1.

Ar Sąjungos teisės aktų leidėjas teisėkūros procedūra priimtuose aktuose gali nurodyti privačios organizacijos (šiuo atveju – ISO ( 2 )) parengtus tarptautinius standartus, jų turinio nepaskelbęs Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje ir Europos Sąjungos piliečiams nesuteikęs galimybės tiesiogiai ir nemokamai susipažinti su šiuo turiniu, turint omenyje tai, kad su šiais standartais galima susipažinti šioje organizacijoje sumokėjus mokestį už autorių teises, kuriomis ji remiasi?

2.

Iš esmės toks yra vienas iš šioje byloje rechtbank Rotterdam (Roterdamo apylinkės teismas, Nyderlandai) Teisingumo Teismui pateiktų klausimų.

3.

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas nagrinėjant Stichting Rookpreventie Jeugd (Jaunimo rūkymo prevencijos fondas, Nyderlandai, toliau – Stichting) ir penkiolikos kitų subjektų (toliau kartu – pareiškėjai pagrindinėje byloje) ginčą su Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Visuomenės sveikatos, gerovės ir sporto valstybės sekretoriaus, Nyderlandai, toliau – staatssecretaris).

4.

Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia konkrečiai sužinoti, ar galimybės susipažinti su Direktyvos 2014/40/ES ( 3 ) 4 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatytas dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekio iš cigarečių su filtru išsiskiriančiose medžiagose nustatymo metodas, išvardytų ISO standartų turiniu sąlygos atitinka SESV 297 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje numatytus paskelbimo reikalavimus ( 4 ) ir skaidrumo principą, kuriuo, be kita ko, grindžiama ši nuostata.

5.

Analizės pabaigoje siūlysiu Teisingumo Teismui nuspręsti, kad pagal SESV 297 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą nereikalaujama paskelbti nagrinėjamų ISO standartų turinio Oficialiajame leidinyje. Be to, nurodysiu, kodėl manau, kad galimybės susipažinti su šių standartų turiniu sąlygos neprieštarauja iš šios nuostatos kylantiems bendriesiems principams.

6.

Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 ( 5 ) 12 straipsnyje nustatyta:

„1.   Institucijos sudaro galimybes, kad dokumentai, kiek įmanoma, būtų tiesiogiai prieinami visuomenei elektroniniu būdu arba per registrą pagal atitinkamos institucijos taisykles.

2.   Visų pirma tiesiogiai prieinami, laikantis 4 ir 9 straipsnio nuostatų, turėtų būti teisėkūros dokumentai, tai yra, valstybėse narėse juridinę galią turinčių arba jas saistančių teisės aktų priėmimo procese parengti arba gauti dokumentai.

<...>“

7.

Šio reglamento 4 straipsnio 2 dalyje nustatyta:

„Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:

8.

Reglamento (ES) Nr. 1025/2012 ( 6 ) 6 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Norėdamos pasiekti aukštesnį dalyvavimo standartizacijos sistemoje lygį, nacionalinės standartizacijos institucijos skatina ir palengvina MVĮ prieigą prie standartų ir standartų rengimo proceso, pavyzdžiui:

<...>

<...>“

9.

Reglamento (ES) Nr. 1025/2012 10 straipsnio 6 dalyje nustatyta:

„Jei darnusis standartas atitinka reikalavimus, kuriuos jis turi apimti ir kurie nustatyti atitinkamuose Sąjungos derinimo teisės aktuose, Komisija nedelsiant paskelbia nuorodą į tokį darnųjį standartą [Oficialiajame leidinyje] ar kitomis priemonėmis, tenkinančiomis atitinkamame Sąjungos derinimo teisės akte nustatytas sąlygas.“

10.

Direktyvos 2014/40 11 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:

„nustatant dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekį cigarečių išsiskiriančiose medžiagose (toliau – išsiskiriančių medžiagų kiekiai) reikėtų remtis atitinkamais tarptautiniu mastu pripažintais ISO standartais. <...>“

11.

Šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Iš valstybėse narėse pateikiamų rinkai ar gaminamų cigarečių išsiskiriančių medžiagų didžiausi leistini kiekiai (toliau – didžiausi leistini kiekiai) turi neviršyti:

12.

Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„1.   Dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekis iš cigarečių išsiskiriančiose medžiagose nustatomas remiantis ISO standartu 4387 – dervoms, ISO standartu 10315 – nikotinui ir ISO standartu 8454 – anglies monoksidui.

Dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekio matavimo tikslumas nustatomas pagal ISO 8243 standartą.“

13.

2018 m. liepos 31 d. ir rugpjūčio 2 d. raštais pareiškėjai pagrindinėje byloje Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Nyderlandų maisto ir vartojimo prekių saugos tarnyba, Nyderlandai, toliau – NVWA) paprašė užtikrinti, kad Nyderlanduose vartotojams siūlomos cigaretės su filtrais, vartojamos pagal numatytą paskirtį, atitiktų Direktyvos 2014/40 3 straipsnio 1 dalyje nustatytus didžiausius leistinus išsiskiriančius dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekius, ir prireikus imtis poveikio priemonių, kad šių reikalavimų neatitinkantys gaminiai būtų pašalinti iš rinkos ( 7 ).

14.

2018 m. rugsėjo 20 d. sprendimu NVWA atmetė vieno iš pareiškėjų pagrindinėje byloje, Stichting, siekiančio apsaugoti jaunimą nuo rūkymo, prašymą imtis poveikio priemonių. Stichting ir visi kiti pareiškėjai pagrindinėje byloje dėl šio sprendimo pateikė administracinį skundą staatssecretaris.

15.

2019 m. sausio 31 d.staatssecretaris atmetė Stichting skundą kaip nepagrįstą, o kitų pareiškėjų pagrindinėje byloje – kaip nepriimtiną.

16.

Pareiškėjai pagrindinėje byloje dėl to sprendimo pateikė skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (Nyderlandų cigarečių ir tabako gamintojų asociacija, Nyderlandai, toliau – VSK) pateikė prašymą ją pripažinti trečiuoju suinteresuotuoju asmeniu pagrindinėje byloje. Šis prašymas buvo tenkintas.

17.

Šioje byloje Stichting iš esmės tvirtina, kad Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje nurodytas dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekio iš cigarečių su filtru išsiskiriančiose medžiagose nustatymo metodas neprivalomas. Anot jo, šios išsiskiriančios medžiagos turi būti matuojamos atsižvelgiant, be kita ko, į numatytą šių gaminių vartojimą, konkrečiau kalbant, į tai, kad rūkančiųjų lūpos ir pirštai iš dalies užspaudžia cigarečių filtruose esančias mikroskylutes. Todėl realiai tų medžiagų išsiskiria daugiau, nei nustatoma pagal šį metodą ( 8 ). Šiomis aplinkybėmis reikia taikyti kitą, labiau vartotojų sveikatą apsaugantį metodą ( 9 ).

18.

Staatssecretaris, palaikomas VSK, prieštarauja šiems argumentams ir teigia, kad Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalis yra privalomojo pobūdžio. Todėl nacionalinės valdžios institucijos savo iniciatyva negali nukrypti nuo šioje nuostatoje nurodyto metodo. Bet kuriuo atveju būtent Sąjungos teisės aktų leidėjas sprendžia, ar pakeisti tą nuostatą, ar ne.

19.

Atsižvelgdamas į šiuos argumentus prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, pirma, ar tai, kad ISO standartai, kuriais remiantis matuojamas iš cigarečių su filtru išsiskiriančių dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekis, neskelbiami Oficialiajame leidinyje ir ISO su jais susipažinti galima tik už užmokestį, suderinama, be kita ko, su SESV 297 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje nustatyta paskelbimo tvarka ir skaidrumo principu.

20.

Antra, jis abejoja dėl Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje numatyto išsiskiriančių medžiagų kiekio nustatymo metodo privalomojo pobūdžio, taip pat dėl šios nuostatos galiojimo atsižvelgiant į šios direktyvos ir kitų aukštesnės galios teisės normų tikslus ( 10 ).

21.

Šiomis aplinkybėmis rechtbank Rotterdam (Roterdamo apylinkės teismas, Nyderlandai) 2020 m. kovo 20 d. nutartimi, ją Teisingumo Teismas gavo 2020 m. kovo 24 d., nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui, be kita ko, šį prejudicinį klausimą ( 11 ):

„Ar Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje numatyto matavimo metodo grindimas ISO standartais, kurie nėra laisvai prieinami, atitinka SESV 297 straipsnio 1 dalį ir skaidrumo principą, kuriuo ji grindžiama?“

22.

Stichting, VSK, Nyderlandų vyriausybė, Europos Parlamentas, Europos Sąjungos Taryba ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas Teisingumo Teisme. Šioje byloje teismo posėdžio nebuvo rengiama. Vis dėlto šalys ir suinteresuotieji asmenys raštu atsakė į 2021 m. vasario 9 d. Teisingumo Teismo pateiktus klausimus.

23.

Atsižvelgiant į Teisingumo Teismo prašymą šioje išvadoje bus susitelkta į pirmąjį prejudicinį klausimą.

24.

Pateikdamas šį klausimą, kurį sudaro dvi dalys, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo prašo, pirma, nurodyti, ar pagal SESV 297 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą reikalaujama Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje išvardytus ISO standartus paskelbti Oficialiajame leidinyje, ir, antra, išaiškinti, ar galimybės susipažinti su šių standartų turiniu sąlygos (be to, kad jie nepaskelbti Oficialiajame leidinyje, ISO galima su jais susipažinti tik už mokestį, o Sąjungos institucijos nesudaro galimybės tiesiogiai ir nemokamai susipažinti su jų turiniu) atitinka skaidrumo principą.

25.

Pirmiausia pabrėžiu, jog atsižvelgiant į tai, kad Teisingumo Teismui pateiktas klausimas galiausiai susijęs su įstatymo turinio prieinamumu, t. y. piliečių galimybe su juo susipažinti, mano nuomone, akivaizdu, kad atsakymo į šį klausimą atspirties taškas demokratinėje visuomenėje yra tai, kad kiekvienas asmuo turi turėti galimybę laisvai susipažinti su įstatymo turiniu. Tai yra vienas iš teisinės valstybės pagrindų ( 12 ).

26.

Mano nuomone, šis galimybės laisvai susipažinti su įstatymo turiniu principas turi būti užtikrinamas bent dėl dviejų priežasčių. Pirmoji priežastis kyla iš sentencijos „įstatymo nežinojimas neatleidžia nuo atsakomybės“, ir neišvengiamai suponuoja, kad įstatymu negalima remtis prieš teisės subjektus, kol jie neturi galimybės su juo susipažinti. Antroji priežastis – iš būtinybės visiems piliečiams turėti galimybę susipažinti su visais viešosios valdžios priimtais teisės aktais, reglamentuojančiais gyvenimą visuomenėje, kad būtų užtikrintas jų laikymasis ( 13 ), ir veiksmingai įgyvendinti demokratinėje visuomenėje jiems suteiktas teises ( 14 ). Beje, būtent tai ir yra pareiškėjų pagrindinėje byloje veiksmų esmė: pateikdami skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme šie subjektai, kurių bendras tikslas yra rūkymo prevencija, remiasi būtent tuo, kad Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje nustatytas matavimo metodas, jų nuomone, nepakankamai apsaugo vartotojų sveikatą.

27.

Ar šis principas reiškia, kad teisėkūros procedūra priimtame Sąjungos teisės akte, kaip antai šiuo atveju Direktyvoje 2014/40 ( 15 ), nurodyti ISO standartai turi būti skelbiami Oficialiajame leidinyje, ar vis dėlto Sąjungos institucijos bent turi užtikrinti, kad jų turinys būtų tiesiogiai ir nemokamai prieinamas visuomenei?

28.

Pirmiausia šiuo klausimu reikia patikslinti, kad nė vienoje Sąjungos teisės nuostatoje konkrečiai nereglamentuojami paskelbimo reikalavimai, kuriuos turi tenkinti tarptautiniai standartai, kaip antai nagrinėjami ISO standartai, kai jie taip nurodyti teisėkūros procedūra priimtame akte. Konkrečiai kalbant, Reglamento N. 1025/2012 10 straipsnio 6 dalis, kurioje įtvirtinti konkretūs įpareigojimai dėl darniųjų standartų paskelbimo ( 16 ), neapima ISO standartų. Šiomis aplinkybėmis manau, jog svarbu atsižvelgti į tai, kad šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas ne dėl klausimo, ar kiti techniniai standartai, nesvarbu, ar jie nacionaliniai, darnieji ar Europos ( 17 ), Oficialiajame leidinyje turi būti skelbiami pateikiant visą turinį, ar ne, arba ar jų turinys turi būti laisvai prieinamas visuomenei. Šiuo atveju klausimas keliamas tik dėl tarptautinių standartų, konkrečiai – standartų, parengtų ISO, t. y. privačios organizacijos, finansuojamos, be kita ko, iš jos pačios parengtų standartų pardavimo ( 18 ).

29.

Toliau, kaip vėliau pabrėšiu šioje išvadoje, atsakymą į pirmąjį prejudicinį klausimą, mano nuomone, lemia, tai, kaip Sąjungos teisėkūros procedūra priimtu aktu, kuriame nurodyti ISO standartai, siekiama naudoti tokius standartus.

30.

Šiuo klausimu, manau, jog reikšmingi keli aspektai. Šioje byloje jų nurodysiu tris. Pirma, ar nagrinėjami standartai būtini, siekiant susipažinti su teisėkūros procedūra priimto akto, kuriame jie nurodyti, „esminiais reikalavimais“, ar jie yra techninio ir papildomojo pobūdžio, palyginti su tais reikalavimais? Antra, ar šiais standartais įmonėms, kurių gaminiams ar veiklai jie taikomi, siekiama nustatyti pareigas? Trečia, jeigu šie standartai yra techninio ir papildomojo pobūdžio ir jais nesiekiama nustatyti pareigų tokioms įmonėms, o tai reiškia, kad jie neturi būti skelbiami Oficialiajame leidinyje pagal SESV 297 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą (kaip paaiškinsiu B skyriuje), ar tai, kad Sąjungos institucijos nenustatė palankesnių nei ISO numatytų galimybės susipažinti sąlygų, neproporcingai riboja visuomenės galimybę su jais susipažinti, todėl pažeidžiami bendrieji principai, kuriais grindžiama ta nuostata (C skyrius)?

31.

Be to, pastarasis aspektas, atrodo, mažiau reikšmingas, kai aišku, kad teisėkūros procedūra priimtame akte nurodyti standartai yra specialistų parengta techninių žinių kodifikacija, skirta specialistams ( 19 ). Tačiau kuo standartas artimesnis sričiai, kurioje piliečiai gali siekti įgyvendinti jiems demokratinėje visuomenėje suteiktas teises (pavyzdžiui, kaip šiuo atveju – sveikatos ir vartotojų apsaugos srityje), tuo labiau reikia atsižvelgti į tą elementą ir kelti klausimą, ar standarto turinys turi būti laisvai prieinamas visuomenei.

32.

Primenu, kad pagal SESV 297 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą teisėkūros procedūra priimtus aktus reikalaujama skelbti Oficialiajame leidinyje.

33.

Manau, kad reikia išnagrinėti du atvejus. Arba nagrinėjami ISO standartai savaime gali būti laikomi „teisėkūros procedūra priimtais aktais“, o tokiu atveju aišku, kad pagal šią nuostatą turi būti skelbiamas visas jų turinys (1 skirsnis), arba šie standartai negali būti laikomi atitinkančiais šią apibrėžtį, todėl reikia kelti klausimą, ar vis dėlto pagal tą nuostatą jų turinys turi būti skelbiamas, nes jie yra teisėkūros procedūra priimto akto (t. y. Direktyvos 2014/40) „elementai“ (2 skirsnis).

34.

Sąvoka „teisėkūros procedūra priimti aktai“ SESV 289 straipsnio 3 dalyje apibrėžta kaip apimanti „pagal teisėkūros procedūrą priimtus teisės aktus“. Teisingumo Teismas nusprendė, kad remiantis šia nuostata teisės aktas laikytinas Sąjungos „teisėkūros procedūra priimtu aktu“ tik tuomet, jeigu jis priimtas remiantis Sutarčių nuostata, kurioje aiškiai daroma nuoroda arba į įprastą teisėkūros procedūrą, nurodytą SESV 289 straipsnio 1 dalyje ir SESV 294 straipsnyje, arba į specialią teisėkūros procedūrą, aprašytą SESV 289 straipsnio 2 dalyje ( 20 ).

35.

Šiuo atveju visos bylos šalys ir įstojusios į šią bylą šalys, išskyrus pareiškėjus pagrindinėje byloje, mano, kad Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje nurodyti ISO standartai savaime neturi būti laikomi „teisėkūros procedūra priimtais aktais“.

36.

Visiškai pritariu šiai nuomonei.

37.

Iš tikrųjų akivaizdu, kad šie standartai, kuriuos, kaip teisingai priminė Komisija, parengė privati organizacija, t. y. ISO ( 21 ), nepriimti pagal atskirą įprastą ar specialią teisėkūros procedūrą, t. y. procedūrą, per kurią Sąjungos teisės aktų leidėjas konkrečiai siekė juos priimti, remdamasis Sutarčių nuostatomis.

38.

Aplinkybė, kad po to, kai ISO priėmė standartus, Sąjungos teisės aktų leidėjas per teisėkūros procedūrą, po kurios priimta Direktyva 2014/40, tuos standartus pasirinko cigarečių su filtru išskiriamų medžiagų kiekiui matuoti ir tikrinti, kad jie neviršytų šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje nustatytų ribų, manau, taip pat neleidžia daryti išvados, kad jie patys per šią procedūrą „priimti“ kaip „teisėkūros procedūra priimti aktai“. Vienintelis tos procedūros tikslas – priimti tą direktyvą.

39.

Atsižvelgdamas į šias aplinkybes ir į tai, kad iš nurodytų SESV nuostatų aiškiai matyti, kad Sutarties rengėjai vadovavosi formaliu požiūriu ( 22 ), pagal kurį teisėkūros procedūra priimamais aktais laikomi tik aktai, priimti pagal įprastą teisėkūros procedūrą arba pagal specialią teisėkūros procedūrą, manau, jog aišku, kad nagrinėjami ISO standartai negali būti laikomi savaime priklausančiais šiai aktų kategorijai ( 23 ).

40.

Iš pirmesnio poskirsnio matyti, kad šios bylos aplinkybėmis tik Direktyva 2014/40, paskelbta Oficialiajame leidinyje, gali būti laikoma atitinkančia „teisėkūros procedūra priimto akto“ apibrėžtį, kaip tai suprantama pagal SESV 289 straipsnio 3 dalį. Kaip teigė Nyderlandų vyriausybė, šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje nurodyti ISO standartai yra nebent šio teisėkūros procedūra priimto akto „elementai“.

41.

Ar visas šių elementų turinys turi būti skelbiamas Oficialiajame leidinyje pagal SESV 297 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą? Manau, kad ne.

42.

Šiuo klausimu pažymiu, kad išvadoje byloje Heinrich ( 24 ), kurioje nagrinėtas atvejis, kai reglamento ( 25 ) priedas nebuvo paskelbtas Oficialiajame leidinyje, generalinė advokatė E. Sharpston pabrėžė, kad tokio priedo nepaskelbimas yra „gairių [akto] paskelbimas be turinio“ ir tai yra „ydingas ir nepakankamas paskelbimas“, kuris neatitinka SESV 297 straipsnio 2 dalies (susijusios su ne teisėkūros procedūra priimtų aktų – reglamentų, direktyvų ir sprendimų, paskelbimu) reikalavimų.

43.

Pritariu šiai analizei, kuri, manau, gali būti taikoma SESV 297 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje nurodytų teisėkūros procedūra priimtų aktų paskelbimo tvarkai. Mano nuomone, ši nuostata netektų prasmės, jeigu Oficialiajame leidinyje turėtų būti skelbiami tik tokio akto priėmimą formalizuojantys pagrindai, o ne visas jo „turinys“.

44.

Kaip paaiškinsiu toliau, vis dėlto nemanau, kad pagal tą nuostatą reikalaujama paskelbti Oficialiajame leidinyje, jeigu, kaip šiuo atveju, teisėkūros procedūra priimto akto nuostatoje ar nuostatose nurodyti „elementai“ yra ISO standartai, atitinkantys paprastus techninio ir papildomo pobūdžio patikslinimus, palyginti su šio akto „esminiais reikalavimais“ (pirmas kriterijus) ir jais įmonėms, kurių gaminiams ar veiklai tokie standartai taikomi, nesiekiama nustatyti pareigų (antras kriterijus).

45.

„Esminius reikalavimus“ suprantu kaip Sąjungos teisėkūros procedūra priimto akto, kuriuo siekiama apibrėžti išankstines gaminių (pavyzdžiui, kaip šiuo atveju – cigarečių su filtru) pateikimo į vidaus rinką sąlygas, normas, konkrečiai susijusias su šiomis sąlygomis, todėl atspindinčias teisės aktų leidėjo politinio pasirinkimo, siekiant įgyvendinti šiuos tikslus, esmę ( 26 ).

46.

Atsižvelgdamas į šią apibrėžtį manau, kad atsakymą į klausimą, ar tokiame teisėkūros procedūra priimtame akte nurodyti ISO standartai turi būti skelbiami Oficialiajame leidinyje, ar ne, lemia tai, kaip jie susiję su tokiais „esminiais reikalavimais“ ir taip priskiriami prie akto „turinio“. Konkrečiau kalbant, manau, jog reikia skirti situaciją, kai tokie standartai yra techniniai ir papildomi, palyginti su esminiais reikalavimais, ir situaciją, kai tokie standartai yra būtini jų taikymo sričiai nustatyti ar jų turiniui suprasti.

47.

Šiuo atveju konstatuoju, kad, pirma, Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje išvardytais ISO standartais siekiama techniniu lygiu išsamiau apibūdinti metodą, kuriuo remiantis matuojami cigarečių su filtru išskiriamų dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekiai.

48.

Antra, iš šios nuostatos ir šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalies sąsajos matyti, kad, nors šios normos susijusios tik su matavimo metodu, taikomu tikrinant, ar paisoma pastarojoje nuostatoje nurodytų didžiausių leistinų kiekių, jos atspindi Sąjungos teisės aktų leidėjo politinio pasirinkimo, siekiant įgyvendinti vartotojų apsaugos ir, be kita ko, sveikatos apsaugos tikslus, esmę ( 27 ). Be to, viena vertus, Direktyvoje 2014/40 nurodytos cigaretės su filtru negali būti pateikiamos rinkai, jeigu tie kiekiai viršijami (kitaip tariant, šie kiekiai yra išankstinė šių gaminių pateikimo rinkai sąlyga), ir, kita vertus, tuos šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje konkrečiai nurodytus kiekius ( 28 ) gali sužinoti bet kuris Sąjungos pilietis, neatsižvelgdamas į šiuos standartus.

49.

Iš šių aplinkybių darau išvadą, kad taikant šią Direktyvą 2014/40 „esminiais reikalavimais“, mano nuomone, reikia laikyti ne nagrinėjamus ISO standartus, o tos direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje nurodytus didžiausius leistinus kiekius. Be to, šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje nurodyti ISO standartai yra papildomi, palyginti su tokiais reikalavimais.

50.

Kaip paaiškinsiu toliau, šią išvadą patvirtina aplinkybė, kad šiuose standartuose cigarečių su filtru gamintojams ir importuotojams nenustatyta pareigų (antras kriterijus).

51.

Dėl antrojo kriterijaus svarbu priminti, kad „standartas“ plačiąja prasme Sąjungoje apibrėžiamas kaip „pripažintos standartizacijos institucijos priimta <...> savanoriško taikymo techninė specifikacija“ ( 29 ). Taigi jis apskritai nėra skirtas įmonių, kurių gaminiams taikomi tokie standartai, pareigoms nustatyti.

52.

Toliau atsižvelgiant į pirmesnį skirsnį reikia pripažinti, kad, jeigu Sąjungos teisės aktų leidėjas ISO standartus naudotų šių įmonių pareigoms nustatyti, iš esmės tokie standartai turėtų būti siejami su „esminiais reikalavimais“ ( 30 ), todėl turėtų būti skelbiami Oficialiajame leidinyje ( 31 ). Jų laikymasis taptų išankstine nurodytų gaminių platinimo vidaus rinkoje sąlyga ( 32 ).

53.

Šiuo atveju manau, kad Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje nurodytais ISO standartais nesiekiama cigarečių su filtru gamintojams ir importuotojams nustatyti pareigų.

54.

Priimdamas tą nuostatą Sąjungos teisės aktų leidėjas, regis, tikrai neatsižvelgė į tai ( 33 ), kad matuodamos iš cigarečių su filtru išsiskiriančias medžiagas laboratorijos, kurioms pagal šios direktyvos 4 straipsnio 2 dalį pavesta kontroliuoti tas medžiagas, galėtų taikyti kitą nei nagrinėjamose ISO normose nustatytą metodą.

55.

Vis dėlto, nors pripažįstu šį privalomąjį pobūdį kontrolės laboratorijoms ( 34 ), manau, jog šiuo atveju vienintelė iš tikrųjų cigarečių su filtru gamintojams ir importuotojams tenkanti pareiga – užtikrinti, kad šios išsiskiriančios medžiagos neviršytų tos direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje nustatytų didžiausių leistinų kiekių. Šie importuotojai ir gamintojai neprivalo patys taikyti tos direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje išvardytose ISO normose nurodyto nustatymo metodo.

56.

Be to, kadangi tų gaminių atitiktis turi būti vertinama atsižvelgiant tik į šiuos didžiausius leistinus kiekius, manau, jog importuotojai ir gamintojai, net ir nežinodami nagrinėjamų ISO standartų turinio, gali užsitikrinti, kad paisoma tų ribų, todėl tiekti rinkai šiuos esminius reikalavimus atitinkančius gaminius.

57.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad šiais standartais cigarečių su filtru gamintojams ir importuotojams nenustatyta pareigų, o tai patvirtina, kad jie yra techniniai ir papildomi, palyginti su „esminiais reikalavimais“, įtvirtintais šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje, kurių gamintojai ir importuotojai turi paisyti.

58.

Išnagrinėjęs šios išvados 44 punkte nurodytus du kriterijus darau išvadą, kad Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje išvardytiems ISO standartams netaikomas SESV 297 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje nustatytas paskelbimo reikalavimas. Palyginti su šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje nustatytais didžiausiais leistinais išsiskiriančių medžiagų kiekais, kurie yra šio akto „esminiai reikalavimai“, šie standartai yra techniniai ir papildomi elementai, kurie, mano nuomone, neturi būti skelbiami Oficialiajame leidinyje.

59.

Be to, kadangi šie standartai atitinka šiuos du kriterijus, manau, kad juos Sąjungos teisės aktų leidėjas galiausiai naudoja panašiai kaip darniuosius standartus, priimtus pagal „naujuoju požiūriu“ grindžiamas direktyvas ( 35 ), o dėl šių standartų teisės aktų leidėjas laikėsi nuomonės, kad pakanka paskelbti Oficialiajame leidinyje tik nuorodas į juos.

60.

Šiuo klausimu pažymiu, kad Sprendime James Elliott Construction ( 36 ), susijusiame su tokiu darniuoju standartu ( 37 ), Teisingumo Teismas, pažymėjęs, kad dėl tokio standarto teisinių pasekmių nuoroda į jį prieš tai turi būti skelbiama Oficialiajame leidinyje, nurodė, kad jis turi jurisdikciją aiškinti to standarto turinį priimdamas prejudicinį sprendimą. Jis nepripažino reikšminga aplinkybės, kad Oficialiajame leidinyje nebuvo paskelbtas visas darniųjų standartų turinys.

61.

Šiuo klausimu pažymiu, kad Teisingumo Teismas nepraleidžia progos, be kita ko, per prejudicinių sprendimų priėmimo procedūrą, kelti klausimo dėl jam abejotinomis atrodančių Sąjungos teisės aiškinimo prielaidų ( 38 ). Tačiau šiuo atveju jis to nepadarė, nors taikytinų paskelbimo reikalavimų neįvykdymas būtų tiesiogiai paveikęs šio standarto galimybę sukelti teisinių pasekmių ( 39 ).

62.

Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, manau, jog į pirmojo prejudicinio klausimo pirmą dalį reikia atsakyti, kad Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje išvardytų ISO standartų viso turinio nepaskelbimas Oficialiajame leidinyje nepažeidžia SESV 297 straipsnio 1 dalies trečios pastraipos.

63.

Pirmojo prejudicinio klausimo antroje dalyje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar galimybės susipažinti su nagrinėjamais ISO standartais sąlygos atitinka skaidrumo principą, kuriuo, be kita ko, grindžiama SESV 297 straipsnio 1 dalies trečia pastraipa.

64.

Toliau pateiksiu šios problematikos analizės struktūrą. Pirmoje dalyje paaiškinsiu, kaip turi būti suprantamas skaidrumo principas, kurį savo klausime nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Paaiškinsiu, kad manau, jog iš tikrųjų šis teismas nurodo galimybės laisvai susipažinti su įstatymo turiniu principą, o jo svarbą jau priminiau šios išvados 25 punkte. Antroje dalyje nurodysiu, kad šiame etape reikia kelti klausimą, ar Sąjungos institucijos turi numatyti palankesnes galimybės susipažinti sąlygas, nei nustatytos ISO (reikalaujama, kad asmenys, pageidaujantys susipažinti su jos rengiamų standartų turiniu, sumokėtų mokestį), t. y. kad šie standartai būtų tiesiogiai ir nemokamai prieinami visiems. Pabrėšiu, kad atsakymą į šį klausimą lems tai, ar galimybės susipažinti su šių standartų turiniu sąlygos, pirma, yra pateisinamos ir, antra, neproporcingai neriboja visuomenės galimybės su jais susipažinti.

65.

Pati sąvoka „skaidrumas“ Sutarčių nuostatose nevartojama. Sutarčių rengėjai ESS 1 straipsnio 2 dalyje vartoja žodžius „atvirumo principas“, nurodydami, kad sprendimai priimami kuo labiau atsižvelgiant į šį principą ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio, o SESV 15 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „siekdamos skatinti tinkamą valdymą ir užtikrinti pilietinės visuomenės dalyvavimą“ Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai veikia kiek įmanoma gerbdami šį principą.

66.

Teisingumo Teismas atvirumo principą išaiškino taip, kad jis tose nuostatose nurodytas bendrai, o konkrečiai jį įgyvendina, be kita ko, „teisė susipažinti“ su dokumentais, įtvirtinta SESV 15 straipsnio 3 dalyje, Chartijos 42 straipsnyje ir Reglamente Nr. 1049/2001 ( 40 ).

67.

Šio reglamento 2 konstatuojamojoje dalyje skaidrumas siejamas su teise susipažinti su dokumentais ( 41 ). Mano supratimu, ši teisė ne pagrindžia pareigą paskelbti, jau numatytą SESV 297 straipsnyje, o tik ją papildo, įpareigodama institucijas suteikti visuomenei galimybę susipažinti su dokumentų, kurių neapima pastaroji nuostata, kategorijomis ( 42 ).

68.

Šiomis aplinkybėmis manau, jog skaidrumas veikiau siejamas su piliečių galimybe kontroliuoti visą informaciją, kuri sudarė teisėkūros procedūra priimto akto pagrindą ( 43 ), o ne su galimybe susipažinti su paties teisėkūros procedūra priimto akto turiniu ir šio akto „elementais“, o tai yra šioje byloje nagrinėjamos problematikos esmė.

69.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, jog pateikdamas pirmojo prejudicinio klausimo antrą dalį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš tikrųjų siekia Teisingumo Teismui užduoti klausimą ne dėl skaidrumo principo, o dėl galimybės laisvai susipažinti su įstatymo turiniu principo. Manau, jog aišku, kad šis principas – žinoma, neįrašytas Sutarčių tekstuose ar Chartijoje, bet privalomas kaip ESS 2 straipsnyje įtvirtinto teisinės valstybės principo pagrindas, – pagrindžia SESV 297 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą. Iš tikrųjų, kokia galėtų būti stipresnė ir konkretesnė to principo išraiška, jei ne pareiga paskelbti įstatymą?

70.

Mano nuomone, nors šioje nuostatoje nereikalaujama paskelbti Oficialiajame leidinyje teisėkūros procedūra priimto akto nuostatose nurodytų elementų (kaip antai šiuo atveju ISO standartų, išvardytų Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje), pagal šį principą reikalaujama, kad Sąjungos institucijos visiems piliečiams užtikrintų kaip galima platesnę susipažinimo su šiais elementais galimybę. Taigi kiekvienas jų galimybės laisvai su jais susipažinti ribojimas turi būti, pirma, pateisinamas ir, antra, neproporcingai nevaržyti šios galimybės.

71.

Kaip nurodyta šios išvados 26 punkte, galimybės laisvai susipažinti su įstatymo turiniu principas turi du pagrindus. Pirma, jis kyla iš teisinio saugumo principo, pagal kurį reikalaujama, kad teisės normos būtų aiškios ir tikslios, o jų poveikį galima būtų numatyti, kad suinteresuotieji asmenys galėtų suprasti Sąjungos teisės reglamentuojamas situacijas ir teisinius santykius ( 44 ). Antra, užtikrindamas piliečiams galimybę laisvai susipažinti su įstatymais, t. y. visais viešosios valdžios institucijų priimtais visuomenės gyvenimą reglamentuojančiais teisės aktais, šis principas jiems suteikia galimybę įgyvendinti demokratines teises. Niekas negalėtų ginčyti įstatymo ar siekti jo raidos, jeigu nebūtų galimybės su juo susipažinti.

72.

Nagrinėjama byla susijusi su šiuo antruoju teisės laisvai susipažinti su įstatymo turiniu principo aspektu. Joje susiklosčiusios būtent tokios aplinkybės, kai subjektai, aiškiai susipažinę su Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje išvardytų ISO standartų turiniu, prieštarauja tuose standartuose nustatytam metodui, kad būtų pašalinti, jų nuomone, netinkami gaminiai, ir galiausiai siekia ginčyti Sąjungos teisės aktų leidėjo pasirinkimą remtis tais standartais.

73.

Kitame poskirsnyje paaiškinsiu, dėl kokių priežasčių manau, jog šiuo atveju galimybės susipažinti su Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje išvardytų ISO standartų turiniu sąlygos, t. y. kad Sąjungos institucijos plačiajai visuomenei nenumato palankesnių nei ISO jau nustatytų galimybės susipažinti sąlygų, yra pateisinamos ir neproporcingai neriboja jos galimybės su jais susipažinti.

74.

Šiuo atveju mokama prieiga prie nagrinėjamų ISO standartų turinio pateisinama tuo, kad juos parengė privati organizacija (ISO), finansuojama, be kita ko, iš jos parengtų standartų pardavimo. Geras šios organizacijos veikimas grindžiamas jos galimybe gauti investicijų grąžą, atsižvelgiant, be kita ko, į tai, kad tie standartai dėl jų sudėtingumo ir techninio pobūdžio reikalauja sutelkti didelius ISO personalo ir materialinius išteklius. Be to, kadangi ši organizacija pretenduoja į savo priimtų standartų autorines teises, juos padarius tiesiogiai ir nemokamai prieinamus, būtų paneigtas tokių teisių egzistavimas.

75.

Taip pat ISO nariams (t. y. nacionalinėms standartizacijos institucijoms) svarbu galėti parduoti šiuos standartus, nes joms lieka didelė dalis šio pardavimo pelno ( 45 ).

76.

Atsižvelgiant į šias aplinkybes akivaizdu, kad dėl galimybės nemokamai susipažinti su šiais standartais, kurią lemtų galima Sąjungos institucijų pareiga visuomenei suteikti galimybę tiesiogiai su jais susipažinti, sumažintų šių standartizacijos subjektų tyrimams ir plėtrai skiriamas investicijas ( 46 ).

77.

Taigi šiuo klausimu manau, jog negalima paneigti, kad ISO standartai užima svarbią vietą tarp Sąjungos norminių teisės aktų, nes, be kita ko, daugybė Europos standartų parengti jais remiantis ( 47 ), ir kad Europos standartizacijos komitetas (CEN) bei ISO sudarė Techninio bendradarbiavimo susitarimą ( 48 ), pagal kurį iš esmės ISO standartams teikiamas pirmumas, palyginti su Europos standartais ( 49 ). Tarptautiniai standartai, visų pirma ISO standartai, taikomi ir pagal Sutartį dėl techninių prekybos kliūčių (OTC) ( 50 ), kurio šalys yra visos Pasaulio prekybos organizacijos (PPO) narės, įskaitant Sąjungą.

78.

Be to, reikia nurodyti aplinkybę, kad, žvelgiant plačiau, standartizaciją teisės aktų leidėjas supranta kaip strateginę priemonę ( 51 ), kuria remiami Sąjungos teisės aktai ir politika ( 52 ).

79.

Nors standartai įprastai pristatomi kaip specialistų parengtos žinių kodifikacijos, skirtos specialistams ( 53 ), jie iš esmės svarbūs vidaus rinkos raidai. Taip pat pripažįstama, kad didėja jų svarba tarptautinei prekybai ( 54 ). Be didelių jų ekonominių privalumų (be kita ko, įmonių konkurencingumui ( 55 ) ir prekybos palengvinimui ( 56 ), jie visur naudojami kasdieniame gyvenime ( 57 ), taip pat daugybėje viešosios politikos sričių ( 58 ).

80.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, jog aplinkybė, kad Sąjungos institucijos nenumatė palankesnių nei ISO (ir tam tikrų nacionalinių standartizacijos institucijų) nustatytų galimybės susipažinti su ISO standartų turiniu sąlygų, pateisinama, pirma, šios organizacijos ir šių institucijų būtinybe finansuoti standartų rengimą ir savo veiklą ir, antra, šių standartų svarba Sąjungos teisės aktams. Vis dėlto dar reikia išnagrinėti, ar dėl šių tarifų piliečiams tenkanti našta neproporcingai neriboja jų galimybės susipažinti su standartų turiniu.

81.

Pirmiausia šiuo klausimu primenu, kad kiekvienas Sąjungos pilietis gali susipažinti su ISO praengtų standartų turiniu. Vienintelė šio susipažinimo kliūtis yra piniginio pobūdžio, nes ši organizacija galimybei susipažinti su turiniu nustatė sąlygą sumokėti jos nustatytą mokestį už galimybę susipažinti.

82.

Toliau, manau, reikia ypač pabrėžti kelis aspektus.

83.

Visų pirma piliečiams tenkančią naštą reikia palyginti su Sąjungos teisės aktų leidėjo suinteresuotumu turėti veiksmingą ir efektyvią standartizacijos sistemą, kuri turi būti ne tik lanksti ir skaidri, bet ir finansiškai perspektyvi ( 59 ).

84.

Šiuo klausimu reikia pažymėti, jog tai, kad standartai parengti privačių subjektų (kaip antai ISO), teikia privalumų, kuriais Sąjungos teisės aktų leidėjas, reglamentuose ir direktyvose darydamas nuorodą į šiuos standartus, nusprendė grįsti savo teisėkūros techniką. Tarp tų privalumų egzistuoja aukštas jų kompetencijos lygis, gebėjimas greitai prisitaikyti prie naujų techninių iššūkių ir procedūrų lankstumas, be kita ko, leidžiantis dalyvauti privatiems subjektams ( 60 ).

85.

Antra, šią naštą reikia palyginti ir su specialistų suinteresuotumu, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas neatsisakytų naudoti šių standartų dėl to, kad jie mokami. Šiuo klausimu Komisija pabrėžė, jog atsižvelgiant į tai, kad įprastai standartizacijos institucijose atstovaujama atitinkamos rinkos subjektams ( 61 ), jie taip pat suinteresuoti, kad privačių subjektų parengti standartai būtų naudojami Sąjungos teisės aktuose ir juose nebūtų apibrėžta techninių specifikacijų.

86.

Vis dėlto man atrodo, kad specialistų suinteresuotumas mažiau reikšmingas tokioje byloje, kaip pagrindinė, nes nagrinėjami standartai apima sritis, konkrečiai – sveikatos ir vartotojų apsaugos, kuriose, kaip pabrėžiau šios išvados 31 punkte, piliečiai juo labiau gali siekti įgyvendinti savo teises. Manau, kad šiuo atveju Sąjungos institucijos turi užtikrinti būtent tai, kad piliečiai turėtų kuo platesnę galimybę susipažinti su šiais standartais.

87.

Trečia, šiuo klausimu pažymiu, kad, nors, be kita ko, iš Reglamento Nr. 1025/2012 6 straipsnio 1 dalies matyti, jog Sąjungos teisės aktų leidėjas nenumatė, kad galimybė susipažinti su standartais (plačiąja prasme) savaime turi būti nemokama, vis dėlto pagal šią nuostatą nacionalinėms standartizacijos institucijoms nustatyta pareiga skatinti ir palengvinti šią mažųjų ir vidutinių įmonių (MVĮ) prieigą ( 62 ). Taigi jau vien toje nuostatoje atsispindi noras padaryti tą prieigą kuo patogesnę ir pripažinimas, kad mokami standartai išlieka esminis Sąjungos standartizacijos sistemos elementas, teisingos pusiausvyros siekis.

88.

Nors šios pareigos konkrečiai nebuvo nustatytos taip, kad apimtų ir visuomenės galimybės susipažinti (plačiąja prasme) palengvinimą, manau, jog praktiškai taip gali būti ( 63 ). Konkrečiau kalbant, tai, kad ISO suteikia galimybę susipažinti su Reglamento Nr. 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje nurodytais ISO standartais tik mokamai, nereiškia, kad neįmanoma su jais susipažinti nemokamai kitomis priemonėmis.

89.

Šiuo klausimu Parlamentas ir VSK teisingai pažymi, kad šiuo atveju Nyderlandų standartizacijos institucija leidžia nemokamai susipažinti su nagrinėjamų ISO standartų turiniu ( 64 ). Tokią galimybę teikia ir kitos nacionalinės standartizacijos institucijos ( 65 ).

90.

Galiausiai, ketvirta, pageidaujančių susipažinti su šių standartų turiniu ir ISO ar nacionalinėms standartizacijos institucijoms pateikusių atitinkamą prašymą Sąjungos piliečių mokėtinos sumos ( 66 )bet kuriuo atveju neatrodo pernelyg didelės ( 67 ).

91.

Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, manau, kad pagal teisės laisvai susipažinti su įstatymo turiniu principą nereikalaujama nei absoliučiai užtikrinti galimybės tiesiogiai ir nemokamai susipažinti su Direktyvos 2014/40 4 straipsnio 1 dalyje nurodytais ISO standartais, nei juos paskelbti Oficialiajame leidinyje. Galimybės susipažinti su šiais standartais sąlygos neproporcingai neriboja visuomenės galimybės su jais susipažinti ir nustato teisingą šio principo reikalavimų ir skirtingų interesų pusiausvyrą.

92.

Galiausiai pažymėtina, kad Nyderlandų standartizacijos institucijos įgyvendinama galimybės nemokamai susipažinti politika (iš kurios matyti, kad, jeigu pareiškėjai pagrindinėje byloje būtų pateikę prašymą, būtų galėję nemokamai susipažinti su šių standartų turiniu) ( 68 ) atrodo visiškai sveikintina ( 69 ), juo labiau kad pagal ją iš nacionalinių standartizacijos institucijų neatimama galimybė parduoti ISO standartus pageidaujantiems juos atsisiųsti ar gauti jų kopiją. Mano nuomone, ši politika turi būti kuo labiau išplėsta, gal net Sąjungos teisės aktų leidėjo skatinama priimant formalų sprendimą, papildantį Reglamento Nr. 1025/2012 6 straipsnio 1 dalyje nustatytas garantijas.

93.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į rechtbank Rotterdam (Roterdamo apylinkės teismas, Nyderlandai) pateiktą pirmąjį prejudicinį klausimą:

Galimybės susipažinti su 2014 m. balandžio 3 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/40/ES dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo ir kuria panaikinama Direktyva 2001/37/EB, 4 straipsnio 1 dalyje išvardytais ISO standartais sąlygos nepažeidžia nei SESV 297 straipsnio 1 dalies trečios pastraipos, nei galimybės laisvai susipažinti su įstatymo turiniu principo, kuriuo grindžiama ši nuostata.