1.

Kartais žmonės sugalvoja tik idėjų pasaulyje galinčias egzistuoti kategorijas. Tačiau nors taksonomija įsigali ir, atrodo, tampa savarankiška, kyla nereikalingų diskusijų pavojus. Toks rezultatas yra ypač akivaizdus, kai šių kategorijų prasmė daugiausia yra praktinė, kaip teisėje.

2.

Šioje byloje Austrijos Aukščiausiasis Teismas (Verwaltungsgerichtshof) abejoja klausimu, į kurį nėra teisingo atsakymo. Todėl prašoma, kad Teisingumo Teismas rastų teisingiausią, nors tai ir nebus vienintelis galimas sprendimas; kalbama apie socialinę išmoką, kurią pagal 1971 m. birželio 14 d. Tarybos reglamentą Nr. 1408/71 ( 2 ) galima klasifikuoti dviem įtikinamais būdais; vis dėlto dilema iškilo ne dėl konkretaus klasifikavimo, bet dėl Bendrijos teisės tikslo, glaudžiai susijusio su Sąjungos pilietybe, kurios apibrėžimas buvo išplėtotas Teisingumo Teismo praktikoje.

3.

Kaip manė pirmasis modernaus laikotarpio egzistencialistas princas Hamletas, skirtumas tarp būti ir nebūti tėra išgalvotas ( 3 ). Todėl reikia būti ypač griežtam, kad būtų galima pateikti teisingą teisę atitinkantį pasiūlymą.

4.

Vokietijos ir Europos Sąjungos pilietis Jörn Petersen pagal darbo sutartį dirbo ir gyveno Austrijoje. 2000 m. balandžio mėn. jis Austrijos pensijų draudimo įstaigai (Pensionsversicherungsanstalt) pateikė prašymą paskirti nedarbingumo pensiją, o jį atmetus, jis teisme pareiškė ieškinį. Vykstant teismo procesui, įdarbinimo tarnyba (Arbeitsmarktservice) J. Petersen paskyrė avansinę bedarbio išmoką pagal 1977 m. Įstatymo dėl nedarbo draudimo (Arbeitslosenversicherungsgesetz, toliau – AIVG) 23 straipsnį. Pagal Austrijos teisės aktus ši išmoka leidžia prašymą paskirti invalidumo pensiją pateikusiems bedarbiams užtikrinti minimalias pajamas kol nagrinėjamas prašymas.

5.

J. Petersen paskyrus avansinę išmoką, jis Austrijos valdžios institucijas informavo, kad ketina persikelti gyventi į Vokietijos Federacinę Respubliką, vildamasis, jog šios išmokos mokėjimas nebus sustabdytas ar pakeistas. Tačiau 2003 m. spalio 28 d. administracija nutraukė paramą, remdamasi tuo, kad buvo pakeista gyvenamoji vieta. Dėl šio sprendimo J. Petersen dar sykį kreipėsi į teismą pateikdamas apeliacinį skundą, kurį nagrinėjant priimtas sprendimas pateikti prejudicinius klausimus.

6.

Byloje, kurią nagrinėja Austrijos teismas, kalbama apie tai, kad į kitą valstybę narę, t. y. Vokietiją, gyvenamąją vietą perkėlusiam darbuotojui buvo sustabdytas darbo vietoje, t. y. Austrijoje, paskirtos socialinės išmokos mokėjimas. Todėl prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su laisvu asmenų judėjimu, visų pirma – su laisvu pagal darbo sutartį dirbančių asmenų judėjimu. Pirmiausia reikėtų priminti susijusias EB sutarties nuostatas:

„17 straipsnis

Įvedama Sąjungos pilietybė. Kiekvienas asmuo, turintis valstybės narės pilietybę, yra Sąjungos pilietis. Sąjungos pilietybė ne pakeičia valstybės pilietybę, o ją papildo.

2.   Sąjungos piliečiai naudojasi šios Sutarties suteiktomis teisėmis ir atlieka jos nustatytas pareigas.“

„18 straipsnis

1.   Kiekvienas Sąjungos pilietis turi teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje laikydamasis šioje Sutartyje ir jai įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų bei sąlygų.

<…>“

„39 straipsnis

1.   Bendrijoje užtikrinama darbuotojų judėjimo laisvė.

2.   Tokia judėjimo laisvė reiškia, kad įdarbinimo, darbo užmokesčio ir kitų darbo ir užimtumo sąlygų atžvilgiu panaikinama bet kokia valstybių narių darbuotojų diskriminacija dėl pilietybės.

3.   Ji suteikia teisę, galimą riboti tik viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir visuomenės sveikatos sumetimais:

<…>“

„42 straipsnis

Taryba, laikydamasi 251 straipsnyje nurodytos tvarkos, socialinės apsaugos srityje imasi priemonių, būtinų laisvam darbuotojų judėjimui užtikrinti; šiuo tikslu ji priima nuostatas, kaip migruojantiems darbuotojams ir jų išlaikytiniams užtikrinti:

<…>“

7.

EB 42 straipsnyje minimos antrinės teisės normos visų pirma įtvirtintos Reglamente Nr. 1408/71 ( 4 ); šiai bylai ypač svarbūs jo 4, 10 ir 69 straipsniai:

„4 straipsnis

Šis reglamentas taikomas visiems teisės aktams, kurie apima šias socialinės apsaugos sritis:

<…>

<…>“

„10 straipsnis

Jeigu šiame reglamente nenustatyta kitaip, invalidumo, senatvės ar maitintojo netekimo išmokos pinigais, pensijos dėl nelaimingų atsitikimų darbe ir profesinių ligų bei išmokos mirties atveju, įgytos pagal vienos ar daugiau valstybių narių teisės aktus, negali būti kaip nors sumažinamos, pakeičiamos, sustabdomas ir nutraukiamas jų mokėjimas ar panaikinamos vien dėl to, kad jų gavėjas gyvena kitoje valstybėje nei valstybė narė, kurioje yra už išmokų mokėjimą atsakinga įstaiga.

<…>“ (Pataisytas vertimas)

„69 straipsnis

1.   Pagal darbo sutartį dirbęs asmuo arba savarankiškai dirbęs asmuo, tapęs bedarbiu ir įvykdęs valstybės narės teisės aktų sąlygas teisei gauti išmokas, išvykęs į vieną ar daugiau kitų valstybių narių ieškoti darbo, išsaugo savo teisę gauti išmokas pagal šias sąlygas ir apribojimus:

<…>“

8.

Šioje byloje nagrinėjamą socialinę išmoką reglamentuoja AIVG, o būtent jo 7, 16 ir 23 straipsniai.

„7 straipsnis

1.   Teisę į bedarbio pašalpą turi asmuo, kuris:

2.   Asmuo yra įdarbinimo tarnybų žinioje, jei jis gali priimti darbo pasiūlymą ir turi tam teisę (3 dalis), yra darbingas (8 straipsnis), nori dirbti (9 straipsnis) ir yra bedarbis (12 straipsnis).

<…>

4.   Reikalavimas būti darbingam netaikomas bedarbiams, kuriems taikomos profesinio reabilitavimo priemonės, jei tie asmenys pasiekė šių priemonių tikslą (Bendrojo socialinio draudimo įstatymo (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, toliau – ASVG) 300 straipsnio 1 ir 3 dalys) ir įvykdė pagal šias priemones reikalaujamą draudimo laikotarpio sąlygą.

<…>“.

„16 straipsnis

1)   Teisė į bedarbio pašalpą sustabdoma, kai:

<…>

<…>

3.   Bedarbio prašymu bedarbio pašalpos mokėjimo sustabdymas pagal 1 dalies g punktą esant ypatingoms aplinkybėms, apsvarsčius regioninėje taryboje, gali būti atidėtas iki trijų mėnesių, kol egzistuoja teisė į išmokas (18 straipsnis). Ypatingos aplinkybės yra aplinkybės, susijusios su nedarbo pasibaigimu, ypač kai bedarbis išvyksta į užsienį ieškoti darbo arba susitikti su darbdaviu ar dalyvauti mokymuose, arba dėl šeiminių aplinkybių.

<…>“

„23 straipsnis

1.   Bedarbiai, kurie pateikė prašymą skirti:

gali gauti avansinę bedarbio pašalpą ar skubią paramą, kol bus priimtas sprendimas dėl jų prašymo.

2.   Avansinės bedarbio pašalpos ar skubios paramos mokėjimui taikomas reikalavimas, kad:

<…>

4.   Didžiausia avansinė išmoka gali būti mokėtinos bedarbio pašalpos (ar skubios paramos) dydžio, neviršijant 1 dalies 1 ir 2 punktuose numatytų išmokų, įskaitant papildomą pašalpą vaikui, sumos vidurkio trečdalio. Jei įdarbinimo tarnybos regioninis skyrius iš socialinio draudimo įstaigos gauna pranešimą raštu, kad skiriamos pašalpos sumažės, atitinkamai turi būti sumažinamas avansinis mokėjimas. Kai taikomas 1 dalies 2 punktas, avansinė išmoka turi būti skiriama atgaline data nuo teisės į pensiją įgijimo dienos, jei asmuo pateikė prašymą per keturiolika dienų po pažymos pagal 2 dalies 3 punktą išdavimo.

5.   Jei regioninis skyrius skyrė avansinę išmoką pagal 1 dalį arba bedarbio pašalpą ar skubią paramą, tai bet kurios pašalpos bedarbiui mokėjimas už tą patį laikotarpį pagal 1 dalies 1 ar 2 punktus turi būti perduotas Federacinei vyriausybei, kad būtų reguliuojama įdarbinimo politika, tokiai išmokos sumai, kokią mokėjo regioninis skyrius, išskyrus sveikatos draudimo išmokas, kai regioniniai skyriai kreipiasi į socialinio draudimo įstaigą dėl teisės perduoti reikalavimą (perdavimas ipso jure). Reikalavimo perdavimas apribojamas sumomis, kurios turi būti papildomai sumokamos, ir turi būti patenkintas pirmiausia.

6.   Sveikatos draudimo pašalpos, išmokėtos iš nedarbo draudimo fondo (42 dalies 3 punktas), už 5 dalyje apibrėžtą laikotarpį turi būti grąžintos iš sveikatos draudimo fondo per Centrinę Austrijos socialinio draudimo fondų asociaciją (Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger) pagal ASVG 73 dalies 2 punkte nustatytas procentines dalis nuo sumų, kurias grąžina pensijų draudimo fondai pagal 5 dalį.

7.   Jei pensija pagal 1 dalį nepaskiriama, avansinė išmoka tuo laikotarpiu, kai ji buvo mokama, ir sudaranti tą sumą, kuri buvo išmokėta, laikoma bedarbio pašalpa arba skubia parama, t. y. atgaline data negali būti mokami galimi skirtumai, o mokėjimo laikotarpis turi būti sutrumpintas pagal 18 straipsnį.“

9.

Esant tokioms aplinkybėms 2007 m. balandžio 25 d. Austrijos Verwaltungsgerichtshof pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

10.

Prašymas priimti prejuducinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarijoje užregistruotas 2007 m. gegužės 9 dieną.

11.

J. Petersen, Vokietijos, Austrijos, Ispanijos, Italijos vyriausybės ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas.

12.

2008 m. balandžio 3 d. vykusiame posėdyje dalyvavę J. Petersen, Austrijos vyriausybės ir Europos Komisijos atstovai pateikė žodines pastabas.

13.

Pateikti klausimai susiję su laisvu darbuotojų judėjimu. Vis dėlto, kaip įprasta tokio pobūdžio bylose, galiausiai ginčas susijęs su Europos Sąjungos piliečiais, kurie naudojasi laisvu judėjimu. Taip apibrėžus pilietybės sąvoką, bylai nebūtinai taikomas vien EB 39 straipsnis, nes yra ir kitų Sutarties nuostatų, o būtent EB 17 ir 18 straipsniai, nors jų turinys Teisingumo Teismo praktikoje dar nėra visiškai apibrėžtas.

14.

Per šio teismo procesą šalys patvirtino, kad šioje byloje svarbi EB sutartyje įtvirtinta pilietybės sąvoka. Grįsdami savo poziciją J. Petersen, Komisija, Vokietijos ir Ispanijos vyriausybės rėmėsi EB 18 straipsniu, nors EB 17 ir 18 straipsniai yra bendrosios normos, kurios taikomos tik nesant specialiųjų normų. Toks yra šios bylos atvejis, kai laisvu judėjimu pasinaudojęs darbuotojas remiasi EB 39 straipsniu, siekdamas valstybės narės atžvilgiu pasinaudoti savo teisėmis.

15.

Šioje srityje teismų praktika visiškai neseniai iš esmės pasikeitė. Priėmus sprendimą Martínez Sala ( 5 ) Sąjungos pilietybė įgavo netikėtą impulsą ir yra Teisingumo Teismo, kuris, 1992 m. įtraukus pilietybę į antrąją ES sutarties dalį, turi įgaliojimus aiškinti įstatymų leidėjo valią, suteikdamas piliečiui, kuris naudojasi judėjimo laisve, platesnį statusą nei ūkio subjektui ( 6 ), pagrindinis dalykas. Lėtai, tačiau darant tai nuolat Bendrijos apsauga buvo išplėsta ir tradiciškai į Sutarčių taikymo sritį nepatenkantiems subjektams, pavyzdžiui, studentams ( 7 ), prašymus suteikti paramą pateikusiems asmenims ( 8 ) ar trečiųjų valstybių piliečiams, susijusiems su Sąjungos piliečiais ( 9 ). Aiškiau kalbant, Teisingumo Teismas homo economicus modelį pakeitė homo civitatis modeliu ( 10 ).

16.

Turėjau galimybę pateikti savo nuomonę dėl tokį drąsų ir teisingą žingsnį, atliktą siekiant pagerinti individualią piliečio padėtį ir pripažįstant diskusiją dėl kliūčių įvažiuoti ir dėl diskriminacijos antraeilės svarbos klausimu, pagrindžiančių motyvų ( 11 ). Trumpai tariant, kaip nurodė generalinis advokatas F. G. Jacobs išvadoje, pateiktoje byloje Konstantinidis, „Bendrijos pilietis, persikeliantis gyventi į kitą valstybę narę, siekdamas dirbti pagal darbo sutartį arba savarankiškai <…> ne tik turi teisę vykdyti įmonės veiklą, užsiimti profesine veikla, bet ir naudotis tomis pačiomis gyvenimo ir darbo sąlygomis, kurios garantuojamos priimančiosios valstybės piliečiams, taip pat turi teisę daryti prielaidą, jog, vykstant pagerinti savo gyvenimo Europos Bendrijoje, su juo bus elgiamasi laikantis bendrųjų pagrindinių vertybių <…>. Kitaip tariant, jis turi teisę skelbti civis europeus sum ir remtis šiuo statusu ginčydamas bet kokį pagrindinių teisių pažeidimą“ ( 12 ).

17.

Nors cituotoje išvadoje generalinis advokatas F. G. Jacobs dėmesį sutelkė į rėmimąsi pagrindinėmis Sąjungos teisėmis, mano nuomone, Teisingumo Teismas patvirtino jo pateiktą pagrindimą ( 13 ). Iš bylų Carpenter ( 14 ), Baumbast ( 15 ), Bidar ( 16 ), Tas-Hagen ( 17 ) ar Morgan ( 18 ) matyti, kad atsirado asmenų apsaugos tendencija, t. y. rūpinimasis teisine asmens, kuris remiasi teise pagal Sutartį, padėtimi, o tai praeityje pasireikšdavo ne taip akivaizdžiai. Taigi laisvas asmenų judėjimas tapo savarankiškas ir išsiskiria tuo, kad jam būdingas labiau konstitucinis nei įstatymų galios pobūdis, taigi jis tapo prie pagrindinių teisių dinamikos pritaikyta laisve ( 19 ).

18.

Vadovaujantis tokiu teismų praktikoje įtvirtintu požiūriu, nieko nuostabaus, kad Teisingumo Teismo sprendimai grindžiami EB 17 ir 18 straipsniais. Kai kurie generaliniai advokatai, vadovaudamiesi labiau tradiciniu požiūriu, mano, kad siekiant išspręsti pagal darbo sutartį dirbančių asmenų problemas reikia taikyti tik EB 39 straipsnį. Vis dėlto Teisingumo Teismas patvirtino, kad tuo pačiu metu galima taikyti ir pilietybę, ir darbuotojų judėjimą reglamentuojančius principus. Manau, kad toks požiūris atitinka teismų praktiką šioje teisės srityje, nors pasiektas rezultatas nėra kiekvienu atveju akivaizdus ir įtikinamas. Toks trūkumas ypač akivaizdus apžvelgus keletą neseniai priimtų sprendimų.

19.

Byla Komisija prieš Vokietiją ( 20 ) buvo susijusi su nekilnojamajam turtui taikoma subsidija, suteikiama pajamų mokesčiu neribotai apmokestinamiems asmenims su sąlyga, kad jų gyvenamoji vieta yra Vokietijoje. Teisingumo Teismas pripažino, kad buvo pažeista Bendrijos teisė, ir patikslino, kad buvo padarytas dvigubas pažeidimas: viena vertus, buvo pažeisti EB 39 ir 43 straipsniai, jeigu neribotai apmokestinami asmenys vykdė ekonominę veiklą ir, kita vertus, buvo pažeistas EB 17 straipsnis, jeigu tokie asmenys nevykdė ekonominės veiklos ( 21 ). Generalinis advokatas Y. Bot šioje byloje pateiktoje išvadoje nurodė tik tai, kad buvo pažeisti jau minėti EB 39 ir 43 straipsniai. Jis manė, kad nėra reikalo atsižvelgti į pasekmes, kurias esant panašiai situacijai būtų sukėlusios nuostatos dėl pilietybės ( 22 ). Teisingumo Teismas tokiai nuomonei nepritarė.

20.

Sprendime Silke Gaumain-Cerri ( 23 ), kuriame buvo nagrinėjamas skiriant socialinę paramą asmenims, slaugantiems slaugos reikalingą asmenį, nustatytą gyvenamosios vietos reikalavimą, buvo patvirtinta, kad taikytinas Reglamentas Nr. 1408/71, taigi ir antrinė teisė socialinės apsaugos srityje; vis dėlto, iškilus abejonių dėl suinteresuotųjų asmenų, kurių teikiamos paslaugos slaugos reikalingiems asmenims nevisiškai atitiko Bendrijos darbuotojo sąvoką, statuso, Teisingumo Teismas turėjo išplėsti šioje byloje taikytinų teisės normų apimtį. Prieš nuspręsdamas dėl sprendimui reikšmės turėsiančios klasifikacijos, Teisingumo Teismas pripažino, kad gyvenamosios vietos reikalavimas yra neteisėtas „<…> nesant reikalo pateikti savo nuomonę <…> dėl to, ar tretieji asmenys yra darbuotojai EB 39 straipsnio, ar Reglamento Nr. 1408/71 prasme. Iš esmės akivaizdu, kad pagrindinėse bylose šie tretieji asmenys turi EB 17 straipsnyje numatytą Sąjungos pilietybę“ ( 24 ).

21.

Taigi nesvarbu, ar paslaugas slaugos reikalingiems asmenims teikiantys asmenys būtų pripažinti darbuotojais, nes Bendrijos teisės apsauga išplaukia arba iš EB 39 straipsnio (ir jį įgyvendinančių antrinės teisės normų), arba iš EB 17 straipsnio. Kaip ir sprendime Komisija prieš Vokietiją, šiuo atveju Teisingumo Teismas nepritarė generalinio advokato nuomonei, kuris iš pradžių išsamiai apžvelgęs asmenų, slaugančių slaugos reikalingus asmenis, darbą nusprendė, kad jie yra darbuotojai Bendrijos teisės prasme ( 25 ).

22.

Minėti sprendimai buvo susiję su asmenimis, kurie savo pilietybės valstybės atžvilgiu rėmėsi Bendrijos teisės normomis, ir pagrindė EB 17 straipsnio, kuriame numatyta, kad „Sąjungos piliečiai naudojasi šios Sutarties suteiktomis teisėmis ir atlieka jos nustatytas pareigas“, taikymą. EB 18 straipsnį taip pat galima aiškinti plačiai, nes jame įtvirtinta teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje. Ši norma, iš esmės skirta piliečiams remtis kitos nei savo pilietybės valstybės narės atžvilgiu, palaipsniui buvo įtraukta į EB 39, 43 ir 49 straipsnius.

23.

Sprendime Baumbast buvo pripažinta, kad Vokietijos pilietis, pasinaudojęs judėjimo laisve ir išvykęs į Jungtinę Karalystę, turi teisę išsaugoti savo gyvenamąją vietą šioje valstybėje pagal EB 18 straipsnį ( 26 ). Byloje Trojani Teisingumo Teismas nusprendė, kad nors Belgijoje kartais gyvenantis Prancūzijos pilietis negalėjo būti laikomas ekonominę veiklą vykdančiu asmeniu (šį klausimą išnagrinėti buvo palikta nacionaliniam teismui), vis dėlto jam bet kuriuo atveju turėjo būti suteikta apsauga pagal EB 18 straipsnį ( 27 ). Sprendime Schwarz ir Gootjes-Schwarz ši išvada buvo išplėsta, nes Teisingumo Teismas nacionaliniam teismui paliko diskreciją taikyti arba EB 49 straipsnį, arba EB 18 straipsnį, nors ir pripažino, jog buvo pažeistos abi nuostatos ( 28 ). Taigi nors yra aiškus konceptualus sterilumas, kai reikia atskirti pilietybę ir laisvą judėjimą reglamentuojančius straipsnius, vis dėlto praktikoje toks atskyrimas neturi didelės reikšmės. Teisingumo Teismas nuolatos žengia į priekį link vienodo apsaugos laisvo asmenų judėjimo srityje lygio įgyvendinimo kaip naudingu įrankiu naudodamasis pilietybę reglamentuojančiomis nuostatomis.

24.

Tokiomis aplinkybėmis reikia apibendrinti tam tikrus argumentus, siekiant suformuluoti teorinį pagrindą, kuris palengvintų šios bylos sprendimą ir nustatytų aiškius kriterijus ateičiai. Prejudicinio sprendimo priėmimo procedūra apima ir konkretaus atvejo specifinius ypatumus, ir teismų praktikoje įtvirtintus reikalavimus, kurie nustatyti penkių šimtų milijonų gyventojų, reikalaujančių pateikti individualius bei universalius atsakymus, bendruomenei. Šiuo tikslu pateikiu Teisingumo Teismui pilietybės normų metodologiją, kuria remiantis galima išnagrinėti J. Petersen ginčą, ir ja kaip gairėmis bus remiamasi ateityje Sąjungoje kilsiančiose bylose.

25.

Teisingumo Teismas suteikė impulsą iš esmės pakeisti pilietybės sąvoką, kurią valstybės narės 1992 m. įtraukė į steigiamąsias sutartis. Tokį pokytį iš esmės lėmė du pagrindiniai veiksniai, kuriais remiantis nustatomi kriterijai, kad teismų praktika būtų darni ir pragmatiška, – pagrindinių teisių atsiradimas ir Europos politinės bendruomenės demokratinio identiteto sukūrimas.

26.

Iš pat pradžių tokia Europos pilietybės sąvoka, kokia įtvirtinta antrojoje EB sutarties dalyje, buvo labiau simbolinis nei realus pagrindas priimti laisvą judėjimą užtikrinančias nuostatas. Įtvirtinus dalyvavimo vietinės valdžios demokratijos procese ar diplomatinės ir konsulinės apsaugos procedūras, buvo suteiktas statusas, kurį buvo siekiama apibrėžti EB 17–22 straipsniais ( 29 ). Vis dėlto Teisingumo Teismas suprato, kad judėjimo laisvei taikoma daug apribojimų. Dažnai tokie trūkumai pasireikšdavo akivaizdžia neteisybe, kurią patirdavo pagal Bendrijos teisės sistemą suteikiamų teisių turėtojai. Gerai žinomuose sprendimuose Martínez Sala, Baumbast, Carpenter ar Chen Teisingumo Teismui teko spręsti sudėtingą dilemą – ar griežtai taikyti laisvą judėjimą reglamentuojančias normas, nors dėl to teisingumo reikalaujantiems suinteresuotiesiems asmenims kiltų nepageidaujamas rezultatas, ar, atvirkščiai, taikyti platesnę nei šia laisve suteikiamą apsaugą ir taip neapibrėžtai išplėsti Sutarties taikymo sritį. Siekdamas išvengti tiek vienos, tiek kitos galimybės Teisingumo Teismas rėmėsi EB 17 ir 18 straipsniuose įtvirtinta pilietybės sąvoka, kad šių laisvių turinys taptų labiau rafinuotas ( 30 ).

27.

Manau, kad šią naują dialektiką reikia aiškinti taip: pilietybės sąvoka, kuri suteikia individui teisinį statusą, reikalauja, jog valstybės narės ypač atsižvelgtų į individualią teisinę padėtį. Šiuo požiūriu pagrindinės laisvės yra ypač svarbios. Pagrindinės laisvės, kurios yra sudėtinė pilietybės statuso dalis, sustiprina asmens teisinę padėtį, nes jos pripažįstamos lemiamu kriterijumi nustatant realų teisingumą, kai nagrinėjama byla. Naudodamiesi pagrindinėmis teisėmis kaip laisvės prerogatyvomis Sąjungos piliečiai užtikrina didesnį savo reikalavimų teisėtumo laipsnį. Be to, tam tikrais atvejais, netgi kai pavojus kyla ne dėl pagrindinės teisės, o dėl akivaizdaus neteisingumo, turi būti atlikta išsami ir proporcinga kontrolė ( 31 ). Toks apibrėžimas reikalauja judėjimo laisvę išaiškinti dar kartą, kai asmenims, kurie naudojasi šia laisve, pripažįstamas statusas pagal EB 17 ir 18 straipsnius.

28.

Taip laisvas asmenų judėjimas virto laisvų piliečių judėjimu. Toks požiūrio pokytis yra svarbus, nes nuo šiol dėmesio centre atsidūrė ne judėjimas, o individas.

29.

Pagrindinėmis laisvėmis įtvirtinamas individualus aspektas, bet daugiausia dėmesio skirta nustatytoms demokratinio elemento narystės politinėje bendruomenėje sąlygoms. Nors judėjimo laisvė priklauso nuo kliūčių panaikinimo ir diskriminacijos uždraudimo, vis dėlto buvo numanoma, kad judėjimo laisve pasinaudojęs asmuo priklauso kilmės valstybei, t. y. savo pilietybės valstybei. Vien šio fakto gali pakakti, kad valstybei kiltų atsakomybė už savo piliečius, o solidarumo politika galėtų naudotis tik tie asmenys, kurie savo lėšomis dalyvauja valdant valstybę ( 32 ).

30.

Teisingumo Teismas peržengė tokios valstybės sąvokos ribas ir į Bendrijos teisės aktus įtraukė labiau prie Sąjungos piliečių pritaikytą požiūrį ( 33 ). Teismų praktikoje kilmės valstybės atsakomybė ir pareigos yra daug mažesnės nei priimančiosios valstybės narės atsakomybė ir pareigos ( 34 ). Taigi valstybė narė negali iš Europos piliečio atimti apsaugos dėl to, kad jis oficialiai negyvena jos teritorijoje, jeigu jo asmeninis ir profesinis gyvenimas vyksta jos teritorijoje ( 35 ). Analogiškai, jeigu tai taptų našta valstybės iždui, valstybės narės turi teikti tokias paslaugas visiems Europos piliečiams, nesvarbu, kokia jų pilietybė ir gyvenamoji vieta, jeigu jie įrodo, kad vykdo veiklą, kuri panaši į asmenų, įrodžiusių savo ryšį su šios valstybės politine bendruomene ( 36 ). Šis aspektas yra dar įtikinamesnis, kai Europos pilietis įrodo, kad jis nėra finansinė našta priimančiajai valstybei, neatsižvelgiant į jo pajamų šaltinį ar pilietybei gauti naudotą metodą ( 37 ).

31.

Todėl būtent materialiąja prasme priklausymo, kuriam netaikomi jokie administraciniai reikalavimai, sąvoka grindžiama Sąjungos piliečių įtraukimu į pilietinę bendruomenę ( 38 ). Nutraukus identiteto ryšius su viena valstybe, kad jais būtų galima pasidalyti su kitomis valstybėmis, toks ryšys išplečiamas platesnėje erdvėje. Todėl buvo sukurta priklausymo Europai sąvoka, kurią siekiama sustiprinti sutartimis. Tai teisėjas Benjamin Cardozo puikiai perteikė sprendime Baldwin prieš G.A.F. Seelig, pabrėždamas, kad kiek tai susiję su Jungtinių Amerikos Valstijų Konstitucija, „ji grindžiama teorija, kad skirtingų valstijų gyventojai turi arba kartu skęsti, arba kartu plaukti, ir kad, žvelgiant į ateitį, klestėjimas ir išsigelbėjimas yra sąjunga, o ne išsiskaidymas“ ( 39 ).

32.

Vadinasi, viena vertus, pagrindinių teisių atsiradimas ir, kita vertus, ryšys su valstybe, kurios sudėtinė dalis faktiškai yra suinteresuotasis asmuo, suteikia teismų praktikai konstitucinį pobūdį. Tai padeda apsaugoti laisvųjų piliečių statusą demokratinėje Sąjungoje, o tai yra aspektas, kuriuo grindžiamas teisinės Sąjungos, kurioje teisės aktų nuostatos ir ypač Sutarties nuostatos, užtikrina individualią laisvę ir demokratinę lygybę, realumas ( 40 ).

33.

Atsižvelgdamas į šią diskusiją, siūlau Teisingumo Teismui toliau stiprinti pilietybės sąvoką ir tobulinti teisinės apsaugos priemones, nes tam tikrais atvejais Sutartis taikoma neteisingai. Siekiant to išvengti, manau, jog svarbiausia nustatyti tikslias EB 17 ir 18 straipsnių taikymo sritis, kad būtų apibrėžtas Sąjungos piliečio statusas, ypač kai faktinės aplinkybės susijusios su laisvu asmenų judėjimu, nesvarbu, ar jie yra darbuotojai, ar darbdaviai.

34.

Teisingumo Teismas išsamiai apibrėžė darbuotojų judėjimo (EB 39 str.), įsisteigimo (EB 43 str.) ir paslaugų teikimo laisvių (EB 49 str.) taikymo sritis. Nepaisant teismų praktikos pokyčių, vis dar yra abejonių dėl galimybės remtis šiomis Sutarties nuostatomis arba dėl to, kad asmuo nėra darbuotojas Sutarties prasme, arba dėl to, kad jis nevykdo ekonominės veiklos. Tokiomis aplinkybėmis EB 17 ir 18 straipsniai pradeda veikti kaip paskutinio šaltinio normos, įtvirtintos sistemoje, pagal kurią judėjimo laisve pasinaudoję asmenys yra saugomi, nors jų nebesaugo kitos nuostatos ar kai jų apsaugai taikomi apribojimai arba dėl to, kad trūksta suderinimo šioje srityje, arba dėl tokiomis aplinkybėmis bylai būdingų faktinių aplinkybių ypatumų.

35.

Kartu atrodo, kad teismų praktikoje gausu daugiažodžiavimo, kai bandoma analizuoti faktus atskiriant pilietybę ir laisves reglamentuojančias nuostatas, nes vėliau šios nuostatos vėl vertinamos vienodai. Tai akivaizdžiai išplaukia iš minėtų sprendimų Schwarz ir Komisija prieš Vokietiją, kuriuose buvo pripažintas turinio ir rezultatų atskyrimas ir jų panašumas. Jeigu toks panašumas yra labiau esminis nei procesinis, mano manymu, nėra prasmės atskirti jų taikymo sričių.

36.

Todėl, atsižvelgęs į bylos ypatumus, siūlau Teisingumo Teismui šią bylą nagrinėti remiantis pagal darbo sutartį ir savarankiškai dirbančių asmenų judėjimo laisvėmis (EB 39, 43 ir 49 straipsniai). Jeigu būtų pripažinta, kad yra ryšys su pagrindinėmis teisėmis ar demokratiniais narystės politinėje bendruomenėje veiksniais, laisves reikėtų aiškinti atsižvelgiant į EB 17 ir 18 straipsnius, kad Sąjungos piliečiams būtų suteikta didžiausia apsauga.

37.

Atvirkščiai, jeigu šiai bylai nebūtų taikomos EB 39, 43 ir 49 straipsniuose įtvirtintos laisvės, raginu Teisingumo Teismą atskirti du apsaugos lygius pagal EB 17 ir 18 straipsnius – kai įvykdytos pirmiau nurodytos laisvės ir demokratijos sąlygos, asmenims turi būti suteikta didžiausia apsauga, o šių sąlygų neįvykdžius reikia išplėsti Bendrijos teisės aktų leidėjo ir nacionalinių valdžios institucijų diskreciją.

38.

Pritarus tokiai pozicijai teismų praktikoje įtvirtintam požiūriui būtų suteiktas rafinuotesnis teisinis metodas. Kartu EB 17 ir 18 straipsniai įgytų prasmę, įskaitant ir atvejus, kai jie susiję su tradicinių judėjimo laisvių sąvokų apibrėžimu. Galiausiai Teisingumo Teismas sustiprintų Sąjungos piliečių poziciją tiek jų teisių, tiek integracijos prasme.

39.

Pateikus šias preliminarias pastabas, reikia išnagrinėti Austrijos Verwaltungsgerichtshof pateiktus prejudicinius klausimus.

40.

J. Petersen gavo socialinę išmoką, kuriai būdingi ir bedarbio pašalpos, ir išmokos dėl prarasto darbingumo požymiai. Nors nekyla abejonių, kad tai yra išmoka, kuriai taikomas Reglamentas Nr. 1408/71 ( 41 ), vis dėlto ją reikia priskirti vienai arba kitai kategorijai, nes iš reglamento teksto matyti, kad pasikeitus išmokos gavėjo gyvenamajai vietai taikomos skirtingos nacionalinės normos dėl išmokos sustabdymo ar pakeitimo. Kadangi draudžiama šiuo pagrindu sustabdyti ar pakeisti išmokų dėl prarasto nedarbingumo mokėjimą ( 42 ), valstybėms narėms platesnė veiksmų laisvė būtų palikta tuo atveju, jeigu nagrinėjama išmoka būtų pripažinta bedarbio pašalpa ( 43 ).

41.

Remiantis šioje išvadoje pateiktais argumentais pabrėžtina, kad, pasirinkus vieną arba kitą klasifikaciją, gautas rezultatas yra toks pats. Pasirinkus invalidumo išmoką dėl reglamente įtvirtinto draudimo reikėtų kategoriškai atsakyti į Verwaltungsgerichtshof pateiktą klausimą. Atvirkščiai, nusprendus, kad tai yra bedarbio pašalpa, tai reikštų, kad J. Petersen atitinka šios išvados 25–38 punktuose įtvirtintus reikalavimus ir įgyja teisę į aukštesnio lygio Bendrijos apsaugą pagal EB 18 ir 39 straipsnius.

42.

Nepaisant to, kad klasifikacijos rezultatas yra tas pats, reikia išnagrinėti išmokos klasifikacijos sukeliamas pasekmes, nes prejudiciniai klausimai visų pirma pateikti dėl šio aspekto.

43.

Vokietijos, Austrijos, Italijos vyriausybės ir Komisija pastabose tvirtino, kad ginčijama parama yra bedarbio pašalpa, kuriai taikomas Reglamento Nr. 1408/71 4 straipsnio 1 dalies g punktas. Jos remiasi sprendimu De Cuyper ( 44 ), kuriame buvo pripažinta, kad, siekiant teisingai atlikti klasifikaciją, reikia atsižvelgti į tokius kriterijus, kaip antai išmokos tikslas ir apskaičiavimo bazė ( 45 ).

44.

Taigi Vokietijos ir Austrijos vyriausybės nurodo, kad nagrinėjama avansinė išmoka skirta nedarbo situacijai, nes toks statusas būtinas išmokai paskirti. Jos pabrėžia, kad visuomet yra nedarbo tikimybė, tačiau toks pavojus, kuris siejamas su invalidumo išmoka, grindžiamas iki administracinio sprendimo dėl išmokos paskyrimo priėmimo nežinomomis aplinkybėmis. Galiausiai jos teigia, kad išmoka apskaičiuojama pagal bedarbio pašalpos skyrimui taikomas normas, išskyrus korekcinį koeficientą, kuris taikomas siekiant išvengti disbalanso paskyrus invalidumo išmoką.

45.

Komisija iš esmės pritaria šiems argumentams, tačiau pabrėžia, kad kai paskiriama invalidumo išmoka, už jos administravimą atsakinga institucija privalo kompensuoti už bedarbio pašalpą atsakingos institucijos sumokėtą avansinę išmoką; išmokos nepaskyrus, išmokėta avansinė išmoka išskaičiuojama iš bedarbio pašalpos, į kurią teisę prašymą paskirti avansinę išmoką pateikęs asmuo buvo įgijęs anksčiau (nes buvo reikalaujama, kad jis būtų bedarbis).

46.

Galiausiai, Vokietijos, Austrijos, Italijos vyriausybės ir Komisija nemano, jog svarbu tai, kad nenustatytas reikalavimas, jog siekdamas gauti avansinę išmoką suinteresuotasis asmuo privalėtų ieškoti darbo, nes tai iškreiptų išmokos, kuri kaip parama skiriama asmeniui, tvirtinančiam, jog tapo invalidu, tačiau nežinančiam, koks bus priimtas sprendimas dėl jo pateikto prašymo, ir šiuo metu nedirbančiam, tikslą. Siekiant palengvinti tokią situaciją Austrijoje buvo įtvirtinta trečia išmoka, kuriai būdingi visi bedarbio išmokos požymiai, išskyrus, žinoma, logišką išimtį, nes kitaip būtų sudėtinga asmenį, pateikusį prašymą paskirti invalidumo išmoką, priversti ieškoti darbo.

47.

J. Petersen ir Ispanijos vyriausybė nesutinka su minėtų vyriausybių ir Komisijos nuomone, nes jie mano, kad pagal Reglamento Nr. 1408/71 4 straipsnio 1 dalies b punktą nagrinėjama išmoka yra socialinė parama dėl invalidumo.

48.

Remdamasi pažodiniu sprendimo De Cuyper aiškinimu Ispanijos Karalystė teigia, jog J. Petersen praradus darbingumą nagrinėjama išmoka siekiama kompensuoti galimą jo visišką nedarbingumą. Bedarbio išmokos tikslas – „materialiai padėti ne savo valia praradusiems darbą, tačiau darbingiems darbuotojams“ ( 46 ). Ši sąlyga reiškia, kad prašymą skirti bedarbio pašalpą pateikęs asmuo turi būti darbingas, vadinasi, J. Petersen negalėtų gauti bedarbio pašalpos ir dėl to jo avansinė išmoka būtų pripažinta invalidumo išmoka.

49.

J. Petersen atstovas nesirėmė sprendimu De Cuyper ir savo gynybą iš esmės grindė tuo, kad parama laikytina socialinės apsaugos išmoka, nurodydamas sprendimus Jauch ( 47 ) ir Offermanns ( 48 ).

50.

Pateikti argumentai atspindi tą dilemą, su kuria susidūrė Teisingumo Teismas, nes kiekvienai nuomonei pagrįsti egzistuoja argumentų už ir prieš. Iš principo kalbama apie išmoką sui generis, kurią sudėtinga įtraukti į Bendrijos klasifikaciją ir kuri skirta asmens, tvirtinančio, jog jis turi teisę į tam tikrą socialinę paramą, problemoms išspręsti.

51.

Vis dėlto labiau įtikinami yra motyvai, kodėl nagrinėjama išmoka turėtų būti klasifikuojama kaip bedarbio pašalpa, o ne invalidumo išmoka.

52.

Tiesa, jog tam, kad būtų paskirta ginčijama avansinė išmoka, nenustatytas reikalavimas, jog prašymą pateikęs asmuo būtų darbingas ( 49 ) ar kad jis būtų įdarbinimo tarnybų žinioje ( 50 ). Jeigu paskiriama invalidumo išmoka, sprendimas dėl avansinės išmokos galioja atgaline data, taigi išmoka tampa viena iš numatytų Reglamento Nr. 1408/71 4 straipsnio 1 dalies b punkte, o už invalidumo išmokos mokėjimą atsakinga įstaiga turi kompensuoti už bedarbio išmokos mokėjimą atsakingos įstaigos sumokėtą avansinę išmoką ( 51 ). Galiausiai sprendime De Cuyper bedarbio išmoka buvo apibrėžta griežtai, pažymint, jog prašymą pateikęs asmuo turi būti darbingas ( 52 ).

53.

Remiantis šiais pagrindais, ginčijamą išmoką būtų galima priskirti prie invalidumo išmokos, vis dėlto dėl svarbių priežasčių reikėtų susilaikyti ir nedaryti tokios skubotos išvados.

54.

Pirmoji priežastis – avansinės išmokos sui generis pobūdis, nes tai yra speciali išmoka, skirta paramai suteikti esant išimtinei situacijai. Kaip posėdyje paaiškino Komisija, nagrinėjama avansinė išmoka paskiriama esant tam tikram teisiniam „netikrumui“. Jai būdingi ir vienos, ir kitos kategorijos požymiai, tačiau taip pat trūksta tam tikrų abiem kategorijoms būdingų požymių, o dėl to ją sudėtinga priskirti prie tam tikros kategorijos, kad ji šimtu procentų atitiktų Bendrijos teisėje apibrėžtus invalidumo išmokos ar bedarbio išmokos požymius.

55.

Turint tai minty, svarbu nepervertinti to, kad J. Petersen, kaip ir kitas avansinės išmokos gavėjas, per nedarbingumo laikotarpį negalėjo nei dirbti, nei būti įdarbinimo įstaigos žinioje. Šiais aspektais avansinė išmoka skiriasi nuo bedarbio išmokos (o tai yra pagrindiniai reikalavimai pagal AIVG 7 straipsnio 1 dalies 1 punktą), taip pat ji neatitinka ir pagrindinės invalidumo išmokai paskirti nustatytos sąlygos, t. y. finansinio elemento, nes ji apskaičiuojama laikantis bedarbio pašalpą reglamentuojančių normų ( 53 ).

56.

Antroji priežastis susijusi su tuo, kad invalidumo išmoka suteikiama atgaline data, siekiant kompensuoti bedarbio pašalpos sumą. Nagrinėjamos avansinės išmokos pobūdis pasikeičia, jeigu patenkinamas prašymas paskirti invalidumo išmoką, tačiau, atsisakius jį patenkinti, ji tampa bedarbio pašalpa griežtąja prasme, nesant reikalo grąžinti kompetentingų institucijų išmokėtų sumų ( 54 ).

57.

Taip pat nereikėtų pervertinti ir sprendimo De Cuyper svarbos, siekiant jį tinkamai suprasti. Šioje byloje Belgijos pilietis gavo bedarbio pašalpą, kuriai būdinga tai, kad asmuo buvo atleistas nuo pareigos įsiregistruoti kaip darbo ieškantis asmuo, taigi ir nuo pareigos būti darbo rinkoje ( 55 ). Toks atleidimas, t. y. įstatyme įtvirtintų bedarbio išmokai skirti nustatytų sąlygų išimtis, nesukliudė Teisingumo Teismui šią pašalpą priskirti prie bedarbio pašalpos. Sprendimo 27 punkte šią išmoką Teisingumo Teismas apibūdino kaip išmoką, kurios gavėjas yra vis dar darbingas, tačiau nusprendė, jog panaši išmoka gali būti laikoma bedarbio pašalpa, nepaisant to, kad neįvykdyta viena iš sąlygų. Tokią pačią išvadą būtų galima daryti ir šioje byloje, nes nors Austrijos avansinė išmoka neatitinka vienos iš pagrindinių bedarbio pašalpai skirti nustatytų sąlygų, vis dėlto ji atitinka daugelį kitų tokios išmokos rūšiai būdingų elementų.

58.

Pirma, avansinė išmoka mokama dėl to, kad darbuotojas nedirba ir yra pateikęs prašymą paskirti invalidumo išmoką, o tai reiškia, kad toks asmuo yra ypač pažeidžiamas ( 56 ). Tokiomis aplinkybėmis bedarbio pašalpa skiriama iš nedarbo draudimo fondų laikantis tokių išmokų skyrimo normų. Antra, šios avansinės išmokos mokėjimas iškart nutraukiamas, jeigu jos gavėjas per prašymo paskirti invalidumo išmoką nagrinėjimo laikotarpį suranda darbą. Lygiai taip pat, kaip ir tuo atveju, kai bedarbis praranda teisę į bedarbio išmoką, jeigu jis pradeda dirbti, avansinės išmokos gavėjui kyla tokių pačių pasekmių. Trečia, avansinės išmokos skaičiavimo sistema grindžiama skaičiuojant bedarbio išmokas taikomomis normomis, nors taikomas korekcinis kriterijus siekiant išvengti pernelyg didelių permokėjimų, jeigu vėliau būtų paskirta invalidumo išmoka. Ketvirta, avansinės išmokos gavėjo invalidumas tėra tik hipotezė, o nedarbas egzistuoja iš tikrųjų; iš to išplaukia, kad avansinės išmokos mokėjimą būtų tinkama pagrįsti šia aplinkybe.

59.

Vis dėlto pagrindinis veiksnys, kuris turi lemiamą pobūdį pripažįstant avansinę išmoką bedarbio pašalpa, yra jos tikslas ( 57 ). Iš Austrijos teisės aktų teksto ir prasmės išplaukia, kad avansine išmoka siekiama pakeisti darbo pajamas laikotarpiu, kuris baigiasi arba jos gavėjui grįžus dirbti, arba jam tapus visiškai nedarbingam, nors to negalima visiškai tvirtai žinoti. Taigi avansinės išmokos paskirtis – užtikrinti, jog prašymą pateikęs asmuo būtų ekonomiškai aktyvus darbo rinkoje ir kad, kaip pažymėjo Vokietijos vyriausybė, jis išliktų psichologiškai motyvuotas.

60.

Todėl avansinė išmoka apima kylantį dvilypį pavojų – kad gali būti atmestas prašymas paskirti invalidumo išmoką ir kad prašymą pateikęs asmuo nuspręs grįžti į darbo rinką ir atsiims pirminį prašymą.

61.

Iš to, kas išdėstyta, išplaukia, kad AIVG 23 straipsnyje įtvirtinta avansinė išmoka Reglamento Nr. 1408/71 4 straipsnio 1 dalies g punkto dalies prasme yra bedarbio išmoka, nors šis klasifikavimas nėra lemiamas atsižvelgus į tai, kad yra pateiktas antrasis prejudicinis klausimas, kuris neabejotinai yra lemiamas priimant sprendimą šioje byloje.

62.

Iš pirmojo klausimo logiškai išplaukiantis antrasis Verwaltungsgerichtshof klausimas susijęs su J. Petersen nustatytu gyvenamosios vietos reikalavimu, taikomu skiriant avansinę išmoką.

63.

Kad išmoka būtų pripažinta bedarbio išmoka, siekiant, kad kitoje valstybėje gyvenantis asmuo gautų bedarbio išmoką, Reglamento Nr. 1408/71 69 straipsnyje nustatytos trys sąlygos: prieš išvykdamas jis turi būti įsiregistravęs įdarbinimo tarnyboje, vėliau turi įsiregistruoti priimančiosios valstybės įdarbinimo tarnyboje ir pradėti dirbti ne vėliau kaip per tris mėnesius.

64.

Akivaizdu, kad J. Petersen neatitinka nė vienos iš šių trijų sąlygų.

65.

Skirtingai nei Komisija ir ieškovas, visos šioje byloje pastabas pateikusios vyriausybės teigė, kad dėl neįvykdytų sąlygų buvo sustabdytas J. Petersen gaunamos avansinės išmokos mokėjimas. Tačiau toks argumentavimas tėra spąstai, kurių reikėtų vengti.

66.

Vokietijos, Austrijos, Ispanijos ir Italijos vyriausybės nurodė du pagrindus. Jos tvirtina, kad, pirma, J. Petersen neįvykdė nė vienos Reglamente Nr. 1408/71 įtvirtintos sąlygos, kad būtų galima pervesti jo socialinę išmoką ir, antra, reikia taikyti minėtą sprendimą De Cuyper.

67.

Keturių vyriausybių nuomone, gyvenamosios vietos sąlygos nustatymas darbuotojui, kaip antai J. Petersen, nėra neproporcingas, nes Reglamento Nr. 1408/71 69–71 straipsniuose numatytos kelios galimybės, kai išmokas galima perkelti, tačiau ieškovui nė viena iš jų netaikoma. Todėl, atrodo, bendrai sutariama, kad Reglamente Nr. 1408/71 yra pateiktas baigtinis atvejų sąrašas ir jeigu atvejis į jį neįtrauktas, prašymą paskirti išmoką pateikusiam asmeniui persikėlus gyventi į kitą valstybę narę nesuteikiama teisė į išmoką.

68.

Be to, sprendimas De Cuyper patvirtina vyriausybių teiginį, nes toje byloje buvo pripažinta, kad nustatytas gyvenamosios vietos reikalavimas buvo suderinamas su EB 18 straipsniu. Buvo nuspręsta, kad tokioje byloje, kokia nagrinėjama, įdarbinimo įstaigų vykdomi patikrinimai būtų veiksmingi tik jeigu išmokų gavėjas, turintis būti šių įstaigų žinioje, gyventų išmoką teikiančios valstybės teritorijoje.

69.

Vis dėlto Komisija, kuri taip pat remiasi sprendimu De Cuyper, mano, kad nustatytas gyvenamosios vietos reikalavimas pažeidžia EB 39 straipsnį. Jos manymu, minėtos bylos faktinės aplinkybės iš esmės skiriasi nuo šios bylos aplinkybių, nes G. de Cuyper buvo taikomas reikalavimas būti įdarbinimo įstaigų žinioje, o J. Petersen mokama avansinė išmoka reiškė, kad jis buvo visiškai atleistas nuo tokios pareigos. Kadangi kova su sukčiavimu laikoma antraeilės svarbos klausimu, šioje byloje nagrinėjamą priemonę reikia pripažinti neproporcinga. Todėl nors Reglamente Nr. 1408/71 ir nenumatytas toks atvejis, koks nagrinėjamas šioje byloje, tai nereiškia, kad jam netaikoma sutartyse įtvirtinta apsauga. Atvirkščiai, toks atvejis yra saugomas pagal Bendrijos teisę ir ji draudžia nustatyti tokį gyvenamosios vietos reikalavimą, kokį šiuo metu nagrinėja Teisingumo Teismas.

70.

J. Petersen nagrinėja gyvenamosios vietos reikalavimo neteisėtumą dviem aspektais: pagrindinės teisės į nuosavybę pažeidimo atžvilgiu ir vienodo požiūrio principo atžvilgiu. Jo manymu, pernelyg sumažintos piniginės lėšos ir nevienodas požiūris į ieškovą, palyginti su į kitas valstybes nares nepersikėlusiais gyventi Austrijos piliečiais, yra pagrindai, kuriais remiantis nacionalinį sprendimą reikia pripažinti nesuderinamu su Bendrijos teise.

71.

Nei Verwaltungsgerichtshof, nei bylos šalys neginčijo, kad J. Petersen turi „darbuotojo“ statusą. Komisija nurodė tik tai, kad jeigu būtų pripažinta, jog jis yra pagal darbo sutartį dirbantis darbuotojas, jam reikėtų taikyti EB 39 straipsnį, o kitu atveju – EB 18 straipsnį.

72.

Esu linkęs pritarti, kad ieškovas yra darbuotojas, nes ginčijama teisė išvestina iš darbo santykių. Nors šiuo klausimu sprendimas De Cuyper yra dviprasmiškas, manau, kad Teisingumo Teismo praktika patvirtina, jog reikia taikyti EB 39 straipsnį, kai aptariamos teisės tiesiogiai išplaukia iš darbo santykių ( 58 ). Šiuo atveju egzistuoja akivaizdus išmokos ir J. Petersen turimo darbuotojo statuso ryšys, nes kalbama apie avansinę išmoką, kuri skiriama tuo pačiu metu įvykdžius dvi sąlygas, t. y. nedarbo ir nedarbingumo, kurios abi susijusios su ankstesniais darbo santykiais.

73.

Nepaisant to, kad EB 39 straipsnis yra labai svarbus atsakant į pateiktą prejudicinį klausimą, vis dėlto reikia atsižvelgti ir į EB 18 straipsnį. Kaip jau pabrėžiau, J. Petersen yra laisvo piliečių judėjimo pavyzdys, o dėl 25–38 punktuose nurodytų priežasčių ieškovo individualiai ir bendrajai situacijai suteikiama išskirtinė įstatymo galia.

74.

J. Petersen yra bedarbis, kuris dėl to, kad dirbo pagal darbo sutartį, įvykdė reikalavimą dėl draudimo laikotarpio, o tai suteikė jam teisę gauti invalidumo išmoką. Tapęs bedarbiu jis pateikė prašymą paskirti avansinę išmoką, skirtą bedarbiams, taip pat pateikusiems prašymą paskirti invalidumo išmoką. Avansinė išmoka skiriama įvykdžius bedarbio pašalpai skirti nustatytus reikalavimus, išskyrus tai, kad jos gavėjas atleidžiamas nuo pareigos ieškoti darbo. Šiuo klausimu nacionalinės socialinės apsaugos normos yra lanksčios, tačiau į šią bylą įstojusios vyriausybės reikalauja, kad Teisingumo Teismas Bendrijos socialinės apsaugos normas aiškintų griežtai, nes J. Petersen neatitiko Reglamento Nr. 1408/71 69–71 straipsniuose įtvirtintų reikalavimų, kad jam būtų leista perkelti išmokas, todėl suinteresuotajam asmeniui perkėlus gyvenamąją vietą į kitą valstybę narę reikia nutraukti avansinės išmokos mokėjimą.

75.

Dėl tokios situacijos J. Petersen atsidurtų apgailėtinoje padėtyje, nes kad ir ką darytų, jis vis tiek pralaimėtų. Jeigu jis atitiktų sąlygas, jis negautų avansinės išmokos. Jeigu jis atitiktų visas sąlygas, išskyrus vieną, nuo kurios vykdymo jis yra atleistas, avansinės išmokos negautų dėl to, kad pakeitė savo gyvenamąją vietą. Jeigu jis negautų avansinės išmokos, kiltų pavojus, kad jam nebus paskirta ir invalidumo išmoka ir jis nebegalės dirbti. Taigi jam teliktų pateikti prašymą paskirti įprastinę bedarbio pašalpą, nors, atsižvelgus į jam kilusius sunkumus (dėl šių sunkumų jis ir pateikė prašymą paskirti invalidumo išmoką), tikėtina, kad, esant vidutinei konkurencinei aplinkai, jam nebūtų sudarytos pačios geriausios sąlygos gauti darbą.

76.

Nesvarbu, kad konkretus J. Petersen atvejis neįtrauktas į Reglamente Nr. 1408/71 išvardytus, nes juo siekiama ne atmesti visus kitus atvejus, o tiesiog įgyvendinti EB 39 straipsnį. Visas antrinės teisės normas reikia aiškinti atsižvelgus į pirminę teisę, o tai reiškia, kad šioje byloje nagrinėjama gyvenamosios vietos sąlyga nėra objektyviai pagrįsta ir protinga. Be to, papildomai reikia nurodyti ir tai, kad nė viena iš šalių pagrindinėje byloje, netgi ir Austrijos vyriausybė, negalėjo paaiškinti, kodėl administracija atsisakė J. Petersen leisti pakeisti gyvenamąją vietą ( 59 ).

77.

Nepaisant to, kad Sąjungos pilietybė reikalauja pirmiausia atsižvelgti į teisinę asmens padėtį, akivaizdu, kad net jeigu nėra kalbama apie pagrindines teises, tikėtina, kad Austrijos sprendimas nepereitų Bendrijos proporcingumo kontrolės ( 60 ). Todėl pagal EB 39 ir 18 straipsnius pagrindinėje byloje nagrinėjama priemonė, pagal kurią nevienodas požiūris grindžiamas atsižvelgus į socialinės apsaugos išmokos gavėjo gyvenamąją vietą, yra nesuderinama su Bendrijos teise.

78.

Vokietijos pilietis J. Petersen didžiąją dalį savo profesinės veiklos vykdė Austrijoje. Keletą metų teisėtai pragyvenęs šioje valstybėje, jis grįžo į savo gimtinę, tačiau prieš tai Austrijos valdžios institucijoms pateikė prašymą paskirti invalidumo išmoką ir šios išmokos avansą. Nėra abejonių, kad prašymą pateikęs asmuo yra tiesiogiai susijęs su Austrija vien dėl to, kad jis Austrijos įdarbinimo įstaigoms mokėjo socialinio draudimo įmokas kol suėjo įstatyme numatytas teisės į išmoką draudimo laikotarpis. J. Petersen ryšys su Austrija yra akivaizdus, ypač atsižvelgus į tai, kokia išmoka jam nebuvo paskirta.

79.

Jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų avansinę išmoką priskirti prie invalidumo išmokos, reikia atsižvelgti į tai, kad Reglamentas Nr. 1408/71 draudžia sustabdyti ar pakeisti tokios rūšies socialinių išmokų mokėjimą vien gyvenamosios vietos pagrindu ( 61 ). Toks apribojimas yra logiškai pagrįstas, nes juo siekiama paskatinti laisvą baigusių dirbti ir kitoje valstybėje narėje, nesvarbu, ar dėl klimato, šeiminių ar sentimentalių priežasčių, nusprendusių apsigyventi asmenų judėjimą.

80.

Tačiau tuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad J. Petersen turėtų gauti bedarbio pašalpą, nereikėtų pamiršti to, kad mokama avansinė išmoka – tai pirmasis žingsnis gauti invalidumo išmoką ir kad, jos negavus, ši avansinė išmoka virsta bedarbio išmoka su sąlyga, jog pakeitus gyvenamąją vietą įvykdomos Reglamento Nr. 1408/71 69–71 straipsniuose įtvirtintos sąlygos. Nepaisant to, viena šių sąlygų yra ta, kad „pagal esamas aplinkybes tikėtina, jog (invalidumo) išmoka bus paskirta“ ( 62 ). Todėl J. Petersen gali gyventi Vokietijoje, ir jam nustatytą laikotarpį, t. y. vykstant prašymo paskirti invalidumo išmoką nagrinėjimo procedūrai, netaikoma įdarbinimo įstaigų vykdoma kontrolė.

81.

Per šį laikotarpį Austrijos valdžios institucijos, kurios pirmiau ragino J. Petersen pateikti prašymą dėl avansinės išmokos, netiesiogiai pripažindamos, jog „tikėtina, kad išmoka bus paskirta“, privalo finansiškai įsipareigoti padengti nagrinėjamą išmoką. Atsisakius paskirti invalidumo išmoką, prašymą pateikęs asmuo atsidurtų pradinėje situacijoje. Tačiau tai, kad per šį laikotarpį, vykstant procedūrai, kurią užbaigus, tikėtina, jog J. Petersen būtų paskirta pagalba apsigyventi bet kurioje valstybėje narėje, jis pakeitė gyvenamąją vietą, neturi jokios įtakos jo galėjimui veikti ar finansiniam Austrijos valdžios institucijų vientisumui.

82.

J. Petersen įrodytas ryšys patvirtina, kad Austrijos įdarbinimo tarnybos priimta priemonė yra neproporcinga. Norint įvertinti J. Petersen narystę bendruomenėje, su kuria jis yra faktiškai susijęs, EB 39 straipsnį reikia aiškinti atsižvelgiant į EB 18 straipsnį. Todėl taikant aukštesnį Sąjungos piliečių apsaugos standartą, manau, kad buvo pažeisti abu šie straipsniai.

83.

Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Verwaltungsgerichtshof pateiktą prejudicinį klausimą atsakyti taip:

„Bedarbiams, kurie kreipėsi dėl invalidumo išmokos paskyrimo, mokama nedarbo draudimo išmoka pinigais yra bedarbio išmoka 1971 m. birželio 14 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 1408/71 dėl socialinės apsaugos sistemų taikymo pagal darbo sutartį dirbantiems asmenims, savarankiškai dirbantiems asmenims ir jų šeimos nariams, judantiems Bendrijoje, 4 straipsnio 1 dalies g punkto prasme.

EB 18 ir 39 straipsniai draudžia nacionalinės teisės nuostatą, pagal kurią teisė į tokią išmoką sustabdoma bedarbiui persikėlus gyventi į kitą valstybę narę.“