–

Europos Komisijos, atstovaujamos D. Drambozova, P. Ondrůšek, P. Rossi ir G. Wils,

1

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2012 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių ir kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 (OL L 298, 2012, p. 1), iš dalies pakeisto 2015 m. spalio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES, Euratomas) 2015/1929 (OL L 286, 2015, p. 1), 102 ir 104 straipsnių ir 2018 m. liepos 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) 2018/1046 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių, kuriuo iš dalies keičiami reglamentai (ES) Nr. 1296/2013, (ES) Nr. 1301/2013, (ES) Nr. 1303/2013, (ES) Nr. 1304/2013, (ES) Nr. 1309/2013, (ES) Nr. 1316/2013, (ES) Nr. 223/2014, (ES) Nr. 283/2014 ir Sprendimas Nr. 541/2014/ES bei panaikinamas Reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 (OL L 193, 2018, p. 1; klaidų ištaisymas OL L 329, 2019, p. 97) (toliau – Finansinis reglamentas), 160 ir 164 straipsnių išaiškinimo.

2

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto i rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Regioni v rastezh“ 2014–2020 (regioninės plėtros ir infrastruktūros ministro pavaduotojas ir veiksmų programos „2014–2020 m. regionų plėtra“ vadovaujančiosios institucijos vadovas, toliau – ministras) ir Obshtina Razlog (Razlogo savivaldybė) ginčą dėl jos sprendimo nustatyti šiai savivaldybei finansinę pataisą dėl viešojo pirkimo taisyklių ir šiai savivaldybei skirtų Europos lėšų naudojimo pažeidimų.

3

Reglamento Nr. 966/2012 102 straipsnyje „Viešųjų pirkimų sutartims taikytini principai“ buvo numatyta:

„1.   Visos viešųjų pirkimų, visiškai arba iš dalies finansuojamų iš [Europos Sąjungos] biudžeto, sutartys sudaromos laikantis skaidrumo, proporcingumo, vienodų sąlygų ir nediskriminavimo principų.

2.   Visoms sutartims sudaryti kuo plačiau skelbiami konkursai, išskyrus atvejus, kai taikoma procedūra, nurodyta 104 straipsnio 1 dalies d punkte.

<…>“

4

Šio reglamento 104 straipsnio „Viešųjų pirkimų procedūros“ 1 dalyje buvo nustatyta:

„Viešųjų pirkimų procedūros siekiant skirti koncesijos sutartis arba viešųjų pirkimų sutartis, įskaitant bendrąsias sutartis, vykdomos šiomis formomis:

<…>

d) derybų procedūra, įskaitant derybas be išankstinio skelbimo;

<…>“

5

Minėto reglamento 117 straipsnio „Perkančioji organizacija“ 1 dalyje buvo nustatyta:

„Institucijos, kaip apibrėžta 2 straipsnyje, vykdomosios agentūros ir įstaigos, kaip apibrėžta 208 ir 209 straipsniuose, laikomos perkančiosiomis organizacijomis jų pačių skiriamų sutarčių atveju, išskyrus atvejus, kai jos perka iš centrinės perkančiosios organizacijos. <…>

Tos institucijos pagal 65 straipsnį perduoda būtinus įgaliojimus perkančiosios organizacijos funkcijai vykdyti.“

6

Finansinio reglamento 2 straipsnyje „Terminų apibrėžtys“ nustatyta:

„Šiame reglamente vartojamų terminų apibrėžtys:

<…>

<…>“

7

Šio reglamento 63 straipsnio „Pasidalijamasis valdymas su valstybėmis narėmis“ 1 dalyje numatyta:

„Kai [Europos] Komisija vykdo biudžetą taikydama pasidalijamąjį valdymą, su biudžeto vykdymu susijusios užduotys deleguojamos valstybėms narėms. Komisija ir valstybės narės laikosi patikimo finansų valdymo, skaidrumo ir nediskriminavimo principų ir, valdydamos Sąjungos lėšas, užtikrina Sąjungos veiksmo [priemonės] matomumą. Tuo tikslu Komisija ir valstybės narės vykdo savo atitinkamas kontrolės ir audito pareigas ir prisiima iš to išplaukiančią atsakomybę, nustatytą šiame reglamente. Papildomos nuostatos nustatomos konkretiems sektoriams skirtose taisyklėse.“

8

Minėto reglamento 160 straipsnyje „Sutartims taikomi principai ir taikymo sritis“ nustatyta:

„1.   Visos visiškai arba iš dalies iš biudžeto finansuojamos sutartys sudaromos laikantis skaidrumo, proporcingumo, vienodo požiūrio taikymo ir nediskriminavimo principų.

2.   Visoms sutartims sudaryti skelbiami konkursai kuo platesniu mastu, išskyrus atvejus, kai taikoma 164 straipsnio 1 dalies d punkte nurodyta procedūra.

<…>“

9

To paties reglamento 164 straipsnyje „Viešųjų pirkimų procedūros“ numatyta:

„1.   Viešųjų pirkimų procedūros siekiant skirti koncesijos sutartis arba viešąsias [viešojo pirkimo] sutartis, įskaitant preliminariąsias sutartis, vykdomos viena iš šių formų:

<…>

d) derybos, įskaitant derybas be išankstinio skelbimo;

<…>

4.   Visose procedūrose, kurių metu vedamos derybos, perkančioji organizacija derasi su konkurso dalyviais dėl pirminių ir visų vėlesnių pasiūlymų arba jų dalių, išskyrus jų galutinius pasiūlymus, siekdama pagerinti jų turinį. Dėl minimalių reikalavimų ir pirkimo dokumentuose nurodytų kriterijų nesiderama.

<…>“

10

Finansinio reglamento 174 straipsnio „Perkančioji organizacija“ 1 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta:

„Sąjungos institucijos, vykdomosios įstaigos ir Sąjungos organai, nurodyti 70 ir 71 straipsniuose, laikomi perkančiosiomis organizacijomis savo sąskaita skiriamų sutarčių atveju, išskyrus atvejus, kai jie perka iš centrinės perkančiosios organizacijos. Sąjungos institucijų departamentai nelaikomi perkančiosiomis organizacijomis, jei jie tarpusavyje sudaro tarnybų lygmens susitarimus.“

11

2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB (OL L 94, 2014, p. 65), iš dalies pakeistos 2015 m. lapkričio 24 d. Komisijos deleguotuoju reglamentu (ES) 2015/2170 (OL L 307, 2015, p. 5) (toliau – Direktyva 2014/24), 2 ir 50 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:

<…>

12

Šios direktyvos 4 straipsnyje „Vertės ribų dydžiai“ nustatyta:

„Ši direktyva taikoma pirkimams, kurių numatoma vertė be pridėtinės vertės mokesčio (toliau – PVM) yra lygi toliau nurodytoms vertės riboms arba didesnė už jas:

<…>

<…>“

13

Minėtos direktyvos 5 straipsnyje „Numatomos pirkimo vertės apskaičiavimo metodai“ nurodyta:

„1.   Numatoma pirkimo vertė apskaičiuojama remiantis visa mokėtina suma be PVM, kurią yra apskaičiavusi perkančioji organizacija, įskaitant visas pasirinkimo ir sutarčių atnaujinimo galimybes, aiškiai nustatytas pirkimo dokumentuose.

<…>

3.   Numatomos pirkimo vertės skaičiavimo metodas negali būti pasirenkamas taip, kad būtų galima išvengti šios direktyvos taikymo pirkimui. Pirkimo skaidyti į dalis siekiant išvengti šios direktyvos taikymo negalima, nebent tai yra pateisinama dėl objektyvių priežasčių.

4.   Ta numatoma vertė galioja kvietimo dalyvauti konkurse išsiuntimo momentu, o tais atvejais, kai kvietimas dalyvauti konkurse nenumatytas – tuo momentu, kai perkančioji organizacija pradeda pirkimo procedūrą, pavyzdžiui, kai tinkama, susisiekdama su ekonominės veiklos vykdytojais pirkimo tikslu.

<…>“

14

Šios direktyvos 18 straipsnio „Pirkimų principai“ 1 dalyje numatyta:

„Perkančiosios organizacijos ekonominės veiklos vykdytojus vertina vienodai ir jų nediskriminuoja, jos veikia skaidriai ir vadovaujasi proporcingumo principu.

Pirkimai negali būti parengti siekiant išvengti šios direktyvos taikymo arba dirbtinai sumažinti konkurenciją. Laikoma, kad konkurencija yra dirbtinai sumažinta tais atvejais, kai pirkimai parengiami siekiant nederamai sudaryti palankesnes ar nepalankias sąlygas tam tikriems ekonominės veiklos vykdytojams.“

15

Direktyvos 2014/24 26 straipsnio „Procedūros pasirinkimas“ 4 ir 6 dalyse numatyta:

„4.   Valstybės narės nustato, kad toliau nurodytais atvejais perkančiosios organizacijos gali taikyti konkurso procedūrą su derybomis arba konkurencinį dialogą:

<…>

<…>

6.   Valstybės narės gali nustatyti, kad 32 straipsnyje aiškiai nurodytais konkrečiais atvejais ir aplinkybėmis perkančiosios organizacijos gali taikyti derybas be išankstinio skelbimo apie kvietimą dalyvauti konkurse. Valstybės narės neleidžia taikyti tos procedūros jokiais kitais atvejais, išskyrus nurodytuosius 32 straipsnyje.“

16

Šios direktyvos 32 straipsnio „Derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą naudojimas“ 2 dalyje nustatyta:

„Derybos be išankstinio skelbimo apie pirkimą gali būti taikomos viešojo darbų pirkimo sutartims, viešojo prekių pirkimo sutartims ir viešojo paslaugų pirkimo sutartims bet kuriuo iš šių atvejų:

<…>“

17

Pagrindinei bylai taikytinos redakcijos Zakon za obshtestvenite porachki (Viešųjų pirkimų įstatymas, DV, Nr. 13, 2016 m. vasario 16 d.; toliau – Viešųjų pirkimų įstatymas) 2 straipsnyje numatyta:

„(1)   Viešojo pirkimo sutartys sudaromos remiantis [SESV] įtvirtintais principais, visų pirma laisvo prekių judėjimo, įsisteigimo laisvės, laisvo paslaugų teikimo ir tarpusavio pripažinimo principais, taip pat šiais iš jų kylančiais principais:

1) vienodo požiūrio ir nediskriminavimo;

2) laisvos konkurencijos;

3) proporcingumo;

4) viešumo ir skaidrumo.

(2)   Sudarydamos viešojo pirkimo sutartis perkančiosios organizacijos neturi teisės apriboti konkurencijos nustatydamos sąlygas arba reikalavimus, dėl kurių įgyjamas nepagrįstas pranašumas arba nederamai apribojama ekonominės veiklos vykdytojų galimybė dalyvauti viešajame pirkime ir kurie nėra susiję su viešojo pirkimo sutarties dalyku, verte, sudėtingumu, kiekiu arba apimtimi.“

18

Šio įstatymo 18 straipsnio 1, 2 ir 7 dalyse nurodyta:

„(1)   Šiame įstatyme procedūros yra:

<…>

8) derybos be išankstinio skelbimo;

9) derybos be išankstinio kvietimo dalyvauti konkurse;

10) derybos nepaskelbus pranešimo apie pirkimus;

<…>

13) tiesioginės derybos.

Atviras konkursas ir viešasis konkursas yra procedūros, per kurias bet kuris suinteresuotasis asmuo gali pateikti pasiūlymą.

<…>

(7)   Derybų procedūrų, kaip jos suprantamos pagal 1 dalies 8–10 punktus ir 13 punktą, atveju perkančioji organizacija derasi dėl sutarties sąlygų su vienu ar keliais aiškiai apibrėžtais asmenimis.“

19

Minėto įstatymo 79 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Viešosios perkančiosios organizacijos derybų be išankstinio skelbimo procedūrą gali taikyti tik šiais atvejais:

1) jeigu per atvirą ar ribotą konkursą nebuvo pateikta nė vieno pasiūlymo ar prašymo dalyvauti arba kai pasiūlymai ar prašymai dalyvauti nebuvo tinkami, o pradinės sutarties sąlygos nėra iš esmės pakeistos;

<…>“

20

Šio įstatymo 110 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Perkančioji organizacija nutraukia procedūrą motyvuotu sprendimu, kai:

1) nebuvo pateikta pasiūlymų, prašymų dalyvauti ar konkurencingų projektų arba kai nė vienas dalyvis neatvyko į derybas;

2) nė vienas pasiūlymas ar prašymas dalyvauti neatitiko paraiškos pateikimo reikalavimų, įskaitant formos, tvarkos ir terminų reikalavimus, arba jie buvo netinkami;

<…>“

21

Viešųjų pirkimų įstatymo 182 straipsnyje numatyta:

„(1)   Perkančioji organizacija gali tiesiogiai derėtis su konkrečiais asmenimis esant vienai iš 79 straipsnio 1 dalies 3 ir 5–9 punktuose nurodytų priežasčių arba jeigu:

<…>

2)   pirkimo procedūra rengiant viešą konkursą buvo nutraukta, nes nebuvo pateikta pasiūlymų arba pateikti pasiūlymai buvo netinkami, o pradinės sąlygos nebuvo iš esmės pakeistos;

<…>“

22

Pagrindinės bylos aplinkybėms taikytinos redakcijos Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (Europos struktūrinių ir investicijų fondų lėšų valdymo įstatymas, DV, Nr. 101, 2015 m. gruodžio 22 d.; toliau – Europos struktūrinių ir investicijų fondų įstatymas) 49 straipsnio 2 dalyje numatyta:

„Skiriant rangovą veiklai, susijusiai su darbais, paslaugomis ir (arba) prekių tiekimu, kuri yra viešojo pirkimo sutarties dalykas, kaip tai suprantama pagal Viešųjų pirkimų įstatymą, taikomos teisės normos, įtvirtintos:

1. Viešųjų pirkimų įstatyme – kai paramos gavėjas yra perkančioji organizacija, kaip tai suprantama pagal tą įstatymą;

<…>“

23

Pagrindinėje byloje taikytinos redakcijos Pravilnik za prilagane na Zakona za obshtestvenite porachki (Viešųjų pirkimų įstatymo įgyvendinimo tvarka, DV, Nr. 28, 2016 m. balandžio 8 d.) 64 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Sprendime užbaigti Viešųjų pirkimų įstatymo 18 straipsnio 1 dalies 8–10 ir 13 punktuose numatytą procedūrą perkančiosios organizacijos taip pat nurodo asmenis, kurie bus kviečiami dalyvauti derybose, išskyrus <…> [šio] įstatymo 79 straipsnio 1 dalies 7 ir 8 punktuose, 138 straipsnio 1 dalies 2 punkte, 164 straipsnio 1 dalies 9 ir 10 punktuose, taip pat <…> jo 182 straipsnio 1 dalies 3 punkte numatytais atvejais <…>“

24

Razlogo savivaldybei buvo skirta Europos lėšų siekiant pagerinti švietimo ir mokymo infrastruktūrą jos teritorijoje esančioje specializuotoje žemės ūkio gimnazijoje. Tuo tikslu ji, kaip perkančioji organizacija, surengė viešojo konkurso procedūrą dėl techninių priemonių, įrangos ir baldų tiekimo šios gimnazijos poreikiams patenkinti.

25

Viešasis pirkimas buvo padalytas į keturias dalis. Buvo pateiktas vienintelis pasiūlymas – tik dėl pirkimo dalies Nr. 2 „Metalo apdirbimo įrankiai“. Perkančioji organizacija nusprendė, kad jis neatitinka pirkimo sąlygų, nes jo suma daugiau kaip dvigubai viršijo numatomą pirkimo sutarties vertę. Tuomet perkančioji organizacija šią procedūrą pripažino nesėkminga ir ją nutraukė 2017 m. lapkričio 1 d. sprendimu, priimtu pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 110 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktus.

26

2017 m. gruodžio 1 d. sprendimu perkančioji organizacija, remdamasi šio įstatymo 79 straipsnio 1 dalies 1 punktu, taikė derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūrą, kurios dalykas – „Metalo apdirbimo įrankių tiekimas Razlogo miesto specializuotos žemės ūkio gimnazijos poreikiams“. Šio pirkimo, kuriam taikytos nepakeistos dėl šios dalies iš pradžių paskelbtos pirkimo sąlygos, numatoma vertė buvo 33917,82 Bulgarijos levų (BGN) be PVM (apie 17370 EUR). Tokio sutarties sudarymo būdo pasirinkimas motyvuotas tuo, kad per ankstesnę atviro konkurso procedūrą nebuvo pateikta tinkamo pasiūlymo dėl šios dalies.

27

Per šią derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūrą perkančioji organizacija pakvietė dalyvauti vienintelį ekonominės veiklos vykdytoją, nagrinėjamu atveju – Dikar Konsult OOD, ir 2017 m. gruodžio 29 d. su juo sudarė 33907 BGN be PVM (apie 17365 EUR) vertės viešojo pirkimo sutartį.

28

Ši derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūra buvo apskųsta ministrui. Skunde buvo teigiama, kad perkančioji organizacija be pagrindo suteikė pranašumą pasirinktam ekonominės veiklos vykdytojui ir, pažeisdama visų pirma Finansinio reglamento 160 straipsnyje nurodytus principus, užkirto kelią laisvai konkurencijai.

29

2020 m. kovo 20 d. raštu ministras pranešė perkančiajai organizacijai, kaip Europos fondų lėšų gavėjai, apie gautą skundą ir apie pradėtą finansinės pataisos taikymo procedūrą.

30

Perkančioji organizacija teigė, kad pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 18 straipsnio 7 dalį galėjo derėtis su vienu ar keliais konkrečiais asmenimis. Be to, derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūra yra neatsiejama nuo prieš tai vykdytos viešo konkurso procedūros, kurioje galėjo dalyvauti visi suinteresuotieji asmenys. Vis dėlto tai, kad buvo pateiktas vienintelis pasiūlymas, kurio vertė dvigubai viršijo numatomą pirkimo vertę, rodo, kad dėl mažos pirkimo vertės nebuvo suinteresuotumo dalyvauti šioje procedūroje. Todėl nesėkmingas viešo konkurso procedūros užbaigimas pateisino perkančiosios organizacijos sprendimą per paskesnę derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūrą pakviesti dalyvauti vienintelį ekonominės veiklos vykdytoją.

31

2020 m. balandžio 15 d. sprendimu (toliau – 2020 m. balandžio 15 d. sprendimas) ministras pritaikė perkančiajai organizacijai 10 % finansinę pataisą dėl išlaidų, tinkamų finansuoti iš Europos fondų ir susijusių su sutartimi, sudaryta su Dikar Konsult. Šiame sprendime ministras nesutiko su derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūros įgyvendinimo tvarka. Jo nuomone, be kita ko, iš Finansinio reglamento 160 straipsnio matyti, kad vykdant viešojo pirkimo sutarčių sudarymo procedūrą privaloma laikytis laisvos konkurencijos principo. Todėl Viešųjų pirkimų įstatymo 79 straipsnio 1 dalies 1 punktu negalima pateisinti viešojo pirkimo sutarties sudarymo nerengiant konkurso, nes šio įstatymo įgyvendinimo tvarkos 64 straipsnio 1 ir 3 dalyse nurodyta daugiskaitinė forma „asmenys“ aiškiai rodo, kad dalyvauti derybose turi būti pakviestas ne vienas asmuo. Taip perkančioji organizacija, pakvietusi dalyvauti tik Dikar Konsult ir nemotyvavusi šio sprendimo, suteikė šiai bendrovei nepagrįstą pranašumą ir apribojo neapibrėžto šiuo pirkimu suinteresuotų ekonominės veiklos vykdytojų rato dalyvavimą.

32

Išnagrinėjęs perkančiosios organizacijos skundą, Administrativen sad Blagoevrad (Blagojevrado administracinis teismas, Bulgarija) panaikino 2020 m. balandžio 15 d. sprendimą. Šio teismo teigimu, dėl derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą įgyvendinimo sąlygų tampa praktiškai neįmanoma taikyti kuo platesnio konkurencijos užtikrinimo principo tiek dėl specifinio pirkimo objekto, tiek dėl tinkamų pasiūlymų stokos. Be to, Viešųjų pirkimų įstatymo 18 straipsnio 7 dalyje perkančiajai organizacijai aiškiai suteikta galimybė derėtis dėl sutarties sąlygų su vienu ar keliais konkrečiais asmenimis.

33

Nagrinėjant ministro kasacinį skundą Varhoven administrativen sad (Aukščiausiasis administracinis teismas, Bulgarija) kilo klausimas, ar perkančioji organizacija pažeidžia vienodo požiūrio, nediskriminavimo ir laisvos konkurencijos principus, kviesdama sudaryti viešojo pirkimo sutartį vienintelį ekonominės veiklos vykdytoją per derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūrą, kuri, pirma, pradedama užbaigus atvirą nesėkmingai pasibaigusią konkurso procedūrą ir kuriai taikomos, antra, nepakeistos pradinės viešojo pirkimo sutarties sąlygos, nors pirkimo dalykas nėra išskirtinio pobūdžio, galinčio pateisinti sutarties vykdymą pavesti pakviestam veiklos vykdytojui.

34

Šiuo klausimu nacionalinis teismas atkreipia dėmesį į tai, kad Bulgarijos teismai, įskaitant jį, skirtingai aiškina Viešųjų pirkimų įstatymo 79 straipsnio 1 dalies 1 punktą, siejamą su Finansinio reglamento 160 straipsnio 2 dalimi ir 164 straipsnio 1 dalies d punktu. Visų pirma jis pažymi, kad nors Finansinio reglamento 160 straipsnio 2 dalyje išimties tvarka leidžiama nukrypti nuo viešojo pirkimo sutarčių sudarymo kuo didesnės konkurencijos sąlygomis principo, ši nuostata nesuponuoja vienodo požiūrio ir nediskriminavimo principų netaikymo. Be to, Finansinio reglamento 164 straipsnio 4 dalies pirmame sakinyje vartojama daugiskaitinė forma „dalyviai“.

35

Toliau teismas pažymi, kad nors Finansinis reglamentas paprastai netaikomas nacionalinėms perkančiosioms organizacijoms, vis dėlto, anot jo, jį reikėtų taikyti šiuo atveju, nes atitinkamo viešojo pirkimo vertė nesiekė Direktyvoje 2014/24 nustatytos ribos. Finansinio reglamento 160 straipsnio 1 ir 2 dalių taikymą galėtų pateisinti tai, kad naudojami Sąjungos biudžeto ištekliai.

36

Galiausiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad šioje byloje reikšmingos aplinkybės susiklostė dar galiojant Reglamentui Nr. 966/2012, o 2020 m. balandžio 15 d. sprendimas buvo priimtas jau panaikinus šį reglamentą ir įsigaliojus Finansiniam reglamentui. Bet kuriuo atveju Finansinio reglamento 160 straipsnio ir pagrindinėje byloje taikomo Reglamento Nr. 966/2012 102 straipsnio 1 ir 2 dalių turinys tapatus.

37

Šiomis aplinkybėmis Varhoven administrativen sad (Aukščiausiasis administracinis teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

38

Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Finansinio reglamento 160 straipsnio 1 ir 2 dalys ir Reglamento Nr. 966/2012 102 straipsnio 1 ir 2 dalys turi būti aiškinamos taip, kad jos taikomos valstybių narių perkančiųjų organizacijų organizuojamoms viešųjų pirkimų procedūroms, kai šios sutartys finansuojamos iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų lėšų.

39

Finansinio reglamento 160 straipsnio „Sutartims taikomi principai ir taikymo sritis“ 1 dalyje nustatyta, kad „[v]isos visiškai arba iš dalies iš biudžeto finansuojamos sutartys sudaromos laikantis skaidrumo, proporcingumo, vienodo požiūrio taikymo ir nediskriminavimo principų“. Šios nuostatos 2 dalyje patikslinta, kad „[v]isoms sutartims sudaryti skelbiami konkursai kuo platesniu mastu, išskyrus atvejus, kai taikoma 164 straipsnio 1 dalies d punkte nurodyta procedūra“, t. y. derybos, įskaitant derybas be išankstinio skelbimo.

40

Kaip matyti iš šio sprendimo 35 punkto, pirmasis klausimas grindžiamas prielaida, kad nors Finansinis reglamentas netaikomas nacionalinėms perkančiosioms organizacijoms, jis vis dėlto galėtų kompensuoti Direktyvos 2014/24 netaikymą viešojo pirkimo sutarčiai, kurios vertė nesiekia šioje direktyvoje nustatytos ribos.

41

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teisingai pažymi, kad Finansinis reglamentas netaikomas valstybių narių perkančiųjų organizacijų organizuojamoms viešųjų pirkimų procedūroms.

42

Iš Finansinio reglamento 2 straipsnio 51 punkto matyti, kad „viešoji [viešojo pirkimo] sutartis“, kaip ji suprantama pagal šį reglamentą, – tai „atlygintinė sutartis, kurią raštu sudaro vienas ar daugiau ekonominės veiklos vykdytojų ir viena ar daugiau perkančiųjų organizacijų, kaip apibrėžta 174 ir 178 straipsniuose, kad už kainą, apmokėtą vien tik biudžeto lėšomis arba iš dalies biudžeto lėšomis, būtų tiekiamas kilnojamasis arba nekilnojamasis turtas, vykdomi darbai arba teikiamos paslaugos <…>“.

43

Šio reglamento 174 straipsnio „Perkančioji organizacija“ 1 dalies pirmos pastraipos pirmame sakinyje nustatyta, kad „Sąjungos institucijos, vykdomosios įstaigos ir Sąjungos organai, nurodyti 70 ir 71 straipsniuose, laikomi perkančiosiomis organizacijomis savo sąskaita skiriamų sutarčių atveju, išskyrus atvejus, kai jie perka iš centrinės perkančiosios organizacijos“.

44

Kaip nurodyta Finansinio reglamento II priede, šio reglamento 174 straipsnio formuluotė atitinka Reglamento Nr. 966/2012, nuo 2018 m. rugpjūčio 2 d. panaikinto Finansiniu reglamentu, 117 straipsnio 1 dalies formuluotę.

45

Taigi iš Reglamento Nr. 966/2012 išplaukianti „perkančiosios organizacijos“ sąvoka iš esmės nepakito įsigaliojus Finansiniam reglamentui, todėl abiejų reglamentų kontekste turi būti aiškinama vienodai.

46

Iš Finansinio reglamento 174 straipsnio aiškiai matyti, kad sąvoka „perkančioji organizacija“, į kurią daroma nuoroda šio reglamento 2 straipsnio 51 punkte, kaip ir Reglamento Nr. 966/2012 117 straipsnis, apima tik Sąjungos institucijas, vykdomąsias įstaigas ir Sąjungos organus, nurodytus Finansinio reglamento 70 ir 71 straipsniuose.

47

Darytina išvada, kad nė vienas iš šių reglamentų netaikomas valstybių narių perkančiųjų organizacijų vykdomoms viešojo pirkimo procedūroms.

48

Be to, iš Finansinio reglamento 63 straipsnio 1 dalies matyti, kad, kai Komisija vykdo biudžetą taikydama pasidalijamąjį valdymą, su biudžeto vykdymu susijusios užduotys deleguojamos valstybėms narėms. Jos, be kita ko, turi laikytis papildomų nuostatų, nustatytų konkretiems sektoriams skirtose taisyklėse. Todėl, kaip savo rašytinėse pastabose pabrėžė Komisija, šio reglamento 63 straipsnio 1 dalyje valstybės narės įpareigojamos, net jei biudžeto vykdymo užduotis atlieka pasitelkdamos viešuosius pirkimus, finansuojamus iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų išteklių, taikyti ne Finansinį reglamentą, o savo nacionalinės teisės aktus, įskaitant nuostatas, kuriomis perkeliamos direktyvos dėl viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo.

49

Taigi, net jeigu viešojo pirkimo sutartis finansuojama iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų lėšų, iš Finansinio reglamento 160 straipsnio negali išplaukti valstybių narių perkančiųjų organizacijų pareiga laikytis pagrindinių viešojo pirkimo sutarčių sudarymo principų, t. y. vienodo požiūrio, nediskriminavimo, skaidrumo ir proporcingumo principų.

50

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad Finansinio reglamento 160 straipsnio 1 ir 2 dalys ir Reglamento Nr. 966/2012 102 straipsnio 1 ir 2 dalys turi būti aiškinamos taip, kad jos netaikomos valstybių narių perkančiųjų organizacijų organizuojamoms viešųjų pirkimų procedūroms, net kai šios sutartys finansuojamos iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų lėšų.

51

Pirmiausia primintina, kad prejudicinis klausimas turi būti nagrinėjamas atsižvelgiant į visas Sutarčių ir antrinės teisės nuostatas, galinčias turėti reikšmės kilusiai problemai (šiuo klausimu žr. 1985 m. liepos 11 d. Sprendimo Mutsch, 137/84, EU:C:1985:335, 10 punktą). Tai, kad nacionalinis teismas suformulavo prejudicinį klausimą nurodydamas tik tam tikras Sąjungos teisės nuostatas, netrukdo Teisingumo Teismui pateikti jam visus paaiškinimus, kurie gali būti naudingi sprendimui šio teismo nagrinėjamoje byloje priimti, neatsižvelgiant į tai, ar jis apie tai užsimena savo pateiktuose klausimuose (šiuo klausimu žr. 1990 m. gruodžio 12 d. Sprendimo SARPP, C‑241/89, EU:C:1990:459, 8 punktą ir 2017 m. birželio 8 d. Sprendimo Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, 55 punktą).

52

Antrajame klausime prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo atitinkamai Finansinio reglamento 160 ir 164 straipsnius ir Reglamento Nr. 966/2012 102 ir 104 straipsnius. Iš atsakymo į pirmąjį klausimą matyti, kad šios nuostatos nagrinėjamoje byloje netaikytinos.

53

Vis dėlto tų nuostatų, kuriose įtvirtinti viešojo pirkimo sutarčių sudarymo principai, dalykas yra lygiavertis Direktyvos 2014/24 18 straipsnio 1 dalies, iš kurios taip pat kyla pareiga laikytis pagrindinių viešojo pirkimo sutarčių sudarymo principų, dalykui.

54

Nors pagrindinėje byloje nagrinėjamos viešojo pirkimo sutarties vertė nesiekia Direktyvos 2014/24 taikymo ribos, kuri, kaip nustatyta jos 4 straipsnio c punkte, yra 209000 eurų prekių pirkimo sutartims, kurias sudaro subcentrinės perkančiosios organizacijos, kaip antai Razlogo savivaldybė, Direktyvos 2014/24 nuostatos per nacionalinę teisę tapo tiesiogiai ir besąlygiškai taikytinos situacijoms, kurios, kaip pagrindinėje byloje nagrinėjamas viešasis pirkimas, paprastai nepatenka į jos taikymo sritį. Iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų įstatymo 49 straipsnio 2 dalies išplaukia, kad Viešųjų pirkimų įstatymas, kuriuo į Bulgarijos teisės sistemą buvo tiksliai perkelta Direktyva 2014/24, taikomas visoms viešojo pirkimo sutarčių, subsidijuojamų iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų, sudarymo procedūroms, neatsižvelgiant į sutarčių vertę.

55

Vis dėlto tais atvejais, kai nacionalinės teisės aktuose į Sąjungos teisės akto taikymo sritį nepatenkančios situacijos tiesiogiai ir besąlygiškai reglamentuojamos pasitelkiant tokius pačius sprendinius kaip ir priimtieji tame teisės akte, egzistuoja aiškus Sąjungos interesas vienodai aiškinti perimtas šio teisės akto nuostatas. Tai leidžia išvengti aiškinimo skirtumų ateityje ir užtikrinti vienodą šių situacijų ir į minėtų nuostatų taikymo sritį patenkančių situacijų vertinimą (šiuo klausimu žr. 1990 m. spalio 18 d. Sprendimo Dzodzi, C‑297/88 ir C‑197/89, EU:C:1990:360, 36 ir 37 punktus; 2017 m. balandžio 5 d. Sprendimo Borta, C‑298/15, EU:C:2017:266, 33 ir 34 punktus ir 2022 m. kovo 31 d. Sprendimo Smetna palata na Republika Bulgaria, C‑195/21, EU:C:2022:239, 43 punktą).

56

Be to, kadangi antrasis klausimas susijęs su derybomis be išankstinio skelbimo apie darbų, prekių ir paslaugų viešojo pirkimo sutarčių sudarymą, pažymėtina, kad Direktyvos 2014/24 32 straipsnio 2 dalis, kurios a–c punktuose išvardytas „[kiekvienas atvejis]“, kai leidžiama taikyti tokią procedūrą, yra reikšminga atsakant į antrąjį klausimą. Beje, šis sąrašas yra baigtinis, nes direktyvos 26 straipsnio 6 dalyje nurodyta, kad valstybės narės neleidžia taikyti derybų be išankstinio skelbimo apie kvietimą dalyvauti konkurse jokiais kitais atvejais, išskyrus nurodytus minėtos direktyvos 32 straipsnyje (pagal analogiją žr. 2008 m. balandžio 8 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑337/05, EU:C:2008:203, 56 ir 57 punktus ir 2009 m. spalio 15 d. Sprendimo Komisija / Vokietija, C‑275/08, nepaskelbtas Rink., EU:C:2009:632, 54 punktą).

57

Atsižvelgiant į tai, šios direktyvos 32 straipsnio 2 dalies a punktas, siejamas su jos 18 straipsnio 1 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad perkančioji organizacija per derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūrą gali pakviesti vienintelį ekonominės veiklos vykdytoją, kai šiai procedūrai taikomos iš esmės nepakeistos pradinės viešojo pirkimo sutarties sąlygos, nurodytos ankstesnėje atviro konkurso procedūroje, kuri buvo nutraukta motyvuojant tuo, kad vienintelis pateiktas pasiūlymas buvo netinkamas, nors aptariamo viešojo pirkimo sutarties dalykas neturi būdingų ypatumų, dėl kurių objektyviai būtina, kad sutartį vykdytų tik tas ekonominės veiklos vykdytojas.

58

Pagal Direktyvos 2014/24 32 straipsnio 2 dalies a punkto pirmą pastraipą šia procedūra leidžiama naudotis, be kita ko, viešojo prekių pirkimo sutarčių atveju, kai nebuvo pateikta pasiūlymų arba nebuvo pateikta tinkamų pasiūlymų paskelbus atvirą arba ribotą konkursą, su sąlyga, kad iš esmės nepakeičiamos pradinės sutarties sąlygos ir kad Komisijai nusiunčiama ataskaita, kai ji to prašo.

59

Taigi iš šios nuostatos formuluotės aiškiai matyti, kad perkančioji organizacija gali taikyti derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūrą, kai įvykdytos trys kumuliacinės sąlygos. Pirma, ji turi įrodyti, kad negavo jokio pasiūlymo ar bent jau tinkamo pasiūlymo per ankstesnį atvirą ar ribotą konkursą, kurį dėl šios priežasties nutraukė. Antra, paskesnėje derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūroje negali būti iš esmės pakeistos pradinės viešojo pirkimo sutarties sąlygos, suformuluotos per ankstesnį atvirą ar ribotą konkursą paskelbtame skelbime apie pirkimą. Galiausiai, trečia, perkančioji organizacija turi turėti galimybę paprašyta pateikti Komisijai padėties ataskaitą.

60

Kadangi pastaroji sąlyga nagrinėjamoji byloje nėra aptariama, reikia patikslinti dviejų pirmųjų Direktyvos 2014/24 32 straipsnio 2 dalies a punkto pirmos pastraipos taikymo sąlygų turinį.

61

Kiek tai susiję su pirmąja sąlyga, iš šios direktyvos 32 straipsnio 2 dalies a punkto antros pastraipos matyti, kad pasiūlymas laikomas netinkamu, kai yra nereikšmingas sutarčiai, nes, nepadarius esminių pakeitimų, akivaizdžiai negali patenkinti pirkimo dokumentuose nurodytų perkančiosios organizacijos poreikių ir reikalavimų.

62

Pasiūlymas laikytinas netinkamu, jeigu yra „nepriimtinas“, kaip tai suprantama pagal minėtos direktyvos 26 straipsnio 4 dalies b punkto antrą pastraipą, kuri skirta, be kita ko, konkurso procedūroms su derybomis. Pagal pastarąją nuostatą nepriimtinais visų pirma laikomi dalyvių pasiūlymai, kurių kaina viršija perkančiosios organizacijos biudžetą, nustatytą ir užfiksuotą dokumentuose prieš pradedant pirkimo procedūrą.

63

Akivaizdu, kad taip yra tuo atveju, kai pasiūlyme, kaip antai nurodytas šio sprendimo 25 punkte, buvo nurodyta daugiau kai dvigubai didesnė kaina nei perkančiosios organizacijos pasirinkta sutarties vertė.

64

Dėl antrosios šios nuostatos taikymo sąlygos pasakytina, kad iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, regis, išplaukia, jog vykstant pagrindinėje byloje nagrinėjamai derybų procedūrai perkančioji organizacija iš esmės nekeitė pradinių viešojo pirkimo sutarties sąlygų, tačiau tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

65

Be to, nei Direktyvos 2014/24 50 konstatuojamoji dalis, nei 18 straipsnio 1 dalis negali paneigti tokio lingvistinio šios direktyvos 32 straipsnio 2 dalies a punkto aiškinimo.

66

Kaip matyti iš Direktyvos 2014/24 50 konstatuojamosios dalies sistemos, joje nurodyti derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimo procedūrą taikymo atvejai, neatitinkantys nurodytųjų šios direktyvos 32 straipsnio 2 dalies a punkte.

67

Be to, kai perkančioji organizacija nusprendžia kreiptis į vieną ekonominės veiklos vykdytoją per derybų be išankstinio paskelbimo apie pirkimą procedūrą, kuri rengiama neįvykus atviram arba ribotam konkursui ir kuriai taikomos iš esmės nepakeistos sąlygos, iš pradžių suformuluotos per ankstesnį atvirą ar ribotą konkursą paskelbtame skelbime apie pirkimą, toks požiūris tebėra suderinamas su Direktyvos 2014/24 18 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje įtvirtintais viešojo pirkimo sutarčių sudarymo principais, jeigu aptariamo viešojo pirkimo sutarties dalykas neturi būdingų ypatumų, dėl kurių objektyviai būtina kreiptis į tą ekonominės veiklos vykdytoją. Esant tokiam konstruktui, pirmesnė atviro ar riboto konkurso procedūra ir derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūra faktiškai sudaro neatsiejamą visumą, todėl negalima nepaisyti aplinkybės, kad ekonominės veiklos vykdytojai, potencialiai susidomėję šiuo viešuoju pirkimu, turėjo galimybę paduoti paraiškas ir tarpusavyje konkuruoti.

68

Tokiomis aplinkybėmis ekonominės veiklos vykdytojai, kurie nebuvo pakankamai rūpestingi ir nepateikė tinkamo pasiūlymo per atvirą ar ribotą konkursą, negali priversti perkančiosios organizacijos per derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūrą pradėti su jais derėtis. Iš tiesų jie galėjo pateikti pasiūlymą per ankstesnį atvirą ar ribotą konkursą ir visapusiškai pasinaudoti lygybės, nediskriminavimo, skaidrumo ir proporcingumo principais.

69

Vis dėlto tam, kad būtų galima parodyti, jog nagrinėjamas viešasis pirkimas nebuvo parengtas siekiant išvengti Direktyvos 2014/24 taikymo arba dirbtinai apriboti konkurenciją, kaip to reikalaujama jos 18 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje, perkančioji organizacija turi galėti įrodyti, kad kaina, dėl kurios ji susitarė su konkurso laimėtoju, atitinka rinkos kainą ir neviršija numatomos viešojo pirkimo sutarties vertės, apskaičiuotos pagal šios direktyvos 5 straipsnio reikalavimus. Taip perkančioji organizacija laikysis principo, pagal kurį tas, kas siekia pasinaudoti minėtos direktyvos 32 straipsnyje numatyta nukrypti leidžiančia nuostata, privalo įrodyti, kad iš tiesų egzistuoja šią išimtį pateisinančios išimtinės aplinkybės (šiuo klausimu žr. 1987 m. kovo 10 d. Sprendimo Komisija / Italija, 199/85, EU:C:1987:115, 14 punktą ir 2008 m. balandžio 8 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑337/05, EU:C:2008:203, 58 punktą).

70

Be to, parodydama, kad po derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūros sutarta kaina atitinka rinkos kainą, perkančioji organizacija įrodo, kad efektyviausiai naudoja viešąsias lėšas, kaip numatyta šios direktyvos 2 konstatuojamojoje dalyje, taigi, ir tai, kad nebuvo padaryta jokio pažeidimo, kaip tai suprantama pagal Europos struktūriniams ir investicijų fondams taikomą Sąjungos reglamentavimo tvarką (pagal analogiją žr. 2016 m. gegužės 26 d. Sprendimo Județul Neamț ir Județul Bacău, C‑260/14 ir C‑261/14, EU:C:2016:360, 46 punktą ir 2020 m. spalio 1 d. Sprendimo Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, 51 punktą).

71

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į antrąjį klausimą reikia atsakyti, kad Direktyvos 2014/24 32 straipsnio 2 dalies a punktas, siejamas su jos 18 straipsnio 1 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad perkančioji organizacija per derybų be išankstinio skelbimo apie pirkimą procedūrą gali pakviesti vienintelį ekonominės veiklos vykdytoją, kai šiai procedūrai taikomos iš esmės nepakeistos pradinės viešojo pirkimo sutarties sąlygos, nurodytos ankstesnėje atviro konkurso procedūroje, kuri buvo nutraukta motyvuojant tuo, kad vienintelis pateiktas pasiūlymas buvo netinkamas, jeigu konkretaus viešojo pirkimo sutarties dalykas neturi būdingų ypatumų, dėl kurių objektyviai būtina, kad sutartį vykdytų tik tas ekonominės veiklos vykdytojas.

72

Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (aštuntoji kolegija) nusprendžia: