19.8.2016   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 303/109

Pranešėjas:

Giuseppe IULIANO

Bendrapranešėjis:

Cristian PÎRVULESCU

1.1

EESRK iš esmės palankiai vertina Komisijos pasiūlymus dėl reglamentų pakeitimo, tačiau norėtų pateikti keletą pastabų.

1.2

Kelių valstybių narių paskelbtas sienų uždarymas kelia didelę grėsmę laisvam judėjimui. ES institucijos turi garantuoti tinkamą Šengeno susitarimo įgyvendinimą. 2016 m. vasario 17 d. plenarinėje sesijoje EESRK priėmė svarbią rezoliuciją (1) Šengeno erdvei apginti, kuria pareikalavo, kad Taryba ir valstybės narės užtikrintų galimybę laisvai judėti, taip pat stiprinti ir išplėsti Šengeno erdvę.

1.3

Šengeno taisyklės turi būti vienodai taikomos visose valstybėse narėse; šiuo tikslu reikės priimti naujų, teisiškai privalomų, priemonių. Tačiau EESRK nepritaria Komisijos pasiūlymui pradėti vykdyti sistemingus privalomus ES piliečių patikrinimus prie Šengeno erdvės išorės sienų, nes tokia nuostata ribojamas vienos pagrindinių teisių įgyvendinimas.

1.4

Siekiant užtikrinti tinkamą Šengeno erdvės veikimą reikia, kad išorės sienas, kurios yra bendros, kartu valdytų ES ir valstybės narės. EESRK buvo pirmoji institucija, pasiūliusi įsteigti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgas.

1.5

Pateikus pasiūlymą padidinti agentūros FRONTEX įgaliojimus suformuojant naujus būrius ir įdarbinant 1 500 skubią pagalbą teikiančių pareigūnų ir ekspertų, kartu reikia pagerinti jos valdymo ir veiksmų skaidrumą, taip pat atskaitomybę.

1.6

Reikia tobulinti agentūros FRONTEX bendradarbiavimą su nacionalinėmis institucijomis. Agentūra turi stiprinti rizikos analizės centrą ir šiuo tikslu valstybėse narėse ji galės paskirti ryšių palaikymo pareigūnus ir gauti įgaliojimą įvertinti operatyvinius gebėjimus ir turimus išteklius. ES privalo užsitikrinti, kad valstybės narės bendradarbiautų su šia agentūra jai vykdant operacijas pasienyje.

1.7

Daugiausia klausimų kyla dėl Komisijos pasiūlymo agentūrai suteikti teisę imtis veiksmų net tuo atveju, jei atitinkama valstybė narė pagalbos neprašo. EESRK sutinka, kad Komisija galėtų nuspręsti, ar agentūra turi imtis veiksmų prie ES išorės sienų, bet tai turėtų būti daroma tiktai susidarius nepaprastajai padėčiai ir vadovaujantis skaidria procedūra, pagal kurią numatoma nedelsiant informuoti ES teisės aktų leidėjus (Parlamentą ir Tarybą).

1.8

Reikia geriau koordinuoti įvairių kompetentingų sienų kontrolės, pakrančių stebėjimo, jūrų saugumo, gelbėjimo jūroje, muitinių ir žuvininkystės sričių agentūrų bei institucijų veiksmus. Tačiau reikia užtikrinti, kad šios institucijos toliau vykdytų visus savo uždavinius. Todėl EESRK rekomenduoja reglamente nurodyti Europos sienų apsaugos pajėgas ir išbraukti nuorodą į pakrančių apsaugą (2).

1.9

Sienų kontrolės nereikėtų militarizuoti. Sienų apsaugos pajėgos turi būti ne karinės, o civilinės policijos pajėgos.

1.10

Kai žmonės atsiduria padėtyje, keliančioje grėsmę jų gyvybei arba saugumui prie Sąjungos jūrų ar sausumos išorės sienų, sienų apsaugos pajėgos ir kitos vietoje dirbančios struktūros pirmiausia privalo juos gelbėti ir tinkamai jiems padėti. EESRK pažymi, kad pastaraisiais mėnesiais daug asmenų, perkeltųjų asmenų dėl netoliese vykstančių konfliktų, žuvo ES pakrantėse ar pasienyje, nes institucijos nevykdė reikiamų gelbėjimo ir apsaugos operacijų.

1.11

EESRK mano, kad būtų naudinga Komisijos pasiūlymą gerinti išorės sienų valdymą priimti kartu pertvarkant bendrą Europos prieglobsčio sistemą. Dabartinę krizę galima paaiškinti ES nesugebėjimu sukurti bendrą Europos prieglobsčio sistemą ir suteikti tinkamą apsaugą šimtams tūkstančių prie mūsų sienų atvykusių perkeltųjų asmenų ir prieglobsčio prašytojų. Kai kurios vyriausybės atmetė Komisijos pasiūlymus ir Tarybos sprendimus kurti perkėlimo ir persikėlimo programas ir atsisakė vykdyti pagal Sutartį ir tarptautinės teisės nuostatas prisiimtus įsipareigojimus.

1.12

EESRK pabrėžia, kad dažnai sienų apsaugos institucijos nepaisė negrąžinimo principo, aiškiai apibrėžto Sutartyje ir prieglobsčio srityje taikomoje tarptautinėje teisėje. Jis siūlo taikant naują integruotą išorės sienų sistemą labiau užtikrinti pagarbą žmogaus teisėms.

1.13

Siekdamas bendradarbiauti su agentūra pagrindinių teisių apsaugos srityje, EESRK siūlo vieną savo narių skirti atstovu šiai temai skirtame konsultacijų forume. Jis taip pat siūlo didinti pagrindinių teisių pareigūno įgaliojimus, kad jis galėtų veikti savo iniciatyva, ir įdiegti Europos ombudsmeno pasiūlytą teisių gynimo mechanizmą.

1.14

EESRK atkreipia dėmesį į tai, kai šiuo metu ES yra tūkstančiai apleistų, neapsaugotų ir suaugusiųjų nelydimų nepilnamečių, kurie į jos teritoriją atvyko po to, kai buvo perkelti dėl konfliktų, ir siūlo Komisijai skubiai taikyti jų apsaugos priemones.

2.1

Reglamentu (EB) Nr. 2007/2004 įsteigta Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra (FRONTEX).

2.2

EESRK parengė nuomonę (3) dėl šio dokumento, kuriame teigiamai įvertino agentūros FRONTEX įsteigimą, ir priminė, kad reikia užtikrinti teisės į prieglobstį (negrąžinimo principo) įgyvendinimą ir pagrindinių teisių apsaugą prie Sąjungos sienų.

2.3

Vėliau Reglamentu (EB) Nr. 863/2007 buvo nustatytas skubios pasienio pagalbos būrių (RABIT) sudarymo mechanizmas ir iš dalies pakeistas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 2007/2004, kiek tai susiję su šiuo mechanizmu, ir reglamentuotos pakviestųjų pareigūnų užduotys ir įgaliojimai. Pagal šio reglamento pakeitimą valstybė narė turi galimybę prašyti, kad agentūra į jos teritoriją skubiai išsiųstų skubios pasienio pagalbos būrius, sudarytus iš specialiai apmokytų kitų valstybių narių ekspertų.

2.4

EESRK parengė nuomonę (4), kurioje palankiai įvertino atnaujintą reglamentą. Tačiau jis įspėjo, jog būtina geriau ginti žmogaus teises ir teisę į prieglobstį. Jis taip pat įspėjo apie išorės sienų stebėjimo ir kontrolės militarizavimo riziką.

2.5

Direktyvoje 2008/115/EB, žinomoje kaip Grąžinimo direktyva, nustatyti bendri neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartai ir tvarka valstybėse narėse, „remiantis pagrindinėmis teisėmis <…>, įskaitant pabėgėlių apsaugos ir žmogaus teisių reikalavimus“.

2.6

Naujausias su FRONTEX susijęs pakeitimas padarytas 2011 m. spalio mėn. – sienų kontrolę leista apibrėžti kaip ES ir valstybių narių bendros atsakomybės sritį ir leista taikyti integruotą jų valdymą. Tada buvo pradėti steigti Europos sienų apsaugos būriai, bet prašyti agentūros pagalbos vis dar turi valstybė narė. Taip pat buvo sustiprintas FRONTEX vaidmuo vykdant grąžinimo operacijas ir patobulinti jos įgaliojimai pagrindinių teisių apsaugos srityje.

3.1

Komisijos pateiktas pasiūlymas įsteigti Europos sienų ir pakrančių apsaugos tarnybą yra viena iš Europos migracijos darbotvarkėje numatytų priemonių, kuriomis siekiama stiprinti ES išorės sienų valdymą ir saugumą, ir atitinka poreikį užtikrinti stipresnę saugumo kontrolę prie ES išorės sienų, kaip raginama 2015 m. lapkričio 20 d. vidaus reikalų ministrų kreipimesi (5).

3.2

Šios pajėgos apims iš FRONTEX agentūros sudarytą Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūrą ir institucijas, kurioms pavesta sienas valdyti valstybių narių lygmeniu ir kurios toliau užsiims kasdieniu jų valdymu.

3.3

Naujosios Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgos turės iš 1 500 pareigūnų ir ekspertų sudarytą skubios pagalbos rezervą, kuris galės būti dislokuotas per mažiau nei tris dienas, ir techninių priemonių atsargas, atliks stebėsenos ir priežiūros funkciją ir turės teisę įsikišti, vykdys pakrančių stebėseną bei įgaliojimą veikti trečiosiose šalyse, užtikrins aukštą vidaus saugumo lygį ir turės didesnę sprendžiamąją galią grąžinimo srityje. Grąžinimo atveju standartinis Europos kelionės dokumentas padės užtikrinti geresnį jį turinčių asmenų priėmimą trečiosiose šalyse.

3.4

Europos Komisija pasiūlė ir kitų priemonių, kuriomis siekiama valdyti Sąjungos išorės sienas ir apsaugoti vidaus sienų neturinčią Šengeno erdvę. Siekdama dar labiau padidinti ES piliečių saugumą, ji siūlo pradėti vykdyti sistemingą visų į Šengeno erdvę patenkančių ir iš jos išvykstančių asmenų kontrolę pasinaudojant atitinkamomis duomenų bazėmis. Šie pasiūlymai padės veiksmingiau valdyti migrantų srautą, padidinti ES vidaus saugumą ir apsaugoti laisvo asmenų judėjimo principą.

3.5

Komisija siūlo tikslingai pakeisti Šengeno sienų kodeksą siekiant įdiegti prievolę sistemingai tikrinti ES piliečius prie visų išorės – sausumos, jūrų ir oro – sienų, naudojantis duomenų bazėmis, kaip antai Šengeno informacine sistema, Interpolo pavogtų ar prarastų dokumentų duomenų baze ir atitinkamomis nacionalinėmis sistemomis. Be to, pasiūlyme pabrėžiama, kad iškilus abejonei dėl paso autentiškumo ar jo turėtojo teisėtumo būtina tikrinti ES piliečių pasuose pateikiamus biometrinius duomenis. Nuo šiol kontrolė bus privaloma ir išvykstant iš Europos Sąjungos teritorijos.

4.1

2015 m. sausio 26–27 d. Europos migracijos forumo (6) susitikime pilietinė visuomenė, pakviesta Komisijos ir EESRK, kartu su ES institucijomis apsvarstė ekstremaliąją humanitarinę situaciją Viduržemio jūroje ir įvairius atvykstančių migrantų srautus, kuriuos sudaro iš ekonominiai imigrantai ir prieglobsčio prašytojai. Vadovaudamasi forumo išvadomis, Komisija priėmė keletą iniciatyvų, kuriomis siekiama tobulinti prieglobsčio ir sienų politiką. Vis dėlto EESRK apgailestauja, kad Taryba neatsižvelgė į forumo išvadas. Iš tikrųjų daugelio šiuo metu iškilusių problemų buvo galima išvengti, jeigu rekomendacijos būtų buvusios įgyvendintos.

4.2

Dabartinė krizė akivaizdžiai rodo, kad išorės sienų valdymo modelis ribotas ir kad šiuo metu FRONTEX suteikti nepakankami įgaliojimai. Keliose savo nuomonėse (7) EESRK siūlė ES Šengeno erdvės išorės sienas laikyti bendromis sienomis ir šiuo pagrindu jų valdymą priskirti ES ir valstybių narių bendros atsakomybės sričiai.

4.3

EESRK buvo pirmoji institucija, pasiūliusi įsteigti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgas. Be to, jis parengė pasiūlymų (8), kuriais siekiama užtikrinti pagrindinių teisių apsaugą vykdant sienų kontrolę ir grąžinimo politiką.

4.4

EESRK mano, kad Komisijos pasiūlymus gerinti išorės sienų valdymą reikia priimti kartu pertvarkant bendrą Europos prieglobsčio sistemą. Masinis perkeltųjų asmenų antplūdis prie tam tikrų šalių išorės sienų šiuo metu viršija šių valstybių pajėgumus veikti ir akivaizdžiai rodo, kad taikant Dublino sistemą suvaldyti masinio perkeltųjų asmenų ir prieglobsčio prašytojų atvykimo negalima. Reikia, kad atsakomybe būtų dalijamasi ir ji būtų valdoma solidariai. Komitetas siūlo:

4.4.1

ES taikyti skubaus perkėlimo planą ir sukurti nuolatinį perkėlimo mechanizmą, kaip patvirtinta 2015 m. rugsėjo 22 d. Europos Vadovų Tarybos susitikime;

4.4.2

bendradarbiaujant su trečiosiomis šalimis ir Jungtinių Tautų vyriausiuoju pabėgėlių reikalų komisaro biuru vykdyti daugiau pabėgėlių perkėlimo programų, kad jie būtų perkelti iš už ES ribų ir įsikurtų ES;

4.4.3

pradėti naujas perkėlimo ES viduje programas taikant finansines paskatas valstybėms narėms, įsipareigojusioms jose dalyvauti. Perkėlimo mechanizmas turi veikti nuolat ir veiksmingai, taip pat būti grindžiamas paskirstymo schema.

4.4.4

Kituose dokumentuose (9) EESRK jau yra nurodęs, kad Dublino sistemą reikia pakoreguoti ir pakeisti priemone, kuri ES geriau užtikrintų solidarumą, atitiktų prieglobsčio prašytojų pageidavimus ir užtikrintų atsakomybės paskirstymą valstybėms narėms.

4.5

Pagal Komisijos pasiūlymą padidinamas agentūros vaidmuo vykdant grąžinimo operacijas. Komitetas primena, kad:

4.5.1

administracinė išsiuntimo procedūra turi būti individuali ir kiekvienas asmuo, kuriam ji taikoma, turi turėti galimybę pateikti pastabas administravimo ar teisminėms institucijoms;

4.5.2

chartijoje aiškiai nustatyta, kad kolektyvinis asmenų išsiuntimas draudžiamas ir kad „niekas negali būti grąžintas, išsiųstas ar išduotas į valstybę, kurioje jam gresia mirties bausmė, kurioje jis gali būti kankinamas ar patirti kitokį nežmonišką ar žeminantį elgesį arba būti taip baudžiamas“ (negrąžinimo principas).

4.5.3

EESRK yra anksčiau atkreipęs dėmesį (10), kad ES neturi Turkijos laikyti prieglobsčio požiūriu saugia šalimi. Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuras ir įvairios NVO, tvirtino, kad „pabėgėliams veikiau reikia apsaugos, o ne grąžinimo“ (11), ir pabrėžė, kad neseniai priimtas ES ir Turkijos susitarimas ne visiškai atitinka tarptautinę prieglobsčio teisę. Makedonijos sprendimas uždaryti savo sienas pabėgėliams taip pat pažeidžia teisę į prieglobstį.

4.6

EESRK palankiai vertina tai, kad 2011 m. spalio mėn. reformuojant FRONTEX reglamentą buvo sukurtas konsultacinis forumas pagrindinių teisių klausimais ir įsteigta pagrindinių teisių pareigūno pareigybė, taip pat kad naujajame pasiūlyme dėl reglamento atsižvelgta į tam tikrus Komiteto pasiūlymus (12) dėl pagrindinių teisių apsaugos prie išorės sienų.

5.1

EESRK rekomenduoja laikytis požiūrio, kuris būtų tiek integruotas, tiek prevencinis, ir pabrėžia, kad svarbu atlikti kruopščią judumo prie Sąjungos sienų duomenų analizę siekiant iš anksto numatyti, kur ir kada nacionalinėms institucijoms galėtų prireikti pagalbos. Be to, būtina parengti bendras gaires ir rodiklius, kuriais remiantis būtų galima įvertinti, kaip ši integruota sistema leidžia atlikti jai patikėtą sudėtingą užduotį. Šengeno sistemos patirtis ir su ja susijusios vertinimo procedūros yra tinkamos panašiam informacijos ir operatyvinių priemonių valdymo mechanizmui sukurti.

5.2

Vertindamas privalomus agentūros sprendimus ir jos įsikišimo teisę, EESRK mano, kad šios nuostatos yra būtinos, bet ES turi panaudoti visas reikalingas priemones, kad įsitikintų, jog valstybės narės bendradarbiauja minėtai agentūrai vykdant bet kokią pasienio operaciją. EESRK sutinka, kad Komisija galėtų nuspręsti, ar agentūra turi imtis veiksmų prie ES išorės sienų, bet tai turėtų būti daroma tiktai susidarius nepaprastajai padėčiai ir vadovaujantis skaidria procedūra, pagal kurią numatoma nedelsiant informuoti ES teisės aktų leidėjus (Parlamentą ir Tarybą). Tai yra esminis aspektas siekiant sėkmingai užtikrinti integruotą ir koordinuotą sienų valdymą, kuris turėtų pagerinti agentūros valdymo ir veiksmų skaidrumą, taip pat atskaitomybę.

5.3

EESRK mano, kad reikia geriau koordinuoti gausių agentūrų, atsakingų už pakrančių stebėjimą, sienų kontrolę, muitines, jūrų saugumą, paiešką ir gelbėjimą jūroje, aplinkos apsaugą ir žuvininkystę, veiksmus. Taip galima išvengti dubliavimosi ir sutaupyti, bent jau Sąjungos biudžeto lėšų. Tačiau reikia užtikrinti, kad įvairios agentūros ir institucijos toliau vykdytų visus savo uždavinius ir nebūtų pavaldžios vienai saugumo užtikrinimo struktūrai.

5.4

EESRK palankiai vertina pasiūlymą įsteigti Europos sienų apsaugos pajėgas, sudarytas iš 1 500 ekspertų (pasienio policijos pareigūnų). Pajėgų dydis laikui bėgant galės būti keičiamas pagal poreikius. Svarbūs veiksniai yra šių sienų apsaugos pajėgų išsiuntimo į pasienio zonas sparta ir jų bendradarbiavimo su kolegomis būdai.

5.5

Kita esminė operatyvinio pasirengimo dalis yra profesinis mokymas. EESRK mano, kad būtina mokyti tiek Europos pajėgų, tiek valstybių narių sienos apsaugos pareigūnus. Agentūra privalo atlikti vadovo vaidmenį visų valstybių narių sienų apsaugos pareigūnų mokymo ir gerosios patirties perdavimo srityje. Mokymo programose ypatingą dėmesį reikia skirti pagrindinėms teisėms, turint omenyje, kad sienų apsaugos pareigūnai yra pirmieji kontaktiniai asmenys, su kuriais susitinka pabėgėliai ir imigrantai, kurių dauguma būna labai pažeidžiami.

5.6

Teigiamai vertintina tai, kad agentūra dalyvauja grąžinimo operacijose. Kadangi ateityje ši politika susilauks daug dėmesio, gali būti, kad agentūros jai skiriamų lėšų nepakaks. Tiek komunikato nuostatose, tiek apibūdinant operatyvinę veiklą taip pat reikėtų išaiškinti agentūros dalyvavimo grąžinimo veikloje taisykles, ypač tais atvejais, kai operacijos bus vykdomos jos pačios iniciatyva. Be to, agentūra turės įsitikinti, kad grąžinimo operacijos, kuriose dalyvaus, bus vykdomos visapusiškai užtikrinant atitinkamų asmenų pagrindines teises (13).

5.7

Agentūra bendradarbiauja su susijusiomis valdžios institucijomis, siekiant užtikrinti grąžintiniems asmenims tinkamas priėmimo sąlygas, įskaitant asmenų, įskaitant jų saugumą. EESRK mano, kad pagarba žmogaus teisėms yra išankstinė readmisijos sutarčių su trečiosiomis šalims pasirašymo sąlyga ir kad valstybės narės arba visa ES turėtų nepasirašyti grąžinimo susitarimų su šalimis, kurios neratifikavo pagrindinių tarptautinės žmogaus teisių apsaugos teisės aktų arba sistemingai pažeidinėjo jų nuostatas (14).

5.8

Pagrindinių teisių apsauga turi būti agentūros prioritetas. Šias teises turi visi asmenys, o ne vien Sąjungos piliečiai. Prieglobsčio prašytojai ir imigrantai ginami pagal Europos žmogaus teisių konvenciją ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartiją (15). Konkrečiau EESRK reiškia susirūpinimą dėl pagarbos pagrindinėms teisėms vykdant operacijas trečiosiose šalyse, nediskriminavimo principo laikymosi tikrinant į Sąjungos teritoriją atvykstančius asmenis, kolektyvinio išsiuntimo ir imigrantų bei prieglobsčio prašytojų išsiuntimo į šalis, kuriose pažeidžiamos žmogaus teisės, ir ypač pažeidžiamų asmenų, pvz., moterų ir suaugusiųjų nelydimų nepilnamečių, apsaugos.

5.9

Siekdamas užtikrinti, kad pagrindinių teisių apsaugai būtų skiriamas reikiamas dėmesys ir parama, EESRK siūlosi padėti agentūrai skirdamas savo atstovą į Konsultacinį forumą pagrindinių teisių klausimais. Be to, jis rekomenduoja agentūrai leisti atlikti nepriklausomus jos taikomų procedūrų ir atliekamų operacijų vertinimus. Dėl agentūros vidaus darbo organizavimo Komitetas mano, kad pagrindinių teisių pareigūno paskyrimo gali pakakti, jeigu bus suteikta tvirta darbo struktūra, didelė atsakomybė ir daug išteklių.

5.10

EESRK palankiai vertina naujo trečiųjų šalių piliečiams skirto Europos kelionės dokumento, naudotino vykdant jų grąžinimo operacijas, sukūrimą ir mano, kad jis yra reikalingas.

5.11

EESRK nuomone, Šengeno kodeksą galima iš dalies pakeisti, jeigu bus dedamos reikalingos pastangos, kad Sąjungos piliečių (tiek Šengeno zonos, tiek kitų valstybių) – kontrolė netrukdytų jų judumui, kuris yra viena iš pagrindinių laisvių. Bendra kontrolė, vykdoma naudojantis daugiau ar mažiau pažangesnėmis technologinėmis priemonėmis, galiausiai pakenks Šengeno tvarkos tvarumui.

5.12

EESRK dar kartą pabrėžia, kad pilietinę visuomenę reikia įtraukti visais lygmenimis ir į visas veiklos sritis. Jis primena, kad pilietinė visuomenė ir piliečiai atliko svarbiausią vaidmenį siekiant išvengti dar didesnio humanitarinės padėties pablogėjimo tiek valstybių narių teritoriniuose vandenyse, savo teritorijose. Jo nuomone, pirmenybę reikia teikti pilietinės visuomenės rėmimui, nes ji deda daug pastangų teikdama pagalbą ekstremaliose situacijose, nors jos ištekliai yra labai riboti.