1. 

Teisingumo Teismo nagrinėjama byla iškelta dėl dviejų apeliacinių skundų, pateiktų atitinkamai Švedijos Karalystės ir M. Turco, kurie susiję su 2004 m. lapkričio 23 d. Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismo sprendimu Turco prieš Tarybą ( 2 ) (toliau – ginčijamas sprendimas), kuriuo buvo atmestas M. Turco ieškinys dėl 2002 m. gruodžio 19 d. Europos Sąjungos Tarybos sprendimo neleisti susipažinti su Tarybos teisės tarnybos nuomone dėl direktyvos pasiūlymo panaikinimo.

2. 

Apeliaciniuose skunduose nurodytais pagrindais apeliantai Teisingumo Teismo prašo nuspręsti, kokia yra Reglamento (EB) Nr. 1049/200 ( 3 ) 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje teisinėms nuomonėms numatytos konfidencialumo išimties apimtis ir kaip ją reikia taikyti.

3.

EB 255 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:

„1.   Visi Sąjungos piliečiai ir visi fiziniai ar juridiniai asmenys, gyvenantys ar turintys registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamiesi pagal šio straipsnio 2 ir 3 dalis nustatytinų principų bei sąlygų, susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais.

2.   Bendruosius principus ir visuomenės arba asmens interesais grindžiamus apribojimus, reglamentuojančius šią teisę susipažinti su dokumentais, per dvejus metus nuo Amsterdamo sutarties įsigaliojimo 251 straipsnyje nurodyta tvarka nustato Taryba.“

4.

Remdamasi EB 255 straipsnio 2 dalimi Taryba priėmė Reglamentą Nr. 1049/2001. Šio reglamento trečia, ketvirta, šešta ir vienuolikta konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:

<…>

<…>

5.

Reglamento Nr. 1049/2001 1 straipsnio a punkte nurodyta, kad juo siekiama „nustatyti EB sutarties 255 straipsnyje numatytos teisės susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos <…> dokumentais principus, sąlygas bei visuomenės ar privačių interesų sąlygojamus apribojimus, kad būtų užtikrinta kuo platesnė susipažinimo su dokumentais galimybė“.

6.

Šio reglamento 2 straipsnio 1 dalyje bet kuriam Sąjungos piliečiui ir bet kuriam fiziniam ar juridiniam asmeniui, gyvenančiam ar turinčiam registruotą buveinę valstybėje narėje, pripažįstama teisė, „laikantis šiame reglamente nustatytų principų, sąlygų ir apribojimų“, susipažinti su institucijų dokumentais.

7.

Aptariamo reglamento 4 straipsnyje „Išimtys“ numatyta:

„<…>

2.   Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:

<…>

<…>

nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.

3.   Galimybė susipažinti su institucijos parengtais dokumentais, skirtais vidaus naudojimui, arba su institucijoje gautais dokumentais, susijusiais su tokiu klausimu, dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.

Galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė – svarstymų ir preliminarių konsultacijų minimos institucijos viduje dalis, – nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.

<…>

7.   Šio straipsnio 1–3 dalyse numatytos išimtys taikomos tiktai tokiam laikotarpiui, kai toks draudimas yra pateisinamas, atsižvelgiant į dokumento turinį. Išimtys gali galioti ne ilgiau kaip 30 metų. <…>“ (Pataisytas vertimas)

8.

2002 m. spalio 22 d. M. Turco paprašė Tarybos leisti susipažinti su 2002 m. spalio 14–15 d. Liuksemburge vykusio Tarybos susirinkimo „Teisingumas ir vidaus reikalai“ darbotvarkės dokumentais, tarp kurių buvo Tarybos teisės tarnybos nuomonė dėl Tarybos direktyvos, nustatančios minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo valstybėse narėse, pasiūlymo (dokumentas Nr. 9077/02).

9.

2002 m. lapkričio 5 d. Taryba, remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalimi, nesuteikė M. Turco galimybės susipažinti su šia nuomone, motyvuodama tuo, kad, „atsižvelgiant į jo turinį, šio dokumento atskleidimas gali pažeisti vidaus teisinių nuomonių Tarybai apsaugą“ ir kad „nesant jokio konkretaus motyvo, nurodančio, kad tam tikras viršesnis viešasis interesas yra susijęs su šio dokumento atskleidimu, Generalinis sekretoriatas, palyginęs interesus, padarė išvadą, kad vidaus teisinių nuomonių apsaugos interesas yra viršesnis už viešąjį interesą“.

10.

2002 m. lapkričio 22 d. laišku ieškovas Tarybai pateikė pakartotinį prašymą, kuriame tvirtino, kad Taryba klaidingai taikė Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytas teisės visuomenei susipažinti su institucijų dokumentais išimtis, ir nurodė, kad Tarybos teisės tarnybos teisinės nuomonės atskleidimą pateisina demokratijos ir piliečių dalyvavimo teisės aktų priėmimo procese principas, kuris yra viršesnis viešasis interesas.

11.

Taryba 2002 m. gruodžio 19 d. sprendimu sutiko atskleisti minėtos nuomonės įžanginę dalį, kurioje nurodyta, kad nuomonėje yra Tarybos teisės tarnybos konsultacijos apie Bendrijos kompetenciją dėl trečiųjų valstybių piliečių galimybės patekti į darbo rinką. Dėl kitos nuomonės dalies savo sprendimą pakeisti ji atsisakė. Šį sprendimo nesuteikti galimybės susipažinti patvirtinimą ji iš esmės motyvavo tuo, kad jos Teisės tarnybos nuomonės turi būti ypač saugomos, nes jos yra svarbi priemonė, leidžianti būti tikrai, kad jos aktai yra suderinti su Bendrijos teise, ir vystyti diskusiją dėl aptariamų teisinių aspektų. Be to, jų atskleidimas gali sukelti netikrumą dėl remiantis šiomis nuomonėmis priimtų teisės aktų, taip susilpninant teisėtumo prezumpciją, kuri jiems taikoma, ir todėl sukelti pavojų Bendrijos teisės sistemos teisiniam saugumui ir stabilumui. Dėl M. Turco nurodomo viršesnio viešojo intereso Taryba mano, kad jį sudaro ne tik tai, kad nuomonių, išsakytų per debatus dėl teisės aktų iniciatyvų, paskelbimas padidintų sprendimų priėmimo proceso skaidrumą ir atvirumą. Iš tiesų tą galima pasakyti apie visas Tarybos teisės tarnybos rašytines nuomones ar panašius dokumentus, dėl to Tarybai praktiškai būtų neįmanoma atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su bet kuria Teisės tarnybos nuomone pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalį ir taip ši nuostata taptų neveiksminga.

12.

2003 m. vasario 28 d. M. Turco Pirmosios instancijos teismo kanceliarijai pateikė ieškinį dėl 2002 m. gruodžio 19 d. Tarybos sprendimo panaikinimo.

13.

Grįsdamas savo reikalavimus dėl panaikinimo ieškovas nurodė vieną ieškinio pagrindą, susijusį su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies pažeidimu, kurį jis padalijo į tris argumentus.

14.

Pirmiausia jis remiasi tuo, kad teisinis pagrindas yra klaidingas, nes su teisės aktų projektų nagrinėjimu susijusioms teisinėms nuomonėms taikoma išimtis, numatyta aptariamo reglamento 4 straipsnio 3 dalyje, o ne 4 straipsnio 2 dalyje, kuri taikoma tik teismo procesui parengtoms teisinėms nuomonėms. Šis ieškovo pateiktas išaiškinimas neįtikino Pirmosios instancijos teismo, kuris nusprendė, kad jis prieštarauja nuostatos formuluotei, kurioje tokio apribojimo nėra, ir kad dėl jo bet kokią prasmę prarastų teisinių nuomonių paminėjimas tarp Reglamente Nr. 1049/2001 numatytų išimčių, nes Bendrijos teisės aktų leidėjas aptariamo reglamento 4 straipsnio 2 dalyje siekė įtvirtinti atskirą teisinėms nuomonėms skirtą išimtį, kuri skiriasi nuo teismo proceso išimties. Iš tiesų teismo procesams parengtas Tarybos teisės tarnybos nuomones jau apima teismo proceso išimtis. Todėl, Pirmosios instancijos teismo nuomone, Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje teisinėms nuomonėms numatyta išimtimi Taryba galėjo pagrįstai remtis nuspręsdama, ar ji turi ieškovui leisti susipažinti su atitinkama savo Teisės tarnybos teisine nuomone.

15.

Ieškovas papildomai rėmėsi klaidingu nurodyto 4 straipsnio 2 dalies taikymu, nes Taryba klaidingai manė, kad visoms jos Teisės tarnybos nuomonėms suteikiama šioje nuostatoje numatyta konfidencialumo apsauga, tačiau Taryba, nors ir negalėdama atlikti skirstymo, dėl atitinkamos išimties taikymo gali nuspręsti tik kiekvienu atveju konkrečiai išnagrinėjusi kiekvieną teisinę nuomonę. Jis taip pat ginčijo poreikio apsaugoti nagrinėjamą teisinę nuomonę, kuriuo skundžiamame sprendime rėmėsi Taryba, svarbą. Atsakydamas į pirmąjį klausimą Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad aplinkybė, jog nagrinėjamas dokumentas yra teisinė nuomonė, savaime negali pateisinti atsisakymo leisti susipažinti su dokumentais, nes Taryba turi kiekvienu atveju įvertinti, ar dokumentams, kuriuos prašoma atskleisti, iš tikrųjų taikomos Reglamente Nr. 1049/2001 išvardytos išimtys. Be to, Pirmosios instancijos teismo nuomone, Tarybos pateikti atsisakymo atskleisti visą nagrinėjamos teisinės nuomonės tekstą argumentai, atrodo, susiję su visomis jos teisinėmis nuomonėmis dėl teisės aktų, o ne tik su konkrečiai nagrinėjama teisine nuomone. Vis dėl to ieškovo pateikti argumentai buvo atmesti dėl dviejų priežasčių: Tarybos motyvavimo bendrumas yra pagrįstas tuo, kad papildomos informacijos, kurioje daroma nuoroda į nagrinėjamą teisinės nuomonės turinį, pateikimas užkirstų kelią išimties, kuria remiamasi, tikslui; aplinkybė, kad Taryba galiausiai sutiko atskleisti įžanginę minėtos nuomonės dalį rodo, kad ji išnagrinėjo jos turinį prieš priimdama sprendimą dėl prašymo leisti susipažinti. Dėl prieštaravimo, susijusio su nagrinėjamos teisinės nuomonės apsaugos poreikio buvimu, kuriuo remiasi Taryba, Pirmosios instancijos teismas atmeta bet kokią vertinimo klaidą, remdamasis tuo, kad tokios nuomonės atskleidimas, pirma, paviešintų Tarybos vidaus diskusijas, susijusias su teisės akto, dėl kurio ji pateikta, teisėtumu, ir dėl to „atsižvelgiant į ypatingą šių dokumentų pobūdį“ gali atsirasti abejonių dėl nagrinėjamo teisės akto teisėtumo, antra, galėtų pažeisti Tarybos teisės tarnybos nuomonių nepriklausomumą.

16.

Galiausiai ieškovas kaltino Tarybą, kad ji nepatikrino, ar egzistuoja viršesnis viešasis interesas, konkrečiai susijęs su sprendimų priėmimo proceso skaidrumu, atvirumo ir demokratijos principais, kuris pateisintų visuomenės galimybę susipažinti su teisinėmis nuomonėmis, susijusiomis su teisės aktų projektais. Šiuo atveju Pirmosios instancijos teismas taip pat atmetė bet kokią vertinimo klaidą, nurodydamas du argumentus. Skaidrumo, atvirumo ir demokratijos principais pagrįstos visos Reglamento Nr. 1049/2001 nuostatos, o viršesnis viešasis interesas, nustatytas aptariamo reglamento 4 straipsnio 2 dalyje, iš esmės turi būti atskirtas arba pareiškėjas turi bent jau įrodyti (to jis šioje byloje nepadarė), kad, atsižvelgiant į ypatingas bylos aplinkybes, rėmimasis tais pačiais principais yra toks svarbus, jog viršija prašomo dokumento apsaugos poreikį. Be to, pareiškėjas, kuris ketina remtis viršesniu viešuoju interesu, galinčiu pateisinti teisinės nuomonės atskleidimą, privalo juo remtis savo paraiškoje, kad institucija pareikštų nuomonę šiuo klausimu, nors ji gali pati įvardyti tokį viršesnį viešąjį interesą.

17.

Kadangi nė vienas iš ieškovo nurodytų argumentų neįtikino Pirmosios instancijos teismo, jis 2004 m. lapkričio 23 d. Sprendimu atmetė ieškinį dėl sprendimo neleisti susipažinti su Tarybos teisės tarnybos nuomone panaikinimo.

18.

Dėl šio Pirmosios instancijos teismo sprendimo Švedijos Karalystė ir M. Turco Teisingumo Teismui pateikė apeliacinius skundus. Kad pagrįstų apeliacinius skundus, apeliantai nurodo pagrindus, kuriais iš esmės ginčijami Pirmosios instancijos teismo pateikti motyvai atmetant pirmojoje instancijoje nurodytus argumentus. Pirma, M. Turco remiasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos aiškinimo klaida, nes Pirmosios instancijos teismas klaidingai manė, kad aptariama nuostata gali būti taikoma su teisės aktų projektais susijusioms teisinėms nuomonėms, nors tokioms nuomonėms galima taikyti tik šio reglamento 4 straipsnio 3 dalį. Antra, M. Turco ir Švedijos vyriausybė teigia, kad Pirmosios instancijos teismas klaidingai taikė Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką nuspręsdamas, jog Tarybos teisės tarnybos teisinėms nuomonėms dėl teisės aktų projektų pagal jų pobūdį taikoma šioje nuostatoje teisinėms nuomonėms numatyta išimtis. Trečia, apeliantai Pirmosios instancijos teismui priekaištauja dėl to, kad viršesnis viešasis interesas, kuriuo galima pateisinti dokumento, kuriam, iš principo, taikoma šioje nuostatoje teisinėms nuomonėms numatyta konfidencialumo išimtis, atskleidimą, buvo netiksliai išaiškintas ir neteisingai taikytas.

19.

Prieš pradėdamas detaliai nagrinėti šiuos pagrindus turiu greitai nuspręsti dėl dviejų paskutinių M. Turco pateiktų pagrindų. Pirmiausia jis Pirmosios instancijos teismą iš esmės kaltina pažeidus teisinės bendrijos principą. Pripažindamas, kad galima neleisti susipažinti su teisine nuomone dėl to, kad jos atskleidimas gali sukelti abejonių dėl teisės aktų, su kuriais ji susijusi, teisėtumo ( 4 ), Pirmosios instancijos teismas iš tiesų pirmenybę suteikė nusistovėjusios teisės sistemos, kuri remiasi neteisėtais aktais, požiūriui. Be abejonės, tokių argumentų negali būti laikomasi. Nagrinėdamas ieškovo ginčijamus motyvus Pirmosios instancijos teismas pabrėžė pavojų, kad jei subjektyvi nuomonė, kurią Tarybos teisės tarnyba išreiškia dėl teisės akto teisėtumo, būtų atskleista, tai galėtų paskatinti teisminius ginčus, kurie gali pasirodyti nepageidautini. Kita vertus, tokia nuomonė jokiu būdu nenulemia teisės akto, su kuriuo ji yra susijusi, atitikties teisei. Teisės tarnybos vaidmuo yra tik teikti pagalbą Tarybai ex ante vertinant teisės akto teisėtumą, tačiau tarnyba nesprendžia dėl aktų, kuriuos ši institucija priima, teisėtumo, nes tik Teisingumo Teismas yra kompetentingas priimti privalomą sprendimą šiuo klausimu. Be to, tai yra priežastis, dėl kurios Taryba turi teisę nepaisyti savo teisės tarnybos nepalankios nuomonės, nors jei ši nuomonė būtų paskelbta, tą politiškai padaryti būtų sudėtingiau. Vis dėlto, kaip teisingai nurodo Taryba, jos nuomonių paviešinimas paradoksaliai gali pakenkti Teisės tarnybos nepriklausomumui ir atvirumui pateikiant nuomones, dėl to ir naudai, kurią institucija iš jų gali gauti a priori vertindama akto teisėtumą.

20.

M. Turco taip pat kaltina Pirmosios instancijos teismą motyvavimo nepakankamumu, nes jis neatsakė į kai kuriuos M. Turco argumentus, susijusius su Tarybos teisės tarnybos nepriklausomumu. Tačiau, siekdamas priimti sprendimą dėl išimties, susijusios su teisinėmis nuomonėmis, taikymo, Pirmosios instancijos teismas priėmė ne sprendimą dėl minėtos Teisės tarnybos ar jos narių nepriklausomumo, o sprendimą dėl to, kokia apimtimi jos teisinių nuomonių atskleidimas gali turėti įtakos nepriklausomumui, t. y. nuoširdumui, kurio reikalaujama tarnybai pateikiant nuomones. Pirmosios instancijos teismas taip nusprendė manydamas, kad „Teisės tarnybos nuomonių nepriklausomumas“ gali pateisinti atsisakymą jas atskleisti ( 5 ). Jis taip pat negali būti pagrįstai kaltinamas dėl to, kad taip nusprendė neišnagrinėjęs ieškovo teiginio, kad Teisės tarnybos teisinės nuomonės atskleidimas padėtų apsaugoti Tarybos teisės tarnybą nuo išorinės neteisėtos įtakos, nes, kaip teisingai nurodė Pirmosios instancijos teismas, ieškovas nepateikė jokių paaiškinimų, kad tai pagrįstų ( 6 ). Šiuo atžvilgiu primintina, kad „Pirmosios instancijos teismo pareiga motyvuoti savo sprendimus negali būti aiškinama kaip reikalavimas, kad jis detaliai atsakytų į kiekvieną proceso šalies pateiktą argumentą, ypač jei jis nėra pakankamai aiškus ir tikslus“ ( 7 ).

21.

Dabar grįžkime prie apeliantų argumentų esminės dalies. Siekdamas, kad apeliacinio skundo pagrįstumo nagrinėjimas būtų aiškesnis, užuot nagrinėjęs atskirus pagrindus, savo analizę padalysiu į du etapus. Pirmiausia išnagrinėsiu klausimą, ar Tarybos teisės tarnybos nuomones, susijusias su teisės aktų projektais, apima išimtis, numatyta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, ar išimtis, numatyta to paties reglamento 4 straipsnio 3 dalyje. Po to nurodysiu, kaip turi būti taikoma 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka.

22.

Ar teisės susipažinti su dokumentais išimtis, numatyta teisinėms nuomonėms Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, apima tik teisines nuomones, kurios pateikiamos teismo procese? Taip mano M. Turco. Be to, jo nuomone, Pirmosios instancijos teismas padarė teisės klaidą nuspręsdamas, kad remiantis šia nuostata priimtas Tarybos atsisakymas leisti susipažinti su teisine nuomone, kurią pateikė Tarybos teisės tarnyba dėl direktyvos, nustatančios minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo valstybėse narėse, pasiūlymo, yra teisėtas. Iš tiesų atsisakymas atskleisti Tarybos teisės tarnybos pateiktas teisines nuomones dėl teisės aktų projektų galėtų būti grindžiamas tiktai Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalimi.

23.

Šie argumentai nėra įtikinami. Sutinku su Pirmosios instancijos teismu, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies formuluotė, teisinių nuomonių paminėjimo šioje nuostatoje kilmė ir tokio paminėjimo veiksmingumas reikalauja šios išimties nevertinti (tik) kaip numatančios teisinių nuomonių, pateiktų per teismo procesą, apsaugą.

24.

Pirmiausia – pažodinis aiškinimas. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos formuluotėje bendrai nurodyta „teisinių nuomonių“ apsauga. Pasirinkta formuluotė nerodo, kad numatytos tik teisinės nuomonės, susijusios su teismo procesu, o taip būtų tokių formuluočių, kaip antai „teismo proceso, konkrečiai teisinių nuomonių“ arba „teisinių nuomonių, pateiktų per teismo procesą“, atveju. Todėl kai įstatymų leidėjas neatskiria, atskirti nereikia. Žinoma, iš nusistovėjusios teismo praktikos aišku, kad kuo platesnės visuomenės galimybės susipažinti su institucijų turimais dokumentais principo išimtys turi būti aiškinamos ir taikomos griežtai ( 8 ). Todėl M. Turco daro išvadą, kad neleisti susipažinti su institucijų teisės tarnybų pateiktomis teisinėmis nuomonėmis dėl teisės aktų projektų turėtų būti galima tik remiantis labiau apribota išimtimi, esančia Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje. Ji iš tiesų taikoma tik tuomet, kai dokumento atskleidimas „rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas“, o pagal 4 straipsnio 2 dalį nesuteikiama galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atkleidimo „nukentėtų apsauga <…> teismo proceso ir teisinių nuomonių, <…> nebent (tokio dokumento) atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas“. Apeliantas taip pat šią išvadą grindžia teleologiniu aiškinimu, numatytu aptariamo reglamento šeštoje konstatuojamojoje dalyje, pagal kurią „didesnės susipažinimo su dokumentais galimybės turėtų būti numatytos tais atvejais, kai institucijos atlieka teisės aktų leidimo funkcijas“. Tačiau išimčių griežto aiškinimo ir teisės susipažinti su dokumentais plataus aiškinimo principai taikomi tik tuomet, kai išaiškinimas reikalingas. In claris non fit interpretatio. Tačiau, kaip teisingai pažymėjo Pirmosios instancijos teismas ( 9 ), „teisinių nuomonių“ paminėjimas nekelia jokių aiškinimo sunkumų.

25.

Šią Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies formuluotės išdavą patvirtina pamokymai, kuriuos mums teikia teisinių nuomonių paminėjimo šioje nuostatoje istorija. Nuostatos, kuriomis iki Reglamento Nr. 1049/2001 buvo reglamentuojama teisė susipažinti su dokumentais, tiesiogiai numatė konfidencialumo išimtį tik teismo proceso apsaugos, bet ne institucijų teisinių nuomonių apsaugos atžvilgiu ( 10 ). Todėl Bendrijos teisės aktų leidėjas Reglamente Nr. 1049/2001, be išimties, susijusios su teismo procesu, norėjo numatyti išimtį, susijusią su teisinėmis nuomonėmis.

26.

Tačiau, jei norima, kad šis aiškus teisinių nuomonių paminėjimas būtų veiksmingas, reikia sutikti, kad jis numato ne tik teisines nuomones, kurios pateiktos vykstant teismo procesui. Atsižvelgdamas į teisės aktų dėl teisės susipažinti su dokumentais, galiojusių iki Reglamento Nr. 1049/2001, kontekstą Pirmosios instancijos teismas iš tiesų nusprendė, kad teismo proceso apsauga apima „ne tik pareiškimus ar kitus pateiktus aktus, bet ir vidaus dokumentus, susijusius su parengtiniu nagrinėjamos bylos tyrimu, taip pat atitinkamo Generalinio direktorato ir Teisės tarnybos arba advokato biuro susirašinėjimą, susijusį su byla“ ( 11 ). Taigi a priori nėra pagrindo atmesti šios „teismo proceso“ sąvokos reikšmę, atsižvelgiant į tokio naujo norminio akto, kaip antai Reglamentas Nr. 1049/2001 ( 12 ), kontekstą, nes, žinant šią teismo praktikos suformuluotą teismo proceso sąvokos reikšmę, aptariamas reglamentas buvo papildytas nuoroda „teisinės nuomonės“.

27.

Todėl, kaip teisingai teigia Pirmosios instancijos teismas ( 13 ), kadangi teismo procesui parengtas teisines nuomones jau apima išimtis, susijusi su proceso apsauga, numatyta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, išimtis, susijusi su teisinėmis nuomonėmis, numatyta toje pačioje nuostatoje, turi turėti kitokią prasmę ir apimti institucijų teisės tarnybų pateiktas nuomones dėl teisės aktų projektų.

28.

Vis dėlto M. Turco teigia, kad Reglamente Nr. 1049/2001 paminint „teisines nuomones“ tiesiog siekiama paaiškinti su teismo proceso apsauga susijusios išimties apimtį, kaip tai matyti iš sprendimo Interporc prieš Komisiją. Tačiau tokiu atveju aptariamo reglamento autoriai, be abejonės, būtų pasirinkę kitokią, anksčiau minėto tipo formuluotę – „teismo procesas, konkrečiai teisinės nuomonės“. Be to, šį teiginį paneigia Reglamento Nr. 1049/2001 parengiamieji dokumentai. Jie aiškiai rodo, kad visiškai nesiekta nustatyti ryšio tarp „teismo proceso“ ir „teisinių nuomonių“, o įtraukiant pastarąją nuorodą buvo siekiama teisės akte įtvirtinti teismo sprendimą ( 14 ), pagal kurį, siekiant apsaugoti institucijų teisinių tarnybų nuomonių, susijusių su teisės aktų projektais, konfidencialumą, viešojo intereso kategorijos, tiesiogiai numatytos galiojančiuose teisės aktuose, kuriais reglamentuojama teisė susipažinti su dokumentais, buvo papildytos „Bendrijos teisės sistemos stabilumo“ ir „tinkamo institucijų veikimo“ kategorijomis ( 15 ). Kaip priminė Taryba, pagal pradinį Komisijos reglamento pasiūlymą iš tiesų buvo numatytos dvi skirtingos išimtys, susijusios su „Bendrijos teisės sistemos stabilumu“ ir „teismo procesu“ ( 16 ). Vėliau pirmoji išimtis buvo performuluota, kad apimtų „institucijų galimybę prašyti savo teisės tarnybų nuomonės“ ( 17 ), o po teisės akto svarstymo formuluotė galiausiai buvo sutrumpinta ir patikslinta ir tapo nuostata, kuri numatyta Reglamente Nr. 1049/2001 ( 18 ).

29.

Net jei konfidencialumo išimtis, numatyta 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, apima institucijų teisės tarnybų teisines nuomones, susijusias su teisės aktų projektais, abu apeliantai kaltina Pirmosios instancijos teismą tuo, kad jis išimtį taikė plačiai, o tai prieštarauja kuo didesnės susipažinimo su institucijų dokumentais galimybės principui, nes, pirmiausia, teismas nusprendė, kad visas teisines nuomones pagal jų pobūdį saugo ši išimtis, antra, pernelyg apribojo jai taikomos išlygos, susijusios su viršesnio viešojo intereso, kuriuo vis dėlto galima pateisinti prašomos teisinės nuomonės atskleidimą, apimtį. Šiuos du klausimus nagrinėsiu iš eilės.

30.

Uždavinys atrodo sudėtingas. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka yra viena iš nuostatų, kurios taikymas gali pasirodyti neįmanoma užduotis. Teisės aktų leidėjas iš tiesų siekė, kad tame pačiame norminiame kontekste kartu egzistuotų du visiškai prieštaringi ir sunkiai suderinami reikalavimai, o tai neišvengiamai primena Elisabeth Taylor frazę, ištartą Paul Newman, pagal Tennessee Williams pjesę pastatytame filme „Cat on a Hot Tin Roof“ – „I’m not living with you. We occupy the same cage, that’s all“. Teisingumo Teismas gali tik pabandyti, kad buvimas kartu šiame norminiame „narve“ taptų kuo mažiau nepatogus.

31.

Abiejų apeliantų nuomone, Pirmosios instancijos teismas klaidingai pripažino, kad egzistuoja bendrasis teisinių nuomonių konfidencialumo poreikis, dėl kurio šios nuomonės, kaip kategorija, nepriskirtos dokumentams, kuriems taikoma teisė susipažinti. Priimdamas tokį sprendimą, teismas pažeidė reikalavimą atlikti individualų ir konkretų tyrimą, nes prašymas leisti susipažinti su dokumentu gali būti atmestas tik atsižvelgus į kiekvieno prašomo dokumento turinį. Šis kaltinimas nepriimtinas, nes jis iš dalies pagrįstas netiksliu skundžiamo sprendimo aiškinimu, iš dalies – išimties, susijusios su teisinėmis nuomonėmis, apimties klaidingu supratimu.

32.

Iš tiesų iš nusistovėjusios teismo praktikos aišku, kad gali būti neleista susipažinti su prašomais dokumentais tik atlikus kiekvieno prašomo dokumento įvertinimą, kuriuo, atsižvelgus į jo turinį, siekiama nustatyti, ar jo atskleidimas iš tiesų pažeistų konfidencialumo išimtimi saugomą viešąjį interesą. Šis konkretaus ir individualaus tyrimo reikalavimas pirmiausia išplaukia iš giežto teisės susipažinti su dokumentais išimčių aiškinimo ir taikymo principo ( 19 ). Jis taip pat nustatomas proporcingumo principu, kuris įpareigoja institucijas numatyti galimybę iš dalies susipažinti su dokumentais siekiant atskleisti juose esančią informaciją, kurios neapima teisės susipažinti su dokumentais išimtis ( 20 ). Iš tiesų konfidencialumo apimtis gali būti tik tokia, kuri būtina viešojo intereso apsaugai, pateisinančiai nukrypimą nuo skaidrumo principo. Šie sprendimai, kurių laikytasi galiojant teisės aktams iki Reglamento Nr. 1049/2001 priėmimo, juo labiau tinkami jam galiojant tiek, kiek aptariamu reglamentu numatomas teisės, kuri įgijo pagrindinės teisės pobūdį, nes Amsterdamo sutartimi buvo įtvirtinta EB 255 straipsnyje, įgyvendinimą ( 21 ). Taigi nenuostabu, kad teismo praktika juos perkėlė taikydama Reglamentą Nr. 1049/2001. Bendrijos teismo nuomone, kadangi šiuo teisės aktu siekta visuomenės teisę susipažinti su institucijų turimais dokumentais padaryti kuo veiksmingesnę, jame numatytos konfidencialumo išimtys turi būti aiškinamos ir taikomos griežtai ( 22 ). Tai reiškia, kad prašymo susipažinti su dokumentais tyrimas turi būti konkretus, nes vien aplinkybės, kad dokumentas susijęs su išimties saugomu interesu, nepakanka, kad būtų pateisintas tokios išimties taikymas. Be to, reikia, kad institucija, į kurią kreiptasi, būtų, atsižvelgiant į jos turimą informaciją, iš anksto įvertinusi, ar dėl susipažinimo su dokumentu konkrečiai ir realiai gali nukentėti saugomas interesas, ir kad rizika pakenkti saugomam interesui būtų pagrįstai numatoma, o ne tik hipotetiška. Tyrimas taip pat turi būti individualus, atliekamas dėl kiekvieno prašyme nurodyto dokumento, nes tik toks tyrimas leidžia institucijai įvertinti galimybę suteikti pareiškėjui teisę iš dalies susipažinti su dokumentais ( 23 ).

33.

Vis dėlto šiuo atveju Pirmosios instancijos teismas, neleisdamas Tarybai, kaip jį kaltina ieškovai, atlikti abstraktaus ir bendro rizikos pakenkti saugomoms nuomonėms, kuri atsirastų atskleidus prašomą dokumentą, įvertinimo, laikėsi anksčiau minėtų principų. Po to, kai Teismas aiškiai pabrėžė, kad Taryba privalo „kiekvienu atveju įvertinti, ar dokumentus, kuriuos prašoma atskleisti, iš tikrųjų apima Reglamente Nr. 1049/2001 išvardytos išimtys“ ( 24 ), jis patikrino, ar ši institucija teisingai įvykdė šią pareigą.

34.

Šiuo tikslu Pirmosios instancijos teismas pirmiausia įsitikino, kad prašomas dokumentas yra teisinė nuomonė ir pripažino, kad tai – „Tarybos teisės tarnybos nuomonė, susijusi su Tarybos direktyvos, nustatančios minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo valstybėse narėse, pasiūlymu“ ( 25 ). Tačiau Pirmosios instancijos teismas konkretaus atvejo tyrimo reikalavimo tuo neapribojo. Jis taip pat patikrino, ar „Taryba nepadarė vertinimo klaidos, manydama, jog <…> nagrinėjamos teisinės nuomonės atskleidimas pažeistų apsaugą, kuri gali būti suteikta šios kategorijos dokumentui“, nes „aplinkybė, kad nagrinėjamas dokumentas yra teisinė nuomonė, savaime negali pateisinti išimties, kuria remiamasi, taikymo“ ( 26 ). Tik nustatęs, kad Taryba galiausiai atskleidė nagrinėjamos nuomonės įvadinę dalį, Pirmosios instancijos teismas atmetė kaltinimą, kad Taryba, siekdama priimti sprendimą dėl ginčijamo prašymo susipažinti su dokumentais, neišnagrinėjo nuomonės turinio.

35.

Pirmosios instancijos teismo pozicijai turėtų būti pritarta. Prašymo susipažinti su dokumentais įvertinimas turi būti atliekamas „atsižvelgiant į konkrečią informaciją, kuri yra dokumentuose“, bet ne į dokumentų kategoriją. Taigi, ne dėl to, kad dokumentas yra Tarybos teisės tarnybos nuomonė, susijusi su teisės akto projektu, arba ne dėl to, kad jis vadinamas „teisine nuomone“, dokumentui savaime turi būti taikoma teisinių nuomonių konfidencialumo apsauga, užtikrinama Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka. Reikia ne tik atsižvelgti į dokumento autorių ir pavadinimą, bet taip pat įsitikinti, kad jame tikrai išreikšta teisinė nuomonė. Jei iš tiesų taip yra, reikia taip pat skirti argumentus, kurie yra bendrosios teisinės išvados ir nurodo nuomonės tikslą, ir argumentus, kurie iš tiesų išreiškia teisės tarnybos nuomonę dėl teisės akto projekto teisėtumo. Atsižvelgiant į pareigą numatyti galimybę iš dalies susipažinti su dokumentu, pirmieji argumentai turi būti atskleisti, ir tuo įsitikino Pirmosios instancijos teismas pažymėdamas, kad Taryba galiausiai M. Turco atskleidė nuomonės įžanginę dalį, kurioje nurodyta, kad nagrinėjamą nuomonę sudaro Tarybos teisės tarnybos konsultacijos apie Bendrijos kompetenciją dėl trečiųjų valstybių piliečių galimybės patekti į darbo rinką ( 27 ).

36.

Iš tiesų turi būti ne tik atliktas konkretus ir individualus įvertinimas, bet sprendimo neleisti susipažinti su dokumentais motyvais įrodyta, kad laikytasi šios pareigos. Institucijos motyvai pateisinant atsisakymą leisti susipažinti su dokumentais iš esmės neturi apsiriboti tik bendrais vertinimais, susijusiais su dokumentų, kuriems priklauso prašomas dokumentas, pobūdžiu ar kategorija, bet turi būti pagrįsti dokumente esančia informacija ( 28 ). Vis dėlto iš teismo praktikos aišku, kad bendro pobūdžio motyvai, pagrįsti dokumentų kategorija, priimtini tais atvejais, kai nurodyti konkrečių priežasčių, pateisinančių atsisakymą leisti susipažinti su dokumentu, neįmanoma neatskleidžiant dokumento turinio ar esminio jo elemento, o dėl to pažeidžiamas interesas, kurį siekiama apsaugoti konfidencialumo išimtimi, nepaneigiant jos pagrindinio tikslo ( 29 ). Todėl M. Turco negali pagrįstai kaltinti Pirmosios instancijos teismo, kad jis nepareikalavo Tarybos pateikti konkrečių prašomo dokumento motyvų. Žinoma, Pirmosios instancijos teismas aiškiai pripažino, kad Tarybos pateikti argumentai, kuriais pateisinamas atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais, yra argumentai, taikomi visoms Tarybos teisinėms nuomonėms dėl teisės aktų, o ne konkrečiai nagrinėjamai teisinei nuomonei. Vis dėlto Teismas nusprendė, kad motyvavimo bendrumas nagrinėjamu atveju pateisinamas „tuo, kad papildomos informacijos, kurioje konkrečiai daroma nuoroda į nagrinėjamos teisinės nuomonės turinį, pateikimas užkirstų kelią išimties, kuria remiamasi, tikslui“ ( 30 ).

37.

Pirmosios instancijos teismo požiūris taip pat turi būti teisingai suprastas. Tarybos atsisakymo leisti susipažinti su dokumentais motyvavimo bendrumas nagrinėjamu atveju paaiškinamas taip pat tuo, kad reikalavimas atlikti konkretų ir individualų prašymų leisti susipažinti su teisinėmis nuomonėmis tyrimą negali būti neribotas. Visa tai, kas prašomame dokumente išreiškia teisės tarnybos nuomonę dėl teisės akto projekto teisėtumo, t. y. visa tai, kas yra teisinė nuomonė tiesiogine prasme, iš esmės yra saugoma pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką. Ši nuostata apima tik teisinę nuomonę, tačiau ją visą. Taigi konkretaus atvejo tyrimas skirtas tik tam, kad būtų apibrėžta, kokia apimti prašomas dokumentas patenka į konfidencialumo išimties, numatytos teisinėmis nuomonėms, sritį, t. y. kad būtų nustatyta, kas dokumente išreiškia teisinę nuomonę. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje iš tiesų numatyta teisinių nuomonių, kurias pateikia institucijų teisės tarnybos dėl teisės aktų projektų, bendroji konfidencialumo prezumpcija būtent dėl priežasčių, kurias nurodė Taryba nagrinėjamu atveju pateisindama savo atsisakymą leisti susipažinti su prašoma teisine nuomone.

38.

Trumpos istorinės šios nuostatos apžvalgos pakanka, kad tai būtų patvirtinta. Generalinis advokatas F. G. Jacobs teigė, kad šalis Teisingumo Teisme negali remtis Tarybos teisės tarnybos nuomone be Tarybos aiškaus sutikimo, nes jos atskleidimas „akivaizdžiai pažeistų viešąjį interesą turėti nepriklausomą teisinę nuomonę“ ( 31 ). Kaip jau minėjau ( 32 ), praėjus mažiau kaip trejiems metams pats Bendrijos teismas įtvirtino konfidencialumo išimtį institucijų teisės tarnybų teisinėms nuomonėms, susijusioms su teisės aktų projektais, remdamasis tuo, kad „atskleidus tokio pobūdžio dokumentus, svarstymas ir pasikeitimas nuomonėmis institucijos viduje, susiję su priimamo teisės akto teisėtumu ir apimtimi, taptų vieši, ir kad dėl to <…> institucija nebebūtų suinteresuota kreiptis į teisės tarnybas dėl rašytinių nuomonių“, kitaip tariant, remdamasis tuo, „kad šių dokumentų atskleidimas galėtų sukelti netikrumą dėl Bendrijos teisės aktų teisėtumo ir neigiamai paveikti Bendrijos institucijų veikimą“ ( 33 ). Vėliau jis taip pat pateisino šią išimtį „viešuoju interesu, kuris institucijoms užtikrina teisę prašyti savo teisės tarnybos pateikti nepriklausomą nuomonę“ ( 34 ). Be to, kaip jau nurodžiau, šį teismo sprendimą teisės aktų leidėjas patvirtino Reglamente Nr. 1049/2001.

39.

Taip buvo nustatytas teisinių nuomonių neatskleidimo principas, kuris apima visus institucijų teisės tarnybų pateikiamus teisės aktų projektų teisinius vertinimus. Nepaisant to, kad kai kurios valstybės narės, kaip antai Švedijos Karalystė, savo nacionalinėje teisėje įtvirtino priešingą nuostatą, tai yra Bendrijos teisės aktų leidėjo, kurį įtikino anksčiau nurodytos priežastys, politinio sprendimo išdava.

40.

Iš tiesų konfidencialumo išimtimi, numatyta teisinėms nuomonės, saugomas interesas iš esmės pateisina institucijų teisės tarnybų visų teisinių nuomonių dėl teisės aktų projektų slaptumą. Susipažinimas su bet kuria iš šių nuomonių gali konkrečiai ir realiai pažeisti institucijos galimybę gauti iš savo teisės tarnybos atvirą, objektyvią ir išsamią, todėl institucijai naudingą nuomonę vertinant teisės akto nuostatų teisėtumą. Dėl tokios nuomonės atskleidimo teisės tarnyba susilaikys ir atsargiai rengs nuomonę, kad nepakenktų institucijos gebėjimui priimti sprendimus. Todėl teisinės nuomonės teikiama nauda institucijai gerokai sumažėtų. Be to, galimybė atskleisti šias teisines nuomones paskatintų teisės tarnybą nuomonę esminiais klausimais išreikšti tik žodžiu, o tai dar labiau nei teisinių nuomonių neatskleidimo principas sumažintų skaidrumą. Reikia priminti, kad kartais tai, kas geriausia, gali būti priešas to, kas gerai. Be to, jei institucija nuspręstų nesilaikyti savo teisės tarnybos neigiamos nuomonės, jos atskleidimas, jei vėliau kiltų teisminis ginčas, galėtų pakenkti institucijos gebėjimui ginti teisme savo reikalavimus, nes jai teisme atstovauja jos teisės tarnyba.

41.

Taigi, priešingai nei teigia apeliantai, nereikia atskirti teisinėje nuomonėje išdėstyto teisinio vertinimo, kuriam suteikiama Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje taikoma apsauga, ir vertinimo, kuriam apsauga nesuteikiama. Saugomam interesui, be kita ko, prieštarautų siekimas atskirti „pozityvias“ ir „nekenksmingas“ nuomones, kurios turėtų būti atskleidžiamos, ir „neigiamas“ ar „jautrias“ nuomones, kurios turėtų likti konfidencialios. Kaip teisingai nurodė Taryba, atsisakymas leisti susipažinti su dokumentu atskleistų, kad nuomonė buvo neigiama, ir sukeltų visas jau nurodytas neigiamas pasekmės, kurių konfidencialumo išimtimi kaip tik ir siekiama išvengti. Juo labiau negalima pritarti Švedijos vyriausybei, kurios teigimu, reikia atsižvelgti į tai, kokia yra svarstymų dėl teisės akto stadija. Šiuo atveju Taryba taip pat teisi tvirtindama, kad teisės akto teisėtumas gali būti ginčijamas bet kada naudojantis prejudiciniu klausimu arba prieštaravimu dėl teisėtumo. Šiuo klausimu galima tik pritarti Pirmosios instancijos teismui, kuris teigė, kad, „atsižvelgiant į ypatingą teisės tarnybų nuomonių pobūdį, neatrodo, kad iš principo šie dokumentai metams bėgant turėtų netekti konfidencialumo“. Teismas pridūrė, kad iš tiesų „jų atskleidimas visada gali pažeisti viešuosius Bendrijos teisės sistemos stabilumo ir Bendrijos institucijų tinkamo veikimo interesus, nes neatrodo, kad laikas galėtų pakeisti priežastis <…>, kurios pagrindžia teisės susipažinti su dokumentais išimtį“ ( 35 ). Taigi argumentai, susiję su laiko trukme, neleidžia veiksmingai ginčyti, kad Reglamente Nr. 1049/2001 nustatytas visų teisinių nuomonių neatskleidimo principas. Vis dėlto tai nereiškia, kad jie neturi įtakos, tačiau, kaip matysime, į praėjusį laiką gali būti atsižvelgta tik tuomet, kai vertinamas viršesnis viešasis interesas, kuriuo pateisinamas teisinės nuomonės atskleidimas nukrypstant nuo konfidencialumo, kuris iš principo taikomas nuomonei.

42.

Matome, kad pačiam viešajam interesui, kuriuo pagrįsta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatyta išimtis, būdinga saugoti visų teisinių nuomonių, pateiktų dėl teisės aktų projektų, konfidencialumą. Todėl Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad ginčijamas atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais yra teisėtas „atsižvelgiant į ypatingą šių dokumentų pobūdį“ ir dėl to, kad „teisės tarnybos nuomonės <…> nepriklausomumas gali būti interesas, kurį reikia saugoti“ ( 36 ).

43.

Taigi, nors neabejojama, kaip Pirmosios instancijos teismas jau yra nusprendęs, kad „institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų prašyme numatytų dokumentų turinio tyrimą yra principinis sprendimas, kuris taikomas visoms Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse numatytoms išimtims, nepaisant srities, kuriai priskiriami dokumentai, dėl kurių pateiktas prašymas“ ( 37 ), šio reikalavimo taikymo apimtis įgyvendinant teisinių nuomonių konfidencialumo išimtį ir taikant kitas išimtis skiriasi. Pastaraisiais atvejais tai, ar dokumento atskleidimas iš tiesų gali pažeisti saugomą interesą, priklauso ne tik nuo dokumento tikslo, bet ir nuo dokumente esančios informacijos pobūdžio. Pavyzdžiui, ne todėl, kad dokumentas yra susijęs su inspekcijomis ar tyrimais, jo atskleidimas savaime kelia pavojų, kad šie veiksmai nebus užbaigti ir taip bus pažeisti inspekcijų ar tyrimų tikslai ( 38 ). Taip pat tai, kad dokumente yra informacijos ar neigiamų vertinimų, susijusių su politine situacija ar žmogaus teisių apsauga trečiojoje šalyje, nebūtinai reiškia, kad jo atskleidimas turės įtakos Bendrijos tarptautiniams santykiams ( 39 ).

44.

Aš visiškai sutinku, kad išvada, kurią siūlau, nustatomi reikšmingi teisinių teisiniai nuomonių konfidencialumo išimties konkretaus atvejo tyrimo apribojimai. Tačiau taip yra tik dėl to, kad sudėtinga siekti teisės akto nuostatos, kuri yra visiškai prieštaringa, praktinio veiksmingumo ir protingos reikšmės praktikoje.

45.

Iš to, kas pasakyta, išplaukia, kad Pirmosios instancijos teismas nepažeidė reikalavimo atlikti konkretų ir individualų prašyme numatytų dokumentų tyrimą taikant teisinių nuomonių konfidencialumo išimtį.

46.

Teisinių nuomonių konfidencialumas vis dėlto negali būti absoliutus. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytas aptariamų nuomonių neatskleidimo principas pagal tą pačią nuostatą turi būti ne toks svarbus, jei „viršesnis viešasis interesas“ vis dėlto pateisina prašomo dokumento atskleidimą. Be to, prašomo dokumento konkretaus tyrimo reikalaujama taip pat siekiant palyginti interesą, kurį saugo teisės susipažinti su dokumentais išimtis, numatyta teisinėms nuomonėms, ir galimus viršesnius viešuosius interesus ( 40 ).

47.

Šiuo atžvilgiu M. Turco kaltina Pirmosios instancijos teismą, kad jis klaidingai nusprendė, jog viršesnis viešasis interesas, kuriuo galima pateisinti dokumento atskleidimą, iš esmės turi būti atskirtas nuo atvirumo, demokratijos ir piliečių dalyvavimo priimant sprendimus principų, kuriais pagrįstas Reglamentas Nr. 1049/2001, nebent pareiškėjas įrodo, kad, atsižvelgiant į ypatingas bylos aplinkybes, rėmimasis šiais principais yra toks svarbus, kad viršija ginčijamo dokumento apsaugos poreikį. Jis taip pat kaltina Pirmosios instancijos teismą dėl to, kad šis nusprendė negalįs patikrinti, ar Taryba, neįpareigodama pateikti nagrinėjamos teisinės nuomonės, teisingai suderino viršesnį viešąjį interesą ir teisinių nuomonių apsaugos poreikį.

48.

Pirmuoju anksčiau nurodytu kaltinimu keliamas subtilus klausimas, susijęs su „viršesnio viešojo intereso“ Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos prasme, kuriuo galima pateisinti teisinės nuomonės atskleidimą nukrypstant nuo konfidencialumo, kuris iš principo užtikrintas tokios kategorijos dokumentams, pobūdžiu. Ar tai yra viešasis interesas susipažinti su dokumentais, kuris esant ypatingoms konkretaus atvejo aplinkybėms yra svarbesnis už viešąjį interesą, dėl kurio reikalaujama saugoti teisines nuomones, ar tai yra viešasis interesas, kuris yra kitoks ir viršesnis nei viešasis interesas susipažinti su dokumentais?

49.

Pirmenybę teikdamas antrajai galimybei, Pirmosios instancijos teismas įpareigojo apeliantą įvardyti viešąjį interesą, kuris yra kitoks ir viršesnis nei viešasis skaidrumo, atvirumo ir demokratijos bei piliečių dalyvavimo priimant sprendimus interesas. Pareiga tokia sudėtinga, kad mažai tikėtina, jog kada nors bus leista susipažinti su dokumentu remiantis viršesnio viešojo intereso buvimu ( 41 ). Iškyla neįveikiama kliūtis įvardyti viešąjį interesą, kuris svarbesnis už „normalų“ viešąjį interesą, susijusį su skaidrumu.

50.

Tačiau nereikia taip suprasti Reglamento Nr. 1049/2001. Manęs neįtikina Pirmosios instancijos teismo pateiktas argumentas, pagal kurį, atsižvelgiant į tai, kad skaidrumo, atvirumo, demokratijos ir piliečių dalyvavimo priimant sprendimus principais pagrįstos visos aptariamo reglamento nuostatos, viršesnis interesas, kuriuo galima pateisinti dokumento atskleidimą nukrypstant nuo teisinių nuomonių konfidencialumo principo, iš esmės turi būti nuo jų atskirtas. Iš tiesų, mano nuomone, Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies paskutiniu sakiniu nustatyta atitinkamos institucijos pareiga palyginti konfidencialumo išimtimi saugomą viešąjį interesą ir viešąjį interesą susipažinti su dokumentais, atsižvelgiant į dokumento, dėl kurio pateiktas prašymas, turinį ir ypatingas bylos aplinkybes. Kitaip tariant, pagal šios nuostatos ratio legis, kiek tai susiję su teisinių nuomonių konfidencialumo išimtimi, nors viešasis interesas, kuriuo remiasi teisinių nuomonių apsauga, iš esmės yra svarbesnis už viešąjį interesą susipažinti su dokumentais, gali būti, kad, išnagrinėjus bylos aplinkybes ir teisinės nuomonės turinį, interesų pusiausvyrą pakryps priešinga linkme.

51.

Šio aiškinimo laikėsi generalinis advokatas L. Geelhoed, teigdamas, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalių „aiškios formuluotės“„reikalauja, kad institucijos, norėdamos nesuteikti galimybės susipažinti su dokumentu, turi nustatyti konkretaus intereso, kurį siekiama apsaugoti atsisakant atskleisti duomenis (pvz., komercinių interesų apsauga, teismo procesas arba institucijų sprendimų priėmimo procesas), ir bendro intereso atskleisti atitinkamą dokumentą pusiausvyrą“ ( 42 ). Pirmosios instancijos teismo praktika po to, kai buvo priimtas ginčijamas sprendimas, atrodo, taip pat pakrypo šia linkme. Pirmosios instancijos teismas, remdamasis 4 straipsnio 3 dalyje numatytomis išimtimis, nurodo, kad jos suteikia institucijoms diskreciją, „leidžiančią joms palyginti savo interesą apsaugoti savo svarstymų slaptumą su piliečio interesu, kad jam būtų suteikta galimybė susipažinti su dokumentais“ ( 43 ).

52.

Iš tiesų manau, kad tik toks aiškinimas gali suteikti konfidencialumo išimčių išimčiai, susijusiai su viršesnio viešojo intereso buvimu, veiksmingumą. Tą patvirtina viršesnio viešojo intereso pavyzdžiai, kuriuos per posėdį pateikė Taryba. Nors ji pritaria Pirmosios instancijos teismo vertinimui, pagal kurį interesai turi būti atskirti nuo principų, kuriais paremtas Reglamentas Nr. 1049/2001, šie pavydžiai rodo, kad atskyrimas yra sudėtingas ar net neįmanomas. Taigi nurodyta galimybė atskleisti neginčijamas teisines nuomones paaiškinama tuo, kad teisinių nuomonių apsaugos tikslas – išsaugoti institucijos sugebėjimą gauti nuoširdžias ir nepriklausomas nuomones ir norą nesukelti ginčų dėl teisės akto teisėtumo – nereikalauja aptariamų nuomonių konfidencialumo, todėl viešasis interesas susipažinti su dokumentais tampa viršesnis. Taip pat yra teisinių nuomonių, kurios pateiktos tam, kad būtų paskelbtos, atveju, kuris grindžiamas tuo, kad atskleidimu būtent siekiama išvengti bet kokių diskusijų dėl institucijos veiksmų teisėtumo.

53.

Taip pat atitinkama institucija turi atsižvelgti į tai, kad dėl praėjusio laiko viešojo intereso motyvų, kurie pateisina teisinių nuomonių konfidencialumo principą, reikšmingumas gali sumažėti taip, jog pirmenybę gali įgyti viešasis skaidrumo interesas. Taip ypač gali būti tuomet, kai teisės aktas, kuris buvo prašomos teisinės nuomonės dalykas, vėliau buvo panaikintas.

54.

Nagrinėjamu atveju Taryba turėjo palyginti teisinių nuomonių apsaugos poreikį, susijusį su Bendrijos teisės sistemos stabilumo ir jos Teisės tarnybos teisinių nuomonių nepriklausomumo išsaugojimu, ir viešąjį skaidrumo interesą. Ši atitinkamos institucijos pareiga, priešingai nei nusprendė Pirmosios instancijos teismas ginčijamame sprendime ( 44 ), negali apsiriboti tuo, kad apeliantas pirmiausia įrodo, jog, atsižvelgus į ypatingas bylos aplinkybes, skaidrumo principas yra toks svarbus, kad viršija ginčijamo dokumento apsaugos poreikį. Taip būtų pamiršta, kad vienas iš konkretaus ir individualaus tyrimo, kurį turi atlikti atitinkama institucija, tikslų yra ši pareiga palyginti viešuosius interesus ( 45 ). Dėl to apeliantui būtų nustatyta pernelyg sunki įrodinėjimo našta: jog jis galėtų įrodyti, kad yra interesas atskleisti teisinę nuomonę nepaisant intereso, kad iš principo ji konfidenciali, kai jis nežino dokumento turinio? Dažniausiai, kaip ir nagrinėjamoje byloje, jis tik remiasi viršesniu viešuoju interesu apskritai. Tik Taryba gali ir turi atlikti tokį įvertinimą, remdamasi nagrinėjamo dokumento turiniu ir konkrečiomis bylos aplinkybėmis. Be to, Pirmosios instancijos teismas sprendime, priimtame po šioje byloje skundžiamo sprendimo, atrodo, nebesiekė apeliantui nustatyti tokios įrodinėjimo pareigos. Jis iš tiesų nusprendė, kad tai, jog pareiškėjas nesiremia jokiu nuo šių principų atskirtu viešuoju interesu, „savaime nereiškia, jog nėra būtinas turimų interesų palyginimas“, nes „rėmimasis pačiais šiais principais konkrečiomis bylos aplinkybėmis gali būti toks svarbus, kad jis gali viršyti aptariamų dokumentų apsaugos poreikį“ ( 46 ).

55.

Pirmosios instancijos teismas nuspręsdamas, kad viršesnis viešasis interesas, kuriuo galima pateisinti dokumento atskleidimą, iš esmės turi būti atskirtas nuo atvirumo, demokratijos ir piliečių artimesnio dalyvavimo priimant sprendimus principų, kuriais remiamasi Reglamente Nr. 1049/2001, nebent pareiškėjas įrodo, kad, atsižvelgiant į ypatingas bylos aplinkybes, rėmimasis tais pačiais principais yra toks svarbus, jog gali viršyti ginčijamo dokumento apsaugos poreikį, netiksliai išaiškino Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies paskutinį sakinį ir todėl padarė teisės klaidą.

56.

M. Turco, kuriam pritaria Nyderlandų vyriausybė, kaltina Pirmosios instancijos teismą taip pat tuo, kad jis nepatenkino jo prašymo taikyti proceso organizavimo priemones siekiant, kad Tarybos būtų paprašyta pateikti nagrinėjamą teisinę nuomonę Pirmosios instancijos teismui. Taip Pirmosios instancijos teismas neturėjo galimybės patikrinti, ar Taryba teisingai įvertino esamus viešuosius interesus. Iš tiesų Pirmosios instancijos teismas turi patikrinti, ar atitinkama institucija palygino viešuosius interesus, kaip reikalauja naudojimasis teisinių nuomonių konfidencialumo išimtimi, suteikiant šiai institucijai plačią diskreciją. Veiksminga teisminė kontrolė paprastai reikštų, kad Pirmosios instancijos teismas susipažino su nagrinėjamos teisinės nuomonės turiniu, užtikrindamas dokumento konfidencialumą ieškovo atžvilgiu, kaip jam leidžiama pagal Pirmosios instancijos teismo procedūros reglamento 67 straipsnio 3 dalį. Be to, šiuo tikslu Pirmosios instancijos teismas apskritai įpareigoja atitinkamą instituciją pateikti nagrinėjamą teisinę nuomonę ( 47 ). Tokios proceso organizavimo priemonės nauda vis dėlto visada priklauso nuo įvertinimo, kurį Pirmosios instancijos teismas turi atlikti nagrinėdamas kiekvieną bylą. Kadangi nagrinėjamoje byloje, kaip buvo įrodyta, Pirmosios instancijos teismas klaidingai išaiškino viršesnio viešojo intereso, kuriuo pateisinamas nukrypimas nuo teisinių nuomonių konfidencialumo, sąvoką, nereikia ir net neįmanoma nuspręsti, ar M. Turco šiuo atžvilgiu nurodytas pagrindas yra pagrįstas.

57.

Pagal Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnį Teisingumo Teismas gali pats paskelbti galutinį sprendimą, jei toje bylos stadijoje tai galima daryti. Taip yra nagrinėjamos bylos atveju. Iš ginčijamo sprendimo motyvų aišku, kad Taryba atsisakė atskleisti nagrinėjamą teisinę nuomonę atsižvelgdama į M. Turco nurodytą viršesnį viešąjį interesą, nes nusprendė, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies paskutiniame sakinyje nurodytas viršesnis viešasis interesas negali būti viešasis skaidrumo ir sprendimų priėmimo proceso atvirumo interesas. Dėl tokio klaidingo teisės vertinimo Taryba neįvertino, ar viešasis skaidrumo interesas nagrinėjamu atveju gali viršyti apsaugos poreikį, kuriuo iš esmės pateisinamas teisinių nuomonių konfidencialumas, ir todėl gali pateisinti prašomos teisinės nuomonės atskleidimą. Taigi M. Turco pirmojoje instancijoje nurodytas pagrindas, kad Taryba nepatikrino, ar egzistuoja viršesnis viešasis interesas, kuriuo jis rėmėsi, yra pagrįstas. Atsižvelgiant į šiuos motyvus, ginčijamas sprendimas neleisti susipažinti su dokumentu turi būti panaikintas.

58.

Dėl anksčiau nurodytų motyvų Teisingumo Teismui siūlau: