1.

Bendra žemės ūkio politika (toliau – BŽŪP) apima, be kitų priemonių, ES paramos išmokas ūkininkams. Norėdami gauti šias išmokas ūkininkai privalo laikytis tam tikrų taisyklių, paprastai žinomų kaip kompleksinės paramos sistema. Pagal šias taisykles reikalaujama, kad ūkininkai, be kita ko, išlaikytų finansinės paramos reikalavimus atitinkančią žemę geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Tartu Halduskohus (Tartu administracinis teismas, Estija) siekia išsiaiškinti, ar su Reglamente (ES) Nr. 1306/2013 ( 2 ) nustatytomis kompleksinės paramos taisyklėmis suderinama tai, kad valstybės narės reikalauja, kad ūkininkai išsaugotų archeologinius struktūras, esančias žemės sklypuose, ir ar yra teisėta taikyti administracinę sankciją, jeigu tokia struktūra išmontuojama. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat siekia išsiaiškinti, ar ES paramos gavėjas turi laikytis reikalavimo išlaikyti žemę geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės visos valdos atžvilgiu, ar šis reikalavimas taikomas vien tik konkrečiam žemės plotui, už kurį prašoma finansinės paramos.

2.

Reglamente (ES) Nr. 1307/2013 ( 3 ), be kita ko, nustatytos bendrosios taisyklės dėl išmokų, kurios tiesiogiai skiriamos ūkininkams (taip pat žinomos kaip tiesioginės išmokos) ( 4 ).

3.

Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalyje pateikiami šie apibrėžimai: ūkininkas – fizinis ar juridinis asmuo arba fizinių ar juridinių asmenų grupė, neatsižvelgiant į tokios grupės ar jos narių juridinį statusą, suteikiamą pagal nacionalinę teisę, kurių valda yra teritorinėje Sutarčių taikymo srityje ( 5 ), valda – visi žemės ūkio veiklai naudojami ir ūkininko valdomi vienetai vienos valstybės narės teritorijoje ( 6 ) ir žemės ūkio paskirties žemė – bet koks žemės plotas, naudojamas kaip ariamoji žemė, daugiamečiai žolynai ir daugiametės ganyklos arba naudojamas daugiamečiams pasėliams auginti ( 7 ).

4.

Reglamentas Nr. 1306/2013 nustato taisykles, įskaitant kompleksinės paramos sistemos taisykles ( 8 ). Žodžiai „ūkininkas“ (2 straipsnio a punktas), „žemės ūkio veikla“ (2 straipsnio b punktas), „žemės ūkio paskirties žemė“ (2 straipsnio c punktas) ir „tiesioginės išmokos“ (2 straipsnio e punktas) turi tą pačią reikšmę kaip atitinkami terminai Reglamente Nr. 1307/2013. 2 straipsnio d punkte nurodytas žodis „valda“ reiškia tą patį, kaip „valda“ Reglamente Nr. 1307/2013, išskyrus atvejus, numatytus Reglamento Nr. 1306/2013 91 straipsnio 3 dalyje dėl kompleksinės paramos sistemos. Reglamento Nr. 1306/2013 72 straipsnio 1 dalies a punkte numatyta, kad paramos gavėjas kasmet pateikia tiesioginių išmokų paraišką dėl atitinkamo ploto nurodydamas, jei taikoma, visus žemės ūkio paskirties sklypus valdoje ir ne žemės ūkio paskirties plotą, už kurį prašoma paramos ( 9 ).

5.

Taisyklės, nustatytos Reglamento Nr. 1306/2013 VI antraštinėje dalyje, reglamentuoja kompleksinę paramą. Pagal 91 straipsnio 1 dalyje nustatytą bendrąjį principą, kai paramos gavėjas nesilaiko kompleksinės paramos taisyklių, tam paramos gavėjui skiriama administracinė nuobauda ( 10 ). Pagal 91 straipsnio 2 dalį tokia administracinė nuobauda taikoma tik tuo atveju, jei reikalavimų nesilaikymas yra veikimo arba neveikimo, dėl kurio tiesiogiai atsakingas atitinkamas paramos gavėjas, rezultatas ir jei tenkinama viena arba abi šios papildomos sąlygos: a) reikalavimų nesilaikymas yra susijęs su paramos gavėjo vykdoma žemės ūkio veikla; b) tai susiję su paramos gavėjo valdos plotu.

6.

Pagal Reglamento Nr. 1306/2013 93 straipsnio 1 dalies a punktą kompleksinės paramos taisyklės apima, inter alia, nacionaliniu lygiu nustatytus geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės standartus, kaip išvardyta Reglamento Nr. 1306/2013 II priede.

7.

Pagal 94 straipsnį valstybės narės užtikrina, kad būtų išlaikoma visos žemės ūkio paskirties žemės, įskaitant gamybos tikslais nebenaudojamą žemę, gera agrarinė ir aplinkosaugos būklė. Valstybės narės, remdamosi Reglamento Nr. 1306/2013 II priedu ir atsižvelgdamos į konkrečias atitinkamų teritorijų charakteristikas, įskaitant dirvos būklę ir klimato sąlygas, taikomas ūkininkavimo sistemas, žemėnaudą, sėjomainą, ūkininkavimo praktiką ir ūkių struktūras, nacionaliniu arba regionų lygiu nustato būtiniausius paramos gavėjams taikomus geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės standartus. Valstybės narės neapibrėžia būtiniausių reikalavimų, kurie nėra nustatyti II priede ( 11 ).

8.

97 straipsnyje nurodyta, kad 91 straipsnyje nustatyta administracinė nuobauda taikoma tais atvejais, kai kuriuo nors atitinkamų vienų kalendorinių metų laiku nesilaikoma kompleksinės paramos taisyklių ir dėl šio nesilaikymo yra tiesiogiai atsakingas paramos gavėjas, atitinkamais kalendoriniais metais pateikęs paramos paraišką arba mokėjimo prašymą.

9.

Reglamento Nr. 1306/2013 II priedas pavadintas „Taisyklės dėl kompleksinės paramos pagal 93 straipsnį“. Jame vartojama santrumpa GAAB, reiškianti „geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės standartus“. II priede esančioje lentelėje nurodyta:

10.

Komisijos deleguotajame reglamente (ES) Nr. 640/2014 ( 12 ) išdėstytos nuostatos, papildančios kai kurias Reglamento Nr. 1306/2013 nuostatas, inter alia, susijusias su administracinių nuobaudų ir konkretaus jų tarifo nustatymu ir pagalbos išmokų apskaičiavimo pagrindu, įskaitant veiksmų tam tikrais atvejais, kai paramos skyrimo reikalavimus atitinkančiuose plotuose yra kraštovaizdžio elementų arba medžių, taisykles ( 13 ). Pagal Deleguotojo reglamento Nr. 640/2014 5 straipsnio 1 ir 2 dalis, siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi BŽŪP priemonių, valstybės narės turi sukurti žemės ūkio paskirties sklypų nustatymo sistemas ir užtikrinti, kad deklaruotus žemės ūkio paskirties sklypus būtų galima patikimai identifikuoti ( 14 ). Speciali nuostata numatyta kraštovaizdžio elementams, kuriems taikomi reikalavimai ir standartai, nurodyti Reglamento Nr. 1306/2013 II priede, ir kurie sudaro viso žemės ūkio paskirties sklypo ploto dalį. Tokie elementai yra laikomi žemės ūkio paskirties sklypo dalimi, atitinkančia paramos skyrimo reikalavimus, kaip numatyta Deleguotojo reglamento Nr. 640/2014 9 straipsnio 2 dalyje ( 15 ). Pagal šio reglamento 39 straipsnio 1 dalį, jeigu reikalavimų nesilaikoma dėl paramos gavėjo aplaidumo, paprastai bendra tiesioginių išmokų suma mažinama 3 %.

11.

Remiantis nacionalinės teisės normomis, tiesioginės išmokos gavėjas, kaip apibrėžta Reglamento Nr. 1306/2013 92 straipsnyje, turi laikytis reikalavimo išlaikyti žemę geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės, kiek tai susiję su jo vykdoma žemės ūkio veikla, visoje žemės ūkio valdoje. Tai apima kraštovaizdžio ypatumų išsaugojimą ir būtiniausios priežiūros užtikrinimą ( 16 ). Archeologinė struktūra, pavyzdžiui, kapas, turi būti išsaugota. Šiuo tikslu šie objektai gali būti klasifikuojami kaip architektūrinės struktūros: „priešistoriniai, viduramžių ir naujųjų laikų gyvenvietės, pilys, prieglobsčio vietos, kulto vietos, kapai, priešistoriniai laukai, menhyrai, keliai, tiltai, uostai ir amatų dirbtuvės.

<…>“ ( 17 )

12.

2016 m. Argo Kalda Mardi talu (Argo Kalda Mardi ūkis, toliau – Mardi talu) paprašė vienkartinės išmokos už plotus ir išmokos už klimatui ir aplinkai naudingą žemės ūkio praktiką. 2016 m. lapkričio 2 d.Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Žemės ūkio registravimo ir informacijos tarnyba, toliau – PRIA) atliko Mardi talu žemės ūkio valdos patikrą vietoje. Patikros ataskaitoje PRIA nurodė: „lauke Nr. 46 – lauko pakraštyje <…> archeologinis paminklas – akmeninis kapas, akmenys perkelti į lauko pakraštį, buvę krūmai iškirsti. Nuotraukos“.

13.

2016 m. lapkričio 24 d. PRIA pranešė Mardi talu, kad ji pažeidė nacionalinės teisės aktus, kuriuose nustatyti reikalavimai išlaikyti žemę geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės (toliau – nagrinėjamos nacionalinės priemonės). Todėl buvo pritaikyta administracinė nuobauda, ir Mardi talu prašoma parama buvo sumažinta 3 %. 2016 m. lapkričio 30 d.Mardi talu užginčijo PRIA sprendimą teigdama, kad ji nepažeidė nagrinėjamų nacionalinių priemonių, nes akmeninis kapas gamtoje nebuvo pažymėtas, ir kad jis yra ne žemės ūkio paskirties plote, o lauko pakraštyje.

14.

2016 m. gruodžio 7 d. PRIA atsakė Mardi talu ir nurodė, kad pagal Reglamento Nr. 1306/2013 72 straipsnio 1 dalies a punktą šios taisyklės taip pat taikomos ir teritorijos daliai, kuri yra už lauko ribų ir už kurią neprašoma paramos. 2016 m. gruodžio 15 d. sprendimu PRIA skyrė Mardi talu vienkartinę išmoką už plotus, t. y. 82606,88 EUR. Tuomet buvo pritaikyta administracinė nuobauda ir dėl to ši išmoka buvo sumažinta 3 % (2554,94 EUR). Pagal antrą tą pačią dieną priimtą sprendimą PRIA skyrė Mardi talu37549,94 EUR išmoką už dėl klimato ir aplinkos apsaugos skatinamą ūkininkavimo praktiką. Pritaikius administracinę nuobaudą ši išmoka taip pat buvo sumažinta 3 % (1161,34 EUR).

15.

2017 m. sausio 17 d.Mardi talu pateikė PRIA skundą, kuriuo prašė panaikinti abu sprendimus, kiek jais buvo paskirta administracinė nuobauda ir mokėtina išmoka sumažinta 3 %. PRIA atmetė šį skundą 2017 m. vasario 20 d. sprendimu.

16.

2017 m. kovo 23 d.Mardi talu kreipėsi į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą siekdama: i) administracinių nuobaudų, skirtų remiantis dviem 2017 m. gruodžio 15 d. sprendimais, panaikinimo, ii) nesumokėtų išmokų sumokėjimo ir iii) 2017 m. vasario 20 d. sprendimo panaikinimo. Mardi talu grįsdama savo ieškinį nurodė daug aplinkybių, įskaitant tai, kad nebuvo pažeistos kompleksinės paramos taisyklės. Akmenų krūva nebuvo akmeninis kapas – ji buvo sunešta dirbant lauko darbus. Tariamo pažeidimo plotas nebuvo žemė, kurią Mardi talu naudojo žemės ūkio gamybai, ir už šią žemę nebuvo skirtos jokios išmokos.

17.

PRIA teigė, kad 1998 m. sausio 6 d. buvo įregistruoti archeologinės struktūros įrodymai ir jie buvo patvirtinti sklype „Hansapõld“ remiantis valstybės registro duomenimis apie kultūros paminklus. PRIA taip pat rėmėsi Paveldo apsaugos tarnybos pateiktais duomenims, patvirtinančiais kapo archeologinį statusą. Žemė, kurioje buvo kapas, sudarė dalį Mardi talu valdos. Pareiga pagal nacionalinę teisę apsaugoti archeologines struktūras taikoma ne tik žemės ūkio gamybai naudojamai žemei, dėl kurios prašyta skirti paramą, o visai žemės ūkio valdai.

18.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad pagal nacionalines taisykles archeologinė struktūra, kapas, priešistorinis laukas, menhyras, kulto vieta, kelias arba tiltas turi būti išlaikyti ir kad taikant tas taisykles senieji, viduramžių ir šiuolaikiniai kapai yra archeologinės struktūros. Šis teismas mano, kad nagrinėjamų nacionalinių taisyklių tikslas yra apsaugoti Estijoje esančius kapus kaip paminklus. Neginčijama, kad Mardi talu nenaudojo žemės, kurioje buvo kapas, kaip žemės ūkio paskirties žemės ir kad kapas buvo ant lauko, kuris iš tiesų buvo naudojamas žemės ūkio gamybai, ribos. Tačiau neaišku, ar atitinkamų ES teisės aktų, visų pirma Reglamento Nr. 1306/2013, tikslas yra išsaugoti kapus kaip archeologines struktūras. Reglamento Nr. 1306/2013 II priedas verčia manyti, kad, kiek tai susiję su aplinka, klimato kaita ir gera žemės agrarine būkle, kraštovaizdžio ypatumų išsaugojimas yra nurodomas siekiant apsaugoti aplinką kaip ekologinę ir biologinę sistemą, o ne siekiant išsaugoti kultūrines ir istorines struktūras.

19.

Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo priimti prejudicinį sprendimą dėl tokių klausimų:

20.

Rašytines pastabas pateikė Argo Kalda Mardi talu, Estijos vyriausybė ir Europos Komisija. Teisingumo Teismas nusprendė nerengti posėdžio.

21.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmuoju klausimu siekia sužinoti, ar nacionalinės taisyklės, kuriomis reikalaujama išsaugoti archeologines struktūras, šiuo atveju kapą, suderinamos su Reglamento Nr. 1306/2013 reikalavimais dėl geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės standartų, visų pirma žemės išlaikymo geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės (toliau – GAAB 7), ir ar todėl buvo galima pritaikyti administracinę nuobaudą dėl tokios struktūros išmontavimo ir perkėlimo.

22.

Mardi talu teigia, kad nors valstybės narės turi tam tikrą diskreciją, kompleksinės paramos nuostatos, kaip numatyta Reglamente Nr. 1306/2013, neapima valstybių narių kultūros paveldo išsaugojimo. Taigi, jeigu archeologinė struktūra nėra ekosistemos ar biologinės aplinkos dalis, ji nepatenka į tame reglamente numatytų kompleksinės paramos taisyklių taikymo sritį. Todėl administracinės nuobaudos pritaikymas ir dėl to sumažėjusi Mardi talu suteikta parama prieštarauja Sąjungos teisei.

23.

Estijos vyriausybė ir Komisija nepritaria šiai nuomonei.

24.

Taip pat manau, kad nagrinėjami nacionalinės teisės aktai suderinami su Sąjungos teise.

25.

Neginčijama, kad Mardi talu, kaip ES paramos gavėjai, taikomos Reglamento Nr. 1306/2013 VI antraštinės dalies kompleksinės paramos nuostatos tiek, kiek ji yra valdos ūkininkė, vykdanti žemės ūkio veiklą, kaip tai suprantama pagal Reglamentą Nr. 1307/2013.

26.

Geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės standartai, nurodyti 93 straipsnio 1 dalyje ir II priede, Reglamente Nr. 1306/2013 išsamiai neapibrėžti. 7 GAAB standartas, kuriame kalbama apie kraštovaizdžio ypatumų išsaugojimą, teikia neišsamų tokių ypatumų sąrašą. Kadangi Reglamente Nr. 1306/2013 nėra pateikta apibrėžimo, ši sąvoka turi būti aiškinama atsižvelgiant į jos įprastą reikšmę ir kontekstą, kuriame ji vartojama ( 18 ).

27.

Teisiniame kontekste nevartojami apibūdinamieji žodžiai, pavyzdžiui, „natūralūs“ kraštovaizdžio ypatumai arba „žemės ūkio“ kraštovaizdžio ypatumai. Todėl su šiuo kontekstu suderinama tai, kad žodžiai „kraštovaizdžio ypatumų išsaugojimas“ reiškia potencialiai visus matomus kraštovaizdžio ar žemės ploto ypatumus. Tai apimtų pastatus ar kitas žmonių sukeltas kraštovaizdžio intervencijas, taip pat ypatumus, kuriuos lemia kraštovaizdžio natūralūs kontūrai (pavyzdžiui, kalnai, upės ar ganyklos). Man atrodo, kad tokia nuomonė neprieštarauja 7 GAAB ir Reglamento Nr. 1306/2013 II priedo nuostatoms, kuriose nurodomi ypatumai, atsirandantys dėl žmonių intervencijos, pavyzdžiui, gyvatvorės, tvenkiniai, grioviai, terasos ir laukų ribos. Sąvoka „kraštovaizdžio ypatumai“ pažymi tuos ypatumus, kurie padeda identifikuoti kai kurias kaimo vietoves. Tiek, kiek GAAB standartai taip pat taikomi aplinkosaugos žemės būklei, nebūtina įrodyti, kad šie ypatumai yra naudojami žemės ūkio reikmėms. Taip pat nereikalaujama, kad gera agrarinė žemės būklė būtų susijusi tik su biologinės aplinkos ekosistema.

28.

Iš Reglamento Nr. 1306/2013 II priedo 7 GAAB punkto formuluotės matyti, kad pats žemės plotas iš esmės turi būti geros būklės. Tokiomis aplinkybėmis gali būti taip, kad taikomi vien estetiniai motyvai arba kad valstybė narė nori išsaugoti kraštovaizdžio kultūrinės ar istorinės vertės ypatumus.

29.

Reglamento Nr. 1306/2013 94 straipsnio pirmoje pastraipoje valstybėms narėms suteikiama plati diskrecija. Jos turi užtikrinti, kad būtų išlaikoma visos žemės ūkio paskirties žemės, įskaitant gamybos tikslais nebenaudojamą žemę, gera agrarinė ir aplinkosaugos būklė. Todėl nėra svarbu tai, ar kapas buvo žemėje, kuri buvo naudojama žemės ūkio reikmėms, ar besiribojančiame sklype, su sąlyga, kad jis buvo žemėje, priklausančioje Mardi talu valdai, kaip apibrėžta minėto reglamento 91 straipsnio 3 dalies a punkte.

30.

Pagal Reglamento Nr. 1306/2013 94 straipsnį pačios valstybės narės nacionaliniu arba regionų lygiu nustato būtiniausius geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės standartus pagal II priedą. Todėl valstybėms narėms leidžiama nustatyti reikalavimus dėl jų kultūrinio paveldo, jei jos mano, kad to reikia. Tiek, kiek šie reikalavimai yra susiję su gera agrarine ar aplinkosaugos žemės būkle, jie taip pat suderinami su Reglamento Nr. 1306/2013 II priedu.

31.

Šis aiškinimas atitinka bendrą Reglamento Nr. 1306/2013 tikslą, nurodytą 54 konstatuojamoje dalyje, – prisidėti prie tvaraus žemės ūkio vystymo didinant paramos gavėjų informuotumą apie poreikį laikytis pagrindinių standartų, susijusių su, inter alia, gera agrarine ir aplinkosaugos žemės būkle. Be to, valstybės narės gali pageidauti išsaugoti archeologines struktūras dėl kitų, o ne dėl estetinių ar kultūros paveldo priežasčių. Pavyzdžiui, gali būti, kad tokios struktūros padeda užkirsti kelią dirvožemio erozijai ir išlaikyti organines dirvožemio medžiagas. Archeologinė (-ės) struktūra (-os) gali būti prieglobstis paukščiams, vabzdžiams ir augalams ir todėl sudaryti klestinčią ekosistemą.

32.

Galiausiai man atrodo, kad Teisingumo Teismo sprendimas Horvath ( 19 ) suteikia naudingos informacijos šiuo atžvilgiu. Toje byloje Teisingumo Teismo buvo klausiama, ar valstybė narė gali, be Reglamente (EB) Nr. 1782/2003 ( 20 ) nurodytų GAAB standartų, taikyti reikalavimus, susijusius su matomų kelių išsaugojimu. Teisingumo Teismas nusprendė, kad nors valstybės narės buvo įpareigotos laikytis reikalavimų, išvardytų Reglamento Nr. 1782/2003 IV priede, jos išlaiko tam tikrą diskreciją nustatydamos šiuos reikalavimus. Žodžių junginys „gera agrarinė ir aplinkosaugos būklė“ rodo, kad valstybės narės gali pritaikyti GAAB reikalavimus aplinkosaugos tikslais. Todėl pareiga išsaugoti kraštovaizdžio ypatumą, kuriuo nesiekiama žemės ūkio tikslų, bet kuris susijęs su aplinka, yra GAAB reikalavimas ( 21 ).

33.

Kraštovaizdžio požymiai yra fiziniai aplinkos komponentai. Kaip Teisingumo Teismas nurodė, „reikalavimai išsaugoti šiuos požymius turi prisidėti prie jų, kaip fizinių komponentų, apsaugos. Priežiūros pareigos gali padėti išsaugoti tokius kelius kaip fizinius aplinkos komponentus. <…> Iš to matyti, kad iš šių normų išplaukiančia pareiga gali būti siekiama aplinkosaugos tikslo išvengti buveinių savybių pablogėjimo <…>“ Teisingumo Teismas pripažino, kad toje byloje minimi kraštovaizdžio požymiai taip pat gali padėti išsaugoti buveines ( 22 ).

34.

Atsižvelgdama į tai, manau, kad sąvoka „aplinka“, kaip ji vartojama kompleksinės paramos kontekste, neturėtų būti aiškinama siaurai – kaip apimanti tik tiesioginę biologinę aplinką, kurioje vykdoma žemės ūkio veikla. Kaip Teisingumo Teismas jau yra nurodęs Sprendime Horvath, kraštovaizdžio požymiai, kurie tiesiogiai neprisideda prie ūkininkavimo procesų, vis dėlto yra neatsiejama kaimo vietovių dalis; ir jų išsaugojimas gali būti dalis kompleksinės paramos įsipareigojimų, kurių ūkininkai privalo laikytis, kai iš ES biudžeto, taigi ir iš ES mokesčių mokėtojų, gauna tiesioginę paramą ( 23 ).

35.

Taigi pagal Sąjungos teisę valstybei narei nedraudžiama įtraukti archeologinių paminklų, pavyzdžiui, akmeninių kapų, išsaugojimo į geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės žemės standartus, kaip numatyta Reglamento Nr. 1306/2013 II priedo 7 GAAB punkte.

36.

Šiomis aplinkybėmis manau, kad buvo galima pritaikyti administracinę nuobaudą.

37.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, kad kapo panaikinimas prieštarauja atitinkamoms nacionalinėms taisyklėms. Taigi Mardi talu pažeidė kompleksinės paramos taisykles, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1306/2013 93 straipsnį. Todėl buvo taikomos administracinės nuobaudos, nustatytos 91 straipsnio 1 ir 2 dalyse, skyrimo sąlygos. Pagal Deleguotojo reglamento Nr. 640/2014 39 straipsnio 1 dalį bendra išmokos suma buvo sumažinta 3 % (mažiausia nustatyta suma).

38.

Todėl darau išvadą, kad pagal Reglamento Nr. 1306/2013 93 ir 94 straipsnius valstybė narė gali įtraukti reikalavimus, susijusius su archeologinių struktūrų, pavyzdžiui, akmeninių kapų, išsaugojimu, į taisykles, susijusias su šio reglamento II priede nurodytais GAAB standartais, kiek šie reikalavimai padeda išsaugoti tokias struktūras kaip kraštovaizdžio ypatumus arba (tam tikrai atvejais) kai siekiama išvengti buveinių blogėjimo. Jeigu tiesioginių išmokų gavėjas nesilaiko kompleksinės paramos taisyklių, visų pirma archeologinių paminklų išsaugojimo, kaip reikalaujama pagal nacionalines taisykles, atitinkamos administracinės nuobaudos taikymas pagal Deleguotojo reglamento Nr. 640/2014 39 straipsnį yra suderinamas su Reglamento Nr. 1306/2013 VI antraštinės dalies nuostatomis.

39.

Antrasis klausimas yra susijęs su atitinkamo paramos gavėjo „valdos“ ploto aiškinimu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar paramos gavėjas turi laikytis geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės reikalavimo visos jo valdos, ar vien tik konkretaus žemės ūkio paskirties žemės ploto, dėl kurio prašoma paramos, atžvilgiu.

40.

Tas teismas pažymi, kad Mardi talu nenaudojo žemės, kurioje buvo kapas, kaip žemės ūkio paskirties žemės lauko ir kad už šią žemę neprašė paramos. Kapas buvo ant sklypo, dėl kurio buvo prašyta paramos, ribos. Šios faktinės aplinkybės nėra ginčijamos paramos gavėjo, išskyrus kapo vietą. Mardi talu teigia, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo faktų aprašymas šiuo klausimu yra neteisingas, nes kapas buvo iškastas žemėje, besiribojančioje su sklypu, dėl kurio buvo prašoma paramos. Dešimtmečius ten būta akmenų, dėl kurių ši žemė buvo netinkama naudoti žemės ūkio tikslais.

41.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad antrasis klausimas kyla tik tuo atveju, jei būtų neigiamai atsakyta į pirmąjį klausimą. Tačiau man atrodo, kad (kaip pažymi Estijos vyriausybė ir Komisija) šis klausimas yra aktualus net ir tuo atveju, jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai. Todėl pirmiausia išnagrinėsiu antrąjį klausimą, siekdama pateikti išsamų atsakymą į klausimus, keliamus nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą.

42.

Neginčijama, kad kapas buvo Mardi talu, paramos gavėjo, kuriam taikomos kompleksinės paramos taisyklės, ūkyje. Taip pat neginčijama, kad kapo vieta nebuvo žemės ūkio gamybos vienetas, dėl kurio buvo prašoma paramos.

43.

Man atrodo, kad paramos gavėjas būtinai turi laikytis kompleksinės paramos taisyklių visos valdos, o ne tik konkretaus žemės ploto, naudojamo žemės ūkio gamybai, dėl kurio prašoma paramos, atžvilgiu. Jau minėjau, kad tai atspindi mano svarstymus dėl 72 straipsnio 1 dalies a punkto, siejamo su Reglamento Nr. 1306/2013 VI antraštinėje dalyje nurodytomis kompleksinės paramos taisyklėmis ( 24 ), aiškinimo.

44.

91 straipsnio 2 dalies b punkte nurodyta administracinė nuobauda taikoma tik tuo atveju, jei reikalavimo nesilaikymas yra veikimo arba neveikimo, dėl kurio tiesiogiai atsakingas atitinkamas paramos gavėjas, rezultatas ir jei tenkinama viena arba abi šios papildomos sąlygos: a) reikalavimų nesilaikymas yra susijęs su paramos gavėjo vykdoma žemės ūkio veikla (šiuo atveju taip nėra), b) tai susiję su paramos gavėjo valdos plotu. 91 straipsnio 3 dalies a punkte „valda“ apibrėžiama kaip visi paramos gavėjo valdomi gamybos vienetai ir plotai, esantys vienos valstybės narės teritorijoje ( 25 ). Iš šios formuluotės matyti, kad paramos gavėjo veikla, susijusi su visa valda, yra reikšminga kompetentingų institucijų vertinimui, ar kiekvienu atveju laikomasi kompleksinės paramos taisyklių.

45.

Tokį požiūrį pagrindžia Reglamento Nr. 1306/2013 53 konstatuojamoji dalis, kurioje nurodyta, kad Reglamentu Nr. 1782/2003 nustatytas principas, pagal kurį visas tam tikros BŽŪP numatytos finansinės paramos išmokėjimas gavėjui turėtų būti siejamas su taisyklių, taikomų, inter alia, žemės valdymui, laikymusi. Pagal vadinamąją kompleksinės paramos sistemą valstybės narės turi taikyti sankcijas, kuriomis sumažinama arba neskiriama visa parama arba jos dalis. 54 konstatuojamojoje dalyje priduriama, kad kompleksinės paramos sistema į BŽŪP įtraukiami pagrindiniai standartai, susiję su, pavyzdžiui, aplinka, klimato kaitos prevencija, gera agrarinės ir aplinkosaugos žemės būkle, kuriais patvirtinama plati šių taisyklių taikymo sritis.

46.

Šie tikslai apima plataus pobūdžio tikslus, kuriems netaikomi tiesioginiai apribojimai. Tuo nereikėtų stebėtis. Būtų sunku pagrįsti, kodėl skiriamos viešosios lėšos kaip tiesioginė parama ūkininkams už tam tikrus žemės sklypus, kurie sudaro dalį jų valdos, kartu toleruojant veiklą, kuri kenkia visai aplinkai, kituose tos pačios valdos sklypuose, kurie nenaudojami žemės ūkio tikslais.

47.

Reglamento Nr. 1306/2013 teisėkūros istorija dar labiau atspindi šių taisyklių tikslus. Teisėkūros procedūra priimamų teisės aktų seka yra tokia, kaip išdėstyta toliau. Reglamente Nr. 1782/2003 (pakeistas Reglamentu (EB) Nr. 73/2009 ( 26 )) nustatytas principas, kad visos išmokų sumos paramos gavėjams pagal BŽŪP turėtų būti susietos su kompleksinės paramos sistema. 2014–2020 m. laikotarpiu buvo priimti keli atskiri dokumentai, nustatantys BŽŪP teisinį pagrindą, įskaitant Reglamentą Nr. 1306/2013 ir Reglamentą Nr. 1307/2013, kuriais panaikintas ir pakeistas Reglamentas Nr. 73/2009. Reglamente Nr. 1306/2013 nustatytos taisyklės, anksčiau išdėstytos Reglamente Nr. 73/2009, visų pirma siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi įsipareigojimų, nustatytų tiesioginėms išmokoms taikomose nuostatose, įskaitant patikras ir administracinių priemonių ir administracinių nuobaudų taikymą tuo atveju, kai nesilaikoma kompleksinės paramos taisyklių, taip pat taisyklės, susijusios su kompleksine parama, pavyzdžiui, teisės aktais nustatyti valdymo reikalavimai, geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės reikalavimas, susijusių priemonių stebėjimas ir vertinimas, ir taisyklės, susijusios su išankstiniais mokėjimais ir nepagrįstai išmokėtų sumų išieškojimu ( 27 ).

48.

Komisijos pasiūlymo dėl Reglamento Nr. 1782/2003 aiškinamajame memorandume, kuriame Komisija pateikė savo nuomonę dėl ilgalaikės tvaraus žemės ūkio perspektyvos „Aplinkos, maisto saugos, gyvūnų sveikatos ir gerovės ir darbo saugos standartų stiprinimas“, nurodyta:

„Privaloma kompleksinė parama bus taikoma teisės aktuose numatytiems Europos standartams aplinkos, maisto saugos, gyvūnų sveikatos ir gerovės ir darbo saugos srityse, susijusiose su ūkių lygmeniu. Kaip būtinas paramos atsiejimo nuo gamybos, siekiant išvengti žemės apleidimo ir aplinkos problemų, priedas yra tai, kad tiesioginių išmokų gavėjai taip pat privalės išlaikyti visą žemės ūkio paskirties žemę geros agrarinės būklės.

Ši nuostata bus taikoma visam ūkiui, o sankcijos bus taikomos visais reikalavimų nesilaikymo paramos gavėjo ūkyje atvejais. Tai bus taikoma visiems sektoriams ir taip pat taikoma naudojamai ir nenaudojamai žemės ūkio paskirties žemei.

Ūkininkams, gaunantiems bendrąją išmoką ūkiui ar kitas tiesiogines išmokas pagal BŽŪP, kurie neatitinka šių nustatytų standartų, bus taikoma sankcijų sistema. Bauda bus skiriama iš dalies arba visiškai sumažinant paramą (priklausomai nuo konkretaus atvejo).“ ( 28 )

49.

Vėlesniame susitarimų dėl aplinkos poveikio BŽŪP tyrime buvo pažymėta, kad „kompleksinė parama yra vienas svarbiausių 2003 m. BŽŪP reformos veiksnių. Privalomos kompleksinės paramos įvedimas reiškia, kad nuo 2005 m. sausio 1 d. ūkininkai, gaunantys tiesiogines išmokas, privalės laikytis tam tikrų teisės aktuose nustatytų valdymo reikalavimų (TANVR), kaip nustatyta Reglamento Nr. 1782/2003 III priede, ir išlaikyti žemę geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės (GAAB), atsižvelgiant į sistemą, nustatytą to paties reglamento IV priede. Kompleksinės paramos reikalavimai taikomi visam ūkiui, taip pat ir žemei ir ūkio šakoms, už kurias negaunamos tiesioginės išmokos. Nesilaikant reikalavimų pirmojo pažeidimo atveju tiesioginės išmokos mažinamos 3 % (nuo 1 % iki 5 %), o kai reikalavimų nesilaikymas yra suplanuotas, atsižvelgiant į reikalavimų nesilaikymo sunkumą, mastą, pastovumą ir kartojimąsi, išmokos mažinamos nuo 15 % iki 100 %. Tokiu būdu tiek esamų, tiek būsimų teisės aktų reikalavimai ir GAAB standartai bus įgyvendinami atliekant patikrinimus pagal tiesioginių išmokų sistemą.“ ( 29 )

50.

Galiausiai, Komisijos pasiūlymo dėl Reglamento Nr. 1306/2013 aiškinamajame memorandume nurodyta: „Ūkininkus, kurie drauge su miškininkais yra pagrindiniai žemės valdytojai, reikės remti, kad jie pradėtų taikyti ir išlaikytų tokias ūkininkavimo sistemas ir praktiką, kuriais ypač tausojama aplinka ir padedama siekti klimato srities tikslų, nes rinkos kainos neatitinka tokių viešųjų gėrybių tiekimo sąnaudų. Be to, labai svarbu kiek įmanoma geriau išnaudoti įvairiausias kaimo vietovių galimybes ir taip prisidėti prie integracinio augimo ir sanglaudos.“ ( 30 )

51.

Iš teisėkūros istorijos matyti, kad pagal BŽŪP ūkininkai turi pareigų, viršijančių žemės ūkio gamybą. Jie taip pat atlieka aplinkos saugotojų vaidmenį („žemės valdytojai“) žemėje, kurioje yra jų valda. Todėl kompleksinės paramos taisyklių kilmė patvirtina Reglamento Nr. 1306/2013 aiškinimą, pagal kurį „valda“ reiškia paramos gavėjo visą valdą.

52.

Galima teigti, kad to pakanka išvadai šiuo klausimu padaryti. Vis dėlto dėl išsamumo taip pat trumpai apsvarstysiu, ar išsami teisės aktų sistema taip pat patvirtina požiūrį, kad žodis „valda“ apima ir žemę, dėl kurios neteikiama paramos paraiška.

53.

Teisės aktų rinkinys yra labai sudėtingas. Jame yra Deleguotasis reglamentas Nr. 640/2014, kuris turi būti aiškinamas nuosekliai kartu su Reglamentu Nr. 1306/2013, įgaliojimus suteikiančiu reglamentu ( 31 ). Be sąvokų „valda“ ir „žemės ūkio paskirties žemė“, pastarajame reglamente vartojama sąvoka „žemės ūkio paskirties sklypas“, kaip apibrėžta 67 straipsnio 4 dalies a punkte. Ši nuostata išdėstyta II skyriuje „Integruota administravimo ir kontrolės sistema“, kuris yra Reglamento Nr. 1306/2013 V antraštinėje dalyje „Kontrolės sistemos ir nuobaudos“. Šias nuostatas sudaro elementai, skirti ūkininkams mokamos ES paramos paskirstymui veiksmingai stebėti ( 32 ).

54.

Deleguotajame reglamente Nr. 640/2014 išdėstytos išsamios techninės priemonės. Be kita ko, jame nustatytas paramos apskaičiavimo pagrindas, įskaitant taisykles, kaip elgtis tam tikrais atvejais, kai pagalbos skyrimo reikalavimus atitinkančiuose plotuose yra kraštovaizdžio elementų arba medžių (1 straipsnio h punktas). Jeigu valstybės narės paskiria vienkartines išmokas už plotus, jos turi užtikrinti, kad kiekvieną paramos gavėjo deklaruotą žemės ūkio paskirties sklypą būtų galima patikimai identifikuoti tam, kad būtų galima nustatyti sklypo vietą ir jį išmatuoti (5 straipsnio 2 dalis), taip sudarant galimybę kompetentingoms institucijoms atlikti būtinus patikrinimus.

55.

Deleguotojo reglamento Nr. 640/2014 9 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad visi kraštovaizdžio elementai, kuriems taikomi Reglamento Nr. 1306/2013 II priede išvardyti reikalavimai ir standartai ir kurie yra viso žemės ūkio paskirties sklypo ploto dalis, laikomi reikalavimus atitinkančio ploto, priklausančio tam žemės ūkio paskirties sklypui, dalimi ( 33 ).

56.

Tačiau šiuo atveju klausimas susijęs ne su tuo, ar plotas, kuriame buvo kapas, atitinka paramos skyrimo reikalavimus. Atvirkščiai, ar nacionalinės taisyklės, pagal kurias reikalaujama, kad kapas būtų išsaugotas kaip BŽŪP pagalbos už besiribojantį sklypą, ant kurio ribos buvo kapas, sąlyga ( 34 ), yra suderinamos su Sąjungos teise. Taigi, net jei kapas buvo žemės ūkio paskirties sklype, kuris atitinka ES paramos reikalavimus, kaip jie suprantami pagal Deleguotojo reglamento Nr. 640/2014 9 straipsnio 2 dalį, tai negali turėti įtakos aiškinant „valdos“ sąvoką, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1306/2013 2 straipsnio d punktą ir 91 straipsnio 3 dalį.

57.

Tačiau praktiškai būtų naudinga, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nustatytų, ar žemė, kurioje buvo kapas, Mardi talu buvo įvardijama kaip reikalavimus atitinkančios žemės ūkio paskirties sklypo ploto dalis, kaip tai suprantama pagal Deleguotąjį reglamentą Nr. 640/2014. Jei būtų nustatyta, kad taip ir yra, tai būtų nesuderinama su tokia išvada, kad administracinė nuobauda negali būti skiriama dėl žemės, kurioje buvo kapas, tik dėl to, kad šis sklypas nebuvo naudojamas žemės ūkio gamybai. Kitu atveju Mardi talu būtų bandžiusi gauti savo pyrago dalį ir ją suvalgyti. Jei ūkininkas prašydamas paramos nurodo archeologinės struktūros vietą kaip žemės ūkio paskirties sklypą, jis negali kartu teigti, kad administracinės nuobaudos negali būti taikomos jo veiklai toje žemėje, nes ji nėra naudojama žemės ūkio gamybai.

58.

Reikėtų pridurti, kad priešingas aiškinimas (apribojant kompleksinės paramos įsipareigojimus valdos sklypams, kuriuose faktiškai vykdoma žemės ūkio veikla) reikštų, kad nesąžiningiems ūkininkams šiuos įsipareigojimus būtų pernelyg lengva apeiti. Taigi, pirmaisiais metais ūkininkas gali neįtraukti į tiesioginės išmokos paraišką žemės sklypo, kuriame yra nepatogus kraštovaizdžio ypatumas (pavyzdžiui, tūkstantmetis medis ar geležies amžiaus fortas). Nevaržomas finansinės baudos, kuri būtų skirta sąmoningai pažeidus kompleksinės paramos įsipareigojimą, ūkininkas tuomet nupjauna medį ar nugriauna fortą. Jis pašalina šiukšles iš savo žemės, taigi taip atitinkamai padidėja jo turimas žemės plotas gamybai ir galimas pelnas. Tada antraisiais metais jis įtraukia šį žemės sklypą į tiesioginės išmokos paraišką kaip žemę, kuri faktiškai yra dirbama. Kai padėtis tokia, tampa aišku, kodėl ES teisės aktų leidėjo numatyta sistema veikia tinkamai, tik jei kompleksinės paramos prievolės taikomos visiems paramos gavėjo žemės sklypams, sudarantiems jo valdą, nepriklausomai nuo to, ar jie iš tikrųjų yra dirbami bet kuriuo konkrečiu metu.

59.

Taigi manau, kad, taikant 72 straipsnio 1 dalies a punktą ir kompleksinės paramos taisykles, kaip numatyta Reglamento Nr. 1306/2013 VI antraštinėje dalyje, paramos gavėjas turi laikytis geros agrarinės ir aplinkosaugos žemės būklės reikalavimų visos valdos, o ne tik konkrečios žemės ūkio paskirties žemės ploto, dėl kurio prašoma paramos, atžvilgiu.

60.

Atsižvelgdama į visa tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Tartu Halduskohus (Estija) klausimą atsakyti taip: