesnio laikotarpio (praėjusių trejų metų) srautais, todėl, nuo 2013 m. itin padidėjus prieglobsčio prašytojų srautams, negalėjo patenkinti precedento neturinčių valstybių narių poreikių. Ši problema iš dalies sušvelninta valstybėms narėms skyrus pagalbą nepaprastosios padėties atvejais, kuri, kaip paaiškėjo, padėjo įveikti krizę.

2008–2010 m. ir 2011–2013 m. laikotarpiais Europos pabėgėlių fondas labai veiksmingai padėjo remti valstybių narių pastangas gerinti priėmimo sąlygas ir tobulinti prieglobsčio procedūras, taip pat integruoti asmenis, kuriems suteikta tarptautinė apsauga. Šis fondas buvo veiksmingiausias neseniai į ES įstojusiose valstybėse narėse, kurių prieglobsčio sistemos mažiau išplėtotos. Šiose valstybėse narėse Europos pabėgėlių fondo lėšomis buvo stiprinami jų gebėjimai kurti nacionalines prieglobsčio sistemas. Šis fondas taip pat labai veiksmingai padėjo į nepaprastąją padėtį patekusioms valstybėms narėms. Įgyvendinimo laikotarpiu Europos pabėgėlių fondas galėjo tik ribotai padėti suderinti valstybių narių prieglobsčio sistemas ir įdiegti BEPS, nes pagal teisinę sistemą valstybėms narėms šioje srityje buvo suteikta didelė veiksmų laisvė. Kadangi informacija apie Bendrijos veiksmų rezultatus nebuvo plačiai skleidžiama, o dauguma Europos pabėgėlių fondo projektų buvo įgyvendinami tik nacionaliniu lygmeniu, parama valstybių narių bendradarbiavimui ir dalijimuisi patirtimi buvo ribota. Fondas taip pat tam tikru mastu veiksmingai padėjo įgyvendinti dalijimosi atsakomybe srities projektus, pavyzdžiui, susijusius su asmenų, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, perkėlimu į ES ir jos viduje.

Nustatyta, kad Europos pabėgėlių fondo rezultatai pasiekti pagrįstomis sąnaudomis, nors keliose valstybėse narėse nustatyta keletas neveiksmingumo atvejų, kuriuos daugiausia nulėmė patirties trūkumas ir nepakankami techniniai ir administraciniai gebėjimai. Europos pabėgėlių fondo projektų tvarumas priklausė nuo finansuojamų projektų rūšies. Apskritai Fondas paskatino suinteresuotuosius subjektus kurti tvarius tinklus, o investicijos į priėmimo pajėgumus laikomos tvariausiomis investicijomis. Europos pabėgėlių fondas papildė kitus SOLID fondus. Visos valstybės narės laikėsi nuomonės, kad Europos pabėgėlių fondas suteikė galimybių finansuoti novatoriškus arba konkrečioms tikslinėms grupėms skirtus projektus, kurie be Fondo paramos nebūtų buvę įgyvendinami. Europos pabėgėlių fondo teikiama pridėtinė vertė buvo labai svarbi valstybėms narėms, turinčioms mažiau išplėtotas prieglobsčio sistemas.

Kalbant apie 2008–2010 m. laikotarpį, dauguma valstybių narių nustatė, kad Fondo tikslų buvo siekiama veiksmingai. Vis dėlto Fondas buvo mažiau veiksmingas tokiose srityse kaip valstybių narių dalijimosi atsakomybe tarpusavyje arba su trečiosiomis šalimis stiprinimas, nes šiose srityse įgyvendinta labai nedaug projektų. Dauguma valstybių narių nustatė, kad Europos pabėgėlių fondo rezultatai pasiekti pagrįstomis sąnaudomis, tačiau buvo nurodyta, kad tuos pačius rezultatus buvo galima pasiekti mažesnėmis sąnaudomis. Visos valstybės narės nurodė, kad Fondas suteikė galimybių įgyvendinti projektus, kurie negalėjo būti finansuojami tik nacionaliniais viešaisiais ištekliais.

Europos grąžinimo fondas

Dauguma valstybių narių nustatė, kad Fondo tikslai atitiko jų grąžinimo valdymo srities poreikius, tačiau pažymėjo, kad kai kurie prioritetai yra svarbesni už kitus 25 . Kai kurios valstybės narės pažymėjo, kad Fondas galėjo būti svarbesnis, jeigu į tikslinę grupę taip pat būtų buvę įtraukti valstybėse narėse teisėtai gyvenantys migrantai, norintys grįžti į savo kilmės šalis.

Be to, nustatyta, kad iš esmės sėkmingai pasiekti Europos grąžinimo fondo tikslai – didžioji dauguma valstybių narių Fondo laimėjimus įvertino kaip teigiamus. Fondas itin veiksmingai padėjo plėtoti nacionalines integruoto grąžinimo valdymo sistemas, šiuo tikslu skatinant rinktis ne priverstinį grąžinimą, o savanorišką grįžimą, taip pat apskritai stiprinant valstybių narių grąžinimo pajėgumus. Europos grąžinimo fondas taip pat padėjo teikti paramą į nepaprastąją padėtį patekusioms valstybėms narėms. Vis dėlto, stiprinant valstybių narių tarpusavio bendradarbiavimą ir bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis, taip pat įgyvendinant ES standartus, šio fondo poveikis nebuvo didelis, nes įgyvendinta nedaug šių sričių projektų.

Apskritai nustatyta, kad projektai buvo įgyvendinami pagrįstomis finansinių ir žmogiškųjų išteklių sąnaudomis. Atlikus vertinimą nustatyta, kad labai skyrėsi valstybių narių vieno asmens grąžinimo išlaidos – tai priklausė nuo grąžinamų asmenų skaičiaus, šalies, į kurią grąžinama, pasiekiamumo, vykdant grąžinimo operacijas bendradarbiaujančių šalių skaičiaus ir grąžinamiems asmenims teikiamos finansinės paramos dydžio. Keletas valstybių narių ir paramos gavėjų pateikė projektų, kurie dėl valdymo išlaidų ir administracinės naštos buvo mažiau efektyvūs, pavydžių. Nustatyta, kad savanoriškas grįžimas iš esmės yra ekonomiškai efektyvesnis negu priverstinis grąžinimas.

Dauguma valstybių narių nustatė, kad dauguma Europos grąžinimo fondo veiksmų projektams pasibaigus darė ilgalaikį poveikį. Vis dėlto nebuvo pateikta jokių patikimų įrodymų, kuriais būtų galima pagrįsti ilgalaikį veiksmų poveikį, nes daugelis valstybių narių pabrėžė, kad, norint tęsti grąžinimo veiklą, padėtą naudojantis Europos grąžinimo fondo finansavimu, reikalingas tolesnis finansavimas. Tvariausi buvo tie veiksmai, kurie padarė struktūrinį poveikį, pavyzdžiui, padėjo gerinti sulaikymo įstaigų infrastruktūrą, taip pat veiksmai, kuriuos įgyvendinant sustiprintas valstybių narių tarpusavio bendradarbiavimas arba bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis.

Atlikus vertinimą padaryta išvada, kad Europos grąžinimo fondo lėšomis finansuoti veiksmai buvo suderinti su kitais nacionaliniais veiksmais grąžinimo srityje ir juos papildė, taip pat iš esmės buvo suderinti su kitais grąžinimo srities ES fondais ir juos papildė. Vis dėlto nustatytas nedidelis Fondo ir kitomis ES priemonėmis, pavyzdžiui, Europos socialinio fondo lėšomis, finansuojamos reintegracijos politikos tarpusavio papildomumas, todėl kyla veiksmų dubliavimo rizika.

Galiausiai valstybės narės pranešė apie įvairią Fondo suteiktą pridėtinę vertę: juo valstybėms narėms suteikta priemonių finansuoti naujus arba plėtoti jau įgyvendinamus projektus ir paskatų pirmenybę teikti ne priverstiniam grąžinimui, o savanoriškam grįžimui. Valstybės narės pranešė, kad Europos grąžinimo fondas, skiriant sistemingas dotacijas reintegracijai, stebint grįžimą ir (arba) grąžinimą į trečiąsias šalis, kuriant paramos reintegracijai ir informacijos sklaidai tinklus ir didinant informuotumą su grąžinimu susijusiais klausimais, padėjo išplėtoti jų remiamo savanoriško grįžimo sistemas tokiu mastu, kokio nebūtų pavykę pasiekti be Fondo paramos. Vis dėlto dauguma valstybių narių pranešė, kad ir be Europos grąžinimo fondo priverstinio grąžinimo mastas greičiausiai būtų buvęs toks pat. Be to, Fondas suteikė galimybių taikyti įvairius ir novatoriškus grąžinimo valdymo metodus. Jis padėjo įtraukti naujus suinteresuotuosius subjektus, taip pat įgyvendinti ES standartus ir reikalavimus.

Išvados dėl 2008–2010 m. laikotarpio panašios į pirmiau pateiktas išvadas, visų pirma susijusias su Fondų aktualumu ir veiksmingumu. 2011–2013 m. vidutiniškai panaudota daugiau lėšų negu 2008–2010 m. (atitinkamai 81 ir 70 proc.); iš to matyti, kad suinteresuotieji subjektai nagrinėjamuoju laikotarpiu sukaupė daugiau patirties. Abiem laikotarpiais daugiausia asignavimų paskirstyta keturioms valstybėms narėms, kurios susidūrė su didžiausiu neteisėtų migrantų antplūdžiu ir kuriose grąžinamų asmenų skaičius buvo didžiausias, t. y. Graikijai, Jungtinei Karalystei, Ispanijai ir Prancūzijai.

3.    TOLESNI VEIKSMAI

Atsižvelgdama į šio vertinimo išvadas, Komisija nustatė keletą įgytos patirties sričių. Tam tikros taisomosios priemonės jau įtrauktos į PMIF ir VSF, o į kitas bus tinkamai atsižvelgiama steigiant būsimus fondus.

Administracinė našta

Atlikus vertinimą nustatyta, kad Fondų struktūra buvo pernelyg sudėtinga ir kad tokie aspektai kaip metinis programavimo ciklas ir Fondų įgyvendinimas buvo laikomi didele administracine našta. Tai taip pat pabrėžta poveikio vertinime, pridėtame prie PMIF ir VSF steigimo dokumentų 26 . Siekiant pašalinti šį trūkumą, sukurtas vienas visus migracijos aspektus apimantis fondas (PMIF), kuriuo pakeisti trys Fondai ir jų atskiri teisiniai pagrindai bei įgyvendinimo taisyklės, kiekvienai valstybei narei patvirtinta po vieną bendrą nacionalinę fondo programą, apimančią visą 2014–2020 m. laikotarpį, ir numatytos supaprastinto išlaidų apmokėjimo galimybės, o išlaidų tinkamumo finansuoti taisyklės suderintos su valstybių narių nacionalinėmis taisyklėmis.

Stebėsena ir vertinimas

Atliekant SOLID fondų vertinimą pagrindinė problema buvo tai, kad nebuvo visoms valstybėms narėms bendrų veiksmingų stebėsenos ir vertinimo mechanizmų, kuriais būtų nustatomi atskaitos scenarijai ir tikslai. Ši problema buvo sprendžiama steigiant PMIF ir VSF, šiuo tikslu į teisinį pagrindą įtraukiant pirmąjį bendrų rodiklių sąrašą ir nustatant bendrą stebėsenos ir vertinimo sistemą 27 , į kurią įtraukti vertinimo klausimai, rezultatų ir poveikio rodikliai ir efektyvumo, pridėtinės vertės ir tvarumo rodikliai 28 . Taip pat buvo parengtas rekomendacinis dokumentas 29 , sukurtas aktyvus valstybių narių vertinimo koordinatorių tinklas ir įdiegta speciali IT sistema (SFC) vertinimo ataskaitoms teikti.

Paskirstymo mechanizmas

Taikant ankstesniais duomenimis ir migracijos srautais grindžiamą paskirstymo mechanizmą nebuvo galima atsižvelgti į naujausius ir staigius migracijos spaudimo pokyčius. PMIF ir išorės sienų ir vizų finansinės paramos priemonės paskirstymo schema vis dar grindžiama 2011–2013 m. asignavimais Europos pabėgėlių fondui, Europos fondui trečiųjų šalių piliečių integracijai ir Europos grąžinimo fondui ir 2010–2012 m. asignavimais Išorės sienų fondui. Tam tikras lankstumas užtikrinamas numatant didesnį finansinį paketą, skirtą paramai ekstremaliosios situacijos atveju. Pavyzdžiui, Bulgarijai iš PMIF ir pagal išorės sienų ir vizų finansinės paramos priemonę skirta atitinkamai 20,5 ir 41 mln. EUR, tačiau iš šių dviejų fondų iki 2017 m. spalio mėn., siekiant padėti reaguoti į netikėtą migracijos spaudimą, pagal paramos ekstremaliosios situacijos atveju priemonę jai skirta iš viso 170 mln. EUR. Vis dėlto, nepaisant didesnio lankstumo, nesuderinta paskirstymo schema tebėra svarbus klausimas, kurį vis dar reikėtų spręsti rengiant kitą daugiametę finansinę programą.

Solidarumas. Asmenų, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, perkėlimas į ES ir jos viduje

Atlikus vertinimą nustatyta, kad, siekiant perkelti asmenis, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, į ES ir jos viduje, būtų galima stiprinti solidarumo ir dalijimosi atsakomybe ES lygmeniu principus. Kalbant apie perkėlimą ES viduje, valstybės narės nusprendė joms skirtas lėšas panaudoti veiksmams, kuriais siekiama patenkinti konkrečius jų poreikius, o Europos pabėgėlių fondo nuostatose nebuvo numatyta papildomų finansinių paskatų už kiekvieną perkeltą asmenį. Kalbant apie perkėlimą į ES, buvo numatytos 4 000–6 000 EUR dydžio finansinės paskatos, tačiau, kaip paaiškėjo, jų nepakako asmens perkėlimo į ES išlaidoms padengti. PMIF atveju šios problemos tam tikru mastu sprendžiamos numatant papildomą finansavimą didesnėmis fiksuotosiomis sumomis (6 000–10 000 EUR) ir sukuriant įsipareigojimų sistemą, kuria siekiama atkreipti politikų dėmesį.

ES prioritetų įgyvendinimas

Atlikus vertinimą nustatyta, kad valstybės narės kai kuriems prioritetams skyrė nedaug finansavimo, todėl Fondų poveikis tam tikrose srityse (pavyzdžiui, konsulinio bendradarbiavimo, perkėlimo į ES ir jos viduje, bendradarbiavimo su šalimis, į kurias grąžinama, arba valstybių narių tarpusavio bendradarbiavimo integracijos klausimais) buvo ribotas. Steigiant PMIF ir VSF jau padaryta tam tikrų patobulinimų, kurie padeda geriau įgyvendinti ES prioritetus, pavyzdžiui, teikiamos finansinės paskatos (nustatytos didesnės bendro finansavimo normos ir fiksuotosios sumos), taip pat numatytas papildomas finansavimas konkretiems veiksmams ir papildomos lėšos visoms valstybėms narėms, skirtos konkretiems ES politikos prioritetams įgyvendinti.

(1)

     Komisijos komunikatas Tarybai ir Europos Parlamentui dėl 2007–2013 m. Solidarumo ir migracijos srautų valdymo pagrindų programos sukūrimo (KOM(2005) 123 galutinis).

(2)      2007 m. gegužės 23 d. Sprendimas Nr. 573/2007/EB dėl Europos pabėgėlių fondo 2008–2013 m. laikotarpiui pagal Solidarumo ir migracijos srautų valdymo bendrąją programą įsteigimo.

(3)      2007 m. gegužės 23 d. Sprendimas Nr. 574/2007/EB dėl Išorės sienų fondo 2007–2013 m. laikotarpiui pagal Solidarumo ir migracijos srautų valdymo bendrąją programą įsteigimo.

(4)      2007 m. birželio 25 d. Tarybos sprendimas 2007/435/EB dėl Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai 2007–2013 m. laikotarpiui pagal Solidarumo ir migracijos srautų valdymo bendrąją programą įsteigimo.

(5)      2007 m. gegužės 23 d. Sprendimas Nr. 575/2007/EB dėl Europos grąžinimo fondo 2008–2013 m. laikotarpiui pagal Solidarumo ir migracijos srautų valdymo bendrąją programą įsteigimo.

(6)      2014 m. balandžio 23 d. Komisijos ataskaita Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui dėl Išorės sienų fondo 2007–2010 m. laikotarpiui ex post įvertinimo, COM(2014) 235. 2014 m. balandžio 23 d. Komisijos ataskaita Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „2008–2010 m. laikotarpio Europos grąžinimo fondo veiklos ex post vertinimas“, COM(2014) 230. Dėl Europos pabėgėlių fondo ir Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai šioje ataskaitoje taip pat siekiama pateikti 2007–2010 m. laikotarpio ataskaitas.

(7)    2014 m. balandžio 16 d. Reglamentas (ES) Nr. 514/2014, kuriuo nustatomos Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondo ir policijos bendradarbiavimo, nusikalstamumo prevencijos, kovos su juo ir krizių valdymo finansinės paramos priemonės bendrosios nuostatos; 2014 m. balandžio 16 d. Reglamentas (ES) Nr. 515/2014, kuriuo kaip Vidaus saugumo fondo dalis nustatoma išorės sienų ir vizų finansinės paramos priemonė; 2014 m. balandžio 16 d. Reglamentas (ES) Nr. 516/2014, kuriuo įsteigiamas Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondas.

(8)      2014 m. balandžio 16 d. Reglamentas (ES) Nr. 513/2014, kuriuo kaip Vidaus saugumo fondo dalis nustatoma policijos bendradarbiavimo, nusikalstamumo prevencijos, kovos su juo ir krizių valdymo finansinės paramos priemonė.

(9)

     Sprendimo Nr. 574/2007/EB 3 straipsnis.

(10)

     Sprendimo 2007/435/EB 2 straipsnis.

(11)

     Sprendimo Nr. 573/2007/EB 2 ir 3 straipsniai.

(12)

     Sprendimo Nr. 573/2007/EB 3 straipsnio 6 dalis.

(13)      Sprendimo Nr. 575/2007/EB 2 ir 3 straipsniai.

(14)      Nuo 2011 m. sausio 1 d. iki 2015 m. birželio 30 d. įgyvendintos metinės programos. Šiam laikotarpiui taip pat priskiriami Bendrijos veiksmai, įgyvendinti pagal 2010 m. metines darbo programas, nes juos pradėta įgyvendinti 2011 m. sausio mėn.

(15)      2005 m. balandžio 6 d. Komisijos tarnybų darbinis dokumentas, SEC(2005) 435.

(16)      Eurostatas [tps00191]. Prieglobstis ir pirmą kartą prieglobsčio prašymą teikiantys asmenys. Suvestiniai metiniai duomenys. Asmenys.

(17)      Eurostatas [migr_eipre]. Neteisėtai esantys trečiųjų šalių piliečiai. Metiniai duomenys.

(18)       https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/38ae6def-51a1-11e8-be1d-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-70934237.

(19)      Šengeno acquis grindžiama 1990 m. Šengeno konvencija, kuria iki 1995 m. panaikinti patikrinimai prie tam tikrų ES valstybių narių vidaus sienų, taip sukuriant Šengeno erdvę.

(20)      Atitinkamai Vizų informacinė sistema, antrosios kartos Šengeno informacinė sistema II ir Europos sienų stebėjimo sistema.

(21)      Tai lėmė tokie veiksniai kaip mažesnis nei tikėtasi valstybių narių susidomėjimas ir tam tikrų regionų nestabilumas, dėl kurio buvo sudėtinga bendradarbiauti su trečiosiomis šalimis.

(22)      Tuo metu ši agentūra buvo vadinama FRONTEX.

(23) https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/financing/fundings/pdf/integration/synthesis_of_the_national_evaluation_reports.pdf.  

(24)       http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentId=10697239.

(25) Dauguma valstybių narių laikėsi nuomonės, kad svarbiausias prioritetas yra sukurti strateginį požiūrį į grąžinimo valdymą.

(26)    2011 m. lapkričio 15 d. Komisijos tarnybų darbinis dokumentas, SEC(2011) 1358 galutinis.

(27)    2016 m. spalio 3 d. Komisijos deleguotasis reglamentas (ES) 2017/207 dėl bendros stebėsenos ir vertinimo sistemos pagal Reglamentą (ES) Nr. 514/2014.

(28)      Reikėtų pažymėti, kad ES lėšomis finansuojami mokslinių tyrimų projektai gali padėti rinkti duomenis apie būsimų finansinių priemonių ir fondų įgyvendinimą ir veiksmingumą ir atlikti atitinkamas analizes.

(29)      Rekomendacijas dėl bendros stebėsenos ir vertinimo sistemos parengė vertinimo tinklas. Tai – darbo dokumentas, kuris nuolat atnaujinamas pasibaigus darbo grupėje ir vertinimo tinklo narių susitikimuose vykstančioms diskusijoms su valstybių narių valdžios institucijomis ir kitais suinteresuotaisiais subjektais. Šiomis rekomendacijomis gali naudotis valstybės narės.