–

Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, atstovaujamos abogados M. J. Marcén Castán, J. C. Martín Aranda ir procurador J. M. Rico Maesso,

–

Ispanijos vyriausybės, atstovaujamos L. Aguilera Ruiz,

–

Europos Komisijos, atstovaujamos A. C. Becker, C. Calvo Langdon ir E. Sanfrutos Cano,

1

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1307/2013, kuriuo nustatomos pagal bendros žemės ūkio politikos paramos sistemas ūkininkams skiriamų tiesioginių išmokų taisyklės ir panaikinami Tarybos reglamentas (EB) Nr. 637/2008 ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 73/2009 (OL L 347, 2013, p. 608, klaidų ištaisymas OL L 130, 2016 5 19, p. 13), 4 straipsnio bei 32 straipsnio 2 dalies ir 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1200/2005 ir (EB) Nr. 485/2008 (OL L 347, 2013, p. 549), 60 straipsnio išaiškinimo.

2

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Ispanijos mėsinių galvijų augintojų asociacijos Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac ir Administración General del Estado (Generalinė valstybės administracija, Ispanija) ginčą dėl Karaliaus dekreto, pagal kurį reikalaujama, kad valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose būtų ganomi ūkininko, kuris prašo finansinės paramos pagal tiesioginės išmokos už plotą schemą, nuosavos valdos gyvuliai.

3

Reglamento Nr. 1306/2013, panaikinto 2021 m. gruodžio 2 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2021/2116 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinamas Reglamentas (ES) Nr. 1306/2013 (OL L 435, 2021, p. 187), tačiau ratione temporis taikytino ginčui pagrindinėje byloje, 58 straipsnio „Sąjungos finansinių interesų apsauga“ 1 dalyje buvo nurodyta:

„Įgyvendindamos BŽŪP valstybės narės priima visas būtinas teisines, reguliavimo ir administracines nuostatas ir imasi visų kitų priemonių, būtinų veiksmingai Sąjungos finansinių interesų apsaugai užtikrinti, visų pirma:

4

To reglamento 60 straipsnyje „Nuostata dėl apgavystės“ buvo nustatyta:

„Nedarant poveikio jokioms specialiosioms nuostatoms, žemės ūkio sektorių teisės aktais numatytos lengvatos negali būti taikomos fiziniams arba juridiniams asmenims, jei nustatoma, kad jie, prieštaraudami šio reglamento tikslams, dirbtinai sukūrė tokių lengvatų gavimo sąlygas.“

5

Reglamento Nr. 1307/2013, panaikinto 2021 m. gruodžio 2 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2021/2115, kuriuo nustatomos valstybių narių pagal bendrą žemės ūkio politiką rengtinų strateginių planų (BŽŪP strateginių planų), finansuotinų iš Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF) ir iš Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP), rėmimo taisyklės ir panaikinami reglamentai (ES) Nr. 1305/2013 ir (ES) Nr. 1307/2013 (OL L 435, 2021, p. 1), tačiau ratione temporis taikytino ginčui pagrindinėje byloje, 4 straipsnyje „Terminų apibrėžtys ir susijusios nuostatos“ buvo nurodyta:

„1.   Šiame reglamente vartojamų terminų apibrėžtys:

<…>

<…>

<…>

2.   Valstybės narės:

<…>

3.   Siekiant užtikrinti teisinį tikrumą, Komisijai <…> suteikiami įgaliojimai priimti deleguotuosius aktus, kuriais nustatoma:

<…>“

6

Šio reglamento 32 straipsnio „Pasinaudojimas teisėmis į išmokas“ 1 ir 2 dalyse buvo nustatyta:

„1.   Parama pagal bazinės išmokos sistemą teikiama ūkininkams, kai jie, pateikdami deklaraciją pagal 33 straipsnio 1 dalį, paprašo leisti pasinaudoti teise į išmoką už reikalavimus atitinkantį hektarą toje valstybėje narėje, kurioje ji jiems skiriama. <…>

2.   Šioje antraštinėje dalyje „reikalavimus atitinkantis hektaras“ – tai:

<…>“

7

2014 m. kovo 11 d. Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 639/2014, kuriuo papildomas Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1307/2013, kuriuo nustatomos pagal bendros žemės ūkio politikos paramos sistemas ūkininkams skiriamų tiesioginių išmokų taisyklės, ir iš dalies keičiamas to reglamento X priedas (OL L 181, 2014, p. 1), panaikinto 2022 m. spalio 17 d. Komisijos deleguotuoju reglamentu (ES) 2022/2529 (OL L 328, 2022, p. 74), tačiau ratione temporis taikytino ginčui pagrindinėje byloje, 4 konstatuojamoji dalis buvo suformuluota taip:

„vadovaujantis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika, reikėtų paaiškinti, kad valstybės narės, priimdamos Sąjungos teisės įgyvendinimo priemones, turėtų vadovautis savo nuožiūra laikydamosi tam tikrų principų, visų pirma nediskriminavimo principo.“

