—

Deutsche Umwelthilfe eV, atstovaujamos Rechtsanwalt R. Klinger,

—

Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos T. Henze ir A. Wiedmann,

—

Europos Komisijos, atstovaujamos P. Oliver ir D. Düsterhaus,

1

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/2/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančios Tarybos direktyvą 90/313/EEB (OL L 41, p. 26; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 375) 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio išaiškinimu.

2

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą tarp Deutsche Umwelthilfe eV ir Bundesrepublik Deutschland dėl Deutsche Umwelthilfe eV prašymo leisti susipažinti su Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Ekonomikos ir technologijų ministerija) turima informacija, kurią ši ministerija gavo susirašinėdama su Vokietijos automobilių pramonės atstovais vykstant konsultacijoms prieš teisės akto dėl energijos suvartojimo ženklinimo priėmimą.

3

Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais, Europos bendrijos vardu patvirtintos 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB (OL L 124, p. 1, toliau – Orhuso konvencija), 2 straipsnio 2 dalyje „valstybės institucija“ apibrėžta taip:

<...>

Šis terminas neapima teismų ar įstatymų leidybos institucijų.“

4

Orhuso konvencijos 4 straipsnyje numatyta, kad su tam tikromis išlygomis ir sąlygomis kiekviena šalis užtikrina, kad valstybės institucijos, vadovaudamosi nacionaliniais įstatymais, suteiktų visuomenei informaciją apie aplinką, kurios jų prašoma.

5

Orhuso konvencijos 8 straipsnyje „Visuomenės dalyvavimas rengiant vykdomojo pobūdžio teisės aktus ir (arba) bendrojo pobūdžio [taikymo] privalomuosius norminius aktus“ numatyta:

„Kiekviena Šalis stengiasi užtikrinti efektyvų visuomenės dalyvavimą, kai dar yra galimybė rinktis atitinkamame valdžios institucijų rengiamų vykdomojo pobūdžio norminių teisės aktų ir kitų bendro pobūdžio [bendrojo taikymo] privalomųjų teisės normų, galinčių turėti didelį poveikį aplinkai, rengimo etape. <...>

<...>“

6

Sprendimo 2005/370 priede esančioje Europos Bendrijų deklaracijoje dėl tam tikrų Direktyvos 2003/4 nuostatų įtvirtinta:

„Dėl Orhuso konvencijos 9 straipsnio Europos bendrija kviečia Konvencijos Šalis atkreipti dėmesį į direktyvos [2003/04] 2 straipsnio 2 dalį ir 6 straipsnį. Pagal šias nuostatas [Europos Sąjungos] valstybėms narėms suteikta galimybė išimtiniais atvejais ir laikantis griežtai apibrėžtų sąlygų tam tikroms institucijoms ir įstaigoms netaikyti taisyklių, reglamentuojančių sprendimų dėl prašymų suteikti informaciją peržiūros procedūrą.

<...>“

7

Direktyvos 2003/38 1, 5, 11 ir 16 konstatuojamosiose dalyse numatyta:

<...>

<...>

<...>

8

Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje sąvoka „valdžios institucija“ apibrėžta taip:

„Valdžios institucija“ – tai:

<...>“

9

Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmame sakinyje nurodyta:

„Valstybės narės gali nustatyti, kad ši sąvoka neapima įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas. <...>“

10

Vokietijos Federacinės Respublikos konstitucijos (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) 80 straipsnyje nurodyta:

„1.   Federalinė vyriausybė, federalinis ministras ar Länder vyriausybės įstatymu gali būti įgalioti priimti reglamentus. Šiame įstatyme turi būti nustatytas suteikiamų įgaliojimų turinys, tikslas ir apimtis. Reglamente turi būti nurodytas jo teisinis pagrindas. Jei įstatyme numatyta, kad įgaliojimai gali būti perleidžiami, dėl tokio perleidimo turi būti priimtas reglamentas.

2.   Jeigu federaliniame įstatyme nenumatyta kitaip, Bundesrat įgaliojimo reikia federalinės vyriausybės arba federalinio ministro reglamentams <...>, kurie priimami pagal federalinius įstatymus, kuriems reikia Bundesrat patvirtinimo arba kurių vykdymą užtikrina Länder pagal federalinį įgaliojimą arba įgyvendindamos savo kompetenciją.

3.   Bundesrat gali pateikti federalinei vyriausybei pasiūlymus dėl reglamentų, kuriems reikia jo patvirtinimo, priėmimo.

4.   Kai Länder vyriausybės federaliniu įstatymu arba remiantis federaliniais įstatymais įgaliojamos priimti reglamentus, Länder taip pat gali priimti įstatymą.“

11

2004 m. gruodžio 22 d. Informacijos apie aplinką įstatymo (Umweltinformationsgesetz) (BGBl. 2004 I, p. 3704), kuriuo Direktyva 2003/4 perkelta į Vokietijos teisę, 2 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Pareigą teikti informaciją turi šios institucijos:

1)   vyriausybė ir kitos valstybės valdymo institucijos. <...> Prie pareigą teikti informaciją turinčių institucijų nepriskiriamos:

12

2002 m. sausio 30 d. Energijos suvartojimo ženklinimo įstatymo (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz) (BGBl. 2002 I, p. 570) redakcijos, taikomos pagrindinei bylai, 1 straipsnyje Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie įgaliojimas priimti reglamentus suformuluotas taip:

„1.   Siekdamas sumažinti energijos ir kitų svarbių išteklių vartojimą, taip pat CO2 emisijas ir šiuo klausimu informuoti vartotoją, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie gali, gavęs Bundesrat sutikimą, priimti reglamentą, kuriame:

<...>

3.   1 ir 2 dalyse nurodytos reglamento nuostatos taikomos visų pirma:

<...>

<...>

<...>“

13

Deutsche Umwelthilfe eV – tai aplinkos ir vartotojų apsaugos asociacija.

14

2010 m. spalio 27 d. sprendimu Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie atsisakė tenkinti asociacijos prašymą perduoti šios ministerijos ir Vokietijos automobilių pramonės atstovų laiškuose, kuriais pasikeista vykstant konsultacijoms prieš reglamento dėl energijos suvartojimo ženklinimo priėmimą, esančią informaciją. Šiuo klausimu ministerija rėmėsi 2004 m. gruodžio 22 d. Informacijos apie aplinką įstatymo nuostata, pagal kurią valdžios institucijos atleidžiamos nuo pareigos pateikti informaciją apie aplinką, jeigu ją gauna rengdamos reglamentą.

15

Nagrinėdamas skundą dėl šio sprendimo atsisakyti [suteikti informaciją] panaikinimo, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas suabejojo dėl šio įstatymo suderinamumo su Direktyva 2003/4; būtent jam kilo klausimas, ar šios direktyvos 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys, atsižvelgiant į tai, kad jis susijęs su valdžios institucijomis, vykdančiomis įstatymų leidžiamąsias funkcijas, gali būti taikomas valdžios institucijoms, kai jos rengia ar priimta tokį, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, reglamentą.

16

Jei reikėtų, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą, ar ši išimtis gali būti įgyvendinama ir tada, kai nagrinėjamo akto rengimo procedūra yra pasibaigusi.

17

Šiomis aplinkybėmis Verwaltungsgericht Berlin nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:

18

Pateikdamas pirmąjį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori iš esmės išsiaiškinti, ar Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmą sakinį riekia aiškinti taip, kad šia nuostata valstybėms narėms suteikta teisė valdžios institucijomis, privalančiomis suteikti galimybę susipažinti su jų turima informacija apie aplinką, nelaikyti „įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“, gali būti susijusi su ministerijomis, kai jos rengia ir priima normines nuostatas pagal įstatymu suteiktus įgaliojimus.

19

Pirmiausia reikia priminti, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog ši nuostata gali būti taikoma ministerijoms, jeigu jos dalyvauja įstatymų leidybos procese tiesiogine šio žodžio prasme. Tačiau jis nepateikė savo nuomonės dėl to, ar ši nuostata taip pat gali būti taikoma ministerijoms, jeigu jos dalyvauja mažesnės galios nei įstatymas normos priėmimo procedūroje (2012 m. vasario 14 d. Sprendimo Flachglas Torgau, C-204/09, 34 ir 51 punktai).

20

Šiuo klausimu reikia patikslinti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar taip yra pagrindinėje byloje nagrinėjamų normų atveju.

21

Norint nustatyti, ar Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys taip pat susijęs su ministerijomis, kai jos dalyvauja mažesnės galios nei įstatymas normos priėmimo procedūroje, reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką tiek iš vienodo Sąjungos teisės taikymo, tiek iš lygybės principo reikalavimų matyti, kad Sąjungos teisės nuostatos, kurioje tam, kad būtų nustatyta jos prasmė ir taikymo sritis, nėra aiškios nuorodos į valstybių narių teisę, sąvokos visoje Sąjungoje paprastai turi būti aiškinamos autonomiškai ir vienodai, atsižvelgiant į nuostatos kontekstą ir atitinkamu teisės aktu siekiamą tikslą (žr. minėto Sprendimo Flachglas Torgau 37 punktą).

22

Be to, Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio, kuriuo valstybėms leidžiama nukrypti nuo šioje direktyvoje numatytos bendrosios sistemos, negalima aiškinti taip, kad jo pasekmės viršytų tai, kas reikalinga užtikrinant juo garantuojamų interesų apsaugą, ir jame numatytų išimčių apimtis turi būti nustatyta atsižvelgiant į šios direktyvos tikslus (minėto Sprendimo Flachglas Torgau 38 punktas).

23

Šiuo klausimu iš minėto Sprendimo Flachglas Torgau 43 punkto matyti, kad Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmame sakinyje numatyta išimtimi siekiama leisti valstybėms narėms nustatyti taisykles, skirtas geram įstatymų leidybos proceso vykdymui užtikrinti, atsižvelgiant į tai, kad įvairiose valstybėse narėse priimant įstatymus piliečiams paprastai teikiama pakankamai informacijos.

24

Teisingumo Teismas yra taip pat nurodęs, kad, atsižvelgiant į galinčius egzistuoti valstybių narių įstatymų leidybos procedūros skirtumus, sąvokos „įstaigos arba institucijos, vykdančios <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“ funkcinis aiškinimas pateisinamas tuo, kad reikia užtikrinti vienodą Direktyvos 2003/4 taikymą (minėto Sprendimo Flachglas Torgau 50 punktas).

25

Remdamasis tuo jis padarė išvadą, kad reikia pasirinkti funkcinį Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio aiškinimą, pagal kurį šia nuostata suteikta teisė gali būti taikoma ministerijoms, jeigu jos dalyvauja įstatymų leidybos procese (minėto Sprendimo Flachglas Torgau 51 punktas).

26

Todėl priežastys, kuriomis vadovaudamasis Teisingumo Teismas pasirinko tokį aiškinimą, a priori negali pateisinti išplėsto „įstatymų leidžiamųjų funkcijų“ aiškinimo, pagal kurį Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys būtų susijęs su visomis procedūromis, per kurias rengiamos bendros ir abstrakčios nuostatos, įskaitant mažesnės galios nei įstatymas normas.

27

Iš tiesų, nors minėtame Sprendime Flachglas Torgau kilęs klausimas susijęs su įstaigų ir institucijų, vykdančių funkcijas per įstatymų leidžiamąją procedūrą, kurios pobūdis nebuvo ginčijamas, nustatymu, pagrindinėje byloje nagrinėjamas kitoks klausimas, būtent – ar kitos procedūros tam tikru atveju nėra aptariamos Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmame sakinyje.

28

Todėl reikia konstatuoti, kad tiek dėl Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio formuluotės, tiek dėl Orhuso konvencija ir šia direktyva siekiamų tikslų užtikrinti teisę susipažinti su valdžios institucijų turima informacija apie aplinką ir tai, kad laikui bėgant informacija laipsniškai ex officio būtų pateikiama ir platinama visuomenei (minėto Sprendimo Flachglas Torgau 39 punktas), reikia pasirinkti siaurą aiškinimą, pagal kurį Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys skirtas tik įstatymų ar lygiavertės galios normų priėmimo procedūroms.

29

Iš tiesų būtent įstatymų leidybos procedūros specifika ir jai būdingos savybės pateisina atskirą tvarką, kiek tai susiję su teise į informaciją, taikomą aktams, priimtiems vykdant įstatymų leidžiamąsias funkcijas, kuri numatyta ir Orhuso konvencijoje, ir Direktyvoje 2003/4.

30

Iš to matyti, kad vien dėl atitinkamo akto pobūdžio, būtent dėl aplinkybės, kad tai yra visuotinio taikymo aktas, jį priimanti įstaiga negali būti atleidžiama nuo šioje direktyvoje numatytos pareigos pateikti informaciją.

31

Atsižvelgiant į jos tikslus, tik tinkama įstatymų priėmimo procedūros eiga ir įstatymų leidybos procedūrai, kurioje įprastai užtikrinamas pakankamas visuomenės informavimas, būdingos savybės pateisina įstaigų, vykdančių įstatymų leidžiamąsias funkcijas ar dalyvaujančių jas vykdant, atleidimą nuo direktyvoje nustatytų pareigų teikti informaciją.

32

Toks aiškinimas patvirtinamas Orhuso konvencijos formuluote ir bendra struktūra, į kurią atsižvelgiant turi būti aiškinama Direktyva 2003/4 (pagal analogiją žr. 2011 m. gegužės 12 d. Sprendimą Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV, C-115/09, Rink. p. I-3673, 41 punktą).

33

Iš tiesų šioje konvencijoje skiriama tvarka, taikoma įstatyminiams aktams, nuo tvarkos, taikomos įgyvendinimo aktams. Taigi, nors šios konvencijos 2 straipsnio 2 dalies antrame sakinyje leidžiama valstybėms narėms atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su dokumentais, kuriuos valdžios institucijos turi vykdydamos „įstatymų leidžiamąsias funkcijas“, jos 8 straipsnyje vis dėlto reikalaujama skatinti realų visuomenės dalyvavimą rengiant „vykdomojo pobūdžio norminius teisės aktus“.

34

Šis teisės taikyti Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmame sakinyje nurodytą leidžiančią nukrypti nuostatą apribojimas vis dėlto taikomas nedarant poveikio atitinkamos institucijos ar įstaigos galimybei atsisakyti perduoti informaciją apie aplinką dėl kitų priežasčių, ir visų pirma prireikus remtis viena iš šios direktyvos 4 straipsnyje numatytų išimčių.

35

Kadangi Sąjungos teisėje nėra patikslinimo, kas priskirtina įstatymui ar lygiavertės galios normai siekiant Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio tikslų, reikia pridurti, kad toks vertinimas priklauso nuo valstybių narių teisės su sąlyga, kad nebus paveiktas šios direktyvos veiksmingumas.

36

Todėl į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys turi būti aiškinamas taip, kad šia nuostata valstybėms narėms suteikiama teisė valdžios institucijomis, privalančiomis suteikti galimybę susipažinti su jų turima informacija apie aplinką, nelaikyti „įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“, negali būti susijusi su ministerijomis, kai jos rengia ir priima mažesnės galios nei įstatymas normines nuostatas.

37

Atsižvelgiant į atsakymą į pirmąjį klausimą, nereikia atsakyti į antrąjį klausimą.

38

Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų nacionalinio teismo nagrinėjamoje byloje, išlaidų klausimą turi spręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:

2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/2/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančios Tarybos direktyvą 90/313/EEB 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys turi būti aiškinamas taip, kad šia nuostata valstybėms narėms suteikiama teisė valdžios institucijomis, privalančiomis suteikti galimybę susipažinti su jų turima informacija apie aplinką, nelaikyti „įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“, negali būti susijusi su ministerijomis, kai jos rengia ir priima mažesnės galios nei įstatymas normines nuostatas.