1.

Tuo metu, kai klostėsi faktinės aplinkybės, su kuriomis susijęs šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, Haut conseil du commissariat aux comptes (Aukščiausioji audito taryba, Prancūzija; toliau – H3C) ( 2 ) buvo valdžios institucija, atsakinga už teisės aktų nustatytą auditą atliekančių auditorių priežiūrą Prancūzijoje.

2.

Ribotos sudėties H3C turi nuspręsti, ar skirti baudą ir uždrausti verstis profesine veikla teisės aktų nustatytą auditą atliekančiam auditoriui, kuris kaltinamas tuo, kad vykdė pagal nacionalinę teisę su jo statusu nesuderinamą veiklą.

3.

Prieš priimdama sprendimą ribotos sudėties H3C Teisingumo Teismo klausia, ar Sąjungos teisę atitinka tokie Prancūzijos teisės aktai, pagal kuriuos teisės aktų nustatytą auditą atliekantiems auditoriams draudžiama vykdyti komercinę veiklą, išskyrus atestuotojo apskaitininko profesijos atžvilgiu papildomą veiklą. Šiuo tikslu H3C prašo išaiškinti Direktyvą 2006/123/EB ( 3 ), Direktyvą 2006/43/EB ( 4 ) ir Reglamentą (ES) Nr. 537/2014 ( 5 ).

4.

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą bus priimtinas, jeigu Teisingumo Teismas patvirtins, kad ribotos sudėties H3C vykdo teismines funkcijas, kaip jos suprantamos pagal SESV 267 straipsnį; Prancūzijos vyriausybė tai neigia. Dėl toliau nurodytų priežasčių sutinku su Prancūzijos vyriausybe, kad Teisingumo Teismas neturėtų pripažinti jo priimtinu.

5.

3 straipsnyje („Ryšys su kitomis Bendrijos teisės nuostatomis“) nurodyta:

„1.   Jeigu šios direktyvos nuostatos prieštarauja kito Bendrijos akto, reglamentuojančio tam tikrus teisės teikti paslaugą ar vykdyti paslaugos teikimo veiklą konkrečiuose sektoriuose ar profesijose aspektus, nuostatai, pirmenybė teikiama to kito Bendrijos akto nuostatai, kuri ir taikoma minėtiems sektoriams ar profesijoms. <…>“

6.

25 straipsnyje („Daugiasritė veikla“) numatyta:

„1.   Valstybės narės užtikrina, kad [paslaugų] teikėjams nebūtų taikomi reikalavimai, kurie įpareigotų juos verstis tik tam tikra konkrečia veikla arba kurie ribotų bendrai arba partnerystės pagrindu vykdomą įvairią veiklą.

Tačiau tokie reikalavimai gali būti keliami šiems [paslaugų] teikėjams:

<…>“

7.

22 straipsnyje („Nepriklausomumas ir objektyvumas“) pateiktos taisyklės, kurių laikymąsi valstybės narės turi užtikrinti siekdamos, kad teisės aktų nustatytą auditą atliekantys auditoriai arba audito įmonės iš esmės būtų nepriklausomi nuo audituojamo subjekto, neturėtų finansinių interesų tame subjekte arba su juo susijusiuose subjektuose ir vengtų tarpusavio interesų konfliktų.

8.

52 straipsnyje („Minimalus suderinimas“) nurodyta:

„Teisės aktų nustatyto audito reikalaujančios valstybės narės gali įvesti griežtesnius reikalavimus, jei šia direktyva nenumatyta kitaip.“

9.

5 straipsnyje („Draudimas teikti ne audito paslaugas“) nustatyta:

„1.   Teisės aktų nustatytą auditą atliekantis auditorius arba audito įmonė, atliekantys viešojo intereso įmonės teisės aktų nustatytą auditą, ar bet kuris tinklo, kuriam priklauso teisės aktų nustatytą auditą atliekantis auditorius arba audito įmonė, narys tiesiogiai ar netiesiogiai audituojamai įmonei, jos patronuojančiajai įmonei ar jos kontroliuojamosioms įmonėms Sąjungoje neteikia jokių draudžiamų ne audito paslaugų:

Taikant šį straipsnį, draudžiamos ne audito paslaugos yra:

<…>

2.   Valstybės narės gali drausti teikti ne vien tik 1 dalyje išvardytas paslaugas, jei jos mano, kad tos paslaugos galėtų kelti grėsmę nepriklausomumui. <…>

<…>“

10.

L. 821‑1 straipsnio I dalyje numatyta, kad H3C vykdo, be kita ko, auditorių registravimo funkcijas, priima taisykles, susijusias su auditorių profesine etika, vidaus kokybės kontrole ir profesine praktika, stebi, kaip šioje srityje laikomasi auditorių pareigų, ir skiria sankcijas.

11.

L. 821‑2 straipsnio II dalyje nustatyta, kad sprendimus dėl sankcijų priima ribotos sudėties H3C.

12.

L. 821‑3‑1 straipsnyje nurodyta, kad H3C yra skyrius, atsakingas už tyrimų atlikimą prieš pradedant sankcijos skyrimo procedūras. Šiam skyriui vadovauja rapporteur général (vyriausiasis pranešėjas).

13.

L. 824‑4 straipsnyje nustatyta, kad H3C pirmininkas nurodo vyriausiajam pranešėjui visas faktines aplinkybes, kurios gali būti pagrindas pradėti sankcijos skyrimo procedūrą. Vyriausiasis pranešėjas procedūrą taip pat gali pradėti remdamasis jam adresuotais skundais.

14.

L. 822‑10 straipsnyje (jo redakcijoje, galiojusioje iki 2019 m. gegužės 22 d. Įstatymo Nr. 2019‑486 ( 6 ) priėmimo) buvo numatyta, kad auditoriaus funkcijos yra nesuderinamos:

„1o su jokia veikla ar veiksmais, galinčiais pakenkti jo nepriklausomumui;

2o su jokiu darbu pagal darbo sutartį; tačiau auditorius gali užsiimti su savo profesine praktika susijusia dėstymo veikla arba dirbti apmokamą darbą auditoriaus ar atestuotojo apskaitininko įmonėje;

3o su jokia tiesiogiai ar per tarpininką vykdoma komercine veikla.“

15.

Įstatyme Nr. 2019‑486 įtvirtintos dvi 3o punkte nurodyto nesuderinamumo išimtys. Pagal jį auditoriaus funkcijos nuo to laiko yra suderinamos su:

16.

22 straipsnyje nurodyta:

„Atestuotojo apskaitininko funkcijos yra nesuderinamos su jokia veikla ar veiksmais, kurie gali pakenkti juos vykdančio asmens nepriklausomumui, visų pirma:

<…>

bet kokia komercine veikla ar tarpininkavimo veiksmais, kurie nėra susiję su profesinės veiklos vykdymu, išskyrus atvejus, kai tie veiksmai vykdomi kaip papildoma veikla ir negali kelti pavojaus profesinei veiklai ar atestuotųjų apskaitininkų, kaip partnerių, nepriklausomumui, ir kai šie apskaitininkai laikosi su savo statusu bei profesine etika susijusių taisyklių. <…>“

17.

MO yra auditorius nuo 1976 m. Be to, nuo 1967 m. jis yra įtrauktas į Atestuotųjų apskaitininkų sąjungos registrą.

18.

MO tiesiogiai arba netiesiogiai, per akcinę bendrovę Fiducial International, valdo 99,9 % civilinės teisės bendrovės Fiducial (toliau – bendrovė Fiducial SC), kurios valdytojas jis yra, kapitalo. Ši bendrovė – tai 1970 m. MO įsteigtos daugiasritės grupės Fiducial patronuojančioji bendrovė ( 9 ).

19.

2022 m. sausio 3 d. H3C pirmininkė nurodė vyriausiajam pranešėjui kelias faktines aplinkybes, kurios galėjo reikšti, kad MO vykdo su auditoriaus funkcijomis nesuderinamą komercinę veiklą. Tą pačią dieną vyriausiasis pranešėjas pradėjo tyrimą dėl MO pareigų, susijusių su audito atlikimu, nevykdymo.

20.

2022 m. spalio 13 d. oficialiai pradėta sankcijos skyrimo procedūra prieš MO.

21.

Ribotos sudėties H3C turi nuspręsti, ar nuo 2016 m. sausio 3 d. MO yra padaręs Komercinio kodekso L. 822‑10 straipsnio 3 punkto pažeidimą. Teigiama, kad MO šį pažeidimą padarė, nes tiesiogiai ar netiesiogiai, per bendroves Fiducial SC ir Fiducial International, vykdė komercinę veiklą, kuri nėra papildoma atestuotojo apskaitininko profesijos atžvilgiu ir dėl to nesuderinama su teisės aktų nustatytą auditą atliekančio auditoriaus funkcijomis ( 10 ).

22.

2023 m. balandžio 13 d. posėdyje vyriausiasis pranešėjas paprašė išbraukti MO iš auditorių registro, skirti 250000 EUR baudą ir nurodyti suinteresuotojo asmens lėšomis paskelbti sprendimą ekonomikos ar finansų dienraštyje.

23.

Tame pačiame posėdyje MO atstovas prašė jį išteisinti, motyvuodamas tuo, kad Komercinio kodekso L. 822‑10 straipsnio 3 punktas prieštarauja Sąjungos teisei. Konkrečiai kalbant, jis prieštarauja Direktyvos 2006/123 25 straipsniui.

24.

Ribotos sudėties H3C abejoja, ar teisės aktų nustatytą auditą atliekantiems auditoriams taikomas draudimas vykdyti komercinę veiklą atitinka Direktyvos 2006/123 25 straipsnį, siejamą su kitomis Sąjungos teisės nuostatomis.

25.

Ribotos sudėties H3C iš esmės mano, kad:

26.

Šiomis aplinkybėmis ribotos sudėties H3C Teisingumo Teismui pateikė tokius prejudicinius klausimus:

27.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas gavo 2023 m. birželio 12 d.

28.

Rašytines pastabas pateikė MO, Belgijos ir Prancūzijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija. Visų šių šalių, išskyrus Belgijos vyriausybę, atstovai dalyvavo 2024 m. balandžio 9 d. surengtame teismo posėdyje.

29.

Prancūzijos vyriausybė mano, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra nepriimtinas, nes ribotos sudėties H3C nėra teismas, turintis teisę pagal SESV 267 straipsnį teikti prejudicinius klausimus Teisingumo Teismui.

30.

Jos prieštaravimas grindžiamas Sprendimu CityRail ( 12 ) ir iš esmės suformuluotas taip:

31.

Manau, Prancūzijos vyriausybės prieštaravimas turi būti tenkintas. Siekdamas pagrįsti savo nuomonę, neišvengiamai turiu remtis tiek pastabomis, kurias pateikiau savo išvadoje byloje CityRail ( 15 ), tiek sprendimu toje byloje.

32.

Atitiktis Sprendime Vaassen-Göbbels nustatytiems kriterijams tikrinama laikantis metodikos, paprastai taikomos siekiant išsiaiškinti, kada prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra pateiktas teismo, kaip tai suprantama pagal SESV 267 straipsnį.

33.

Vis dėlto SESV 267 straipsnyje įtvirtintas kategorijas taikant nepriklausomoms reguliavimo ir priežiūros institucijoms, Sprendime Vaassen-Göbbels nustatyti kriterijai (visų pirma įstaigos nepriklausomumo kriterijus) tampa antraeiliai. Nepakanka jų laikytis, kad būtų pripažinta, jog šios institucijos turi teismo statusą ( 16 ).

34.

Šiuo tikslu svarbu patikrinti, ar nepriklausomos institucijos, atsižvelgiant į tam tikromis aplinkybėmis atliekamas konkrečias jų funkcijas, nagrinėja ginčą pagal teisminio pobūdžio sprendimui priimti skirtą procedūrą ( 17 ).

35.

Taip yra nusprendęs Teisingumo Teismas, konstatavęs, kad: „[š]is patikrinimas ypač svarbus tuo atveju, kai kalbama apie administracines institucijas, kurių nepriklausomumas yra tiesioginė iš Sąjungos teisės kylančių reikalavimų, kuriais joms suteikiami sektorinės kontrolės ir rinkų priežiūros įgaliojimai, pasekmė. Nors šios institucijos gali atitikti <…> Sprendime Vaassen-Göbbels [nustatytus kriterijus] <…>, sektorinės kontrolės ir rinkų priežiūros veikla iš esmės yra administracinio pobūdžio <…>, nes ji reiškia naudojimąsi įgaliojimais, kurie nėra suteikiami teismams“ ( 18 ).

36.

Prekybos kodekso L. 821‑1 straipsnyje H3C apibrėžta kaip nepriklausoma valdžios institucija. Prancūzijos vyriausybė, pažymėjusi, kad šis nepriklausomumas yra tiesioginė Sąjungos teisės reikalavimų pasekmė ( 19 ), pabrėžia, kad H3C įgaliojimai yra administraciniai, o ne teisminiai.

37.

Direktyvos 2006/43 32 straipsnio 4 dalyje nurodytos plačios nacionalinių reguliavimo institucijų funkcijos, susijusios su auditu. Šios funkcijos – tai įvairios paprastai administracinės užduotys, sudarančios konkretų pagrindą, pagal kurį tos institucijos vykdo savo įgaliojimus ( 20 ).

38.

Iš jų reikia išskirti nagrinėjamu atveju aktualią funkciją, kuri institucijoms nustatyta Direktyvos 2006/43 VI skyriuje („Tyrimai ir sankcijos“). Šios direktyvos 30a straipsnyje nacionalinėms institucijoms suteikti įgaliojimai taikyti sankcijas ir pabrėžta, kad jos yra „administracinės sankcijos“; tai pakartota 30c straipsnyje.

39.

H3C turi įgaliojimus taikyti administracines sankcijas audito srityje. Tai iš pat pradžių „rodo, kad sprendimas <…> yra administracinio, o ne teisminio pobūdžio“ ( 21 ).

40.

Per teismo posėdį buvo svarstoma, ar Sprendime CityRail įtvirtintą jurisprudenciją reikia suprasti kaip taikomą tik nepriklausomų institucijų reguliavimo funkcijoms, ar ji taip pat turi būti taikoma ir jų funkcijoms, susijusioms su sankcijų skyrimu ( 22 ). Manau, kad nėra priežasčių siaurinti šio sprendimo taikymo srities, juo labiau kad įgaliojimų taikyti sankcijas suteikimas nepriklausomoms institucijoms daugeliu atvejų yra pagrindinė priemonė, leidžianti joms vykdyti savo užduotis.

41.

Tai, kad institucija vykdo ne teismines, o administracines funkcijas, rodo ir „įgaliojimai pradėti procedūras savo iniciatyva <…>, taip pat įgaliojimai skirti sankcijas, vėlgi savo iniciatyva, jos kompetencijai priklausančiose srityse“ ( 23 ).

42.

Taigi tokiose bylose, kaip ši, H3C veikia savo iniciatyva, pirmininkei nurodžius pradėti procedūrą, ir prieš tai neturi būti pateiktas skundas ( 24 ). Galutiniame sankcijų skyrimo procedūros etape iš tiesų dalyvauja ribotos sudėties H3C, tačiau šios sudėties organas vis tiek yra tik vienas iš organų, iš kurių sudaryta pati H3C. Kaip pažymėjo Prancūzijos vyriausybė, H3C laikoma jos vidaus organų sprendimų autore. Vadinasi, H3C nėra institucija, kuri savo ribotos sudėties organo atžvilgiu turi trečiosios šalies statusą, ir atvirkščiai.

43.

Tiesa, pareiga inicijuoti procedūrą tenka vyriausiajam pranešėjui. Vis dėlto, net jei galutinį sprendimą priima ne tas subjektas, kuris vykdo procedūrą, visas funkcijas galiausiai atlieka H3C, nors ir atskirai arba padalijus jas įvairiems H3C organizacinės struktūros padaliniams.

44.

Iš šioje byloje vykdytos administracinės procedūros struktūros matyti, kad, vertinant griežtai, yra ne nagrinėjamas šalių ginčas, o taikoma procedūra, per kurią MO atžvilgiu atliekamas tyrimas. Ribotos sudėties H3C ne vykdo ankstesnio sprendimo kontrolės funkciją, o pateikia poziciją ir pirmą kartą priima sprendimą naudodamasi įgaliojimu taikyti sankcijas ( 25 ).

45.

Kalbant apie ikiteisminio tyrimo funkcijos atskyrimą nuo sprendimų dėl sankcijos skyrimo priėmimo funkcijos, pažymėtina, kad sprendimą turinti priimti institucija logiškai atskiriama nuo institucijos, kompetentingos tirti faktines aplinkybes ir pareikšti kaltinimą. Kaip minėjau, Prancūzijos vyriausybė pabrėžia, kad šis atskyrimas atitinka konstitucinius reikalavimus ( 26 ).

46.

Taigi tokiomis aplinkybėmis, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, ikiteisminio tyrimo veiklos atskyrimas nuo sprendimų priėmimo veiklos nėra teisminių funkcijų vykdymo požymis.

47.

Bet kuriuo atveju sprendimas, kurį ribotos sudėties H3C priima procedūros pabaigoje, neturi res judicata galios, kitaip nei teismo sprendimai.

48.

Per teismo posėdį Prancūzijos vyriausybė pažymėjo, kad taikoma bendrosios taisyklės išimtis – sankcijas skirianti institucija vėliau gali panaikinti priimtą priemonę, o tokios teisės nesuteikiama teismo sprendimų atveju ( 27 ). Vis dėlto MO advokatas su tokia galimybe nesutiko.

49.

Reguliavimo institucijų, kurioms patikėta užduotis ne atlikti sprendimo teisėtumo kontrolę, o pirmą kartą pareikšti nuomonę dėl administruojamo subjekto skundo ir kurių sprendimai gali būti apskųsti teisme, veiklą Teisingumo Teismas pripažino „administracine“ ( 28 ).

50.

Be to, jis nurodė, kad:

51.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusi institucija šiame prašyme neatsižvelgė į tai, kad svarbi yra jos sprendimų apskundimo teisme tvarka. Iš Prancūzijos vyriausybės pastabų vis dėlto matyti, kad pagal Direktyvos 2006/43 30d straipsnį ( 31 ) ribotos sudėties H3C sprendimas gali būti užginčytas Conseil d'État (Valstybės Taryba).

52.

Spręsdama dėl šio skundo, nagrinėjamo naudojantis neribota jurisdikcija, Conseil d'État (Valstybės Taryba) atlieka išsamią faktinę ir teisinę ribotos sudėties H3C, kurią Prancūzijos vyriausybė laiko „administracine institucija“ ( 32 ), priimto sprendimo kontrolę.

53.

Tai, kad atliekama tokia teisminė peržiūra, reiškia, jog H3C sprendimas skirti sankciją „negali būti prilygintas teismo sprendimui, juo labiau neskundžiamam“ ( 33 ). Priešingai, dėl jo gali būti pradėtas teismo procesas, kuriame H3C turėtų atsakovės statusą ( 34 ). Šis veiksnys vėlgi „yra požymis, kad priimdama tą sprendimą Tarnyba neturi trečiojo asmens statuso esamų interesų atžvilgiu“ ( 35 ).

54.

Vėliau įsikišęs tikrasis teismas (Conseil d'État (Valstybės Taryba)) gali kreiptis į Teisingumo Teismą, jeigu mano, kad to reikia, ir pareikšti savo abejones dėl Sąjungos teisės aiškinimo ( 36 ).

55.

Taigi nėra pavojaus, kad ši teisė liks neišaiškinta. Atsižvelgiant į tai, kad Sąjungos teisė aiškinama vienodai, „tokia galimybė apskųsti teisme leidžia užtikrinti SESV 267 straipsnyje numatyto prašymų priimti prejudicinį sprendimą mechanizmo veiksmingumą“ ( 37 ).

56.

Iš visų nurodytų veiksnių matyti, kad skirdama auditoriui administracinę sankciją ribotos sudėties H3C nevykdo teisminių funkcijų. Ji taip pat neturi teisės naudotis SESV 267 straipsnyje numatytu mechanizmu. Taigi jos prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra nepriimtinas.

57.

Bet kuriuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų kitaip, išnagrinėsiu šio prašymo esmę.

58.

Pirmasis prejudicinis klausimas susijęs su nacionalinės teisės aktais, pagal kuriuos teisės aktų nustatytą auditą atliekantiems auditoriams ir audito įmonėms draudžiama vykdyti bet kokią komercinę veiklą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusi institucija nori išsiaiškinti, ar tokie teisės aktai prieštarauja Direktyvos 2006/123 25 straipsniui, „be kita ko, atsižvelgiant į Direktyvos [2006/43] ir Reglamento [Nr. 537/2014] nuostatas“, kurių ji nepatikslina.

59.

Antrasis prejudicinis klausimas pateiktas tuo atveju, jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai. Tokiu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusi institucija nori išsiaiškinti, ar atsakymas pasikeistų dėl to, kad nacionalinės teisės aktuose leidžiamos tam tikros nesuderinamumo išimtys (atestuotojo apskaitininko profesijos atžvilgiu papildoma komercinė veikla arba daugiasritės bendrovės vykdoma komercinė veikla).

60.

Visų pirma reikia patikslinti, kokia laiko seka priimtos nacionalinės teisės normos, atsižvelgiant į tai, kad MO inkriminuojamos faktinės aplinkybės klostėsi nuo 2016 m. sausio 3 d. iki tyrimo pradžios dienos, t. y. 2022 m. sausio 3 d. Šiuo laikotarpiu vienas po kito taikyti du skirtingi teisiniai režimai, susiję su Prekybos kodekso L. 822‑10 straipsnio 3 punktu:

61.

Kiekvienas klausimas yra susijęs su atitinkamomis nuorodomis į teisės normas, taikomas šiais laikotarpiais.

62.

Žvelgiant iš kitos perspektyvos, antrojo prejudicinio klausimo atveju neaišku, kodėl reikėtų svarstyti išimtį, susijusią su „papildoma komercine veikla, kurią daugiasritė bendrovė vykdo <…> Įstatymo Nr. 90‑1258 31‑5 straipsnyje numatytomis sąlygomis“. Kaip ir Prancūzijos vyriausybė ( 39 ), manau, kad atsižvelgiant į MO inkriminuojamas faktines aplinkybes ta išimtis gali būti nereikšminga nagrinėjamai bylai.

63.

Iš tiesų šiuo atveju nenagrinėjama, ar audito įmonė gali turėti kitų specialistų ir tuo pačiu metu vykdyti ne audito veiklą ( 40 ). Nagrinėjamoje byloje pateiktas klausimas tik dėl to, ar auditorius – fizinis asmuo – gali vykdyti kitą komercinę veiklą per bendroves, kurių kapitalo arba akcijų dalį jis valdo.

64.

Taigi analizuodamas antrąjį prejudicinį klausimą daugiausia dėmesio skirsiu išimčiai, susijusiai su „atestuotojo apskaitininko profesijos atžvilgiu papildoma komercine veikla, vykdoma laikantis auditorių profesinės etikos ir nepriklausomumo taisyklių ir [Nutarimo Nr. 45‑2138] 22 straipsnio trečioje pastraipoje nustatytomis sąlygomis“.

65.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiai institucijai kyla abejonių dėl Direktyvos 2006/123 25 straipsnio aiškinimo, atsižvelgiant į Direktyvą 2006/43 (ja reglamentuojama teisės aktų nustatytą auditą atliekančių auditorių veikla Sąjungoje) ir Reglamentą Nr. 537/2014 (taikomą tik viešojo intereso įmonių teisės aktų nustatytam auditui) ( 41 ).

66.

Remiantis Direktyvos 2006/123 3 straipsnio 1 dalimi ( 42 ), jeigu ši direktyva „prieštarauja“ Direktyvai 2006/43 arba Reglamentui 537/2014, pirmenybė teikiama pastarųjų teisės aktų taikymui, t. y. taikomas lex specialis, o ne lex generalis.

67.

Direktyvos 2006/123 25 straipsnyje reglamentuojant daugiasritę veiklą yra įtvirtintas bendrasis principas, kuris sušvelnintas taikant kelias išimtis:

68.

Kalbant apie Direktyvą 2006/43 (visų pirma iš dalies pakeistą Direktyva 2014/56) ir Reglamentą Nr. 537/2014, pažymėtina, jog abiejų teisės aktų tikslas yra užtikrinti, kad teisės aktų nustatytą auditą atliekantys auditoriai laikytųsi griežtų etikos taisyklių, susijusių su jų sąžiningumu, nepriklausomumu ir objektyvumu ( 44 ). Direktyva 2014/56 buvo siekiama „kuo labiau suvienodinti šias taisykles ir taip užtikrinti, kad vykdydami užduotis auditoriai būtų kuo labiau nepriklausomi“ ( 45 ).

69.

Direktyvos 2006/43 52 straipsnyje nurodyta, kad „[t]eisės aktų nustatyto audito reikalaujančios valstybės narės gali įvesti griežtesnius reikalavimus, jei šia direktyva nenumatyta kitaip“. Be to, Reglamento Nr. 537/2014 5 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad valstybės narės viešojo intereso įmonių auditoriams gali drausti teikti kitas su auditu nesusijusias paslaugas (teikiamas audituojamam subjektui), jeigu jos galėtų kelti grėsmę nepriklausomumo principui.

70.

Direktyvos 2006/123 25 straipsnis siejamas su Direktyvos 2006/43 22 straipsniu („Nepriklausomumas ir objektyvumas“) ir Reglamento Nr. 537/2014 5 straipsniu („Draudimas teikti ne audito paslaugas“), užtikrinant auditoriaus nepriklausomumą, kuriam išlaikyti yra nustatyti nesuderinamumo atvejai ir draudimai.

71.

Vis dėlto, kaip ir Komisija ( 46 ), nemanau, kad nagrinėjamu atveju egzistuoja atitinkamų Sąjungos teisės nuostatų taikymo kolizija, dėl kurios Direktyva 2006/123 būtų netaikoma pagal jos 3 straipsnio 1 dalyje nurodytą specialiąją taisyklę. Veikiau egzistuoja papildomumo ryšys.

72.

Taigi reikia nuspręsti, ar Prancūzijos teisės aktai, pagal kuriuos auditoriams draudžiama vykdyti komercinę veiklą, atitinka Direktyvos 2006/123 25 straipsnio 1 dalies antros pastraipos a punkte numatytą išimtį, taip pat Direktyvos 2006/43 ir Reglamento Nr. 537/2014 nuostatas, įtvirtintas siekiant užtikrinti šių specialistų nepriklausomumą ir nešališkumą.

73.

Pagal Direktyvos 2006/43 52 straipsnį ir Reglamento Nr. 537/2014 5 straipsnio 2 dalį valstybėms narėms leidžiama viršyti Direktyvos 2006/43 22 straipsnyje ir Reglamento Nr. 537/2014 5 straipsnio 1 dalyje nustatytas ribas.

74.

Taigi valstybės narės turi teisę taikyti griežtesnius apribojimus teisės aktų nustatytą auditą atliekantiems auditoriams. Tokie apribojimai įtvirtinti Prancūzijos teisėje.

75.

Vis dėlto ši teisė nėra besąlygiška. Valstybės narės turi laikytis SESV nuostatų, susijusių su įsisteigimo laisve ir laisve teikti paslaugas, numatytų atitinkamai SESV 49 ir 56 straipsniuose ( 47 ).

76.

Kaip nurodyta Direktyvos 2006/123 2 ir 5 konstatuojamosiose dalyse, šios direktyvos tikslas yra būtent pašalinti įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų judėjimo tarp valstybių narių apribojimus. Kadangi šie tikslai, iš kurių kyla Direktyvoje 2006/123 įtvirtinta tvarka, sutampa su SESV 49 ir 56 straipsnių tikslais, nebūtina remtis pirmine teise ir pakanka tos direktyvos nuostatų.

77.

Nors šioje byloje nėra tarpvalstybinių elementų, nagrinėjamuose teisės aktuose numatyti reikalavimai gali atgrasyti kitų valstybių narių auditorius nuo įsisteigimo ar paslaugų teikimo Prancūzijoje ( 48 ). Valstybės narės taisyklė, pagal kurią auditoriams draudžiama vykdyti bet kokią kitą komercinę veiklą, pati savaime gali neigiamai paveikti kitų valstybių narių auditorių judėjimo laisvę ( 49 ).

78.

Pagrindinių laisvių apribojimai gali būti laikomi pateisinamais, jeigu jie pagrįsti privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais ir, kai taip yra, neviršija to, kas būtina siekiamiems tikslams įgyvendinti ( 50 ).

79.

Toks pateisinimas ir būtinybė yra nurodyti Direktyvos 2006/123 25 straipsnio 1 dalies antros pastraipos a punkte; jame valstybėms narėms leidžiama reglamentuojamosioms profesijoms nustatyti reikalavimus, kuriais ribojamas daugiasritės veiklos vykdymas. Nors teksto formuluotė skiriasi, šis punktas netiesiogiai turi būti laikomas pagrįstu Direktyvos 2006/43 52 straipsniu ir Reglamento Nr. 537/2014 5 straipsnio 2 dalimi.

80.

Visų pirma svarbu nustatyti apribojimo taikymo sritį. Teisingumo Teismas neturi aiškinti nacionalinės teisės, tačiau iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir šalių pastabų matyti, kad draudimas vykdyti bet kokią komercinę veiklą yra beveik absoliutus.

81.

Tiesa, priėmus Įstatymą Nr. 2019‑486, auditoriai gali vykdyti atestuotojo apskaitininko profesijos atžvilgiu papildomą komercinę veiklą ( 51 ) (leidžiamą tam tikromis sąlygomis) ( 52 ) ir papildomą komercinę veiklą, kurią „daugiasritė bendrovė“ vykdo Įstatymo Nr. 90‑1258 31‑5 straipsnyje nustatytomis sąlygomis. Vis dėlto šios išimtys yra labai ribotos, o tai reiškia, kad paties draudimo taikymo sritis apima beveik viską.

82.

Prancūzijos vyriausybė teigia, kad tai, jog teisės aktų nustatytą auditą atliekantys auditoriai, kuriems pavesta bendrojo intereso užduotis, privalo būti nepriklausomi, yra nesuderinama su jų galimybe vykdyti komercinę veiklą. Apribojimas vykdyti šią veiklą pateisinamas dėl tokių priežasčių:

83.

Taigi Prancūzijos vyriausybė atkreipia dėmesį į teisės aktų nustatyto audito srityje suteiktą monopolį, susijusį su išoriniu auditoriaus nepriklausomumo aspektu: visuomenė turi suvokti auditorių kaip patikimą profesionalą, nesusijusį su įprastu ekonominiu gyvenimu.

84.

Manau, Prancūzijos vyriausybės nurodyti bendrojo intereso pagrindai paaiškina, kodėl auditoriams taikomi tam tikri apribojimai vykdant komercinę veiklą, nesusijusią su pačiu auditu. Vis dėlto tai, kad tam tikros ne teisės aktų nustatyto audito paslaugos teikiamos audituojamoms įmonėms, gali kelti pavojų tokį auditą atliekančių auditorių (arba audito įmonių ar jų tinklo narių) nepriklausomumui ( 53 ).

85.

Jeigu būtų pripažinta (o tai labai abejotina), kad toks pat pavojus nepriklausomumui apskritai gali kilti auditoriams teikiant ne audito paslaugas visuomenei ( 54 ), problema būtų susijusi ne su abstrakčiu ribojamosios tvarkos pateisinimu, o su konkrečiu nustatytų draudimų, kurie gali viršyti tai, kas būtina jų tikslui pasiekti, turiniu.

86.

Prancūzijos vyriausybė mano, kad nagrinėjami teisės aktai yra proporcingi: auditorius neprivalo verstis išimtinai šia konkrečia veikla, nes jis taip pat gali vykdyti atestuotojo apskaitininko veiklą, kuriai taikomos dvi Įstatyme Nr. 2019‑486 nustatytos išimtys ( 55 ).

87.

Be to, Prancūzijos vyriausybė neigia, kad tas pats tikslas galėtų būti pasiektas kitomis, mažiau ribojančiomis, priemonėmis. Taip būtų, jeigu būtų įdiegta išankstinių leidimų tvarka, parengtas draudžiamų veiklos rūšių sąrašas arba nustatytas privalomas jų audito ataskaitų skelbimo mechanizmas. Nė viena iš šių priemonių neatitinka poreikio užtikrinti, kad tretieji asmenys suvoktų auditoriaus nepriklausomumą.

88.

Priešingai, Komisija mano, kad draudimas yra neproporcingas jo tikslui. Tokiam tikslui pasiekti gali būti taikomos kitos Prancūzijos įstatymo nuostatos, kurias nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusi institucija ( 56 ); nėra tinkamai paaiškinta, kodėl jos turėtų būti papildytos tuo draudimu. Konkrečiai kalbant, Komercinio kodekso L. 822‑10 straipsnio 1 punkte draudžiama bet kokia veikla, kuri galėtų pakenkti auditoriaus nepriklausomumui.

89.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusi institucija (jeigu bus pripažinta, kad ji turi teisę teikti prašymus priimti prejudicinį sprendimą) turės įvertinti nagrinėjamų teisės normų proporcingumą. Vis dėlto Teisingumo Teismas gali jai pateikti tam tikrų gairių, pavyzdžiui, tokių, kaip siūlau toliau.

90.

Pirma, nepritariu Prancūzijos vyriausybės argumentui dėl Direktyvos 2006/123 25 straipsnio 1 dalies aiškinimo, susijusio su prieveiksmiu išimtinai. Laikausi nuomonės (ji sutampa su Komisijos nuomone), kad pareiga „verstis išimtinai konkrečia veikla“ išlieka, kai nacionalinės teisės aktuose leidžiama šią veiklą papildyti nedidelės apimties papildoma veikla ir draudžiama kartu vykdyti visą kitą komercinę veiklą, kaip yra šiuo atveju. Jeigu būtų pritarta Prancūzijos vyriausybės argumentui, valstybė narė, darydama minimalias nuolaidas, galėtų nesunkiai apeiti teisės norma siekiamus tikslus.

91.

Antra, žvelgiant iš tos pačios perspektyvos matyti, kad beveik absoliutus draudimas auditoriams vykdyti komercinę veiklą (minėjau, kad dviejų leidžiamų išimčių taikymo sritis yra labai ribota) nustatytas „pakeitus Direktyvos 2006/123 25 straipsnio logiką“ ( 57 ). Nors pagal šią nuostatą paslaugų teikėjams paprastai turi būti leidžiama laisvai vykdyti daugiasritę veiklą, Prancūzijos teisės aktuose įtvirtintas akivaizdžiai priešingas principas teisės aktų nustatytą auditą atliekančių auditorių atžvilgiu.

92.

Trečia, kaip pabrėžia Komisija, teisės aktų nustatytą auditą atliekančio auditoriaus nepriklausomumas jau užtikrinamas taikant kitas Prancūzijos teisės nuostatas, nekalbant apie tai, kad šios profesijos etikos kodekse taip pat yra nuostatų, kuriomis siekiama išvengti interesų konfliktų.

93.

Ketvirta, dviejų leidžiamų išimčių, susijusių su tam tikra papildoma komercine veikla, nepakanka bendrojo draudimo proporcingumui įrodyti. Primenu, kad „Direktyvos 2006/123 25 straipsnio 1 dalies antros pastraipos a punkte nenumatyta galimybė vertimuisi reglamentuojamąja profesija bendrai su kita veikla taikyti sąlygą, kad pastaroji būtų papildoma“ ( 58 ).

94.

Penkta, Prancūzijos teisės aktų leidėjas kataloge ar sąraše, panašiame į Reglamento Nr. 537/2014 5 straipsnyje pateiktą sąrašą, galėtų nurodyti, kokios yra ne audito paslaugos, draudžiamos būtent teisės aktų nustatytą auditą atliekantiems auditoriams, kad būtų užtikrintas jų nepriklausomumas arba apskritai visuomenės nuomonė apie šį nepriklausomumą. Priešingai, nei teigia Prancūzijos vyriausybė, tokio metodo pasekmės yra švelnesnės, nei nagrinėjamame įstatyme numatyto (beveik) visuotinio draudimo, be to, jį taikant taip pat būtų pasiektas tikslas išlaikyti auditoriaus nepriklausomumą.

95.

Jeigu toks sprendimas būtų priimtas, teisės aktų leidėjas turėtų pagrįsti: a) kodėl sąrašas, kuris pagal Reglamentą Nr. 537/2014 taikomas tik viešojo intereso įmonės teisės aktų nustatytam auditui, yra taikomas ir ne viešojo intereso įmonių auditui; b) kodėl sąrašas, taikomas tik tam tikroms (ne audito) paslaugoms, teikiamoms audituojamam subjektui, išplečiamas įtraukiant į jį kitą komercinę veiklą, kurią auditorius gali siūlyti paties neaudituojamiems asmenims ar subjektams.

96.

Taigi iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad bendras draudimas vykdyti ne audito komercinę veiklą yra neproporcingai griežtas ir viršija tikslą užtikrinti teisės aktų nustatytą auditą atliekančių auditorių nepriklausomumą ir objektyvumą. Jis taip pat neatitinka Direktyvos 2006/123 25 straipsnio 1 dalies, Direktyvos 2006/43 52 straipsnio ir Reglamento Nr. 537/2014 5 straipsnio 2 dalies.

97.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui pripažinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą nepriimtinu.

Jeigu jis būtų pripažintas priimtinu, siūlau dėl šio prašymo pateikti tokį atsakymą:

2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje 25 straipsnis, siejamas su 2006 m. gegužės 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/43/EB dėl teisės aktų nustatyto metinės finansinės atskaitomybės ir konsoliduotos finansinės atskaitomybės audito 22 ir 52 straipsniais, taip pat 2014 m. balandžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 537/2014 dėl konkrečių viešojo intereso įmonių teisės aktų nustatyto audito reikalavimų 5 straipsnio 1 ir 2 dalimis,

turi būti aiškinamas taip:

pagal jį iš esmės draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose teisės aktų nustatytą auditą atliekantiems auditoriams numatytas draudimas tiesiogiai ar per tarpininką vykdyti bet kokią komercinę veiklą, išskyrus atestuotojo apskaitininko profesijos atžvilgiu papildomą komercinę veiklą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusi institucija turi nustatyti, ar šis teisės aktas pagrįstas bendrojo intereso pagrindais, pateisinančiais draudimą, ir ar tas draudimas yra būtinas siekiant užtikrinti teisės aktų nustatytą auditą atliekančių auditorių nepriklausomumą ir objektyvumą.