GENERALINĖS ADVOKATĖS

JULIANE KOKOTT IŠVADA,

pateikta 2011 m. kovo 10 d.(1)

Byla C‑71/10

Office of Communications

prieš

The Information Commissioner

(Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinė Karalystė) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Direktyva 2003/4/EB – Galimybė susipažinti su informacija apie aplinką –Išimtys – Visuomenės interesas atskleisti informaciją – Interesas neatskleisti informacijos – Palyginimas – Interesų sujungimas“

I –    Įžanga

1.        Aukščiausiasis Jungtinės Karalystės teismas, t. y. Supreme Court, pateikė klausimą, kuris atrodo esąs akademinis; vis dėlto jo poveikį nėra taip paprasta numatyti.

2.        Pagal Direktyvą 2003/4/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką(2) (toliau – Informacijos apie aplinką direktyva) asmenys turi teisę susipažinti su informacija apie aplinką. Šią teisę galima apriboti, jei informacijos atskleidimas pakenktų tam tikriems saugomiems interesams. Vis dėlto šios išimtys netaikomos, jeigu konkrečiu atveju visuomenės interesas atskleisti informaciją nusveria interesą jos neatskleisti.

3.        Jungtinės Karalystės teismai nesutaria dėl to, kaip reikėtų palyginti atitinkamus interesus tuo atveju, jei tuo pat metu gali būti pakenkta keliems saugomiems interesams. Ar nagrinėjant, kam teiktina pirmenybė – išimtimi ginamiems interesams ar visuomenės interesui atskleisti informaciją, – kiekvieną išimtį reikia vertinti atskirai (šio požiūrio laikosi pirmųjų dviejų instancijų teismai ir mažuma prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio Supreme Court teisėjų)? O galbūt skirtingomis išimtimis ginamus interesus galima sujungti ir tuomet juos kartu palyginti su visuomenės interesu atskleisti informaciją (šio požiūrio laikosi trečiosios instancijos teismas ir dauguma Supreme Court teisėjų)?

4.        Taigi nagrinėtinas klausimas – ar sprendžiant dėl informacijos apie aplinką atskleidimo galima sujungti atskirus neigiamai paveiktus interesus, kurių, vertinamų atskirai, nepakaktų, kad būtų nusvertas visuomenės interesas atskleisti informaciją, tačiau kurie kartu galėtų pateisinti informacijos pripažinimą konfidencialia.

5.        Dėl šių klausimų Teisingumo Teismas pirmą kartą turi galimybę išsamiau išnagrinėti interesų išlaikyti informaciją konfidencialią ir visuomenės intereso atskleisti informaciją palyginimo procedūrą.

II – Teisinis pagrindas

A –    Tarptautinė teisė

6.        Konvencijoje dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais(3) (toliau – Orhuso konvencija), kurią Bendrija pasirašė Orhuse (Danija) 1998 m. birželio 25 d.(4), Europos Sąjunga tarptautiniu lygiu įsipareigojo garantuoti galimybę susipažinti su informacija apie aplinką.

7.        Galimi teisės susipažinti su informacija apie aplinką apribojimai kyla konkrečiai iš konvencijos 4 straipsnio 4 dalies:

„Prašymas suteikti informacijos apie aplinką gali būti atmestas, jeigu tokios informacijos paskelbimas darytų neigiamą poveikį:

<...>

b)      tarptautiniams santykiams, krašto gynybai arba visuomenės saugumui;

<...>

e)      intelektinės nuosavybės teisėms;

<...>

Nurodytos atsisakymo teikti informaciją priežastys aiškinamos siaurai atsižvelgiant į viešąjį interesą, kurį tenkina tokios informacijos atskleidimas, ir tai, ar prašoma informacija yra susijusi su teršalų išmetimu į aplinką.“

B –    Europos Sąjungos teisė

8.        Informacijos apie aplinką direktyva Sąjungoje įgyvendinama Orhuso konvencija ir šiuo tikslu jos 3 straipsnio 1 dalyje numatyta teisė susipažinti su informacija apie aplinką.

9.        Išimtys yra konkrečiai numatytos Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalyje:

„Valstybė narė gali numatyti, kad prašymas pateikti informaciją apie aplinką būtų atmestas, jei informacijos atskleidimas neigiamai paveiktų:

<...>

b)      tarptautinius santykius, visuomenės saugumą ar nacionalinę gynybą;

<...>

c)      intelektinės nuosavybės teises;

<...>

Straipsnio 1 ir 2 dalyse minėto nepatenkinimo pagrindai turėtų būti aiškinami ribojančiai, konkrečiu atveju atsižvelgiant į visuomenės interesą informacijos atskleidimu. Kiekvienu konkrečiu atveju visuomenės interesas informacijos atskleidimu turi būti palygintas su atsisakymo ją pateikti interesu. Valstybės narės pagal straipsnio 2 dalies a, d, f, g ir h punktus negali numatyti, kad prašymas būtų nepatenkintas, jei prašymas susijęs su emisijos į aplinką informacija.“

10.      Direktyvos 16 konstatuojamojoje dalyje numatyta:

„Teisė į informaciją reiškia, kad informacijos atskleidimas yra bendra taisyklė ir kad konkrečiais ir aiškiai apibrėžtais atvejais valdžios institucijoms turėtų būti leidžiama nepatenkinti prašymo dėl informacijos apie aplinką. Atsisakymo pateikti informaciją pagrindai turėtų būti aiškinami ribojančiai, informacijos atskleidimo visuomenei interesą palyginant su atsisakymo ją pateikti interesu. Atsisakymo priežastys pareiškėjui turėtų būti pateiktos per šioje direktyvoje nustatytą laikotarpį.“

C –    Nacionalinė teisė

11.      Nagrinėjamoje byloje aktualios išimtys nacionalinėje teisėje daugmaž identiškomis formuluotėmis įtvirtintos 2004 m. Reglamente dėl informacijos apie aplinką (Environmental Information Regulations)(5).

III – Faktinės aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą

12.      Prašoma informacija susijusi su tikslia judriojo ryšio bazinių stočių buvimo vieta Jungtinėje Karalystėje.

13.      Interneto svetainėje Sitefinder(6), kurią nuo 2003 m. pabaigos valdo Office of Communications (toliau – Ofcom), galima rasti apytikrę kiekvienos bazinės stoties buvimo vietą kiekviename žemėlapio laukelyje. Interneto svetainė sukurta naudojantis informacija, kurią iš savo duomenų bazių savanoriškai teikia judriojo ryšio tinklo operatoriai. Joje privatūs asmenys, įvedę pašto indeksą, miesto arba gatvės pavadinimą, gali ieškoti informacijos apie pageidaujamame žemėlapio laukelyje esančias bazines stotis. Tačiau joje nerodoma nei tiksli bazinės stoties buvimo vieta metro tikslumu, nei lygis, kuriame ši stotis yra, t. y. ar ji įrengta gatvės lygyje, ar statinyje arba pastate, ar ant jų stogo.

14.      Škotijos informacijos apie sveikatos apsaugą valdytojas (Information Manager for Health Protection), Nacionalinės sveikatos tarnybos (National Health Service) padalinys, paprašė Ofcom pateikti kiekvienos bazinės stoties koordinates, kaip paaiškėjo, epidemiologiniais tikslais. Ofcom atsisakė patenkinti šį prašymą ir atmetė peržiūros prašymą. Toliau pareiškėjas kreipėsi į kasatorių, t. y. informacijos komisarą (Information Commissioner), ir šis nurodė atskleisti informaciją. Ofcom pateikus skundą Informacijos teismas (Information Tribunal) pirmojoje instancijoje patvirtino reikalavimą atskleisti informaciją.

15.      Information Tribunal nustatė, kad prašomos informacijos atskleidimas neigiamai paveiks visuomenės saugumą ir intelektinės nuosavybės teisių apsaugą. Ši informacija gali palengvinti išpuolių prieš bazines stotis organizavimą. Darytina prielaida, kad judriojo ryšio tinklo operatoriai yra autorių teisių ir teisių į duomenų bazes savininkai atitinkamos informacijos atžvilgiu. Kita vertus, visuomenės interesui atskleisti informaciją teiktina pirmenybė, ypač todėl, kad prašoma informacija gali būti naudojama judriojo ryšio telefonų poveikio epidemiologiniams tyrimams. Lygindamas atitinkamus interesus Information Tribunal atskirai išnagrinėjo kiekvienos iš dviejų išimčių taikymą ir atmetė galimybę jas kartu lyginti su visuomenės interesu atskleisti informaciją.

16.      Ofcom pateikė apeliacinį skundą Administraciniam teismui (Administrative Court), o šis šiuo klausimu laikėsi lygiai tokios pat pozicijos kaip ir Information Tribunal. Tačiau toliau apeliaciniame procese Apeliacinis teismas (Court of Appeal) priėjo prie priešingos išvados.

17.      Information Commissioner kasacinis skundas Supreme Court susijęs su vieninteliu klausimu, t. y. ar su visuomenės interesu atskleisti informaciją turi būti lyginamas abiejų kartu atitinkamų išimčių neigiamas poveikis, ar kiekvienos skyrium. Supreme Court (trys teisėjai prieš du) šiuo metu yra linkęs palaikyti Court of Appeal nuomonę. Todėl Teisingumo Teismui jis pateikė šį klausimą:

„Ar tuo atveju, kai viešosios valdžios institucija turi informacijos apie aplinką, kurios atskleidimas neigiamai paveiktų atskirus interesus, saugomus daugiau nei viena nuostata dėl išimčių (nagrinėjamoje byloje – visuomenės saugumo interesus, saugomus pagal 4 straipsnio 2 dalies b punktą, ir interesus, susijusius su intelektinės nuosavybės teisėmis, saugomomis pagal 4 straipsnio 2 dalies e punktą), tačiau vertinant kiekvieną išimtį atskirai neigiamas poveikis nebūtų toks, kad nusvertų visuomenės interesą atskleisti informaciją, pagal Informacijos apie aplinką direktyvą reikia atlikti papildomą vertinimą ir sujungti šiuos atskirus interesus, saugomus minėtomis dviem nuostatomis dėl išimčių, taip pat bendrai juos palyginti su visuomenės interesu atskleisti informaciją?“

18.      Information Commissioner, Švedijos Karalystės, Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės vyriausybės ir Europos Komisija 2001 m. sausio 27 d. posėdyje pateikė pastabas raštu ir žodžiu.

IV – Vertinimas

19.      Informacijos apie aplinką direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad valdžios institucijos pareiškėjo prašymu pateiktų jų turimą arba joms skirtą informaciją apie aplinką, nereikalaudamos iš pareiškėjo nurodyti intereso.

20.      Ši teisė pirmą kartą buvo įtvirtinta 1990 m. pirmoje Informacijos apie aplinką direktyvoje(7). Toliau ji buvo plėtojama Orhuso konvencijoje, o dabar numatyta šiuo metu taikomoje Informacijos apie aplinką direktyvoje.

21.      Be to, Amsterdamo sutarties ES 1 straipsnyje buvo išreikšti ketinimai sukurti glaudesnę Europos tautų sąjungą, kai sprendimai priimami kuo atviriau ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio. Šiuo tikslu SESV 15 straipsnyje (buvęs EB 255 straipsnis) reikalaujama, kad institucijos laikytųsi skaidrumo principo, ir (kartu su Pagrindinių teisių chartijos 42 straipsniu) nustatoma teisė susipažinti su dokumentais. Ši teisė buvo realizuota Reglamente (EB) Nr. 1049/2001(8), kuris pagal Reglamento (EB) Nr. 1367/2001(9) 3 ir paskesnius straipsnius taip pat taikomas prašymams susipažinti su ES institucijų ir organų turima informacija apie aplinką.

22.      Nepaisant to, teisė susipažinti su informacija apie aplinką nėra absoliuti. Pagal Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnį galima atsisakyti pateikti informaciją, jeigu ją pateikus būtų neigiamai paveikti tam tikri tiesiogiai šiame straipsnyje nurodyti interesai. Tačiau visuomenės interesas atskleisti informaciją turi būti palygintas su atsisakymo ją pateikti interesu.

23.      Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su šiuo interesų palyginimu. Supreme Court nori sužinoti, ar šis palyginimas turi būti atliktas dviem etapais, t. y.:

–        iš pradžių atskirai kiekvienos išimties atveju turi būti išnagrinėta, ar visuomenės interesas atskleisti informaciją nusveria neigiamas informacijos pateikimo pasekmes, ir

–        toliau visuomenės interesas atskleisti informaciją palyginamas su atskirais neigiamai paveiktais interesais bendrai paėmus.

24.      Iš pirmo žvilgsnio prašyme priimti prejudicinį sprendimą pasiūlyta veiksmų seka stebina, nes tai prilygsta dvigubam palyginimui. Vis dėlto Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies antras ir trečias sakiniai kreipia būtent šia linkme, nes šiuose dviejuose sakiniuose visuomenės interesas atskleisti informaciją paminėtas du kartus.

25.      Remiantis antru sakiniu, 4 straipsnio 1 ir 2 dalyse minėto nepatenkinimo pagrindai turėtų būti aiškinami taikant apribojimus, konkrečiu atveju atsižvelgiant į visuomenės interesą atskleisti informaciją. Remiantis trečiu sakiniu, kiekvienu konkrečiu atveju visuomenės interesas atskleisti informaciją turi būti palygintas su atsisakymo ją pateikti interesu. Todėl atsakymas į prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateiktą klausimą priklauso nuo to, kaip reikia aiškinti šiuos du sakinius.

A –    Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies antras sakinys

26.      Iš tiesų visuomenės intereso atskleisti informaciją vertinimas pagal Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalį reikalauja atlikti pradinį palyginimą. Remiantis direktyvos 16 konstatuojamosios dalies antru sakiniu, aiškinant atsisakymo pateikti informaciją pagrindus informacijos atskleidimo visuomenei interesą reikia palyginti su atsisakymo ją pateikti interesu.

27.      Šis pradinis palyginimas išimtinai susijęs su kiekviena iš atitinkamų išimčių, nes jis turi būti atliekamas aiškinant priežastis, dėl kurių leidžiama atsisakyti atskleisti informaciją.

28.      Šis palyginimas, visų pirma, susijęs su klausimu, kas laikytina neigiamu poveikiu atitinkamam interesui, nes sprendimas, ar tam tikros informacijos pateikimo pasekmės yra neigiamos, priimamas, atsižvelgiant į visuomenės interesą atskleisti informaciją(10).

29.      Vis dėlto šio pradinio palyginimo dalis gali būti ir vertinimas, ar išimtiniais atvejais visuomenės interesas atskleisti informaciją atsveria neigiamą poveikį konkrečiam saugomam interesui.

30.      Taigi, tas palyginimas, kurį vienintelį leistų atlikti Information Commissioner, Švedija, Information Tribunal, Administrative Court ir mažuma Supreme Court teisėjų, išplaukia jau iš Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies antro sakinio.

B –    Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečias sakinys

31.      Taigi, aiškinant Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalį, reikia išnagrinėti, kam skirtas trečias sakinys.

1.      Ar Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečias sakinys yra antro sakinio paaiškinimas?

32.      Visų pirma, Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečiasis sakinys galėtų būti laikomas antrojo sakinio paaiškinimu. Kaip ir direktyvos 16 konstatuojamosios dalies antrame sakinyje, čia teigiama, kad klausimo vertinimas turi būti atliekamas lyginant. Be to, dar kartą nurodyta, kad palyginimas turi būti atliktas kiekvienu konkrečiu atveju, taigi perkeldamos direktyvą valstybės narės negali jo išvengti(11).

33.      Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečio sakinio atsiradimo istorija patvirtina teoriją, kad jis yra antro sakinio paaiškinimas. Ši nuostata atsirado tik prieš pat patvirtinant direktyvą Taikinimo komitete. Konkrečios priežastys dokumentuose nėra užfiksuotos. Šiuo klausimu reikia pripažinti, kad Taryba jau buvo atmetusi pareigos atlikti palyginimą galimybę, nes Orhuso konvencijoje kalbama tik apie tai, kad reikia atsižvelgti į visuomenės interesą atskleisti informaciją(12). Tačiau Komisija ir Parlamentas siūlė įvairias formuluotes, iš kurių būtų aišku, kad galimybė susipažinti su informacija turi būti suteikta, jeigu nusveria visuomenės interesas atskleisti informaciją. Todėl trečias sakinys galėtų būti vertinamas kaip mėginimas atsižvelgti į šią idėją.

34.      Vis dėlto toks paaiškinimas iš dalies būtų perteklinis, be to, nevykęs.

35.      Jau Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies antrame sakinyje kalbama apie konkretų atvejį, todėl nėra jokio reikalo to kartoti trečiame sakinyje.

36.      Be to, būtų daug aiškiau, jeigu Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies antras sakinys būtų pakeistas tokiomis formuluotėmis kaip 16 konstatuojamosios dalies antrame sakinyje(13) arba Komisijos pasiūlytame(14) ir per pirmąjį svarstymą Parlamento patvirtintame(15) 4 straipsnio 2 dalies antro sakinio variante(16), kur siūlomas vertinimas apibrėžtas kaip palyginimas.

37.      Todėl toks Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečio sakinio aiškinimas, kad ši nuostata yra antro sakinio paaiškinimas, neįtikina.

2.      Ar Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečiu sakiniu suderinami sujungti interesai?

38.      Taigi reikia išnagrinėti, ar Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečias sakinys turi savarankišką funkciją, t. y. nepriklausomą nuo antro sakinio ir jame numatyto palyginimo. Ši funkcija galėtų apimti tokį palyginimą, apie kurį kalbama prašyme priimti prejudicinį sprendimą, kai interesai, trukdantys atskleisti informaciją, vertinami kartu.

Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečio sakinio formuluotė

39.      Priešingai, nei teigia Švedija ir Information Commissioner, sąvokos „interesas“ vartojimas vienaskaita neužkerta kelio tam, kad būtų sujungti keli interesai. Reikia pripažinti, kad daugumoje kalbinių versijų(17) kiekvienu atveju visuomenės interesas atskleisti informaciją lyginamas tik su atsisakymo ją pateikti interesu, t. y. sąvoka „interesas“ vartojama vienaskaita. Vis dėlto įprastai, aiškinant prasmę, vienoks ar kitoks „interesas“ apima įvairius (dalinius) interesus, reiškiančius vienokį ar kitokį rezultatą.

40.      Interesų sujungimo galimybės nepanaikina ir kiekvieno konkretaus atvejo akcentavimas. Kaip teigia Jungtinė Karalystė, sąvoka „kiekvienu konkrečiu atveju“ turi būti suprantama kaip susijusi su kiekvienu iš konkrečių sprendimų, kuriuos reikia priimti dėl informacijos atskleidimo(18).

41.      Be to, tam, kad būtų sujungti saugomi interesai, jų išskyrimas į atskiras išimtis netrukdo. Kaip įtikinamai nurodė Jungtinė Karalystė, šios išimtys ne visada aiškiai atskiriamos viena nuo kitos. Iš tiesų kartais saugomi interesai akivaizdžiai sutampa. Tai tiesiogiai matyti vertinant saugomus interesus, numatytus Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies d–g punktuose: komercinės arba pramoninės informacijos konfidencialumą, intelektinės nuosavybės teises, asmens duomenis ir asmens, pateikusio informaciją savo noru, interesus arba apsaugą.

42.      Galiausiai, negalima palaikyti Švedijos argumento, kad palyginimas pagal Informacijos apie aplinką direktyvą turėtų būti atliekamas lygiai taip pat, kaip pagal Reglamentą Nr. 1049/2001.

43.      Visų pirma, visiškai nėra aišku, kaip į nagrinėjamąjį klausimą reikėtų atsakyti pagal Reglamentą Nr. 1049/2001. Kol kas Teisingumo Teismas dar nėra išnagrinėjęs, ar reglamentas leidžia, o galbūt netgi reikalauja sujungti atitinkamus interesus, kai jie lyginami(19).

44.      Antra, reglamento tekstas, kiek tai susiję su interesų palyginimu, akivaizdžiai skiriasi nuo Informacijos apie aplinką direktyvos teksto. Pagal reglamento 4 straipsnio 2 ir 3 dalis(20) galimybė susipažinti su dokumentais nesuteikiama, jeigu nukentėtų tam tikri saugomi interesai, „nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas“. Šis palyginimo reikalavimas suformuluotas griežčiau nei Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečias sakinys.

Galimų išimčių ribojimas

45.      Vis dėlto Švedija visiškai teisingai teigia, kad interesų sujungimas negali sukurti teisės susipažinti su informacija papildomų išimčių.

46.      Pagal Informacijos apie aplinką direktyvos 16 konstatuojamosios dalies pirmą sakinį galima atsisakyti atskleisti informaciją apie aplinką tik konkrečiais ir aiškiai apibrėžtais atvejais. Šie atvejai tiesiogiai išvardyti 4 straipsnio 1 dalyje ir 4 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje. Jau iš pačių formuluočių matyti, kad šios išimtys yra ne pavyzdinės, o išsamios(21). Tą patvirtina ir 4 straipsnio 2 dalies antrame sakinyje reikalaujamas aiškinimas taikant apribojimus.

47.      Papildomos išimtys taip pat prieštarautų Orhuso konvencijai, kurios 4 straipsnio 3 ir 4 dalyse taip pat įtvirtintos tik tam tikros aiškiai apibrėžtos išimtys(22). Ši konvencija, lygiai kaip ir visos kitos Europos Sąjungos sudarytos tarptautinės konvencijos, yra viršesnė už Sąjungos antrinės teisės aktus(23). Atsižvelgiant į šią viršenybę, Sąjungos antrinės teisės aktus reikia aiškinti kuo labiau laikantis Sąjungos įsipareigojimų pagal tarptautinę teisę(24), įskaitant atvejus, kai kalbama apie informaciją apie aplinką(25).

48.      Taigi Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečias sakinys neturėtų lemti papildomų išimčių, tiesiogiai neišvardytų 4 straipsnio 1 dalyje ir 4 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje, atsiradimo.

49.      Dėl šios priežasties, atliekant palyginimą pagal Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies trečią sakinį, būtų akivaizdžiai neleistina įtraukti tokius interesus, kurie galėtų skatinti neatskleisti informacijos, tačiau kurie pagal 4 straipsnį nepripažįstami kaip pagrindas daryti teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtis, pvz., prašymų nagrinėjimo išlaidos.

50.      Komisija taip pat teisingai pažymi, kad saugomų interesų kategorija yra dar labiau apribota, kai priimamas sprendimas atskleisti informaciją apie teršalų išmetimą į aplinką. Pagal Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies ketvirtą sakinį, t. y. vadinamąją „teršalų išmetimo į aplinką sąlygą“, dauguma 4 straipsnio 2 dalyje nurodytų interesų negali pateisinti atsisakymo atskleisti informaciją. Pavyzdžiui, negalima remtis valdžios institucijų pasitarimų (4 straipsnio 2 dalies a punktas) arba komercinės arba pramoninės informacijos (4 straipsnio 2 dalies d punktas) konfidencialumu. Todėl šie interesai negali būti įtraukti, atliekant palyginimą, jeigu prašoma atskleisti informaciją apie teršalų išmetimą į aplinką.

51.      Taip pat negalima atsižvelgti į pripažįstamus interesus, kuriems faktiškai daromas poveikis, jeigu, atliekant pradinį palyginimą pagal Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalies antrą sakinį, neįmanoma nustatyti, kad atskleidus informaciją poveikis jiems būtų neigiamas. Interesai, kuriems nėra pakenkta, negali turėti jokios reikšmės atliekant palyginimą. Todėl, norint lyginti atitinkamus interesus, turi būti nustatomas poveikis šiems interesams ir šis poveikis turi būti neigiamas.

52.      Vis dėlto pagrindinis klausimas yra tas, ar atliekant palyginimą sujungus direktyvoje pripažintus neigiamai paveiktus konfidencialumo interesus sukuriamos papildomos išimtys.

53.      Be jokios abejonės, jeigu keli interesai kartu pateisina atsisakymą atskleisti informaciją, nors vertinant juos atskirai nusvertų visuomenės interesas atskleisti informaciją, sujungimas gali sukelti papildomą galimybės susipažinti su informacija apie aplinką apribojimą.

54.      Sutinku su Jungtine Karalyste, kad šis papildomas apribojimas yra teisingas proporcingumo principo pritaikymas.

55.      Proporcingumo principas yra vienas bendrųjų ES teisės principų, kurių turi paisyti Sąjunga(26). Todėl institucijų aktai neturi viršyti to, kas tinkama ir būtina nagrinėjamų teisės aktų teisėtiems tikslams pasiekti. Kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai varžančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi siekiamiems tikslams(27).

56.      Todėl jeigu pripažinti interesai, trukdantys atskleisti informaciją, kartu akivaizdžiai nusveria visuomenės interesą atskleisti informaciją, nepatogumai, kurių sukelia informacijos apie aplinką atskleidimas, jau nebebūtų proporcingi siekiamiems tikslams.

57.      Nors Švedija ir Information Commissioner remiasi reikalavimu, kad išimtys būtų aiškinamos siaurai, tačiau netgi šis principas nereikalauja atskleisti informacijos apie aplinką, kai atskleidimas sukeltų neproporcingų nepatogumų. Šio reikalavimo veikiau reikėtų laikytis, kai aiškinamos išimtys, lyginami interesai, taip pat atliekant patį palyginimą. Tai yra negalima aklai supriešinti dviejų nepatogumų ir vieno privalumo; prieš pradedant lyginti atitinkamiems interesams turėtų būti suteiktas jų reikšmę atspindintis svoris.

58.      Iš tiesų Information Commissioner baiminasi, kad praktiškai būtų sunku įgyvendinti reikalavimą lyginti sujungtus interesus; vis dėlto šie sunkumai susiję ne tiek su pačiu sujungimu, kiek su interesų atskleisti informaciją ir interesų neatskleisti informacijos palyginimo pobūdžiu. Daugeliu atvejų šie interesai tarpusavyje nelabai panašūs, todėl juos sunku palyginti. Vis dėlto palyginti lengviau, jeigu lygindami taikome siauro išimčių aiškinimo reikalavimą, o, esant abejonių, klausimas sprendžiamas skaidrumo naudai.

59.      Be to, jau pats palyginimas gali reikalauti sujungti atskiras išimtis, būtent, kaip teisingai teigia Jungtinė Karalystė, kai kalbama apie visuomenės interesą atskleisti informaciją(28). Informacijos apie aplinką direktyvos 1 konstatuojamojoje dalyje minimi trys skirtingi interesai: pirma, geriau suvokti aplinkosaugos klausimus; antra, laisvai pasikeisti nuomonėmis ir veiksmingiau visuomenei dalyvauti priimant su aplinkos apsauga susijusius sprendimus; trečia, pagerinti aplinką.

60.      Todėl į prašymą priimti prejudicinį sprendimą reikia atsakyti, kad tuo atveju, kai viešosios valdžios institucija turi informacijos apie aplinką, kurios atskleidimas neigiamai paveiktų atskirus interesus, saugomus daugiau nei viena nuostata dėl išimčių pagal Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 2 dalį, tačiau, vertinant kiekvieną išimtį atskirai, neigiamas poveikis nebūtų toks, kad nusvertų visuomenės interesą atskleisti informaciją, direktyva reikalauja šiuos atskirus interesus, nurodytus minėtose dviejose nuostatose dėl išimčių, toliau vertinti bendrai, lyginant juos su visuomenės interesu atskleisti informaciją.

C –    Išimtys pagal Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 1 dalį

61.      Galiausiai, norėčiau trumpai aptarti vieną klausimą, dėl kurio išsiskyrė Komisijos ir Jungtinės Karalystės nuomonės, t. y. ar palyginimas taip pat gali būti taikomas Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje nustatytoms išimtims. Šis klausimas nėra prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalykas, nes šiame prašyme kalbama tik apie dvi išimtis pagal 4 straipsnio 2 dalį.

62.      Tačiau jeigu Teisingumo Teismas norėtų pareikšti savo nuomonę šiuo klausimu, susijusiu su Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 1 dalimi, tai, akivaizdu, 4 straipsnio 1 dalies a punktui palyginimas netaikomas: jeigu valdžios institucija prašomos informacijos neturi, ji jos negali atskleisti. Ar tai taip pat taikoma c punkte minimiems prašymams, kurie yra per daug bendro pobūdžio, priklauso nuo to, kaip reikia aiškinti šią išimtį. Jeigu ji taikoma tik tokiems prašymams, kurių dalyko neįmanoma nustatyti, joks palyginimas čia taip pat neįmanomas.

63.      Tačiau jeigu pateikiamas akivaizdžiai nepriimtinas prašymas (Informacijos apie aplinką direktyvos 4 straipsnio 1 dalies b punktas) ar prašymas, susijęs su dar neparengta medžiaga (4 straipsnio 1 dalies d punktas) arba vidaus ryšiais (4 straipsnio 1 dalies e punktas), apsauga teikiama interesams, kurie gali būti lyginami ir į kuriuos dėl šios priežasties taip pat reikia atsižvelgti neigiamo poveikio jiems atveju. Tas pats pasakytina apie prašymus, kurie yra per daug bendro pobūdžio (4 straipsnio 1 dalies c punktas), jeigu ši sąvoka taip pat apimtų prašymus, kuriuos, atsižvelgiant į jų bendrą pobūdį, patenkinti būtų itin brangu.

V –    Išvada

64.      Todėl siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsakyti taip:

Pagal 2003 m. sausio 28 d. Tarybos direktyvą 2003/4/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką tuo atveju, kai viešosios valdžios institucija turi informacijos apie aplinką, kurios atskleidimas neigiamai paveiktų atskirus interesus, saugomus daugiau nei viena nuostata dėl išimčių pagal 4 straipsnio 2 dalį, tačiau, vertinant kiekvieną išimtį atskirai, neigiamas poveikis nebūtų toks, kad nusvertų visuomenės interesą atskleisti informaciją, reikalaujama šiuos atskirus interesus, nurodytus minėtose dviejose nuostatose dėl išimčių, toliau vertinti bendrai, lyginant juos su visuomenės interesu atskleisti informaciją.

---

1 – Originalo kalba: vokiečių.

---

2 – 2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/4/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinanti Tarybos direktyvą 90/313/EEB (OL L 41, p. 26; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 375).

---

3 – OL L 124, p. 4.

---

4 – Patvirtinta 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB (OL L 124, p. 1).

---

5 – S.I. 2004, Nr. 3391.

---

6 – http://www.sitefinder.ofcom.org.uk/.

---

7 – 1990 m. birželio 7 d. Tarybos direktyva 90/313/EEB dėl laisvo prieinamumo prie informacijos apie aplinką (OL L 158, p. 56; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 1 t., p. 402).

---

8 – 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331).

---

9 – 2006 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Bendrijos institucijoms ir organams (OL L 264, p. 13).

---

10 – Pavyzdžiui, kaip nurodžiau 2011 m. kovo 3 d. išvadoje byloje Švedija prieš Komisiją (C‑506/08 P, Rink. p. I‑0000), ypač 47 ir paskesniuose punktuose, sprendimų priėmimo kontrolė, kurią atlieka visuomenė, negali būti pripažįstama darančia neigiamą poveikį sprendimų priėmimo procesams.

---

11 – Žr. 2010 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Stichting Natuur en Milieu (C‑266/09, Rink. p. I‑0000) 56 punktą.

---

12 – Žr. 2002 m. sausio 28 d. Tarybos bendrosios pozicijos (EB) Nr. 24/2002 siekiant priimti Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančią Tarybos direktyvą 90/313/EEB (OL  C 113 E, 2002, p. 1) VI dalies 5 ir 6 punktų paskutines įtraukas.

---

13 – „Atsisakymo pateikti informaciją pagrindai turėtų būti aiškinami ribojančiai, informacijos atskleidimo visuomenei interesą palyginant su atsisakymo ją pateikti interesu“.

---

14 – Pasiūlymas priimti Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką, COM(2000) 402 galutinis.

---

15 – Parlamento dokumentas A5‑0074/2001 (OL C 343, 2001, p. 165).

---

16 – „Kiekvienu atveju visuomenės interesas atskleisti informaciją turi būti palygintas su atsisakymo ją pateikti interesu“. Ši nuostata tapo pasiūlymo, kurį Parlamentas pirmajame svarstyme iš dalies pakeitė, papildydamas vienu sakiniu, 4 straipsnio 2 dalies trečiu sakiniu.

---

      Taip pat žr. po pirmojo svarstymo Komisijos pateiktą iš dalies pakeistą pasiūlymą priimti Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką (OL C 240 E, 2001, p. 289): „Nurodytos atsisakymo atskleisti informaciją priežastys turi būti aiškinamos siaurai. <...> Kiekvienu atveju, nurodytu 4 straipsnio 1 dalies c punkte ir 2 dalies a–g punktuose, visuomenės interesas atskleisti informaciją turi būti palygintas su atsisakymo ją pateikti interesu. Galimybė susipažinti su prašoma informacija suteikiama, jeigu pastarąjį interesą nusveria visuomenės interesas“.

---

17 – Atrodo, kad sąvoka „interesas“ danų („interesser“) ir estų kalbomis („huvidega“) pavartota daugiskaita; versijoje latvių kalba kalbama apie pranašumus: „ieguvumu“ ir „ieguvumam“.

---

18 – Sprendimas Stichting Natuur en Milieu (minėtas 11 išnašoje, 55 ir paskesni punktai) taip pat pagrįstas šiuo aiškinimu.

---

19 – Reikia pripažinti, kad 2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija prieš API ir Komisiją (C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P, Rink. p. I‑0000) 158 punkte konstatuota, jog tam tikrais bendrais svarstymais negalima įrodyti, kad skaidrumo principas yra toks svarbus, kad gali viršyti priežasčių (daugiskaita!), pateisinančių atsisakymą atskleisti nagrinėjamus dokumentus, svarbą. Vis dėlto, ar šias priežastis reikia vertinti atskirai, ar bendrai, nepaaiškėja.

---

20 – Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalyje išvardytų išimčių atžvilgiu nėra numatyta, kad reikia atlikti palyginimą.

---

21 – Žr., kiek tai susiję su Reglamentu Nr. 1049/2001, 2007 m. gruodžio 18 d. Sprendimo Švedija prieš Komisiją (IFAW)(C‑64/05 P, Rink. p. I‑11389) 66 ir paskesnius punktus, ypač 76 punktą.

---

22 – Dėl šių priežasčių priėmus Informacijos apie aplinką direktyvą Suomijos vyriausybė pareiškė nesutinkanti su 4 straipsnio 2 dalies trečiu sakiniu, žr. 2002 m. gruodžio 13 d. Tarybos dokumentą 14917/02 ADD 1 REV 1, p. 1.

---

23 – 1996 m. rugsėjo 10 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją (C‑61/94, Rink. p. I‑3989) 52 punktas; 2004 m. balandžio 1 d. Sprendimo Bellio F.lli (C‑286/02, Rink. p. I‑3465) 33 punktas ir 2006 m. sausio 10 d. Sprendimo IATA ir ELFAA (C‑344/04, Rink. p. I‑403) 35 punktas.

---

24 – Sprendimo Komisija prieš Vokietiją (minėto 23 išnašoje) 52 punktas; 1998 m. liepos 14 d. Sprendimo Bettati (C‑341/95, Rink. p. I‑4355) 20 punktas; Sprendimo Bellio F.lli (minėto 23 išnašoje) 33 punktas; 2006 m. gruodžio 7 d. Sprendimo SGAE (C‑306/05, Rink. p. I‑11519) 35 punktas ir 2009 m. gegužės 14 d. Sprendimo Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, Rink. p. I‑4075) 38 punktas.

---

25 – Žr. mano 2010 m. rugsėjo 23 d. išvados byloje Stichting Natuur en Milieu (C‑266/09, Rink. p. I‑0000) 41 punktą ir 2010 m. spalio 14 d. išvados byloje Ville de Lyon (C‑524/09, Rink. p. I‑0000) 64 ir paskesnius punktus. 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimo Ville de Lyon (C‑524/09, Rink. p. I‑0000) 35 ir paskesnius punktus vargiai galima aiškinti kaip nukrypimą nuo šios nusistovėjusios teismo praktikos.

---

26 – 1970 m. gruodžio 17 d. Sprendimo Köster, Berodt & Co. (25/70, Rink. p. 1161) 21 ir paskesni punktai; 1987 m. lapkričio 18 d. Sprendimo Maizena ir kt. (137/85, Rink. p. 4587) 15 punktas ir 2008 m. sausio 17 d. Sprendimo Viamex Agrar Handel (C‑37/06 ir C‑58/06, Rink. p. I‑69) 33 punktas.

---

27 – Žr. šiuo klausimu Sprendimo Köster, Berodt & Co. (minėto 26 išnašoje) 28 ir 32 punktus; 1989 m. liepos 11 d. Sprendimo Schräder HS Kraftfutter (265/87, Rink. p. 2237) 21 punktą; 2001 m. liepos 12 d. Sprendimo Jippes ir kt. (C‑189/01, Rink. p. I‑5689) 81 punktą; Sprendimo Viamex Agrar Handel (minėto 26 išnašoje) 35 punktą ir 2010 m. kovo 9 d. Sprendimo ERG ir kt. (Rink. p. I‑0000) 86 punktą.

---

28 – Žr., pavyzdžiui, kiek tai susiję su Reglamentu Nr. 1049/2001, 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco prieš Tarybą (C‑39/05 P ir C‑52/05 P, Rink. p. I‑4723) 45–47 ir 67 punktus.