1.

Ūkininkui pateikus neteisingus duomenis paraiškoje Europos Sąjungos paramai žemės ūkiui gauti, nacionalinė administracija pritaikė Sąjungos reglamente numatytą prašomos paramos sumažinimo sankciją. Vėliau dėl tų pačių neteisingų duomenų ūkininkui buvo iškelta baudžiamoji byla dėl sukčiavimo gaunant subsidijas. Taigi pagrindinis šios bylos klausimas, ar administracinė procedūra yra baudžiamojo pobūdžio ir todėl dėl draudimo antrą kartą bausti už tą pačią veiką (ne bis in idem principo) paramos gavėjui negali būti iškelta dar ir baudžiamoji byla.

2.

Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos ( 2 ) 50 straipsnyje nustatyta:

„Niekas negali būti antrą kartą teisiamas ar baudžiamas už nusikalstamą veiką, dėl kurios Sąjungoje jis jau buvo galutinai išteisintas ar pripažintas kaltu pagal įstatymą.“

3.

Nagrinėjamos paraiškos paramai gauti pateikimo (2005 m. gegužės 16 d.) ir administracinio sprendimo (2006 m. birželio 25 d.) priėmimo momentu galiojusios Reglamento (EB) Nr. 1973/2004 ( 3 ) redakcijos ( 4 ) 138 straipsnio 1 dalyje buvo nustatyta:

„1.   Išskyrus nenugalimų aplinkybių atvejus ir išskirtines aplinkybes, apibrėžtas Reglamento (EB) Nr. 796/2004 72 straipsnyje, jeigu atlikus administracinį patikrinimą arba patikrinimą vietoje nustatoma, kad skirtumas tarp deklaruojamo ir nustatyto ploto, kaip apibrėžta Reglamento (EB) Nr. 796/2004 2 straipsnio 22 punkte, yra didesnis nei 3 %, bet ne didesnis, nei 30 % nustatyto ploto, tiems metams pagal bendrą išmokų už plotą schemą skiriama išmoka sumažinama dviguba nustatyto skirtumo suma.

Jeigu nustatytas skirtumas sudaro daugiau, nei 30 % nustatyto ploto, tais metais neskiriama jokia pagalba.

Jeigu nustatytas skirtumas sudaro daugiau, nei 50 % nustatyto ploto, ūkininkui panaikinama teisė gauti pagalbą, kurios dydis atitinka skirtumą tarp deklaruojamo ir nustatyto ploto. Ši suma yra atimama iš pagalbos mokėjimų, kuriuos gauti turi teisę ūkininkas, pateikęs paraiškas per tris [trejus] kalendorinius metus nuo tų metų, kai toks skirtumas buvo nustatytas.“

4.

Remiantis prašymu priimti prejudicinį sprendimą, Łukasz Marcin Bonda 2005 m. gegužės 16 d. pateikė žemės ūkio restruktūrizavimo ir modernizavimo agentūros pavieto skyriui (toliau – pavieto skyrius) paraišką ES paramai žemės ūkiui 2005 metais gauti ( 5 ). Šioje paraiškoje Ł. M. Bonda pateikė neteisingus duomenis apie žemės ūkio tikslams naudojamos žemės plotą ir jame auginamas kultūras ( 6 ).

5.

Prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodyta, kad dėl šių neteisingų duomenų pavieto skyrius, remdamasis Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsniu, atsisakė mokėti paramą už 2005 m. ir pareiškė, kad ūkininkas netenka teisės prašyti paramos žemės ūkiui dar trejus metus.

6.

2009 m. liepos 14 d.Sąd Rejonowy w Goleniowie ( 7 ) dėl minėtų neteisingų duomenų paraiškoje paramai gauti nuteisė Ł. M. Bonda už nusikalstamą veiką, numatytą Lenkijos baudžiamojo kodekso 297 straipsnio 1 dalyje, t. y. sukčiavimą gaunant subsidijas, aštuonių mėnesių laisvės atėmimo bausme, vykdymą lygtinai atidedant dvejiems metams, ir skyrė piniginę baudą, kurią sudaro 80 baudos tarifų po 20 PLN per dieną.

7.

Dėl šio sprendimo Ł. M. Bonda pateikė apeliacinį skundą Sąd Okręgowy w Szczecinie ( 8 ). Šis teismas apeliacinį skundą patenkino ir nutraukė baudžiamąją bylą prieš Ł. M. Bonda. Šio teismo nuomone, kadangi Ł. M. Bonda dėl šių veiksmų jau buvo pritaikyta sankcija pagal Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnį, baudžiamoji byla jam už tuos pačius veiksmus negali būti iškelta. Prokurator Generalny ( 9 ) pateikus kasacinį skundą, ši byla dabar nagrinėjama Sąd Najwyższy ( 10 ), kuris yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

8.

2010 m. rugsėjo 27 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2010 spalio 12 d., Sąd Najwyższy nusprendė pateikti Teisingumo Teismui tokį prejudicinį klausimą:

„Kokio teisinio pobūdžio yra 2004 m. spalio 29 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1973/2004, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1782/2003 nuostatų dėl to reglamento IV ir IVa antraštinėse dalyse numatytų paramos schemų ir atidėtos žemės naudojimo žaliavoms auginti taikymo taisykles (OL L 345, 2004 11 20, p. 1), 138 straipsnyje numatyta sankcija, kurią sudaro netiesioginių išmokų ūkininkui neskyrimas kitais keleriais metais, einančiais po metų, kai ūkininkas neteisingai deklaravo tiesioginių išmokų pagrindą sudarančius plotus?“

9.

Per procesą Teisingumo Teisme rašytines pastabas pateikė Ł. M. Bonda, Austrija, Lenkija ir Europos Komisija. 2011 m. spalio 4 d. įvykusiame posėdyje dalyvavo Lenkija ir Komisija.

10.

Siekiant pateikti naudingą atsakymą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, reikia papildyti ir patikslinti prejudicinį klausimą ( 11 ).

11.

Savo klausimą prašymą priimti prejudicinį klausimą pateikęs teismas kelia atsižvelgdamas į draudimo antrą kartą bausti už tą pačią veiką taikymą pagal Lenkijos teisę. Per teismo posėdį Lenkijos vyriausybė ir Komisija teigė, kad vertinimo kriterijus yra Lenkijoje galiojantis draudimas antrą kartą bausti už tą pačią veiką. Vis dėlto toliau parodysiu, kad šioje byloje taikomas būtent Sąjungos teisėje galiojantis draudimas antrą kartą bausti už tą pačią veiką ( 12 ).

12.

Be to, abejoju, ar nacionalinio draudimo antrą kartą bausti už tą pačią veiką atveju Teisingumo Teismo apskritai būtų prašoma pareikšti savo nuomonę dėl nagrinėjamų administracinių sankcijų baudžiamojo pobūdžio, nes ir jų baudžiamojo pobūdžio klausimas turėtų būti vertinamas pagal nacionalinę teisę. Šiuo klausimu galėtų būti įmanoma, nors šioje byloje taip nėra, kad nacionalinis teismas apibrėžtų kriterijus, pagal kuriuos, remiantis jo vertinimu, pradedamas taikyti draudimas antrą kartą bausti už tą pačią veiką, o tuomet Teisingumo Teismas pareikštų nuomonę dėl to, ar tam tikra Sąjungos teisėje numatyta administracinė sankcija šiuos kriterijus atitinka; pavyzdžiui, tokiu atveju galėtų būti keliamas klausimas, ar tam tikros Sąjungos teisėje numatyta sankcija turi represinį tikslą, jeigu pagal nacionalinę teisę jis yra reikšmingas tam tikros normos baudžiamajam pobūdžiui konstatuoti.

13.

Draudimas antrą kartą bausti arba persekioti už tą pačią veiką (ne bis in idem principas) yra Sąjungos lygiu pripažintas bendrasis teisės principas ( 13 ), kuris pagal Pagrindinių teisių chartijos 50 straipsnį šiuo metu yra viena Sąjungos pagrindinių teisių.

14.

Pagrindinių teisių chartija, remiantis jos 51 straipsnio 1 dalimi, skirta „valstybėms narėms tais atvejais, kai šios įgyvendina Sąjungos teisę“ ( 14 ). Šios nuostatos aiškinimas nėra neginčijamas. Pavyzdžiui, kyla klausimas, ar Pagrindinių teisių chartijos taikymo sritį reikia apibrėžti kitaip nei bendrųjų teisės principų taikymo sritį, apibrėžtą teismo praktikoje ( 15 ). Pagal ją šie principai taikomi, kai nacionalinė priemonė patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį. Siauresnio Chartijos 51 straipsnio 1 dalies aiškinimo šalininkai visų pirma kelia klausimą dėl Sąjungos pagrindinių teisių taikymo valstybių narių priimtoms priemonėms, ribojančioms pagrindines laisves, ir priemonėms, kurios nėra tiesiogiai skirtos tam tikrai direktyvos nuostatai perkelti, o tik patenka į direktyvos reglamentuojamą sritį.

15.

Iki šiol Teisingumo Teismas dar nėra išsprendęs klausimo dėl Chartijos taikymo ratione materiae ( 16 ). Dviejose nutartyse 51 straipsnio 1 dalį jis yra išaiškinęs taip, kad Chartija taikoma tada, kai faktinės aplinkybės yra susijusios Sąjungos teise ( 17 ). Dabar savo sprendime byloje Dereci Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad Chartija taikoma, kai faktinės aplinkybės patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, ir taip panaudojo savo formuluotę dėl bendrųjų teisės principų taikymo ( 18 ).

16.

Žinoma, to nepakanka, kad būtų atsakyta į visus klausimus. Tačiau, mano nuomone, ši byla patenka į Chartijos taikymo sritį net ir pasitelkus siauresnį jos 51 straipsnio 1 dalies aiškinimą.

17.

Administracinė sankcija Ł. M. Bonda buvo pritaikyta tiesiogiai įgyvendinant Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalį. Nors antroji sankcija, kurią nacionalinis teismas skyrė už sukčiavimą gaunant subsidijas, grindžiama nacionaline baudžiamosios teisės nuostata, ji taip pat buvo skirta dėl Sąjungos teisės pažeidimo. Lenkijos baudžiamosios teisės norma konkrečiu atveju skirta bausmei už Sąjungos žemės ūkio teisės nuostatų pažeidimą. Todėl ji skirta vykdyti pirminėje teisėje įtvirtintą valstybių narių pareigą veiksmingai ir tinkamai bausti už Sąjungos finansiniams interesams kenkiančius pažeidimus.

18.

SESV 325 straipsnio 1 dalyje valstybės narės įpareigojamos imtis veiksmingų ir atgrasančių kovos priemonių prieš Sąjungos finansiniams interesams kenkiančias neteisėtas veikas. Jei tai būtina Sąjungos teisei įgyvendinti, prie tokių priemonių gali būti priskiriamos ir baudžiamosios sankcijos ( 19 ). SESV 325 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad kovodamos prieš Sąjungos finansiniams interesams kenkiantį sukčiavimą valstybės narės privalo taikyti tas pačias priemones, kurių imasi kovodamos prieš savo pačių finansiniams interesams kenkiantį sukčiavimą. Imdamosi veiksmų, reikalingų vykdyti šią Sąjungos teisėje numatytą pareigą bausti už pažeidimus, remiantis Teisingumo Teismo praktika, valstybės narės privalo laikytis Bendrijos teisės ir jos bendrųjų principų, prie kurių priskiriamos Sąjungos pagrindinės teisės ir proporcingumo principas ( 20 ).

19.

Todėl jei valstybėms narėms pagal Sąjungos teisę gali atsirasti pareiga numatyti baudžiamąsias sankcijas už grėsmę Sąjungos finansiniams interesams, susijusiems su parama žemės ūkiui, atitinkamai iš Sąjungos teisės aktų, ypač iš Sąjungos pagrindinių teisių, turi išplaukti ir galimos šios pareigos ribos. Sąjungos teisėje gali būti numatyta tik tokios apimties pareiga imtis baudžiamųjų sankcijų už Sąjungos teisės pažeidimus, kad tai neturėtų poveikio suinteresuotų asmenų Sąjungos lygiu užtikrintoms pagrindinėms teisėms. Be to, tik taip užtikrinama, kad iš Sąjungos teisės kylančioms pareigoms ginti Sąjungos finansinius interesus visoje Sąjungos teritorijoje būtų taikomos vienodos ribos.

20.

Mano nuomone, dėl pareigos laikytis Sąjungos pagrindinių teisių baudžiant už Sąjungos teisės pažeidimus negali būti jokio skirtumo, ar nacionalinė baudimo priemonė buvo priimta aiškiai perkeliant Sąjungos teisę, ar ji jau egzistavo anksčiau. Abiem atvejais ji skirta įgyvendinti Sąjungos teisę. Pagaliau Sąjungos pagrindinių teisių taikymas negali priklausyti nuo atsitiktinumo, ar baudžiamoji norma jau buvo, ar ji priimta tik perkeliant Sąjungos teisėje numatytą pareigą.

21.

Pagrindinių teisių chartijos taikytinumo šioje byloje nepaneigia ir Protokolas dėl Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos taikymo Lenkijai ir Jungtinei Karalystei ( 21 ). Šis protokolas buvo pridėtas prie Sutarčių Lisabonos sutartimi. Remiantis ESS 51 straipsniu, jis yra neatskiriama Sutarčių dalis ir sukelia tokias pačias teisines pasekmes.

22.

Šio protokolo 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Chartija neišplečia Teisingumo Teismo ar kurio nors Lenkijos arba Jungtinės Karalystės teismo galimybių nustatyti, kad Lenkijos arba Jungtinės Karalystės įstatymai ar kiti teisės aktai, praktika ar veiksmai yra nesuderinami su pagrindinėmis teisėmis, laisvėmis ir principais, kuriuos ji iš naujo patvirtina.

23.

Ši nuostata nėra labai aiški. Vis dėlto 30-tas protokolas nėra Jungtinės Karalystės ir Lenkijos Respublikos sprendimas netaikyti Pagrindinių teisių chartijos ( 22 ). Priešingai, šio protokolo preambulės 8 ir 9 konstatuojamosiose dalyse teigiama, kad Protokolas abiem nurodytoms šalims yra ne dviejų nurodytų šalių nukrypimas nuo Chartijos, o tik patikslinamojo pobūdžio ir turi būti naudojamas kaip aiškinimo priemonė ( 23 ). Pačios Chartijos 51 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad Chartija neišplečia Sąjungos teisės taikymo srities už Sąjungos įgaliojimų ribų, nenustato Sąjungai naujų įgaliojimų ar užduočių ir nepakeičia Sutartyse nustatytųjų. Tačiau kadangi Chartijos 50 straipsnyje numatytas draudimas antrą kartą bausti už tą pačią veiką Sąjungos teisėje jau buvo anksčiau pripažintas kaip bendrasis teisės principas, o jis šioje byloje būtų taikytinas ir pagal ligšiolinę teismo praktiką, netgi pasitelkus minėtą siauresnį Chartijos 51 straipsnio aiškinimą, kuris yra taikytinas, negalima kalbėti apie Teisingumo Teismo kompetencijos išplėtimą, kaip tai suprantama pagal šį protokolą.

24.

Klausimas, ar Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnyje numatytos sankcijos prieštarauja tolesniam baudžiamajam persekiojimui dėl sukčiavimo gaunant subsidijas, turi būti sprendžiamas pagal Sąjungos teisės principą ne bis in idem. Prejudicinį klausimą reikia atitinkamai performuluoti.

25.

Sąd Najwyższy pateiktame klausime nėra nuorodos į konkrečią Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio dalį. Kitaip nei 1 dalyje, 2 dalyje reglamentuojamas ypatingas sąmoningai padaryto pažeidimo atvejis. Tačiau Lenkijos Respublika savo rašytinėse pastabose patikslino, ir niekas tam nepaprieštaravo, kad pavieto skyriaus vadovas, priimdamas sprendimą, rėmėsi Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio pirmąja dalimi. Todėl turi būti išaiškinta šio reglamento 138 straipsnio 1 dalis.

26.

Be to, savo pateiktame klausime prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neužsimena apie tai, kad, be paramos už 2006–2008 m. sumažinimo pagal reglamento 138 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą, remiantis 138 straipsnio 1 dalies antra pastraipa Ł. M. Bonda taip pat neteko teisės gauti paramą 2005 metais, t. y. metais, kuriais pateikė klaidingą paraišką. Siekiant pateikti naudingą atsakymą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, 138 straipsnio 1 dalyje numatytos sankcijos pobūdžio vertinimas turėtų apimti visas pagal šią normą nustatytinas priemones. Todėl vertinant būtina atsižvelgti ne tik į paramos sumažinimą, turėjusi poveikį laikotarpiu nuo 2006 m. iki 2008 m., bet ir į paramos neskyrimą tais metais, kuriais buvo pateikta paraiška.

27.

Be to, atsakant į prejudicinį klausimą, reikėtų labiau orientuotis į pagal 138 straipsnio 1 dalį skirtų priemonių formuluotę. Tai prasminga dar ir dėl toliau aprašytos priežasties.

28.

Dėl dabartinės prejudicinio klausimo formuluotės kyla dar vienas klausimas. Tai yra, prejudiciniame klausime ir nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodyta, kad Ł. M. Bonda buvo visiškai atsisakyta skirti paramą kitus trejus metus, einančius po metų, kuriais buvo pateikta klaidinga deklaracija. Vis dėlto šio reglamento 138 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje nurodyta, kad paramos gavėjui, nesuteikus jam paramos paraiškos pateikimo metais [„savo ruožtu“, redakcijoje lietuvių kalba šios frazės nėra, vert. pastaba], panaikinama teisė gauti paramą, kurios dydis atitinka skirtumą tarp deklaruojamo ir nustatyto ploto, ir ši suma atimama iš paramos išmokų kitus trejus metus.

29.

Tačiau iš šios normos teksto neaišku, ar kitus kelerius metus skirtumo suma iš paramos išmokų atimama vieną kartą, ar iš viso tris kartus kiekvienais kitais metais (kaip nurodyta prejudiciniame klausime). Mano nuomone, pirmiausia iš šios normos versijų anglų ir prancūzų kalbomis ( 24 ) turėtų būti daroma išvada, kad skirtumo suma atimama tik vieną, o ne tris kartus, tačiau ši vienkartinė suma gali būti atskaičiuota nuo paramos už trejus metus ( 25 ). To paklausti per teismo posėdį proceso dalyviai pateikė vienas kitam prieštaraujančius teiginius. Kadangi šio reglamento 138 straipsnio supratimo klausimas nėra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašymo dalykas, o proceso dalyviai savo rašytiniuose dokumentuose taip pat nepareiškė savo nuomonės, ši procedūra nėra tinkama galutinai atsakyti į klausimą dėl šios normos išaiškinimo. Tolesniam nagrinėjimui konkreti paramos sumažinimo apimtis nėra svarbi ( 26 ).

30.

Komisija ir Lenkija galiausiai pasiūlė į prejudicinio klausimo atsakymą įtraukti ir Reglamento (EB) Nr. 796/2004 ( 27 ) 51 straipsnio 2 dalies aiškinimą, nes pavieto skyrius administracinę sankciją skyrė remdamasis ir šia nuostata. Tačiau kadangi sprendime dėl prašyme priimti prejudicinį sprendimą klausiama tik dėl Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio, apsiribosiu tik jo nagrinėjimu.

31.

Todėl prejudicinį klausimą reikia performuluoti taip:

„Ar Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalyje numatytų sankcijų skyrimas, pagal kurias ūkininkui nebuvo mokama parama tais metais, kuriais jis savo paraiškoje paramai gauti neteisingai deklaravo jos pagrindą sudarančius plotus, ir iš paramos išmokų, kurias ūkininkas turi teisę gauti kitus trejus metus, atimama suma, atitinkanti skirtumą tarp deklaruoto ir nustatyto ploto, yra baudžiamoji procedūra, kaip tai suprantama pagal Sąjungos teisės principą ne bis in idem, kaip jis įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 50 straipsnyje?“

32.

Pagrindinių teisių chartijos 50 straipsnyje kodifikuotas ne bis in idem principas reiškia, kad niekas negali būti antrą kartą teisiamas ar baudžiamas už nusikalstamą veiką, dėl kurios Sąjungoje jis jau buvo įsiteisėjusiu sprendimu pripažintas kaltu ar išteisintas pagal įstatymą.

33.

Iki šiol ne bis in idem principas, kaip bendrasis Sąjungos teisės principas, visų pirma buvo nagrinėtas kartelių srityje ( 28 ). Be to, Teisingumo Teismas ne kartą nagrinėjo šio principo aiškinimą, kiek tai susiję su Šengeno įgyvendinimo konvencija ( 29 ). Tačiau iš esmės visų šių bylų dalykas buvo idem aspektas, tai yra, klausimas, ar buvo baudžiama už tą pačią veiką kelis kartus ( 30 ). Esminį šios bylos klausimą savo ruožtu sudaro tai, ar Ł. M. Bonda pažeidžiant ne bis in idem principą už neteisingą duomenų deklaravimą antrą kartą baudžiamas taikant baudžiamąją procedūrą. Taigi reikia nustatyti bis. Teisingumo Teismas dar nėra išsakęs nuodugnesnės nuomonės dėl klausimo, kokiomis sąlygomis procedūra yra baudžiamojo pobūdžio arba turi baudžiamosios teisės bruožų, dėl kurių turi būti taikomas ne bis in idem principas ( 31 ).

34.

Nors Teisingumo Teismas dar nėra pareiškęs nuomonės dėl procedūrų, kaip antai taikoma remiantis Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalimi, priskyrimo prie baudžiamųjų ar turinčių baudžiamosios teisės bruožų, kaip tai suprantama pagal ne bis in idem principą, jis yra tai padaręs dėl kitų baudžiamosios teisės principų taikymo per panašias procedūras.

35.

Dar sprendime byloje Vokietija prieš Komisiją, kurioje buvo pateiktas ieškinys dėl paramą žemės ūkio sektoriuje reglamentuojančios nuostatos, pagal kurią iš pareiškėjo už pažeidimus vieniems metams buvo visiškai atimama teisė į išmokas, panaikinimo, Teisingumo Teismas nusprendė, kad laikinas ūkio subjekto pašalinimas iš paramos skyrimo schemos nėra baudžiamoji sankcija ( 32 ).

36.

Klausimą, ar žemės ūkio teisės sankcija yra baudžiamojo pobūdžio, Teisingumo Teismas dar kartą nagrinėjo byloje Käserei Champignon Hofmeister ( 33 ). Šios bylos dalykas buvo nuostata, kurioje numatyta piniginė bauda už neteisingai pateiktus duomenis prašyme skirti eksporto grąžinamąsias išmokas. Kilo klausimas, ar šią sankciją reikėtų vertinti atsižvelgiant į nulla poena sine culpa principą. Teisingumo Teismas į šį klausimą atsakė neigiamai, argumentuodamas, kad ginčijama sankcija yra sudėtinė eksporto grąžinamųjų išmokų skyrimo schemos dalis ir nėra baudžiamojo pobūdžio ( 34 ).

37.

Baudžiamąjį sankcijų pobūdį Teisingumo Teismas nagrinėjo pagal du kriterijus.

38.

Pirmiausia jis orientavosi į inkriminuojamų pažeidimų pobūdį. Jis nustatė, kad pažeistos nuostatos skirtos vien ūkio subjektams, kurie laisva valia nusprendė pasinaudoti paramos schema žemės ūkio sektoriuje. Tokiu atveju procedūra nėra baudžiamojo pobūdžio ( 35 ).

39.

Antra, teismas nagrinėjo taikytos sankcijos tikslą. Tai darydamas jis pabrėžė, kad laikinas pašalinimas iš paramos skyrimo schemos skirtas kovai su gausiais pažeidimais, kurie daromi paramos žemės ūkiui srityje ir kurie, labai apsunkindami Sąjungos biudžetą, gali neigiamai paveikti priemones, kurių Sąjungos institucijos imasi šioje srityje, siekdamos stabilizuoti rinkas, paremti ūkininkų gyvenimo lygį ir užtikrinti vartotojams priimtinas tiekiamos produkcijos kainas ( 36 ). Kadangi pagal Europos Sąjungos paramos schemą parama gali būti suteikta tik tuo atveju, jeigu jos gavėjas užtikrina visišką sąžiningumą ir pasitikėjimą, sankcija, skiriama nesilaikant šių reikalavimų, yra specifinė administracinė priemonė, kuri yra sudėtinė paramos schemos dalis ir skirta užtikrinti tinkamą viešųjų Sąjungos lėšų administravimą.

40.

Šie Teisingumo Teismo kriterijai turi būti taikomi ir vertinant procedūros baudžiamąjį pobūdį, kiek tai susiję su baudžiamosios teisės principu ne bis in idem. Jais remiantis, šioje byloje nei paramos neskyrimas einamaisiais metais pagal reglamento 138 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą, nei jos sumažinimas trejiems metams pagal 138 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą nebūtų baudžiamojo pobūdžio. Taigi ne bis in idem principas būtų netaikytinas. Kaip ir sankcija, dėl kurios buvo nagrinėjama byla Käserei Champignon Hofmeister; šiuo atveju pažeistos paramos nuostatos, skirtos vien ūkio subjektams, kurie laisva valia nusprendė pasinaudoti paramos schema. Be to, pagal reglamento 138 straipsnio 1 dalį šios sankcijos taip pat yra specifinė administracinė priemonė, kurios yra sudėtinė uždaros paramos schemos dalis ir skirtos užtikrinti tinkamą viešųjų Sąjungos lėšų administravimą.

41.

Todėl darytina tarpinė išvada, kad ligšiolinė Teisingumo Teismo praktika, susijusi su panašių administracinių sankcijų žemės ūkio srityje baudžiamuoju pobūdžiu, liudija apie tai, jog Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalyje numatytos sankcijos nėra baudžiamojo pobūdžio.

42.

Toliau nagrinėsiu klausimą, ar iš Europos Žmogaus Teisių Teismo (EŽTT) praktikos dėl analogiškos ne bis in idem nuostatos EŽTK ( 37 ) išplaukia kitų kriterijų, į kuriuos reikėtų atsižvelgti vertinant baudžiamąjį pobūdį, ir ar jais remiantis sankcijos turėtų būti kvalifikuotos kitaip nei ligšiolinėje Teisingumo Teismo praktikoje.

43.

Aiškinant Sąjungos teisėje įtvirtintą ne bis in idem principą, reikia atsižvelgti į EŽTT praktiką ( 38 ). Tai išplaukia iš vienodo teisės aiškinimo reikalavimo ( 39 ), pagal kurį Chartijos teisėms priskirtina tokia pati reikšmė ir taikymo sritis kaip atitinkamoms EŽTK nuostatoms, kaip jos išaiškintos EŽTT praktikoje ( 40 ).

44.

Sąjungos teisėje įtvirtintas draudimas antrą kartą bausti už tą pačią veiką grindžiamas EŽTK 7 protokolo 4 straipsnio 1 dalimi, nors šį protokolą iki šiol ratifikavo ne visos valstybės narės ( 41 ). Šį glaudų ryšį su EŽTK rodo ne tik Pagrindinių teisių chartijos 50 straipsnio paaiškinimai, bet ir ligšiolinė Teisingumo Teismo praktika dėl bendrojo Sąjungos teisės principo ne bis in idem ( 42 ).

45.

Baudžiamosios procedūros sąvoką 7 -ojo protokolo 4 straipsnio 1 dalyje EŽTT aiškina atsižvelgdamas į bendruosius principus, kuriuos jis yra suformulavęs dėl atitinkamų EŽTK 6 ir 7 straipsnių sąvokų „baudžiamasis kaltinimas“ ir „bausmė“ ( 43 ).

46.

Taikydamas 6 straipsnį, EŽTT naudoja tris „Engel kriterijus“, pavadintus pagal sprendimą, kuriame jie buvo suformuluoti pirmą kartą ( 44 ).

47.

Pirmasis Engel kriterijus susijęs su normos priskyrimo prie baudžiamosios teisės, remiantis nacionaline teise. Tačiau EŽTT šį priskyrimą laiko ne turinčiu lemiamos įtakos, o tik vertinimo atspirties tašku ( 45 ).

48.

Kalbėdamas apie antrąjį Engel kriterijų, EŽTT iš pradžių nagrinėja nuostatos, pagal kurią už tam tikrą nusižengimą taikoma sankcija, adresatų grupę. Jei nuostata skirta visai visuomenei, o ne, pavyzdžiui, kaip drausminės teisės nuostatos – tam tikrą statusą turinčiai grupei, tai liudija apie baudžiamąjį sankcijos pobūdį ( 46 ). Be to, EŽTT remiasi nuostatoje įtvirtintos sankcijos tikslu. Sankcija nėra baudžiamojo pobūdžio, jeigu ja siekiama tik atlyginti turtinę žalą ( 47 ). Tačiau jeigu jos tikslas represinis ir prevencinis, tokia sankcija yra baudžiamoji ( 48 ). Be to, savo naujausioje praktikoje EŽTT atsižvelgia į tai, ar už pažeidimą taikoma sankcija skirta apsaugoti teisinius gėrius, kurių apsauga paprastai užtikrinama baudžiamosios teisės normomis ( 49 ). Šiuos elementus reikia vertinti atsižvelgiant į bendrą kontekstą ( 50 ).

49.

Trečiasis Engel kriterijus susijęs su gresiančios bausmės pobūdžiu ir griežtumu ( 51 ). Laisvės atėmimo bausmės atveju paprastai galioja sankcijos baudžiamojo pobūdžio prezumpcija ir ji gali būti paneigta tik išimtiniais atvejais ( 52 ). Piniginės baudos, kurių nesumokėjus grasinama areštu ( 53 ) arba kurias skyrus atsiranda atitinkamas įrašas bausmių registre, paprastai liudija apie procedūros pagal baudžiamąją teisę buvimą ( 54 ).

50.

Savo antrąjį ir trečiąjį kriterijus EŽTT laiko alternatyviais. Tačiau jei įvertinus abu kriterijus atskirai negaunamas vienareikšmis rezultatas, teismas juos vertina kartu ( 55 ).

51.

Pirmasis Engel kriterijus šioje byloje būtų susijęs su autonominiu procedūros pagal Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalį kvalifikavimu pagal Sąjungos teisę, kokį Teisingumo Teismas atliko Sprendime Käserei Champignon Hofmeister, konkrečiai nenagrinėdamas Engel kriterijų.

52.

Pagal antrąjį Engel kriterijų EŽTT iš esmės nagrinėja tuos pačius elementus, kuriais pasinaudojo ir Teisingumo Teismas Sprendime Käserei Champignon Hofmeister.

53.

Reglamento 138 straipsnio 1 dalyje numatytos sankcijos skirtos ne visai visuomenei, o turi užtikrinti, kad tam tikros konkrečios grupės nariai, t. y. aptariamųjų žemės ūkio subsidijų gavėjai, laikytųsi jiems nustatytų taisyklių ( 56 ). Pavyzdžiui, Sprendime Käserei Champignon Hofmeister Teisingumo Teismas taip pat pabrėžė, kad pažeistos nuostatos skirtos vien ūkio subjektams, kurie laisva valia nusprendė pasinaudoti paramos schema žemės ūkio sektoriuje ( 57 ).

54.

Kitokia išvada neišplaukia ir iš EŽTT sprendimo byloje Jussila ( 58 ). Jame buvo nagrinėtos priemokos dėl nesumokėtų pridėtinės vertės mokesčių. EŽTT pripažino nereikšmingu faktą, kad suinteresuotas asmuo nusprendė užsiregistruoti kaip pridėtinės vertės mokesčio mokėtojas, ir paneigė riboto adresatų rato buvimą. Mano nuomone, to negalima pritaikyti šioje byloje. Kitaip nei pridėtinės vertės mokestis, kuris potencialiai taikomas kiekvienam, paramos schema žemės ūkiui, kaip jau yra nustatęs Teisingumo Teismas, yra uždara sistema, kurioje dalyvauti norintis gavėjas privalo įvykdyti tam tikras sąlygas.

55.

Taigi, ši specifinė adresatų rato forma liudija apie nebaudžiamąjį nusižengimo, už kurį skiriama sankcija pagal Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalį, pobūdį.

56.

Šioje byloje ginamam teisiniam gėriui, t. y. Sąjungos finansiniams interesams, ginti galima pasitelkti ir baudžiamąją, ir administracinę teisę; todėl šis antrojo Engel kriterijaus elementas nepadeda nustatyti sankcijos pobūdžio.

57.

Klausimas, kokia paskirtis būdinga baudžiamajai sankcijai, yra toli siekiančios diskusijos objektas. Šioje vietoje ji nebus nagrinėjama. Reikėtų pasakyti tik tiek, kad šiuolaikinėje baudžiamosios sankcijos tikslo teorijoje dažniausiai pabrėžiama, jog siekiama dviejų tikslų – represinio ir prevencinio ( 59 ), o represija kai kuriose mišriose arba „jungtinėse teorijose“ neturi savarankiškos reikšmės ( 60 ).

58.

Tačiau, remdamasi EŽTT praktika, darau išvadą, kad šis teismas represinį tikslą laiko būtina sudedamąja baudžiamosios sankcijos dalimi. Tiesa, šiuo atveju taip pat lieka neaišku, kaip turėtų būti suprantama represija. Priešingai nei restitucija, kuria siekiama atkurti iki žalos padarymo buvusią būklę, represija paprastai suprantama kaip nepalankus poveikis, kuriuo siekiama kompensuoti nusikalstant padarytą neteisėtą veiksmą ( 61 ). Generalinis advokatas F. G. Jacobs savo išvadoje byloje Vokietija prieš Komisiją taip pat pabrėžė, kad baudžiamosios sankcijos tikslas viršija vien atgrasymą ar prevenciją ir apima moralinį pasmerkimą ( 62 ).

59.

Aptariamos sankcijos skirtos ne tik atlyginti padarytą žalą. Todėl toliau reikia išnagrinėti jų prevencinį ir represinį pobūdį.

60.

Akivaizdu, kad baudžiamojo tikslo nebūtų siekiama norma, kuria remiantis pareiškėjui būtų nesuteikiama tik tokia suma, kurios jis prašė neteisėtai, ir kartu būtų skirta teisingais duomenimis pagrįsta parama.

61.

Sunkiau nustatyti, ar sankcijos pobūdis yra represinis, kiek tai susiję su reglamento 138 straipsnio 1 dalyje numatytu paramos sumažinimu paraiškos pateikimo metais (šioje byloje – paramos neskyrimas paraiškos pateikimo metais, remiantis antra pastraipa) ir kitais metais.

62.

Nagrinėdamas administracinės sankcijos žemės ūkio srityje tikslą, Teisingumo Teismas savo sprendime byloje Käserei Champignon Hofmeister jau yra nustatęs, kad tokia sankcija skirta kovai su šioje sistemoje daromais gausiais pažeidimais ir didele našta Sąjungos biudžetui ( 63 ). Darydamas tokią išvadą, Teisingumo Teismas taip pat rėmėsi reglamento dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos ( 64 ) devinta konstatuojamąja dalimi, pagal kurią Bendrijos priemonės ir nuobaudos, nustatytos siekiant bendrosios žemės ūkio politikos tikslų, yra neatskiriama pagalbos schemų dalis ir turi savo tikslą. Kaip teigė ir Komisija, tai rodo, kad ši nuostata yra vien prevencinio pobūdžio.

63.

Dėl pajėgumų stokos administracija neišvengiamai turi ribotas galimybes atlikti pakankamai patikrinimų, kad būtų užkirstas kelias pažeidimams. Paramos gavėjas, kuris kartą savo paraiškoje pateikė neteisingus duomenis, yra ne toks patikimas, sąžiningas ir rūpestingas. Todėl geriausia įmanoma biudžeto apsauga būtų visiškas tokio gavėjo pašalinimas iš paramos sistemos. Tai turėtų būti daroma ne siekiant nubausti, o apsaugoti biudžetą nuo galimų kitų neteisingų paraiškų. Būtų galima teigti, kad teisingos paraiškos pateikimas bet kuriuo atveju, jeigu kalbama ne apie nereikšmingus netikslumus paraiškose, yra tokia pati paramos gavimo sąlyga, kaip, pavyzdžiui, paraiškos pateikimas iki nustatyto termino arba bet koks kitoks reikalavimas, su kuriuo susietas paramos mokėjimas.

64.

Bet jei dėl pasekmių pavieniam pareiškėjui teisės aktų leidėjas, laikydamasis proporcingumo principo, nusprendžia vietoje visiško paramos neskyrimo taikyti tik dalinį, t. y. sumažinti išmokas, sankcijos pobūdis dėl to nepasikeičia. Taikant tokią sankciją, nesiekiama pasmerkti vėlesnį pareiškėjo elgesį. Sumažinus paramos sumą taip pat mažinama nepatikimo gavėjo biudžetui keliama rizika, o tai reiškia, kad atitinkamos nuostatos yra prevencinio pobūdžio.

65.

Be to, represinį pobūdį paneigia ir tai, kad paramos suma sumažinama tik tada, jei paramos gavėjas pateikia paraiškas kitus trejus metus. Jei paramos gavėjas kitais metais paraiškos nepateikia, nes nutraukė ūkinę veiklą, parduoda ar perleidžia savo ūkį arba neatitinka kitų sąlygų paramai gauti, tokia sankcija tampa neveiksminga. Jei paramos gavėjas kitais metais turi teisę į mažesnę paramą, kurios suma bus per maža, kad iš jos būtų galima atimti sumažinimo sumą, sankcija taip pat tampa neveiksminga. Jei būtų kalbama apie represinę sankciją, t. y. apie moralinį pasmerkimą ir atlyginimą už kaltę, sankcija būtų skirta nepriklausomai nuo pareiškėjo veikos, šiuo atveju – naujos paraiškos pateikimo, ir atitinkama suma negalėtų būti prarasta.

66.

Tuo šioje byloje nagrinėjama sankcija skiriasi nuo mokesčio priemokų, kurios buvo nagrinėtos EŽTT ir kurių baudžiamąjį pobūdį pripažino šis teismas, nes jos buvo skirtos ne finansinei kompensacijai, o buvo įvestos kaip bausmė, siekiant užkirsti kelią pakartoti pažeidimą ( 65 ).

67.

Antrojo Engel kriterijaus šioms sankcijoms taikymas rodo, kad aiškinimo rezultatas iš esmės atitinka ligšiolinėje Teisingumo Teismo praktikoje padarytas išvadas dėl žemės ūkio srityje taikomų sankcijų baudžiamojo pobūdžio. Todėl taikant antrąjį Engel kriterijų negali būti patvirtinta, kad procedūra pagal reglamento 138 straipsnio 1 dalį yra baudžiamojo pobūdžio.

68.

Savo ruožtu, vertindamas panašias sankcijas žemės ūkio srityje, Teisingumo Teismas iki šiol konkrečiai nenagrinėjo sankcijos griežtumo ( 66 ). Taigi turint omeny homogeniškumo su EŽTK reikalavimą ( 67 ), ši byla suteikia progą įtraukti į nagrinėjimą ir šį elementą.

69.

Vertinant šiuo atveju nustatytų sankcijų pobūdį ir griežtumą, visų pirma krinta į akis tai, kad jos nesusijusios su pakaitiniu areštu. Kalbėdamas apie bausmės griežtumo kriterijų EŽTT orientuojasi į abstrakčiai gresiančios, o ne konkrečiai skirtos bausmės dydį. Perkeliant šią prielaidą į šią bylą pirmiausia susiduriama su praktiniais sunkumais, nes EŽTT remiasi normomis, kuriose nustatytos bausmių ribos, taigi, ir didžiausia numatyta bausmė. Kadangi šioje byloje nagrinėjama sankcija grindžiama kintamaisiais kriterijais, būtent – skirtumu tarp deklaruoto ir nustatyto paramos skyrimo reikalavimus atitinkančio ploto, abstrakčios didžiausios bausmės ribos nustatyti neįmanoma. Todėl šiuo atveju galima remtis konkrečiai nustatytinos sankcijos dydžiu.

70.

Jeigu būtų pažvelgta vien į ekonomines paramos neskyrimo arba sumažinimo pasekmes ir pasiremta tuo, kad EŽTT antrąjį ir trečiąjį kriterijus vertina alternatyviai, būtų galima patvirtinti paramos sumažinimo pagal reglamento 138 straipsnio 1 dalį baudžiamąjį pobūdį. Ūkininko, kuriam suteikta parama, ekonominė padėtis yra geresnė nei jos neskyrus, o sumos, kuriomis nagrinėjamu atveju buvo sumažinta išmokos, į kurias ūkininkas turi teisę, yra nemažos.

71.

Tačiau, mano nuomone, vertinant gresiančios sankcijos griežtumą, negalima automatiškai remtis tuo, ar pritaikyta priemonė turės neigiamų ekonominių pasekmių. Veikiau reikėtų atlikti palyginamąjį vertinimą, įtraukiant ir klausimą, ar šia sankcija apskritai kišamasi į saugotinus suinteresuoto asmens interesus. Jei taip nėra, remiantis trečiuoju Engel kriterijumi, sankcija nėra griežta. Atliekant tokį nagrinėjimą šiomis sąlygomis pastebima, kad sankcija taikoma ne turimam suinteresuoto asmens turtui, kaip būtų skyrus piniginę baudą. Taip pat nepažeidžiami ir teisėti lūkesčiai. Suinteresuotam asmeniui nepalanku tik tai, kad, sumažinus paramą, jis netenka galimybės gauti tam tikrą jos sumą. Tačiau, kalbant apie šią galimybę gauti paramą, pasakytina, kad paramos gavėjas, sąmoningai pateikęs neteisingus duomenis, net negali turėti teisėtų su ta parama susijusių lūkesčių, nes iš pat pradžių žinojo, kad pateikęs neteisingus duomenis negaus nesumažintų paramos išmokų ( 68 ).

72.

Galiausiai dar reikėtų apžvelgti praktines pasekmes, kurių atsirastų, jei tokiomis aplinkybėmis, kaip antai šioje byloje, būtų nuspręsta taikyti ne bis in idem principą. Pirmiausia reikia pažymėti, kad konkrečios pasekmės, savaime suprantama, negali nulemti ne bis in idem principo aiškinimo, bet vis dėlto jų vertinimas yra svarbus, ir taip akcentuojamas visos paramos žemės ūkiui sistemos supratimas. Šios pasekmės yra tai, kad teisės aktų leidėjas nepreziumavo, jog pagal ne bis in idem principą panašios administracinės sankcijos žemės ūkio srityje yra bis.

73.

Šiuo klausimu visų pirma įdomu tai, kad esama tokių reglamentų, kuriuose aiškiai nustatyta, jog Sąjungos teisėje numatytos administracinės sankcijos taikomos, nepaisant papildomų nacionalinėje teisėje numatytų sankcijų ( 69 ).

74.

Reglamento Nr. 2988/95 dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos ( 70 ) 6 straipsnyje taip pat niekas neparodo, kad teisės aktų leidėjas darė prielaidą, jog bendrai veikiančios administracinės sankcijos ir nacionalinės baudžiamosios sankcijos turi būti vertinamos pagal ne bis in idem principą. Šio straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad procedūra dėl administracinės sankcijos tik gali būti sustabdyta, jei prieš tą patį asmenį valstybėse narėse iškelta baudžiamoji byla, ir iš esmės ši procedūra vėliau gali būti vėl atnaujinta ( 71 ). Nors procedūrai atnaujinti šio straipsnio 3 dalyje keliama sąlyga laikytis bendrųjų teisės principų, vis dėlto, jei būtų taikomas ne bis in idem principas, administracinė procedūra tikrai niekada negalėtų būti atnaujinta.

75.

Nors pagal Reglamento Nr. 2988/95 dešimtą konstatuojamąją dalį negalima bausmių subendrinti jų neįskaitant, nėra kliūčių surengti kitą procedūrą. Nors devintoje konstatuojamojoje dalyje paminėta ne bis in idem sąvoka, joje kartu nustatyta, kad Sąjungos teisėje numatytų sankcijų tikslas yra kitoks ir nepriklauso nuo to, kaip valstybės narės vertina atitinkamų ūkio subjektų elgesį pagal baudžiamąją teisę.

76.

Dar reikėtų grįžti prie iš pradžių minėtos valstybių narių pareigos už Sąjungos finansiniams interesams kenkiantį sukčiavimą bausti veiksmingomis, tinkamomis ir atgrasančiomis bausmėmis, kurios bent jau didelio sukčiavimo atvejais gali būti ir laisvės atėmimo bausmės ( 72 ).

77.

Jei šioje byloje būtų taikomas ne bis in idem principas, net didžiausio ir pasikartojančio sukčiavimo atvejais iš principo nebūtų galima skirti laisvės atėmimo bausmės, nes, remiantis reglamentu, administracinės sankcijos skyrimas yra privalomas ir tai būtų baudžiamojo persekiojimo kliūtis.

78.

Tačiau ne bis in idem principo netaikymas negali lemti, kad suinteresuotam asmeniui tektų neproporcinga su sankcijos dydžiu susijusi našta ( 73 ). Iš proporcingumo principo išplaukia, kad vertinant skirtinos baudžiamosios sankcijos dydį turi būti atsižvelgta į administracinę sankciją ( 74 ). Panašią išvadą galima daryti ir iš minėtos Reglamento Nr. 2988/95 ( 75 ) dešimtos konstatuojamosios dalies, kurioje reikalaujama vengti Sąjungos piniginių baudų ir nacionalinių baudžiamųjų sankcijų subendrinimo.

79.

Galiausiai norėčiau dar aptarti tolesnio ne bis in idem principo nagrinėjimo argumentus, kuriuos Lenkijos Respublika ir Komisija paminėjo kaip papildomus. Abi jos nurodo, kad šioje byloje šis principas netaikytinas dar ir dėl idem sąlygos stokos, nes administracinė sankcija pagal Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalį ir nacionalinė bausmė skirtos ne dėl to paties teisinio gėrio apsaugos.

80.

Vis dėlto šiuo metu EŽTT savo praktikoje dėl draudimo antrą kartą bausti už tą pačią veiką, įtvirtinto papildomame 7-ajame EŽTK protokole, orientuojasi vien į faktinių aplinkybių, o ne į saugomo teisinio gėrio identiškumą ( 76 ). Kaip nurodžiau savo išvadoje byloje Toshiba ir kt., idem sąvoka taikant Sąjungos teisėje įtvirtintą draudimą antrą kartą bausti už tą pačią veiką turėtų būti orientuota į EŽTT praktiką, pagal kurią lemiamą reikšmę turi faktinių aplinkybių identiškumas ( 77 ). Pagal tai Reglamento Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalyje saugomas teisinis gėris nebūtų svarbus nagrinėjant idem sąvoką.

81.

Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsakyti taip:

Procedūra, remiantis Reglamento (EB) Nr. 1973/2004 138 straipsnio 1 dalimi, per kurią pritaikoma sankcija, pagal kurią ūkininkui nebuvo mokama parama tais metais, kai jis savo paraiškoje paramai gauti neteisingai deklaravo jos pagrindą sudarančius plotus, ir iš paramos išmokų, kurias ūkininkas turi teisę gauti kitus trejus kalendorinius metus, atimama suma, atitinkanti skirtumą tarp deklaruoto ir nustatyto ploto, nėra baudžiamoji procedūra, kaip tai suprantama pagal Sąjungos teisės principą ne bis in idem.