52016DC0342

Rekomendacija

TARYBOS REKOMENDACIJA

dėl 2016 m. Portugalijos nacionalinės reformų programos

su Tarybos nuomone dėl 2016 m. Portugalijos stabilumo programos

EUROPOS SĄJUNGOS TARYBA,

atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 121 straipsnio 2 dalį ir 148 straipsnio 4 dalį,

atsižvelgdama į 1997 m. liepos 7 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1466/97 dėl biudžeto būklės priežiūros stiprinimo ir ekonominės politikos priežiūros bei koordinavimo 1 , ypač į jo 5 straipsnio 2 dalį,

atsižvelgdama į 2011 m. lapkričio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 1176/2011 dėl makroekonominių disbalansų prevencijos ir naikinimo 2 , ypač į jo 6 straipsnio 1 dalį,

atsižvelgdama į Europos Komisijos rekomendaciją 3 ,

atsižvelgdama į Europos Parlamento rezoliucijas 4 ,

atsižvelgdama į Europos Vadovų Tarybos išvadas,

atsižvelgdama į Užimtumo komiteto nuomonę,

atsižvelgdama į Ekonomikos ir finansų komiteto nuomonę,

atsižvelgdama į Socialinės apsaugos komiteto nuomonę,

atsižvelgdama į Ekonominės politikos komiteto nuomonę,

kadangi:

(1)2015 m. lapkričio 26 d. Komisija priėmė metinę augimo apžvalgą 5 , kuria pradedamas 2016 m. Europos ekonominės politikos koordinavimo semestras. 2016 m. kovo 17–18 d. Europos Vadovų Taryba patvirtino metinėje augimo apžvalgoje nustatytus prioritetus. 2015 m. lapkričio 26 d. Komisija pagal Reglamentą (ES) Nr. 1176/2011 priėmė Įspėjimo mechanizmo ataskaitą 6 , kurioje Portugalija nurodyta kaip viena iš valstybių narių, dėl kurių reikės parengti nuodugnią apžvalgą. Tą pačią dieną Komisija taip pat priėmė rekomendaciją dėl Tarybos rekomendacijos dėl euro zonos ekonominės politikos 7 . Šią rekomendaciją Europos Vadovų Taryba patvirtino 2016 m. vasario 18–19 d., o Taryba ją priėmė 2016 m. kovo 8 d. Kaip šalis, kurios valiuta yra euro, atsižvelgdama į glaudžias ekonominės ir pinigų sąjungos šalių ekonomikos sąsajas, Portugalija turėtų užtikrinti, kad ta rekomendacija būtų visiškai ir laiku įgyvendinta;

(2)2016 m. Portugalijos ataskaita 8 paskelbta 2016 m. vasario 26 d. Joje įvertinta Portugalijos pažanga, padaryta įgyvendinant 2015 m. liepos 14 d. Tarybos priimtas šaliai skirtas rekomendacijas ir siekiant nacionalinių tikslų pagal strategiją „Europa 2020“. Į ją įtraukta ir nuodugni apžvalga pagal Reglamento (ES) Nr. 1176/2011 5 straipsnį. 2016 m. kovo 8 d. Komisija pateikė nuodugnios apžvalgos rezultatus 9 . Komisijos analizė leidžia daryti išvadą, kad Portugalijoje yra susidaręs perviršinis makroekonominis disbalansas. Visų pirma daug susikaupusių grynųjų išorės įsipareigojimų, didelė valstybės ir privačiojo sektoriaus skola ir didelė dalis neveiksnių paskolų lemia pažeidžiamumą esant dideliam nedarbui. Tebėra politikos spragų sprendžiant produktų ir paslaugų rinkų, įmonių skolos restruktūrizavimo, fiskalines ir tam tikrų darbo rinkos sričių problemas;

(3)2016 m. balandžio 29 d. Portugalija pateikė 2016 m. nacionalinę reformų programą ir 2016 m. stabilumo programą. Siekiant atsižvelgti į tarpusavio sąsajas, abi programos vertintos vienu metu. Portugalijos nacionalinėje reformų programoje su pakankamai plačiu užmoju siekiama šalinti perviršinį disbalansą, joje išdėstytos tinkamos priemonės, kuriomis siekiama skatinti konkurencingumą ir mažinti privačiojo sektoriaus skolą ir atsižvelgiama į 2016 m. šalies ataskaitoje nurodytus uždavinius bei euro zonai skirtas rekomendacijas, visų pirma suteikti naują postūmį investicijoms ir užtikrinti valstybės finansų tvarumą. Jeigu šios priemonės bus visapusiškai ir greitai įgyvendintos, jos padėtų spręsti Portugalijos makroekonominio disbalanso problemą. Remiantis Portugalijos politikos įsipareigojimų vertinimu, šiuo etapu nebūtina aktyviau vykdyti makroekonominio disbalanso procedūros;

(4)į atitinkamas konkrečioms šalims skirtas rekomendacijas atsižvelgta sudarant 2014–2020 m. Europos struktūrinių ir investicijų fondų programas. Kaip numatyta Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 23 straipsnyje, Komisija, jei tai būtina atitinkamų Tarybos rekomendacijų įgyvendinimui paremti, gali paprašyti valstybės narės peržiūrėti savo partnerystės sutartį ir susijusias programas bei pasiūlyti jų pakeitimų. Kaip naudotųsi šia nuostata, Komisija išsamiau nurodė Priemonių, kuriomis Europos struktūrinių ir investicijų fondų veiksmingumas siejamas su patikimu ekonomikos valdymu, taikymo gairėse 10 ;

(5)šiuo metu Portugalijai taikoma Stabilumo ir augimo pakto korekcinė dalis. Ji iki 2015 m. termino nepanaikino perviršinio deficito ir neužtikrino Tarybos rekomenduotų fiskalinių pastangų. 2016 m. stabilumo programoje Vyriausybė planuoja 2016 m. panaikinti perviršinį deficitą ir pasiekti 2,2 % BVP nominalaus deficito tikslą. Kai perviršinis deficitas bus tvariai panaikintas, Portugalijai bus taikoma prevencinė dalis ir pereinamojo laikotarpio skolos taisyklė. Numatoma, kad nuo 2016 iki 2020 m. (perskaičiuotas 11 ) struktūrinis balansas pagerės tik maždaug 0,35 % BVP per metus, t. y. mažiau už reikalaujamą 0,6 % BVP dydį, ir vidutinio laikotarpio tikslo – 0,25 % BVP struktūrinio pertekliaus – programos laikotarpiu pasiekti nenumatoma. Stabilumo programoje numatoma, kad valdžios sektoriaus skolos santykis su BVP sumažės iki 124,8 % 2016 m. ir toliau mažės iki 110,3 % 2020 m. Makroekonominis scenarijus, kuriuo grindžiamos šios biudžeto projekcijos, yra gana optimistinis. Be to, priemonės, kurių reikia norint pasiekti planuojamus deficito tikslus 2017 m. ir vėliau, nepakankamai konkretizuotos. Remiantis Komisijos 2016 m. pavasario prognoze numatoma, kad valdžios sektoriaus deficitas 2016 m. sieks 2,7 % BVP, t. y. bus mažesnis už Sutartyje nustatytą 3 % BVP pamatinę vertę, o 2017 m. bus 2,3 % BVP. Numatoma, kad struktūrinis deficitas 2016 ir 2017 m. šiek tiek padidės, todėl fiskalinės pastangos neatitinka Stabilumo ir augimo pakto reikalavimų. Be to, numatoma, kad 2017 m. Portugalija nesilaikys pereinamojo laikotarpio skolos taisyklės. Remdamasi stabilumo programos vertinimu ir atsižvelgdama į Komisijos 2016 m. pavasario prognozę, Taryba mano, kad esama rizikos, jog Portugalija nesilaikys Stabilumo ir augimo pakto nuostatų. Todėl siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi nuostatų 2016 ir 2017 m., reikės papildomų priemonių;

(6)pagal Reglamento (EB) Nr. 1467/97 10 straipsnio 1 dalį Komisija reguliariai stebės, kaip įgyvendinamos priemonės, kurių Portugalija imsis atsižvelgdama į naujausią Tarybos rekomendaciją pagal SESV 126 straipsnio 7 dalį; todėl Komisija rekomenduos Tarybai atitinkamus veiksmus, kurių reikia imtis pagal perviršinio deficito procedūrą;

(7)reikiamą fiskalinį koregavimą labai padėtų užtikrinti laiku ir griežtai įgyvendinamas pertvarkytas biudžeto sistemos įstatymas, įsipareigojimų kontrolės įstatymas ir toliau gerinamas pajamų surinkimas ir išlaidų kontrolė. Portugalijai reikia spręsti du uždavinius – užtikrinti ilgalaikį sveikatos priežiūros sistemos fiskalinį tvarumą ir išlaikyti galimybes gauti sveikatos priežiūros paslaugas didinant sistemos veiksmingumą. Nors šiuo metu Portugalijos viešosios išlaidos, palyginti su visomis sveikatos priežiūros išlaidomis, yra mažiausios ES, prognozuojama, kad viešosios sveikatos priežiūros išlaidos iki 2060 m. padidės 2,5 % BVP – daugiausiai ES. Dar nesiimta visapusiškų priemonių siekiant skatinti ligų prevenciją ir visuomenės sveikatos politiką, taip pat užtikrinti pirminių sveikatos priežiūros paslaugų teikimą ankstyvuoju ir mažiau lėšų reikalaujančiu etapu, siekiant išspręsti ilgalaikio tvarumo sveikatos priežiūros sektoriuje uždavinius. Svarbus uždavinys trumpuoju laikotarpiu tebėra tiksliai planuoti ir vykdyti biudžetą ligoninėse, siekiant užtikrinti, kad būtų padengtas jų įsiskolinimas. Nors pastaruoju metu vykdytomis reformomis siekta spręsti ilgalaikio pensijų sistemos tvarumo užtikrinimo klausimą, trumpojo ir vidutinio laikotarpių pensijų sistemos tvarumo uždaviniai dar neišspręsti. Valstybinei pensijų sistemai būdingi didelės apimties biudžeto pervedimai ir kartų nelygybės problema. Atidedamas reformų vykdymas ir politikos spragos vis dar mažina valstybės įmonių, visų pirma transporto sektoriaus, fiskalinį tvarumą. Siekiant sutaupyti lėšų fiskalinėje srityje būtina tų įmonių restruktūrizavimo planuose stiprinti veiksmingumą didinančias priemones;

(8)daug pastangų dėta siekiant pažaboti mokesčių slėpimą toliau didinant mokesčių administravimo veiksmingumą. Imamasi priemonių kovoti su mokestiniu sukčiavimu, gerinti keitimąsi informacija su finansų įstaigomis ir stiprinti kovos su pinigų plovimu sistemą. Vis dėlto, nepaisant padarytos pažangos, dar yra galimybių stiprinti mokestinių prievolių vykdymą. Mokesčių administravimo pertvarkymas siekiant padidinti jo veiksmingumą taip pat padėtų skatinti investicijas;

(9)apskritai darbo užmokestis kito nedaug – tai suprantama turint omenyje aukštą nedarbo lygį ir būtinybę atkurti išorės balansą, taip pat atsižvelgiant į našumo augimą vidutiniu laikotarpiu. Kolektyvinės derybos sektorių lygmeniu prisidėjo prie šios tendencijos, nors kolektyvinių derybų sistemos ypatybės vis dar riboja koregavimo įmonių lygmeniu apimtį. Mažos infliacijos ir didelio nedarbo lygio aplinkybėmis minimalus darbo užmokestis 2016 m. sausio mėn. buvo padidintas nuo 505 EUR iki 530 EUR per mėnesį ir planuojama toliau palaipsniui jį didinti iki 600 EUR per mėnesį iki 2019 m. (mokamą 14 kartų per metus). Pagal minimalaus darbo užmokesčio, kaip vidutinio darbo užmokesčio procentinę dalį, Portugalija yra ES šalių sąrašo viduryje, tačiau ji priklauso šalims, kuriose minimalus darbo užmokestis, išreikštas darbo užmokesčio medianos procentine dalimi, yra didžiausias. Tai leidžia daryti išvadą, kad darbo užmokesčio Portugalijoje pasiskirstymas gerokai pasislinkęs link mažesnio darbo užmokesčio ir kad toliau didinant minimalų darbo užmokestį galėtų greitai padidėti jį gaunančių darbuotojų (kurie 2016 m. sudarė beveik ketvirtadalį visų darbuotojų) dalis. Nors tai galėtų padėti mažinti dirbančiųjų skurdo intensyvumą, tai taip pat didina spaudimą visai darbo užmokesčio struktūrai ir verčia bendrą darbo užmokestį didėti. Jei šis didėjimas nebus suderintas su našumo didėjimu, tai gali kelti pavojų užimtumo ir konkurencingumo perspektyvoms, visų pirma darbui imliuose sektoriuose. Tai taip pat gali mažinti paskatas investuoti į įgūdžius;

(10)Portugalijos darbo rinka 2014 ir 2015 m. toliau atsigavo ir buvo dėta daug pastangų siekiant pertvarkyti aktyvumo skatinimo politiką, modernizuoti valstybinę užimtumo tarnybą ir didinti darbo biržoje neregistruotų jaunų žmonių įtrauktį, nors kai kurių įgyvendinimo problemų išlieka. Atsižvelgiant į šiuo metu pablogėjusią socialinę padėtį, visų pirma padidėjusį vaikų skurdo lygį, taip pat buvo imtasi svarbių priemonių siekiant sustiprinti socialinę pagalbą; jos pirmiausia susijusios su minimalių pajamų sistema, išmokomis vaikui ir mažomis pensijomis. Šių priemonių poveikis mažinant skurdo intensyvumą dar turi būti įvertintas. Vis dėlto vis dar susiduriama su sunkumais integruoti daug ilgalaikių bedarbių ir tai neigiamai veikia ekonomikos augimą bei socialinę padėtį. Dar yra galimybių toliau skatinti ilgalaikių bedarbių aktyvumą imantis tikslinių darbo rinkos politikos priemonių ir tobulinant užimtumo ir socialinių tarnybų koordinavimą. Nors atsigaunant ekonomikai atsirado daug naujų darbo vietų su nuolatinėmis darbo sutartimis, darbo rinkos segmentacija vis dar didelė. Pagal terminuotas darbo sutartis dirbančių darbuotojų dalis tebėra viena didžiausių Europoje, o perėjimo nuo laikinų prie nuolatinių sutarčių lygis nedidelis;

(11)didelis privačiojo sektoriaus įsiskolinimas tebėra pagrindinis Portugalijos ekonomikos pažeidžiamumo šaltinis, o sąlygos mažosioms ir vidutinėms įmonėms gauti finansavimą tebėra sudėtingos. Padaryta tam tikra pažanga mažinant įmonių skolos naštą ir sudarant sąlygas privačiojo sektoriaus įsiskolinimui sumažinti, tačiau Portugalijos privatusis sektorius vis dar vienas labiausiai įsiskolinusių ES. Tai pagrindinė kliūtis investicijoms ir potencialios gamybos apimties augimui. Ne finansų bendrovės koreguoja savo balansus, tačiau mažesniu mastu nei namų ūkiai. Didelis ir toliau augantis neveiksnių paskolų lygis verslo sektoriuje daro spaudimą tiek ne finansų sektoriaus, tiek finansų sektoriaus balansui ir yra pagrindinė kliūtis investicijoms. Buvo imtasi veiksmų įvairiais lygmenimis įmonių įsiskolinimo problemai spręsti, tačiau rezultatai yra vangūs. Vis dar didelis įsiskolinimui palankus mokestinis iškraipymas, susijęs su pelno apmokestinimu. Per pastaruosius kelerius metus vyriausybė bandė spręsti šią problemą įvesdama kapitalo nepakankamumo taisykles ir įmonių nuosavo kapitalo lengvatą. Vis dėlto 2015 m. skola finansuojamų investicijų ir nuosavu kapitalu finansuojamų investicijų kapitalo sąnaudų (prieš ir po apmokestinimo) skirtumas išliko vienas didžiausių ES. Įmonėms, visų pirma mažosioms ir vidutinėms bei pradedančioms, gauti kreditą tebėra brangu ir sunku. Galimybių pasinaudoti alternatyviais finansavimo šaltiniais, tokiais kaip privatusis kapitalas, rizikos kapitalas, sutelktinis finansavimas ir neformalių investuotojų teikiamas finansavimas, nedaug ir tie šaltiniai labai menkai išplėtoti;

(12)nepaisant pažangos, reguliavimo kliūtys ir silpni instituciniai gebėjimai vis dar stabdo verslo augimą, konkurencingumą ir investicijas. Portugalijos teisingumo sistemos veiksmingumas, visų pirma sprendžiant mokestinius ginčus, tebėra menkas. Viešieji pirkimai Portugalijoje iš esmės yra skaidrūs. Vis dėlto, remiantis specialios interneto platformos „BASE“ duomenimis, Portugalijos perkančiosios organizacijos dažnai naudoja tiesioginio skyrimo procedūrą, pagal kurią 2013–2015 m. laikotarpiu vidutiniškai buvo sudaryta 87,3 % visų viešųjų sutarčių; tai atitinka 47 % visos sutarčių sumos. Vis dar reikia užtikrinti koncesijos sutarčių bei viešojo ir privačiojo sektorių partnerysčių skaidrumą, visų pirma vietos ir regionų lygmeniu. Finansų ministerijos viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės darbo grupė prižiūri kai kurias centrinės administracijos valdomas viešojo ir privačiojo sektorių partnerystes, tačiau koncesijoms, regioninėms ir vietos viešojo ir privačiojo sektorių partnerystėms tokia priežiūra netaikoma. Vis dar vėluojama įgyvendinti uostų sektoriaus reformas ir išlieka kliūčių į rinką patekti naujiems dalyviams. Registruoti įmones tapo lengviau, bet licencijavimas tebėra sudėtingas, o sudėtingos ir nenuspėjamos administracinės procedūros mažina investuotojų pasitikėjimą. Vis dar yra problemų, susijusių su procedūromis, taikomomis siekiant patekti į statybų rinką, gauti statybos leidimus ir veiksmingai įgyvendinti integruotas aplinkos licencijų taisykles. Reguliavimo kliūtys kai kuriuose verslo paslaugų sektoriuose, visų pirma teisinių paslaugų, kliudo veiksmingai paskirstyti išteklius. Profesines organizacijas reglamentuojantys teisės aktai, visų pirma susiję su jų įstatais ir vidaus taisyklėmis, yra ribojamojo pobūdžio ir gali kliudyti tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims verstis atitinkamomis profesijomis. Tai visų pirma daro poveikį teisininko profesijai, kuriai, be kita ko, taikomi reklamos ir daugiasritės veiklos apribojimai;

(13)Portugalija atsilieka mokslo įstaigų ir įmonių atstovų bendradarbiavimo ir žinių komercinimo srityje. Universitetų ir verslo sektoriaus bendradarbiavimo kliūtys yra didelės tiek dėl reguliavimo ir biurokratinių kliūčių, tiek dėl paskatų bendradarbiauti mokslo sistemoje stygiaus. Tai mažina absolventų įsidarbinimo galimybes ir inovacijas. Pradėtos naujos trumpojo ciklo technikos dalykų studijos suteikė naujų politechnikos mokslo įstaigų ir regioninių ekonomikos dalyvių bendradarbiavimo galimybių, bet universitetų programos dar nemodernizuotos;

(14)atsižvelgdama į Europos semestrą, Komisija atliko išsamią Portugalijos ekonominės politikos analizę ir ją paskelbė 2016 m. šalies ataskaitoje. Be to, ji įvertino stabilumo programą ir nacionalinę reformų programą, taip pat veiksmus, kurių Portugalija ėmėsi atsižvelgdama į ankstesniais metais jai skirtas rekomendacijas. Komisija įvertino ne tik jų svarbą tvariai fiskalinei ir socialinei bei ekonominei Portugalijos politikai, bet ir tai, kaip laikomasi ES taisyklių ir gairių, nes ES lygio priemonėmis prisidedant prie būsimų nacionalinių sprendimų būtina stiprinti bendrą ES ekonomikos valdymą. Jos rekomendacijos atsižvelgiant į Europos semestrą pateiktos toliau išdėstytose 1–5 rekomendacijose;

(15)atsižvelgdama į šį vertinimą, Taryba išnagrinėjo stabilumo programą, o jos nuomonė 12 visų pirma pateikta toliau išdėstytoje 1 rekomendacijoje;

(16)atsižvelgdama į Komisijos nuodugnios apžvalgos ir šio vertinimo rezultatus, Taryba išnagrinėjo nacionalinę reformų programą ir stabilumo programą. Jos rekomendacijos pagal Reglamento (ES) Nr. 1176/2011 6 straipsnį pateiktos toliau išdėstytose 1–5 rekomendacijose,

REKOMENDUOJA Portugalijai 2016–2017 m. imtis šių veiksmų:

1.Užtikrinti, kad iki 2016 m. perviršinis deficitas būtų tvariai panaikintas, ir tuo tikslu 2016 m. sumažinti valdžios sektoriaus deficitą iki 2,3 % BVP, imantis reikiamų struktūrinių priemonių ir visas nenumatytas pajamas panaudojant deficitui ir skolai mažinti. Tai atitinka struktūrinio balanso pagerėjimą 0,25 % BVP 2016 m. Vėliau 2017 m. užtikrinti bent 0,6 % BVP metinį fiskalinį koregavimą. Iki 2017 m. vasario mėn. atlikti išsamią išlaidų peržiūrą visais viešojo administravimo lygmenimis ir stiprinti išlaidų kontrolę, išlaidų efektyvumą ir tinkamą biudžeto sudarymą. Užtikrinti sveikatos priežiūros sektoriaus ilgalaikį tvarumą neribojant galimybių gauti pirminę sveikatos priežiūrą. Sumažinti biudžeto pervedimus pensijų sistemoje. Iki 2016 m. pabaigos perorientuoti valstybės įmonių restruktūrizavimo planus.

2.Konsultuojantis su socialiniais partneriais užtikrinti, kad minimalus darbo užmokestis atitiktų užimtumo ir konkurencingumo skatinimo tikslus visuose sektoriuose.

3.Užtikrinti veiksmingą ilgalaikių bedarbių aktyvumo skatinimą ir pagerinti užimtumo ir socialinių tarnybų koordinavimą. Stiprinti įmonių paskatas samdyti darbuotojus pagal neterminuotas darbo sutartis.

4.Iki 2016 m. spalio mėn. imtis priemonių, siekiant sudaryti geresnes sąlygas išvalyti kredito įstaigų balansus ir spręsti didelio neveiksnių paskolų lygio problemą. Mažinti įsiskolinimui palankų mokestinį iškraipymą, susijusį su pelno apmokestinimu, ir pagerinti mažųjų ir vidutinių įmonių galimybes gauti finansavimą kapitalo rinkoje.

5.Padidinti viešųjų pirkimų pagal viešojo ir privačiojo sektorių partnerystes bei koncesijos sutartis skaidrumą ir veiksmingumą. Iki 2016 m. pabaigos pagerinti ir paspartinti administracines ir licencijų išdavimo procedūras, paspartinti mokestinių ginčų sprendimą ir sumažinti reguliavimo kliūtis, visų pirma teikiant verslo paslaugas. Skatinti universitetų ir verslo sektoriaus bendradarbiavimą.

Choose the experimental features you want to try