8

Šio deleguotojo reglamento 4 straipsnyje „Žemės ūkio paskirties žemės išlaikymo tokios būklės, kad ji būtų tinkama ganyti arba kultivuoti, kriterijų nustatymas“ buvo nurodyta:

„1.   Taikydamos Reglamento (ES) Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies c punkto ii papunkčio nuostatas, kriterijus, kuriuos turi atitikti ūkininkai, kad būtų laikomi įvykdžiusiais pareigą žemės ūkio paskirties žemę išlaikyti tokios būklės, kad ji būtų tinkama ganyti arba kultivuoti be parengiamosios veiklos, kurią vykdant nebūtų apsiribota įprastais žemės ūkio metodais ir įrenginiais, valstybės narės nustato šiais būdais (vienu ar abiem):

2.   Nustatydamos 1 dalyje nurodytus kriterijus valstybės narės gali išskirti skirtingus žemės ūkio paskirties žemės tipus.“

9

2014 m. gruodžio 19 d.Real Decreto 1075/2014, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (Karaliaus dekretas 1075/2014 dėl tiesioginių išmokų žemės ūkiui bei gyvulininkystei ir kitų paramos schemų įgyvendinimo nuo 2015 m., taip pat tiesioginių išmokų bei kaimo plėtros išmokų valdymo ir kontrolės; BOE, Nr. 307, 2014 m. gruodžio 20 d., p. 103644), iš dalies pakeisto 2021 m. sausio 26 d.Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común (Karaliaus dekretas 41/2021, kuriuo nustatomos konkrečios nuostatos dėl 2014 m. gruodžio 19 d. karaliaus dekretų 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 ir 1078/2014, priimtų siekiant Ispanijoje įgyvendinti bendrą žemės ūkio politiką, taikymo 2021 ir 2022 metais; BOE, Nr. 23, 2021 m. sausio 27 d., p. 7955), 11 straipsnio 2 ir 3 dalyse buvo nurodyta:

„2.   Paramos paraiškoje paramos prašytojas dėl kiekvieno sklypo ar aptvaro deklaruoja pasėlius arba naudojimo būdą, kuriems jie skirti, arba, jei taikoma, nurodo, ar atliekami aptvaro būklės išlaikymo darbai. Paraiškoje turi būti aiškiai nurodyta, ar žolynų aptvarai yra skirti gamybai, pagrįstai gyvulių ganymu, ar ganyklų atveju ganymui, šienavimui arba tik išlaikymui, pagrįstam IV priede numatyta veikla.

Valstybei priklausančių bendro naudojimo daugiamečių žolynų atveju leidžiama tik gyvulių ganymu pagrįsta gamyba ganant paramos prašytojo nuosavos valdos gyvulius, išskyrus valdžios institucijų, kurioms priklauso tie žolynai, gyvulius, valdytojų, atsakingų už tarpininkavimą rinkoje, gyvulius ir gyvulius, priklausančius augintojams, kurie nepatvirtina, kad naudojo žolyną, atsižvelgiant į konkretų atvejį, tomis sąlygomis, kuriomis paramos už minėtą žolyną gavėjams buvo suteikta teisė jį bendrai naudoti, arba atitinkamame dokumente tinkamai patvirtintomis sąlygomis, su kuriomis buvo susietas to žolyno naudojimas kaip viešosios ar privačiosios nuosavybės teise priklausančio turto. Tam tikromis aplinkybėmis kompetentingos autonominių sričių valdžios institucijos taip pat gali leisti gamybą, pagrįstą bendro naudojimo daugiamečių žolynų šienavimu, jeigu nustatoma, kad šis šienavimas, skirtas paramos prašančio valdos savininkui naudoti, yra to savininko faktiškai vykdomos žemės ūkio veiklos dalis. IV priede nurodyta būklės išlaikymo veikla neleidžiama jokiais atvejais.

3.   Paraiškoje paramos prašytojas aiškiai ir tiksliai nurodo, kad deklaruoti pasėliai, naudojimo būdai ir būklės išlaikymo veikla tiksliai ir teisingai atspindi jo žemės ūkio veiklą. Jei, kompetentingai institucijai atlikus patikrą vietoje ar vykdant stebėseną, konstatuojama, kad pasėliai nebuvo auginami ar veikla, susijusi su žemės plotų naudojimu ar išsaugojimu, nebuvo vykdoma, kad deklaracijos yra melagingos, netikslios arba parengtos aplaidžiai ir kad ši neatitiktis turėjo įtakos reikalavimų, susijusių su atitinkamuose žemės plotuose vykdoma žemės ūkio veikla, laikymuisi, kompetentinga institucija gali nuspręsti, kad tai yra dirbtinio sąlygų sukūrimo siekiant gauti paramą atvejis ir dėl šios paramos taikoma 102 straipsnyje numatyta nuobaudų sistema.“

10

Asoprovac pateikė Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas, Ispanija) skundą dėl Karaliaus dekreto 41/2021 pirmosios baigiamosios nuostatos 5 punkto, kuriuo iš dalies pakeistos Karaliaus dekreto 1075/2014 11 straipsnio 2 ir 3 dalys, panaikinimo.

11

Grįsdama skundą ši asociacija, be kita ko, teigė, jog reikalavimas, kad valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose būtų ganomi gyvuliai, priklausantys paramos prašytojo valdai, yra naujas ir juo pažeidžiami reglamentai Nr. 1307/2013 ir Nr. 1306/2013.

12

Pirma, Karaliaus dekreto 1075/2014, iš dalies pakeisto Karaliaus dekretu 41/2021, 11 straipsnio 2 ir 3 dalimis pažeidžiami Reglamento Nr. 1307/2013 4 bei 32 straipsniai ir Deleguotojo reglamento Nr. 639/2014 4 straipsnis, nes Ispanijos valstybė nustatė tinkamumo gauti tiesioginę paramą už plotą sąlygas, papildančias Sąjungos teisės aktuose numatytas sąlygas.

13

Antra, šiomis nacionalinės teisės nuostatomis pažeidžiamas Reglamento Nr. 1306/2013 60 straipsnis ir Teisingumo Teismo jurisprudencija, susijusi su dirbtinių galimybės gauti paramą sąlygų sukūrimu, nes jose įtvirtinta nenuginčijama sukčiavimo prezumpcija ir pagal jas ši parama negali būti suteikta intensyvia galvijininkyste užsiimantiems gyvulių augintojams.

14

Trečia, minėtose nacionalinės teisės nuostatose nustatytas diskriminacinis požiūris į gyvulių augintojus dviem aspektais. Viena vertus, pirma diskriminacija egzistuoja tarp Ispanijos gyvulių augintojų ir kitos Sąjungos valstybės narės piliečių, auginančių gyvulius. Kita vertus, antra diskriminacija yra tarp pačių Ispanijos gyvulių augintojų, atsižvelgiant į tai, ar jie savo galvijus gano valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose, ar privačiuose žolynuose.

15

Šiomis aplinkybėmis Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

16

Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnis ir 32 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriame, siekiant išvengti dirbtinio paramos gavimo sąlygų sukūrimo perleidžiant valstybei priklausančius bendro naudojimo daugiamečius žolynus ūkininkams, kurie jais nesinaudoja, reikalaujama, kad šiuose žolynuose būtų ganomi paramos prašančio ūkininko nuosavos valdos gyvuliai.

17

Pagal Reglamento Nr. 1307/2013 32 straipsnio 1 dalį parama pagal bazinės išmokos sistemą teikiama ūkininkams, kai jie, pateikdami deklaraciją pagal šio reglamento 33 straipsnio 1 dalį, paprašo leisti pasinaudoti teise į išmoką už „reikalavimus atitinkantį hektarą“ toje valstybėje narėje, kurioje ji jiems skiriama.

18

To reglamento 32 straipsnio 2 dalyje apibrėžta sąvoka „reikalavimus atitinkantis hektaras“ iš esmės apima valdos žemės ūkio paskirties žemės plotą, naudojamą žemės ūkio veiklai. Vadinasi, tam, kad dėl hektaro būtų galima pateikti prašymą skirti finansinę paramą pagal Sąjungos teisėje numatytą tiesioginės išmokos schemą, jis turi atitikti tris sąlygas, t. y. jis turi būti žemės ūkio paskirties žemės plotas, tame plote turi būti vykdoma žemės ūkio veikla ir jis turi būti priskirtinas valdai.

19

Šiuo aspektu visų pirmą reikia pažymėti, kad to paties reglamento 4 straipsnio 1 dalies e punkte sąvoka „žemės ūkio paskirties žemės plotas“ apibrėžtas kaip bet koks žemės plotas, naudojamas kaip ariamoji žemė, daugiamečiai žolynai ir daugiametės ganyklos arba naudojamas daugiamečiams pasėliams auginti.

20

Be to, Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies c punkte sąvoka „žemės ūkio veikla“ apibrėžta kaip iš esmės apimanti trijų rūšių veiklą, t. y. pirma, žemės ūkio produktų gamybą, kultivavimą arba auginimą, įskaitant derliaus nuėmimą, melžimą, gyvulių veisimą ir laikymą ūkininkavimo tikslais, antra, žemės ūkio paskirties žemės ploto išlaikymą tokios būklės, kad jis būtų tinkamas ganyti arba kultivuoti be parengiamosios veiklos, kurią vykdant nebūtų apsiribota įprastais žemės ūkio metodais, vadovaujantis kriterijais, kuriuos nustato valstybės narės, ir, trečia, minimalios veiklos vykdymą ganyti arba kultivuoti tinkamos būklės natūraliai laikomame žemės ūkio paskirties žemės plote.

21

Taigi, jei deklaruotame žemės ūkio paskirties žemės plote ūkininkas nevykdo nė vienos iš trijų Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies c punkte nurodytų veiklos rūšių arba jame vykdo tik nereikšmingą veiklą, negali būti laikoma, kad jis tame plote vykdo žemės ūkio veiklą.

22

Vis dėlto šioje nuostatoje nieko nenurodyta dėl to, ar šią žemės ūkio veiklą turi vykdyti pats paramos prašantis ūkininkas, ar ją gali vykdyti trečiasis asmuo, jeigu jam perleidžiama neišimtinė teisė ganyti valstybei priklausančiame bendro naudojimo daugiamečiame žolyne.

23

Galiausiai Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies b punkte sąvoka „valda“ apibrėžta kaip visi žemės ūkio veiklai naudojami ir ūkininko valdomi vienetai vienos valstybės narės teritorijoje.

24

Taigi Teisingumo Teismas nusprendė, kad ūkininko valdomi gamybos vienetai apima ne tik žemės ūkio paskirties plotus, bet ir ganomus gyvulius, jeigu šio ūkininko turimos teisės disponuoti šiais gyvuliais pakanka žemės ūkio veiklai vykdyti, o tai turi patikrinti kompetentingas nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į visas bylos aplinkybes (šiuo klausimu žr. 2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, 36 punktą).

25

Valdymo sąvoka reiškia ne tai, kad naudodamas atitinkamą žemės plotą žemės ūkio veiklai ūkininkas turi neribotą disponavimo teisę atitinkamo ploto ar atitinkamų gyvulių atžvilgiu, bet tai, kad šis ūkininkas yra pakankamai savarankiškas, kad galėtų vykdyti žemės ūkio veiklą (šiuo klausimu žr. 2010 m. spalio 14 d. Sprendimo Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, 61 bei 62 punktus ir 2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, 49 punktą).

26

Taigi ūkininkas turi galėti pasinaudoti tam tikrais įgaliojimais priimti sprendimus dėl atitinkamo žemės ploto naudojimo, kad tame plote vykdytų savo žemės ūkio veiklą (2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, 50 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

27

Todėl tam, kad galėtų pasinaudoti Reglamento Nr. 1307/2013 32 straipsnyje numatyta tiesioginės išmokos schema, ūkininkas žemės ūkio paskirties žemės plote, kurį jis deklaruoja grįsdamas savo prašymą, turi įgyvendinti tam tikrus įgaliojimus priimti sprendimus dėl atitinkamo žemės sklypo naudojimo savo žemės ūkio veiklai vykdyti. Šiomis aplinkybėmis vien neišimtinės teisės ganyti valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose perleidimas trečiajam gyvulių augintojui, kai paramos prašantis ūkininkas visiškai neišlaiko įgaliojimų priimti sprendimus dėl šiuose žolynuose vykdomos veiklos ganant trečiojo augintojo gyvulius, savaime negali būti laikomas „žemės ūkio veikla“, kaip ji suprantama pagal šio reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punktą.

28

Nagrinėjamu atveju iš Karaliaus dekreto 1075/2014, iš dalies pakeisto Karaliaus dekretu 41/2021, 11 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos matyti, kad paramos paraiškoje paramos prašytojas turi nurodyti, pagal kokią paskirtį naudos deklaruojamą aptvarą ar žemės sklypą, t. y. konkrečiai žolynų atveju – naudojimą ganymui. Šios nuostatos antroje pastraipoje iš esmės numatyta, kad, kiek tai susiję su valstybei priklausančiais bendro naudojimo daugiamečiais žolynais, iš principo leidžiama vykdyti tik gamybos veiklą, pagrįstą paramos prašytojo nuosavos valdos gyvulių ganymu.

29

Neatrodo, jog reikalaudamos, kad ganymo veikla būtų vykdoma ganant paramos prašytojo nuosavos valdos gyvulius, Ispanijos valdžios institucijos nustatė papildomas tinkamumo sąlygas, palyginti su sąlygomis, numatytomis Reglamento Nr. 1307/2013 32 straipsnio 2 dalyje, kaip nurodyta šio sprendimo 18 punkte. Priešingai, šis reikalavimas patenka į valdos apibrėžtį, nes šiame nacionalinės teisės akte tik primenama, jog paramos prašytojo turima teisė disponuoti šiais gyvuliais turi būti pakankama jo žemės ūkio veiklai vykdyti, tačiau nereikalaujama, kad šie jam priklausytų nuosavybės teise.

30

Šiomis aplinkybėmis pažymėtina, kad, atsižvelgiant į valstybių narių turimą diskreciją taikyti BŽŪP paramos schemas, jos, kaip matyti iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos, turi naudotis šia diskrecija laikydamosi Sąjungos teisės aktais siekiamų tikslų ir bendrųjų Sąjungos teisės principų, visų pirma proporcingumo principo, pagal kurį reikalaujama, kad nuostatoje numatytos priemonės būtų tinkamos siekiamam tikslui įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jam pasiekti (šiuo klausimu žr. 2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, 40 ir 42 punktus).

31

Nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar šio principo laikytasi pagrindinėje byloje nagrinėjamame nacionalinės teisės akte, šiuo klausimu reikia pažymėti, kad, kaip matyti tiek iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktos informacijos, tiek iš Ispanijos vyriausybės ir Komisijos pastabų, šis reikalavimas buvo nustatytas siekiant, viena vertus, kovoti su piktnaudžiavimu ir sukčiavimu ir, kita vertus, užtikrinti tinkamą žemės ūkiu besiverčiančių gyventojų gyvenimo lygį. Iš tiesų, atsižvelgiant į patį atitinkamų žolynų pobūdį, t. y. tai, kad jie dažnai yra kalnuotose vietovėse, kuriose gali būti ganomi skirtingoms valdoms priklausantys gyvuliai ir kuriose tie gyvuliai gali laisvai judėti, ypač sunku ne tik užtikrinti, kad gyvuliai būtų iš tikrųjų ganomi, bet ir visų pirma patikrinti, kurie ūkininkai iš tikrųjų vykdo žemės ūkio – ganymo – veiklą valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose.

32

Nagrinėjamu atveju šie du tikslai atitinka Sąjungos teisės aktais siekiamus tikslus. Viena vertus, SESV 39 straipsnio 1 dalies b punkte nurodyta, kad pagal BŽŪP taikomose paramos schemose numatyta pajamas remti tiesiogiai, siekiant užtikrinti tinkamą žemės ūkiu besiverčiančių gyventojų gyvenimo lygį, ypač didinant žemės ūkyje dirbančių asmenų asmenines pajamas.

33

Kita vertus, kaip rašytinėse pastabose pažymėjo Ispanijos vyriausybė ir Komisija, šis nacionalinės teisės aktas buvo priimtas siekiant įgyvendinti Reglamento Nr. 1306/2013 58 straipsnio 1 dalį, pagal kurią valstybėms narėms leidžiama imtis teisėkūros, reguliavimo ar administracinių priemonių, būtinų veiksmingai Sąjungos finansinių interesų apsaugai užtikrinti, visų pirma Sąjungos fondų lėšomis finansuojamų veiksmų teisėtumui ir tvarkingumui tikrinti ir veiksmingai sukčiavimo prevencijai, be kita ko, vykdytinai didesnės rizikos sektoriuose.

34

Dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamos nacionalinės teisės akto tinkamumo įgyvendinti tokius tikslus pakanka konstatuoti, kad jis atrodo tinkamas šiems tikslams įgyvendinti, nes, kaip matyti iš šio sprendimo 31 punkto, juo siekiama užtikrinti, kad šiuose valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose būtų iš tikrųjų vykdoma žemės ūkio – ganymo – veikla, tačiau tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

35

Be to, neatrodo, kad šio sprendimo 29 punkte nurodytu reikalavimu viršijama tai, kas būtina minėtiems tikslams pasiekti (tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), nes juo tik reikalaujama, kad žemės ūkio – ganymo – veikla šiuose valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose būtų vykdoma ganant paramos prašytojo nuosavos valdos gyvulius, tačiau nereikalaujama, kad gyvuliai jam priklausytų nuosavybės teise.

36

Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti: Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnis ir 32 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriame, siekiant išvengti dirbtinio paramos gavimo sąlygų sukūrimo perleidžiant valstybei priklausančius bendro naudojimo daugiamečius žolynus ūkininkams, kurie jais nesinaudoja, reikalaujama, kad šiuose žolynuose būtų ganomi paramos prašančio ūkininko nuosavos valdos gyvuliai.

37

Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 1306/2013 60 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriame, siekiant išvengti dirbtinio paramos gavimo sąlygų sukūrimo perleidžiant valstybei priklausančius bendro naudojimo daugiamečius žolynus ūkininkams, kurie jais nesinaudoja, reikalaujama, kad šiuose žolynuose būtų ganomi paramos prašančio ūkininko nuosavos valdos gyvuliai.

38

Pagal šio reglamento 60 straipsnį, nedarant poveikio specialiosioms nuostatoms, jokios žemės ūkio sektorių teisės aktuose numatytos lengvatos negali būti taikomos fiziniams arba juridiniams asmenims, jeigu nustatoma, kad jie dirbtinai sukūrė tokių lengvatų gavimo sąlygas ir tai prieštarauja šių teisės aktų tikslams.

39

Atsižvelgiant į šią formuluotę, minėto reglamento 60 straipsnyje iš esmės pakartojamos ankstesnės nuostatos ir kodifikuojama suformuota jurisprudencija, pagal kurią teisės subjektai negali sukčiaudami arba piktnaudžiaudami remtis Sąjungos teisės normomis (šiuo klausimu žr. 2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, 68 punktą ir 2023 m. vasario 9 d. Sprendimo Druvnieks, C‑668/21, EU:C:2023:82, 31 punktą).

40

Iš tiesų iš suformuotos jurisprudencijos matyti, kad Sąjungos reglamentai negali būti taikomi taip, kad apimtų ir ūkio subjektų piktnaudžiavimą (2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, 69 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

41

Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad siekiant įrodyti potencialaus paramos gavėjo piktnaudžiavimą būtina, pirma, objektyvių aplinkybių, iš kurių matyti, kad nors taikytinuose teisės aktuose numatytos sąlygos formaliai įvykdytos, juose numatytas tikslas nepasiektas, visuma ir, antra, subjektyvus elementas, kurį sudaro siekis gauti naudos iš Sąjungos teisės aktų, dirbtinai sukuriant jos gavimo sąlygas (2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, 70 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

42

Be to, Teisingumo Teismas yra patikslinęs, kad šių dviejų elementų buvimą turi nustatyti nacionalinis teismas ir jų įrodymai turi būti pateikti pagal nacionalinę teisę, jeigu tai nekenkia Sąjungos teisės veiksmingumui (2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, 71 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

43

Darytina išvada, kad nacionalinės teisės aktas, kuriame bendrai ir visiškai nevertinant konkrečių aplinkybių įtvirtinta dirbtinių galimybės gauti paramą sąlygų sukūrimo prezumpcija, kai žemės ūkio – ganymo – veikla valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose vykdoma ganant gyvulius, kurie nėra paramos prašytojo nuosavos valdos gyvuliai, prieštarauja Reglamento Nr. 1306/2013 60 straipsniui.

44

Nagrinėjamu atveju pagrindinėje byloje nagrinėjamame nacionalinės teisės akte neįtvirtinta šiame 60 straipsnyje nurodytų dirbtinių galimybės gauti paramą sąlygų sukūrimo prezumpcija, tačiau tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

45

Iš tiesų, kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, Karaliaus dekreto 1075/2014, iš dalies pakeisto Karaliaus dekretu 41/2021, 11 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje iš esmės numatyta, kad paramos paraiškoje jos prašytojas turi deklaruoti, pagal kokią paskirtį naudos deklaruojamą aptvarą ar žemės sklypą, t. y. konkrečiai žolynų atveju – naudojimą ganymui. Šio Karaliaus dekreto 11 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje iš esmės numatyta, kad, kiek tai susiję su valstybei priklausančiais bendro naudojimo daugiamečiais žolynais, iš principo leidžiama vykdyti tik gamybos veiklą, pagrįstą paramos prašytojo nuosavos valdos gyvulių ganymu. To paties 11 straipsnio 3 dalyje kompetentingai administracinei institucijai paliekama teisė konkrečiomis aplinkybėmis įvertinti, ar deklaracija yra melaginga, netiksli arba parengta aplaidžiai ir ar ši neatitiktis turėjo įtakos reikalavimų, susijusių su atitinkamuose žemės plotuose vykdoma žemės ūkio veikla, laikymuisi, todėl ji gali nuspręsti, kad galimybės gauti paramą sąlygos buvo sukurtos dirbtinai.

46

Kaip nurodyta šio sprendimo 33 punkte, tos teisės nuostatos buvo priimtos įgyvendinant minėto reglamento 58 straipsnio 1 dalį, pagal kurią valstybėms narėms leidžiama pagal BŽŪP imtis teisėkūros, reguliavimo ar administracinių priemonių, būtinų veiksmingai Sąjungos finansinių interesų apsaugai užtikrinti, visų pirma fondų lėšomis finansuojamų veiksmų teisėtumui ir tvarkingumui tikrinti ir veiksmingai sukčiavimo prevencijai, be kita ko, vykdytinai didesnės rizikos sektoriuose.

47

Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus, į antrąjį klausimą reikia atsakyti: Reglamento Nr. 1306/2013 60 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriame, siekiant išvengti dirbtinio paramos gavimo sąlygų sukūrimo perleidžiant valstybei priklausančius bendro naudojimo daugiamečius žolynus ūkininkams, kurie jais nesinaudoja, reikalaujama, kad šiuose žolynuose būtų ganomi paramos prašančio ūkininko nuosavos valdos gyvuliai.

48

Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies c punktas turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiamas nacionalinės teisės aktas, pagal kurį gyvulių ganymo valstybei priklausančiame bendro naudojimo daugiamečiame žolyne veikla negali būti laikoma veikla, skirta šiems žemės plotams išlaikyti tinkamos ganyti būklės.

49

Šiuo aspektu reikia pažymėti, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą, atsižvelgdamas į šios nuostatos ii punktą, kuriame iš esmės numatyta, kad sąvoka „žemės ūkio veikla“ apima žemės ūkio paskirties žemės ploto išlaikymą tokios būklės, kad jis būtų tinkamas ganyti be parengiamosios veiklos, kurią vykdant nebūtų apsiribota įprastais žemės ūkio metodais, vadovaujantis kriterijais, kuriuos nustato valstybės narės, remdamosi Komisijos nustatyta sistema.

50

Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies c punkto ii papunktis turi būti aiškinamas kartu su šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies a punktu, kuriame nustatyta, jog valstybės narės nustato kriterijus, kuriuos turi atitikti ūkininkai, kad būtų laikomi įvykdžiusiais pareigą išlaikyti ganyti ir kultivuoti tinkamą žemės ūkio paskirties žemės ploto būklę.

51

Kadangi tinkamos būklės išlaikymo veikla neapibrėžta nei šiose nuostatose, nei jokioje kitoje šio reglamento nuostatoje, valstybės narės turi diskreciją nustatyti kriterijus, susijusius su žemės ūkio paskirties žemės ploto išlaikymu tokios būklės, kad jis būtų tinkamas ganyti.

52

Dėl klausimo, ar ši diskrecija apima valstybės narės galimybę savo nacionalinės teisės aktuose gyvulių ganymo žemės ūkio paskirties žemės plotuose veiklos nelaikyti veikla, skirta šiems žemės plotams išlaikyti tinkamos ganyti būklės, taip pat reikia pažymėti, jog Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 3 dalies a punkte nurodyta, kad, siekiant užtikrinti teisinį saugumą, Komisijai suteikiami įgaliojimai priimti deleguotuosius aktus, kad būtų nustatyta sistema, pagal kurią valstybės narės turi nustatyti kriterijus, kuriuos turi atitikti ūkininkai, kad būtų laikomi įvykdžiusiais pareigą išlaikyti ganyti tinkamą žemės ūkio paskirties žemės ploto būklę.

53

Šiuo tikslu priimto Deleguotojo reglamento Nr. 639/2014 4 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad patvirtindamos Sąjungos teisės įgyvendinimo priemones valstybės narės turėtų naudotis diskrecija, be kita ko, laikydamosi nediskriminavimo principo, o jo 4 straipsnio 1 dalyje tik numatyta, jog kriterijus, kuriuos turi atitikti ūkininkai, kad būtų laikomi įvykdžiusiais pareigą išlaikyti žemės ūkio paskirties žemės plotą tokios būklės, kad jis būtų tinkamas ganyti arba kultivuoti be parengiamosios veiklos, kurią vykdant nebūtų apsiribota įprastais žemės ūkio metodais ir įrenginiais, valstybės narės nustato šiais būdais (vienu ar abiem), t. y. iš esmės reikalaudamos, kad ūkininkai kasmet vykdytų bent vienos rūšies veiklą, ir (arba) nustatydamos charakteristikas, kurias turi atitikti žemės ūkio paskirties žemės plotas, kad būtų laikomas išlaikytu ganyti arba kultivuoti tinkamos būklės. Šio straipsnio 2 dalyje numatyta, kad nustatydamos šiuos kriterijus valstybės narės gali išskirti skirtingus žemės ūkio paskirties žemės plotų rūšis.

54

Darytina išvada, kad nors ūkininkas tam tikrame žemės ūkio paskirties žemės plote iš principo turi vykdyti tinkamos būklės išlaikymo veiklą bent kartą per metus, pagal Deleguotojo reglamento Nr. 639/2014 4 straipsnį valstybei narei nedraudžiama gyvulių ganymo valstybei priklausančiame bendro naudojimo daugiamečiame žolyne veiklos nepriskirti prie veiklos, skirtos šiems žemės plotams išlaikyti tinkamos ganyti būklės.

55

Šis aiškinimas atitinka šio sprendimo 33 punkte nurodytą tikslą apsaugoti Sąjungos finansinius interesus kovojant su pažeidimais ir sukčiavimu. Iš tiesų atsižvelgiant į patį atitinkamų žolynų pobūdį, nurodytą šio sprendimo 31 punkte, t. y. tai, kad jie dažnai yra kalnuotose vietovėse, kuriose gali būti ganomi skirtingų valdų gyvuliai ir kuriose tie gyvuliai gali laisvai judėti, ypač sunku ar net neįmanoma tame pačiame valstybei priklausančiame bendro naudojimo daugiamečiame žolyne patikrinti, kurie ūkininkai iš tikrųjų vykdo žemės ūkio – ganymo – veiklą ir kurie – veiklą, skirtą šiems žemės plotams išlaikyti tinkamos ganyti būklės, nes šios dvi veiklos rūšys iš esmės yra tapačios.

56

Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus, Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies c punkto ii papunktis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiamas nacionalinės teisės aktas, pagal kurį gyvulių ganymo valstybei priklausančiame bendro naudojimo daugiamečiame žolyne veikla negali būti laikoma veikla, skirta šiems žemės plotams išlaikyti tinkamos ganyti būklės.

57

Ketvirtuoju ir penktuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies b ir c punktai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamas nacionalinės teisės aktas, pagal kurį asmuo, turintis tik neišimtinę teisę ganyti gyvulius valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose ir perleidžiantis šią teisę trečiajam gyvulių augintojui, kad šis vykdytų ganymo veiklą – ganytų savo gyvulius, nevykdo žemės ūkio veiklos, kaip ji suprantama pagal šio reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punkto i papunktį, ir negali būti laikomas valdančiu šiuos žolynus veiklai, skirtai šiam žemės plotui išlaikyti tinkamos ganyti būklės, kaip tai suprantama pagal minėto reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punkto ii papunktį, vykdyti.

58

Pirma, pagal Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies c punkto i papunktį sąvoka „žemės ūkio veikla“ apima žemės ūkio produktų gamybą, kultivavimą arba auginimą, įskaitant melžimą, gyvulių veisimą ir laikymą ūkininkavimo tikslais.

59

Darytina išvada, kad pagal šią nuostatą iš sąvokos „žemės ūkio veikla“ aiškiai nepašalintas neišimtinės teisės ganyti gyvulius valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose perleidimas trečiajam gyvulių augintojui, kad šis vykdytų ganymo veiklą – ganytų savo gyvulius.

60

Vis dėlto, kaip matyti iš šio sprendimo 27 punkto, tam, kad galėtų pasinaudoti Reglamento Nr. 1307/2013 32 straipsnyje numatyta tiesioginės išmokos schema, ūkininkas žemės ūkio paskirties žemės plote, kurį jis deklaruoja grįsdamas savo prašymą, turi įgyvendinti tam tikrus įgaliojimus priimti sprendimus dėl atitinkamo žemės sklypo naudojimo savo žemės ūkio veiklai vykdyti, o tai reiškia, kad jo turimos teisės disponuoti ir savarankiškumo pakanka savo žemės ūkio veiklai vykdyti.

61

Taigi neišimtinės teisės ganyti valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose perleidimas trečiajam gyvulių augintojui, kai paramos prašantis ūkininkas visiškai neišlaiko įgaliojimų priimti sprendimus dėl šiuose žolynuose vykdomos veiklos ganant trečiojo augintojo gyvulius, negali būti laikomas „žemės ūkio veikla“, kaip ji suprantama pagal šio reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punktą.

62

Antra, iš Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies c punkto ii papunkčio matyti, kad sąvoka „žemės ūkio veikla“ apima veiklą, skirtą žemės ūkio paskirties žemės plotui išlaikyti tinkamos ganyti būklės, vadovaujantis kriterijais, kuriuos nustato valstybės narės, remdamosi Komisijos nustatyta sistema.

63

Vis dėlto pagal šią nuostatą iš sąvokos „žemės ūkio veikla“ aiškiai nepašalintas neišimtinės teisės ganyti gyvulius valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose perleidimas trečiajam gyvulių augintojui, kad šis vykdytų ganymo veiklą – ganytų savo gyvulius.

64

Tačiau, kaip nurodyta šio sprendimo 18 punkte, ši veikla turi būti vykdoma valdoje, o tai reiškia, kad teisę perleidžiančio ūkininko turimos teisės disponuoti gyvuliais pakanka savo žemės ūkio veiklai vykdyti.

65

Iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktos informacijos nematyti, jog neišimtinės teisės ganyti gyvulius šiuose žolynuose perleidimo atveju būtų taikomos nuostatos, pagal kurias teisę perleidžiančiam ūkininkui paliekama pakankama disponavimo teisė ganymo veiklos ir trečiojo augintojo gyvulių atžvilgiu, kad būtų galima įvertinti, ar šis ūkininkas vykdo veiklą, skirtą žemės ūkio paskirties žemės plotui išlaikyti tinkamos ganyti būklės.

66

Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus, į ketvirtąjį ir penktąjį klausimus reikia atsakyti: Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies b ir c punktai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiamas nacionalinės teisės aktas, pagal kurį asmuo, turintis tik neišimtinę teisę ganyti gyvulius valstybei priklausančiuose bendro naudojimo daugiamečiuose žolynuose ir perleidžiantis šią teisę trečiajam gyvulių augintojui, kad šis vykdytų ganymo veiklą – ganytų savo gyvulius, nevykdo žemės ūkio veiklos, kaip ji suprantama pagal šio reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punkto i papunktį, ir negali būti laikomas valdančiu šiuos žolynus veiklai, skirtai šiam žemės plotui išlaikyti tinkamos ganyti būklės, kaip tai suprantama pagal minėto reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punkto ii papunktį, vykdyti.

67

Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (aštuntoji kolegija) nusprendžia: