52010DC0586

[pic] | EUROPOS KOMISIJA |

Briuselis, 2010.10.19

KOM(2010) 586 galutinis

KOMISIJOS ŽALIOJI KNYGA TARYBAI, EUROPOS PARLAMENTUI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI BEI REGIONŲ KOMITETUI

ES paramos trečiųjų šalių biudžetams ateitis

ĮžANGA

2000 m. nustatytais Tūkstantmečio vystymo tikslais (TVT) paakstinta tarptautinė parama vystymuisi ir paskatintos kitos tvirta paramos teikėjų ir šalių partnerių partneryste pagrįstos iniciatyvos pagalbos apimčiai ir veiksmingumui didinti. Pagrindinėmis šio proceso gairėmis – 2002 m. Monterėjaus konsensusu, 2005 m. Europos konsensusu dėl vystymosi, 2005 m. Paryžiaus deklaracija dėl pagalbos veiksmingumo ir 2008 m. Akros veiksmų darbotvarke – įtvirtinti penki pagrindiniai principai: atsakomybė, derinimas, reguliavimas, valdymas siekiant rezultatų ir tarpusavio atskaitomybė.

2000 m. Komisija parengė Komunikatą dėl paramos biudžetui – „Bendrijos parama ekonomikos reformų programoms ir struktūriniam prisitaikymui: apžvalga ir perspektyvos“[1].. Jame pateiktos paramos biudžetui planavimo per ateinantį dešimtmetį gairės. Iki 2015 m. – TVT įgyvendinimo termino – likus penkeriems metams, parama biudžetui tapo itin svarbiu pagalbos veiksmingumo darbotvarkės klausimu. 2003–2009 m. Europos Komisija prisiėmė paramos biudžetui įsipareigojimų, kurių bendra suma – daugiau kaip 13 mlrd. EUR (apie 25 % per šį laikotarpį iš viso prisiimtų įsipareigojimų). Apie 56 % šių įsipareigojimų skirta Afrikos, Karibų ir Ramiojo vandenyno (AKR) šalims, 24 % – kaimyninėms šalims, 8 % – Azijai, 6 % – Lotynų Amerikai ir 5 % – Pietų Afrikai.

Tačiau įvairiems suinteresuotiems subjektams – Europos Audito Rūmams, Europos Parlamentui, nacionaliniams parlamentams ir pilietinei visuomenei – vis didesnį susirūpinimą kelia paramos biudžetui kokybės, finansinio naudingumo ir poveikio klausimai. Į šiuos klausimus būtina atsakyti, nes Komisija siekia tobulinti požiūrį į paramą biudžetui. Pagrindiniai klausimai yra tokie: i) politinis valdymas ir politinio dialogo funkcija; ii) dialogo politikos klausimais funkcija, sąlygiškumo funkcija ir ryšis su veikla bei rezultatais; iii) viešojo sektoriaus atskaitomybė ir tarpusavio atskaitomybė; iv) paramos biudžetui programavimas ir jos derėjimas su kitomis priemonėmis; v) rizikos vertinimo stiprinimas ir kova su sukčiavimu ir korupcija; vi) parama biudžetui esant pažeidžiamumo situacijoms ir vii) augimas, mokesčių politika ir didesni vidaus finansiniai ištekliai. Įsigaliojus Lisabonos sutarčiai ir įsteigus Europos išorės veiksmų tarnybą, keičiasi ES institucinė aplinka, kurioje skiriama parama biudžetui, todėl taip pat svarbu glaudžiau derinti veiksmus visoje ES.

Šios žaliosios knygos tikslas – remiantis per pastaruosius dešimt metų įgyta bendra patirtimi sužinoti suinteresuotųjų subjektų nuomonę apie paramos biudžetui tikslus ir jos panaudojimą, kartu atsižvelgiant į įvairias aplinkybes ir skirtingą ES bendradarbiavimo su skirtingais pasaulio regionais ir šalimis pobūdį. Šios žaliosios knygos konkretūs tikslai – nustatyti galimybes ir uždavinius, kelti konkrečius klausimus apie tai, kaip tomis galimybėmis būtų galima pasinaudoti ir kaip spręsti iškeltus uždavinius, sužinoti nuomonę ir gauti įrodymų, padėsiančių patobulinti mūsų požiūrį į paramą biudžetui.

Didžioji dalis ES paramos biudžetui teikiama besivystančioms šalims, todėl ypatingas dėmesys skiriamas vystomajam bendradarbiavimui. Tačiau šis dokumentas aprėpia ES paramą biudžetui visuose regionuose, atsižvelgiant į besivystančių šalių skirtumus, taip pat į skirtingą padėtį ES šalyse kandidatėse ir potencialiose šalyse kandidatėse, taip pat kaimyninėse šalyse, kuriose Europos bendradarbiavimo ir partnerystės tikslai yra remti reformas ir pokyčius, kuriais siekiama glaudesnės politinės asociacijos ir laipsniškos ekonominės integracijos. Todėl šiame dokumente aptarti klausimai yra nevienodai aktualūs, o atsakymai į juos gali skirtis atsižvelgiant į skirtingus regionus.

Dokumento 2 dalyje apibrėžta parama biudžetui. 3 dalyje apžvelgiama patirtis ir nustatoma keletas pagrindinių paramos biudžetui planavimo ir įgyvendinimo principų. Didžiausioje šio konsultacinio dokumento 4 dalyje pateikta įvairių labiau ginčytinų klausimų. 5 dalyje pateiktos išvados. Pagalbinius dokumentus galima rasti adresu [ įterpti svetainės adresą ].

Ši žalioji knyga bus paskelbta Komisijos svetainėje (http://ec.europa.eu/yourvoice/). Konsultacijos vyks nuo 2010 m. spalio 19 d. iki gruodžio mėn. pabaigos, jose kviečiami dalyvauti visi suinteresuotieji subjektai. Privatūs asmenys, organizacijos, šalys savo nuomones gali siųsti kaip atsakymus į dokumente pateiktus klausimus ir (arba) kaip bendras pastabas dokumente iškeltais klausimais. Gautos nuomonės (galbūt apibendrinta forma) bus skelbiamos, nebent autorius nesutiktų, kad jo asmens duomenys būtų paskelbti, motyvuodamas savo nesutikimą tuo, kad paskelbus šiuos duomenis būtų pakenkta jo teisėtiems interesams. Tokiu atveju nuomonė gali būti skelbiama anonimiškai. Kitu atveju nuomonė nebus skelbiama ir iš principo į ją nebus atsižvelgta. Be to, kadangi nuo 2008 m. birželio mėn. pradėjo veikti pagal Europos skaidrumo iniciatyvą sukurtas Interesų grupių atstovų registras, organizacijos raginamos naudotis šiuo registru, kad Europos Komisijai ir plačiajai visuomenei pateiktų informacijos apie savo tikslus, finansavimą ir struktūrą. Šiuo klausimu Komisija vadovaujasi tokia politika: jei organizacijos nėra užsiregistravusios registre, jų nuomonės bus laikomos individualiomis nuomonėmis.

Nuomones ir pastabas galima siųsti el. paštu DEV-BSGP@ec.europa.eu . Klausimai dėl šių konsultacijų gali būti siunčiami tuo pačiu el. pašto adresu arba šiuo adresu: European Commission, DG Development, Unit C/3, Office SC-15 05/100, 1049 Brussels, Belgium.

KAS YRA PARAMA BIUDžETUI?

Parama biudžetui yra visa apimančio bendradarbiavimo su šalimi priemonių rinkinio dalis. Šios priemonės apima partneryste ir tarpusavio atskaitomybe grindžiamą dialogą politikos klausimais, pervedamas lėšas, veiklos vertinimą ir gebėjimų stiprinimą.

1 lentelė. Paramos biudžetui apibrėžtis

Parama biudžetui yra finansinių išorės finansavimo agentūros išteklių perkėlimas į šalies partnerės valstybinį iždą po to, kai ši įvykdė sutartas mokėjimo sąlygas . Taip gauti finansiniai ištekliai yra bendrų šalies partnerės išteklių dalis, kurie vėliau naudojami atsižvelgiant į šalies partnerės viešųjų finansų valdymo sistemą.

Paramą biudžetui ES teikia tik šalims, atitinkančioms teisiniame pagrindine, kuriuo reglamentuojama ES parama kiekvienam regionui, nustatytus tris tinkamumo kriterijus : kai sukurta arba įgyvendinama a) gerai parengta nacionalinė (arba SPB atveju sektorinė) politikos kryptis ir strategija; b) į stabilumą orientuota makroekonomikos sistema; c) patikima ir tinkama programa viešųjų finansų valdymui gerinti. Visos išmokos priklauso nuo to, ar nuolat laikomasi šių trijų standartinių tinkamumo kriterijų (nurodytų bendrosiose sąlygose ), taip pat gali būti taikomos specialios sąlygos , susijusios su prioritetinių sričių veiklos kriterijais ir rodikliais (dažnai sutelktais į rezultatus).

Teikdami paramą biudžetui paramos teikėjai padeda šalių partnerių vyriausybėms finansuoti pagrindines vyriausybės atliekamas funkcijas, pvz., mokyklų ir ligoninių statyba, mokytojų ir sveikatos priežiūros darbuotojų atlyginimai, infrastruktūros statyba, saugumo ir teisinės valstybės stiprinimas, sudėtingų reformų procesų įgyvendinimas ir makroekonominio stabilumo užtikrinimas.

Parama biudžetui siekiama šalinti tradiciniam projekto metodui būdingus trūkumus (didelės sandorių išlaidos, fragmentiškos paralelinės sistemos), kurie, ypač labai nuo pagalbos priklausomose šalyse, kliudė šalių partnerių vyriausybėms plėtoti nuoseklias politikos kryptis, dar labiau silpnino šalių institucijų pajėgumą ir kėlė grėsmę pagalbos tvarumui. Parama biudžetui laikoma priemone, kuria skatinama šalis partneres prisiimti atsakomybę už vystymosi politikos kryptis ir reformų procesus, kuria stiprinamos šalių nacionalinės atskaitomybės institucijos ir sistemos, sudaromos palankesnės sąlygos skatinti augimą, mažinti skurdą ir siekti vystymosi tikslų.

ES parama biudžetui nėra neribota, besąlygiškai teikiama parama, ji teikiama ne kiekvienai šaliai. Itin svarbu laikytis pagrindinių principų (žr. 4.1 dalį) , o dialogas politikos klausimais yra svarbiausia priemonių rinkinio dalis. Be to, turi būti tenkinami tinkamumo kriterijai (žr. 1 lentelę) ir laikomasi nustatytų sąlygų, kad ištekliai būtų tinkamai naudojami, mažinama rizika ir kuriamos paskatos siekti geresnių rezultatų. Laikui bėgant parama biudžetui labai keitėsi, skirtinguose regionuose ji nukreipiama skirtinga linkme.

Europos Audito Rūmai labai padėjo Komisijai tobulinti požiūrį į paramą biudžetui (žr. 2 lentelę). Vėliausiose diskusijose su Komisija Audito Rūmai pripažino padarytą pažangą, tačiau nustatė trūkumų, dėl kurių bendrosios paramos biudžetui potencialas gali būti iki galo neišnaudotas. Audito Rūmai rekomenduoja aiškiau apibrėžti konkrečius kiekvienos šalies tikslus, nes taip lengviau įvertinti poveikį; su finansų valdymu susijusiai ir vystymosi rizikai mažinti pasitelkti išsamią rizikos valdymo sistemą; užtikrinti didesnį skaidrumą ir pagrįstai skirstyti paramą biudžetui ir fiksuotų bei kintamų mokėjimų sumas; stiprinti su rezultatais susietų sąlygų valdymą ir dialogą politikos klausimais; reguliariau rengti veiklos ataskaitas, taip pat ataskaitas dėl paramos biudžetui naudos ir rizikos. Į šiuos aspektus, taip pat į vidaus audito rezultatus ir Europos Parlamento rekomendacijas būtina atsižvelgti ateityje formuojant ES požiūrį į paramą biudžetui.

2 LENTELė. PARAMA BIUDžETUI IR EUROPOS AUDITO RūMAI Metinėse ataskaitose Audito Rūmai nuolat kruopščiai tikrina paramą biudžetui. Parengtos dvi specialiosios su parama biudžetui susijusios ataskaitos ir iki 2010 m. pabaigos ketinama paskelbti trečiąją ataskaitą. Audito Rūmai pateikė rekomendacijų, kaip peržiūrėti ir tobulinti Komisijos požiūrį ir gaires. Visų pirma Audito Rūmai paragino nuo tikslinės paramos biudžetui pereiti prie netikslinės paramos biudžetui (Specialioji ataskaita Nr. 5/2001), paskatino sukurti bendrą viešųjų finansų valdymo rezultatų vertinimo sistemą ir ja naudotis, pasiūlė glaudžiau derinti paramos teikėjų vietos atstovų veiksmus ir bendrus vertinimus (Specialioji ataskaita Nr. 2/2005). Audito Rūmai keletą kartų vertino Komisijos taikomą dinamišką tinkamumo aiškinimą ir primygtinai reikalavo, kad Komisija turėtų pasirūpinti formalesniu ir geriau struktūruotu įrodymu, kad laikomasi sąlygų ir pasiekta viešųjų finansų valdymo rezultatų (Specialioji ataskaita Nr. 2/2005, 2009 m. metinė ataskaita). Audito Rūmai taip pat parengė specialiąją ataskaitą dėl ES paramos sveikatos sektoriui. Joje prieita prie išvados, kad teikiant bendrąją paramą biudžetui sveikatos paslaugos nepagerėjo, todėl reikėtų sutelkti dėmesį į efektyvų tokios paramos panaudojimą, tai pat reikėtų skirti daugiau sektorinės paramos biudžetui (Specialioji ataskaita Nr. 10/2008). Audito Rūmai taip pat ketina parengti specialiąją ataskaitą dėl švietimo sektoriaus. |

Šiame dokumente ES parama biudžetui reiškia Europos Komisijos valdomą paramą biudžetui , skiriamą pagal išorės veiksmų priemones, finansuojamas ES biudžeto ir Europos plėtros fondo lėšomis. Parama gali būti teikiama kaip bendroji parama biudžetui (BPB) šalies nacionalinei vystymosi strategijai remti arba kaip sektorinė parama biudžetui (SPB) konkretaus sektoriaus strategijai remti. ES ir kiti paramos biudžetui teikėjai bendrąją ir sektorinę paramą biudžetui vis dažniau teikia kartu; paramą biudžetui vis labiau norima naudoti naujiems ir konkretiems klausimams spręsti (pvz., klimato kaita). ES ir kiti paramos teikėjai sektorinę paramą biudžetui teikia nenustatę konkretaus tikslo, kiti paramos teikėjai numato lėšas skirti konkrečiu tikslu.

Teikiant tiek BPB, tiek SPB, siekiama skirtingų tikslų , kurie nustatyti sąlygose ir palaikant dialogą. Bendrąja parama biudžetui siekiama remti nacionalinę vystymosi politiką ir strategiją, ją naudojant vykdomos įvairios politikos priemonės ir reformos; sektorinė parama biudžetui yra skirta sektorinei politikai ir reformų darbotvarkei remti, todėl yra patrauklesnė, nes sutelkta į svarbius pagrindinius sektorius. Sektorinė parama biudžetui turi ypatingą pridėtinę vertę, kai ji sudaro nedidelę nacionalinio biudžeto dalį, nes tada būtina palaikyti labiau sutelktą dialogą sektoriaus politikos klausimais ir siekti reformų. Daugeliu atvejų ES abi priemones taiko kartu, ypač Afrikos, Karibų ir Ramiojo vandenyno šalyse; taip SPB papildo BPB, nes vykdant nacionalinę vystymosi politiką galima labiau atsižvelgti į konkretaus sektoriaus ar reformos poreikius.

Svarbiausia – veiksmų derinimas . ES yra svarbiausia paramos biudžetui teikėja. Tęsiamas darbas siekiant toliau glaudžiau derinti dialogą politikos klausimais ir politinį dialogą, programų planavimą ir įgyvendinimą, skatinti viešojo sektoriaus atskaitomybę ir tarpusavio atskaitomybę, rengti paramos biudžetui vertinimus ir pranešti apie jų rezultatus. Į šį darbą buvo atsižvelgta šioje žalioje knygoje; glaudžiau derinant visų paramos biudžetui teikėjų veiksmus bus didinamas paramos biudžetui veiksmingumas ir ES paramos teikėjų veiksmų darna ir patikimumas.

3 lentelė. ES paramos biudžetui kaita

Patirtis, įgyta teikiant paramą biudžetui 10-ame dešimtmetyje, parodė, kad reformų skatinimui nustačius sąlygas veiksmingumas padidėjo ribotai, kad svarbu šalių partnerių prisiimama atsakomybė už politikos kryptis ir kad skiriant lėšas konkrečioms biudžeto eilutėms poveikis yra ribotas. Remdamasi šia patirtimi 2000 m. Komisija priėmė komunikatą „Bendrijos parama ekonomikos reformai ir struktūriniam prisitaikymui: apžvalga ir perspektyvos“, kuriame numatė skirti paramą biudžetui skurdui mažinti ir pateikė naujovišką požiūrį į nustatomas sąlygas. Šiame komunikate nustatyti su parama biudžetui susiję tikslai, jie vėliau tapo pagalbos veiksmingumo principų dalimi.

ES paramos biudžetui programos buvo dažnai vykdomos trejus metus, skiriant metinius fiksuoto dydžio mokėjimus , jei laikomasi tinkamumo kriterijų, ir kintamo dydžio mokėjimus , taip pat susietus su rezultatais siekiant sutartų tikslų pagal atrinktus rezultatų rodiklius, daugiausia socialiniuose sektoriuose.

Dėl tinkamumo kriterijų Komisija (kartu su kitais paramos biudžetui teikėjais) laikosi dinamiško požiūrio, pagal kurį reikalaujama tinkamai ir patikimai įsipareigoti vykdyti reformas ir pateikti pažangos įrodymų, o ne laikytis minimalių standartų. Laikydamasi tokio požiūrio Komisija galėjo vykdyti operacijas įvairiose šalyse, įskaitant šalis, kuriose padėtis yra pažeidžiama , kai parama biudžetui galėjo būti panaudojama stabilumui garantuoti ir užkirsti kelią ekonominės ir politinės padėties blogėjimui.

2008 m. šalims, sėkmingai valdančioms paramą biudžetui ir pasiryžusioms siekti pažangos įgyvendinant Tūkstantmečio vystymosi tikslus (TVT), Komisija taip pat pradėjo taikyti TVT sutartis . Šiose sutartyse numatyti šešerių metų trukmės įsipareigojimai, leidžiantys vyriausybėms planuoti ilgesnės trukmės strategijas ir biudžetus, tiksliau žinant, kiek ateityje bus gauta išteklių.

PARAMOS BIUDžETUI KAITA. KAI KURIE SVARBIAUSI PRINCIPAI

Per pastaruosius dešimt metų parama biudžetui kito, įgyta daugiau žinių apie jos planavimą ir poveikį (žr. 3 ir 4 lenteles).

4 lentelė. Parama biudžetui. Įgyta patirtis

2006 m. atlikus Europos bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos Pagalbos vystymuisi komiteto užsakytą bendrosios paramos biudžetui vertinimą septyniose besivystančiose šalyse (Burkina Fasas, Malavis, Mozambikas, Nikaragva, Ruanda, Uganda ir Vietnamas) prieita prie išvados, kad parama biudžetui buvo tinkama priemonė pripažintoms pagalbos veiksmingumo problemoms spręsti ir gali būti efektyvus, veiksmingas ir tvarus būdas nacionalinėms skurdo mažinimo strategijoms remti. Nustatyta, kad BPB darė teigiamą poveikį derinimui ir reguliavimui, taip pat padėjo stiprinti vyriausybių atsakomybę ir atskaitomybę. Parama biudžetui taip pat padėjo didinti viešųjų išlaidų veiksmingumą ir stiprinti vyriausybės gebėjimus, visų pirma viešųjų finansų valdymo srityje. Teikiant paramą biudžetui daugelyje šalių taip pat pagerėjo galimybės naudotis paslaugomis. Nenustatyta, kad dėl paramos biudžetui būtų išstumtos privačios investicijos arba kad būtų pakenkta šalies pastangoms renkant pajamas, tai pat nėra įrodymų, kad paramos biudžetui lėšos būtų buvę labiau paveiktos korupcijos nei kito pavidalo pagalba. Tačiau vertinime išreikšta abejonių dėl poveikio skurdo mažinimui ir pagrindinių paslaugų kokybės. Šiuo metu peržiūrėta vertinimo metodika bandoma Malyje, Tunise ir Zambijoje. Neseniai atliktuose nepriklausomuose Europos Komisijos patvirtintų šalių programų , vykdomų 20 šalių, kuriose parama biudžetui yra itin svarbi, vertinimuose iš esmės patvirtinta paramos biudžetui svarba ir rekomenduota ją toliau teikti. Tačiau apskritai paaiškėjo, kad vertinti paramos biudžetui poveikį skurdo mažinimui ir kitiems TVT rodikliams yra sunku. Sunku spręsti su kompetencija susijusius klausimus, taip pat sudėtinga vertinti, kokių rezultatų būtų buvę pasiekta taikant alternatyvias priemones (priešingos padėties analizė).

Pabrėžiama, kad parama biudžetui turėtų būti laikoma ne tikslu, o priemone pagalbos veiksmingumui didinti ir rezultatams pasiekti. Nors paramos svarba kiekviename regione skiriasi, planuojant ir teikiant paramą biudžetui reikėtų remtis keletu svarbiausių principų, dėl kurių plačiai sutaria ES paramos biudžetui teikėjai:

Parama biudžetui yra priemonių rinkinio dalis . Parama biudžetui turi būti ne tik pervedamos lėšos, bet ir dialogą politikos klausimais, veiklos vertinimą, gebėjimų stiprinimą ir kitas paramos priemones apimančio priemonių rinkinio dalis.

Atsakomybė . Parama biudžetui turėtų būti skiriama šaliai jos vystymosi strategijoms įgyvendinti.

Rezultatai . Parama biudžetui turėtų būti sutelkta į rezultatus, kuriuos galima įvertinti.

Nuspėjamumas . Parama biudžetui turėtų būti teikiama taip, kad būtų užtikrintas nuspėjamumas tiek trumpuoju, tiek ilguoju laikotarpiu.

Atskaitomybė . Parama biudžetui turėtų būti teikiama taip, kad būtų stiprinama vyriausybių atskaitomybė už išteklių naudojimą ir pasiektus rezultatus piliečių, nacionalinių parlamentų ir aukščiausiųjų audito institucijų atžvilgiu (viešojo sektoriaus atskaitomybė). Parama biudžetui taip pat turėtų būti teikiama taip, kad šalys partnerės laikytųsi įsipareigojimų paramos teikėjams ir atvirkščiai (tarpusavio atskaitomybė).

Glaudžiau suderintas ES požiūris . ES parama biudžetui turėtų būti teikiama taip, kad būtų glaudžiau derinami veiksmai tiek pačioje ES, tiek už jos ribų, ir būtų didinama ES veiksmų darna ir patikimumas.

Viešas palaikymas . Kad būtų užtikrintas ES suinteresuotųjų subjektų viešas palaikymas, būtina pateikti įrodymų, kad teikiant paramą biudžetui šalyse partnerėse pasiekta rezultatų ir padaryta pažanga. Šalių partnerių piliečiams paramos biudžetui duodama nauda jų šaliai taip pat turėtų būti suprantama ir akivaizdi.

PARAMA BIUDžETUI. SVARBIAUSI KLAUSIMAI

Akivaizdu, kad būtina spręsti uždavinius, susijusius su paramos biudžetui kokybe, finansiniu naudingumu ir poveikiu. Aiškumo ir bendro sutarimo dėl geriausių būsimų veiksmų trūksta dėl svarbiausių klausimų, susijusių su:

- politiniu valdymu ir politinio dialogo funkcija;

- dialogo politikos klausimais funkcija, sąlygiškumo funkcija ir ryšiu su veikla bei rezultatais;

- viešojo sektoriaus atskaitomybe ir tarpusavio atskaitomybe;

- paramos biudžetui programavimu ir jos derėjimu su kitomis priemonėmis;

- rizikos vertinimo stiprinimu ir kova su sukčiavimu ir korupcija;

- parama biudžetui esant pažeidžiamumo situacijoms;

- augimu, fiskaline politika ir didesniais vidaus finansiniais ištekliais.

Jie, taip pat klausimai, į kuriuos suinteresuotieji subjektai kviečiami atsakyti, išsamiai aptarti toliau. Taip pat raginama pateikti įrodymų ir pavyzdžių atsakymams pagrįsti.

Politinis valdymas ir politinio dialogo funkcija

Pastaruoju metu politinio valdymo klausimas paramos biudžetui srityje iškilo kaip vienas svarbiausių klausimų. Svarstoma, ar parama biudžetui turėtų būti aiškiai susieta su sąlyga, kad šalis turi paisyti pagrindinių žmogaus teisių, demokratijos ir teisinės valstybės principų (žr. 5 lentelę), ar šiais principais turėtų būti grindžiamas visas bendradarbiavimas, todėl jie turėtų būti taikomi visai partnerystei ir visiems pagalbos modeliams.

EBPO Paramos vystymuisi komiteto gairėse teigiama, kad „politinės sąlygos neturėtų būti konkrečiai susietos su parama biudžetui ar bet kuria individualios pagalbos priemone, geriau būtų jas įtraukti į šalies partnerės ir paramos teikėjų palaikomą svarbų politinį dialogą“[2].

Galiausiai parama biudžetui, kaip ir projektas, visada gali būti sustabdyta, jeigu nesilaikoma pagrindinių principų. Šios nuostatos atitinka įvairių ES priemonių ir susitarimų, kuriais reglamentuojamas vystymasis ir platesnis bendradarbiavimas visuose regionuose[3], nuostatas, ir yra būtinos siekiant užtikrinti paramos biudžetui ir apskritai pagalbos teisėtumą. Patirtis parodė, kad opių politinių klausimų teikiant paramą biudžetui gali kilti daug, ypač teikiant bendrąją paramą biudžetui (BPB) nes laikoma, kad tokia parama reiškiamas pritarimas šalies partnerės bendrai politikai. Yra nuomonių, kad sektorinei paramai biudžetui (SPB) būdinga mažesnė politinė rizika, nes ji naudojama konkretaus sektoriaus politikai, o ne bendrai šalies vystymosi politikai, vykdyti. Dauguma paramos teikėjų pastebėjo, kad šaliai partnerei susidūrus su politiniais sunkumais ar didėjant korupcijai, palyginti su BPB, SPB yra paprasčiau pateisinama šalies mokesčių mokėtojams ir parlamentui.

5 lentelė. Pagrindiniai principai

Šioje žaliojoje knygoje sąvoka „pagrindiniai principai“ reiškia tik politinius elementus, nurodytus ES Lisabonos sutarties bendrosiose nuostatose dėl Sąjungos išorės veiksmų.

Tai reiškia, kad: „Sąjungos veiksmai tarptautinėje arenoje grindžiami principais, paskatinusiais jos pačios sukūrimą, vystymąsi ir plėtrą, ir kurių įgyvendinimą ji skatina platesniame pasaulyje: demokratijos, teisinės valstybės, žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių visuotinumo ir nedalomumo, pagarbos žmogaus orumui, lygybės ir solidarumo principais bei Jungtinių Tautų Chartijos ir tarptautinės teisės principų laikymusi.“ (21 straipsnio 1 dalis).

Keliose paramą biudžetui gaunančiose besivystančiose šalyse pastaruoju metu iškilę opūs su politiniu valdymu susiję klausimai paskatino kai kuriuos paramos teikėjus daugiau dėmesio skirti pagrindiniams žmogaus teisių, demokratijos ir teisinės valstybės principams ir paramą biudžetui aiškiau naudoti siekiant platesnio masto politinių tikslų. Dėl nacionaliniam biudžetui būdingo politinio pobūdžio ir dėl šalies partnerės dialogo bendrų politikos prioritetų tema ir politinio dialogo artumo kyla du pagrindiniai klausimai.

Pirmas klausimas yra susijęs su paramos biudžetui teikimu, kai nesilaikoma pagrindinių principų. Kai kurie paramos teikėjai išmokas sustabdo, o kiti – ne. Nevienodai reaguojant į tokią padėtį, susijusių šalių partnerių vyriausybėms gali būti siunčiamas klaidingas signalas. Tai išryškina būtinybę nustatyti požiūrį, kuriuo remiantis būtų didinamas nuoseklumas ir darna, užtikrinama, kad būtų nustatyti bendri pagrindiniai principai ir jų būtų laikomasi, kartu išsaugant vystymosi naudą, įskaitant paramos biudžetui nuspėjamumą.

Antras klausimas yra susijęs su tinkamiausiu forumu dialogui politinio valdymo tema palaikyti. Pateikta siūlymų išnaudoti visas įmanomas galimybes, įskaitant paramos biudžetui dialogo procesus, kaip būdą poveikiui ir įtakai politiniams klausimams, susijusiems su pagrindiniais principais, didinti. Kita nuomonė – labiau politinio pobūdžio forumas, atskirtas nuo paramos biudžetui dialogo procesų, tačiau jais pagrįstas ir jiems darantis poveikį, pripažįstant, kad šiais principais grindžiamas visas vystomasis bendradarbiavimas.

1 klausimas. Ar paramos biudžetui (būtent bendrosios paramos biudžetui) operacijos turėtų būti planuojamos taip, kad šalys partnerės kuo labiau įsipareigotų laikytis pagrindinių principų, ir, jei taip, kokiu būdu? Ar paramos biudžetui programose turėtų būti griežčiau nustatytos su politiniu valdymu susijusios sąlygos? Ar verta bendrajai paramai biudžetui, palyginti su sektorine parama biudžetui, nustatyti skirtingą požiūrį į politines sąlygas? 2 klausimas. Kaip paramos biudžetui procesas galėtų būti labiau suderintas su politiniu dialogu pagrindinių principų klausimu, kartu išlaikant dėmesį su sutartais vystymosi tikslais susijusiam dialogui politikos klausimais? Kokiame forume ir kokiu lygmeniu paramos teikėjai ir šalys partnerės galėtų dalyvauti keldami klausimus dėl pagrindinių principų ir juos aptardami? 3 klausimas. Kokių reikšmingų atsakomųjų priemonių paramos teikėjai galėtų imtis, kai nesilaikoma pagrindinių principų, kartu išsaugant vystymosi naudą ir paramos biudžetui nuspėjamumą? |

Dialogo politikos klausimais funkcija, sąlygiškumo funkcija ir ryšiai su veikla bei rezultatais

Su šalies partnerės biudžeto rengimo ir politikos formavimo procesais glaudžiai susietas dialogas politikos klausimais yra būtinas siekiant užtikrinti, kad būtų nustatytos ir aptartos politikos priemonės nustatytiems tikslams pasiekti ir būtų skirti reikalingi ištekliai. Toks dialogas padeda užtikrinti aiškesnį išteklių naudojimo (įskaitant paramą biudžetui) ir pasiektų rezultatų ryšį, ir būtina daug nuveikti, kad jis būtų kuo veiksmingesnis. Pavyzdžiui, itin svarbu užtikrinti, kad aukščiausios audito institucijos, nacionaliniai parlamentai, privatusis sektorius ir pilietinė visuomenė būtų kuo labiau įtraukti.

Dialogas politikos klausimais turėtų apimti šias sritis : augimo strategija, makroekonominis stabilumas, mokesčių politika (įskaitant gaunamas vidaus pajamas ir biudžeto formavimą centriniu ir decentralizuotu lygmeniu), sektorių politika (ypatingą dėmesį skiriant socialiniams sektoriams), socialinė apsauga (įskaitant sąlyginio pinigų pervedimo schemų[4] naudojimą), viešųjų finansų valdymas, platesnio masto valdymo klausimai, pvz., kova su korupcija ir sukčiavimu, viešojo sektoriaus reforma, įskaitant decentralizaciją. Dialogas politikos klausimais skiriasi nuo platesnio masto politinio dialogo pagrindinių principų klausimais, nors abu dialogai natūraliai papildo ir sustiprina vienas kitą. Svarbiausias klausimas – kaip didinti šio dialogo politikos klausimais veiksmingumą. Todėl kyla klausimų dėl dialogo aprėpties ir reikalingų įgūdžių, sąlygiškumo funkcijos, tinkamos politikos sričių reformų ir veiklos vertinimo sistemose nurodytų rezultatų rodiklių pusiausvyros ir pastarųjų, kaip išmokų katalizatorių, funkcijos (taip pat žr. 6 lentelę).

6 lentelė. Skirtingoje aplinkoje palaikomas paramos biudžetui dialogas politikos klausimais

Paramos biudžetui tikslai lemia kiekvienos šalies dialogo politikos klausimais aprėptį ir pobūdį. Šie tikslai ir dialogo struktūra bus skirtingi ir priklausys nuo aplinkybių šalyje ir išsivystymo lygio, santykių su ES pobūdžio ir kitų paramos teikėjų dalyvavimo. Pavyzdžiui, su Azijos ar Lotynų Amerikos šalimi, kuriai pagalba ir parama biudžetui paprastai sudaro labai mažą nacionalinio biudžeto dalį, palaikomas dialogas gali labai skirtis nuo dialogo su daugeliu Afrikos šalių. Mažose salų valstybėse ir užjūrio šalyse bei teritorijose gali tekti spręsti konkrečius uždavinius, pvz., mažos nacionalinės administracijos, tvirtų nacionalinės politikos krypčių ir strategijų nebuvimas, nepriklausomų makroekonominių sistemų trūkumas, ne itin aktyviai dalyvaujantys paramos teikėjai ir jų tarpusavio veiksmų derinimo stoka. ES kaimyninėse šalyse ir dėl narystės ES besiderančiose šalyse , kur ES vykdomos politikos tikslas – skatinti ES pavyzdžiu pagrįstas reformas, kuriomis siekiama politinės asociacijos ir ekonominės integracijos, labiau pabrėžiama, kad šalys partnerės laikomos atsakingomis už trumpuoju laikotarpiu įgyvendintinas konkrečias politikos priemones, pvz., su ES acquis suderintų teisės aktų priėmimas dėl stabilizacijos ir asociacijos susitarimų su galimomis ir esamomis šalimis kandidatėmis ir vykstant dabartinėms deryboms su kaimyninėmis šalimis dėl asociacijos susitarimų.

Veiksmingam dialogui politikos klausimais palaikyti būtina, kad paramos teikėjai turėtų kvalifikuotų darbuotojų, kurie pajėgtų analizuoti problemas, kliudančias siekti sutartų vystymosi tikslų, rastų jų sprendimo būdų ir jas spręstų. Tačiau daugumai paramos teikėjų trūksta darbuotojų, kurie pajėgtų atlikti tokias užduotis. Šią problemą iš dalies būtų galima išspręsti paramos biudžetui teikėjams daugiau keičiantis žiniomis ir veiksmingiau pasidalijant darbus, tačiau taip pat reikia atnaujinti investicijas atitinkamiems įgūdžiams plėtoti.

Sąlygiškumo principas. Šalių, kurioms teikiama parama biudžetui, atrankai naudojant apibrėžtus tinkamumo kriterijus sąlygiškumo principas taikomas teisėtai. Komisija šiuo metu minimalių reikalavimų nenustato, nes laikosi nuomonės, kad šalies partnerės įsipareigojimai vykdyti reformas yra svarbesni. Išmokos gali būti susietos su politikos priemonėmis ir pasiektais rezultatais. Remiantis turimais duomenimis, su politika susietomis sąlygomis labai retai daromas poveikis reformų vykdymui, nebent jos labai palaikomos pačioje šalyje. Daug veikėjų, įskaitant Europos Komisiją, daugiau dėmesio skiria rezultatams, nors daugelyje programų nustatyti ir su politika susiję rodikliai, ir rezultatų rodikliai.

Veikla ir rezultatai. Europos Komisija paramos biudžetui programose rezultatų rodiklius pradėjo naudoti kaip pagrindą pažangai vertinti, kintamų išmokų sumoms nustatyti ir dėmesiui į dialogą politikos klausimais sutelkti[5]. Šiuo požiūriu šalių partnerių vyriausybėms ketinta suteikti galimybę pačioms nustatyti politikos kryptis (laikantis atsakomybės principo) ir skatinti diskusijas apie tai, kodėl nustatytos politikos kryptis duoda arba neduoda rezultatų. Tačiau iškilo svarbių klausimų ir uždavinių, pvz., dėl statistikos tarnybų pajėgumo reguliariai rengti, analizuoti ir platinti aktualius, objektyvius ir geros kokybės statistikos duomenis rezultatams vertinti; kaip pasirinkti rodiklius ir tikslus; kaip geriau vertinti veiklą – ar taikyti konkrečius rodiklius, ar laikantis platesnio požiūrio vertinti veiklą konkrečiose politikos srityse; ir galiausiai, kaip šalims partnerėms kuriamos veiksmingos paskatos siekti geresnių rezultatų, kai nustatytos su rezultatais susietos sąlygos.

Svarbiausia – sutelkti dėmesį į rezultatus. Tačiau paramą biudžetui skirti už konkrečius rezultatus sunkiau negu skirti paramą projektams, nes paramos biudžetui lėšos patenka į bendrą šalies biudžetą ir jų atsekti neįmanoma. Tuo tarpu paramos teikėjai turi atsiskaityti už paramą biudžetui, todėl ES ir kartu jos mokesčių mokėtojams svarbu turėti aiškių įrodymų, kad šalys partnerės išteklius naudoja taip, kaip numatyta, kad užtikrinamas ekonominis naudingumas ir pasiekiami nustatyti tikslai. Todėl paramos teikėjai turi nuodugniai analizuoti visas pagrindines viešųjų finansų valdymo sistemos sritis ir vyriausybės mokesčių politiką, įskaitant visą biudžeto ciklą, ir šiais klausimais palaikyti dialogą politikos klausimais. Nustačius trūkumų, vyriausybės turi įrodyti, kad yra parengusios atitinkamą ir patikimą viešųjų finansų valdymo reformų programą ir kad ilgainiui iš tiesų daroma pažanga. Nuodugnesnė biudžeto analizė svarbi, kad finansų valdymo sistema tinkamai veiktų ir parama biudžetui duotų naudos. Ir toliau svarbiausia užduotis bus nustatyti konkrečius tikslus, veiklos rodiklius ir stebėjimo sistemą, kurie aiškiau atskleistų paramos biudžetui naudą vystymuisi ir skurdo mažinimui. Šiomis aplinkybėmis itin svarbu į poreikius ir rezultatus orientuotų pajėgumų stiprinimas, ypač atitinkamų ministerijų ir už kontrolę atsakingų institucijų, pvz., Aukščiausiosios audito institucijos ir nacionalinių parlamentų, pajėgumų stiprinimas.

4 klausimas. Kaip užtikrinti, kad dialogas politikos klausimais su šalimis partnerėmis būtų kuo veiksmingesnis ir įtraukus ir padėtų įvykdyti reikalingas reformas, pasiekti rezultatus ir tikslus? 5 klausimas. Kaip paramos teikėjai turėtų taikyti su parama biudžetui susietas sąlygas, kad būtų tobulinama veikla, ir kaip jie turėtų reaguoti, kai nesilaikoma sutartų sąlygų? 6 klausimas. Kaip būtų galima patobulinti veiklos stebėjimo sistemas ir kaip geriausia naudoti rezultatų rodiklius vykdant paramos biudžetui operacijas, kad būtų sprendžiami pirmiau nurodyti klausimai? 7 klausimas. Kaip pagerinti viešųjų finansų valdymo sistemos veiklą, įskaitant sukčiavimo prevencijos priemones, ir didinti paramos biudžetui lėšų ekonominį naudingumą? Ar ES paramai biudžetui turėtų nustatyti minimalius reikalavimus? |

Atskaitomybė

Viešojo sektoriaus atskaitomybė reiškia, kad šalies partnerės vyriausybė atsiskaito piliečiams ir institucijoms (parlamentui, aukščiausiajai audito institucijai) už pasirinktas politikos priemones, surinktas pajamas, iš biudžeto skirtas lėšas ir pasiektus rezultatus. Tai yra dvikryptis ryšys. Piliečiai ir institucijos taip pat turi pajėgti priversti vyriausybę prisiimti atsakomybę už savo veiksmus, tikrinti, ar ji nepiktnaudžiauja, ir taikyti sankcijas. Šalies partnerės vyriausybės atskaitomybė savo piliečiams yra vystymosi tikslų įgyvendinimo varomoji jėga. Tai yra svarbus šalies prisiimamos atsakomybės už vystymosi darbotvarkę elementas. Skirtingai nei parama projektui, parama biudžetui iš esmės yra nuodugniai tikrinama šalies parlamento, atliekamas jos auditas.

Tačiau iki šiol padaryta tik nedidelė pažanga stiprinant viešojo sektoriaus atskaitomybę, iš dalies todėl, kad reikia laiko, kad pokyčiai būtų įgyvendinti ir duotų rezultatų. Daugelyje šalių pilietinės visuomenės ir parlamentų gebėjimas per biudžeto rengimo procesą daryti įtakos pasirenkant politikos priemones ir jas stebint tebėra silpnas. Teikiant paramą biudžetui svarbiausia paramos teikėjų užduotis – remti nacionalines atskaitomybės institucijas ir sistemas. Dėl paramos teikėjų reikalavimų viešojo sektoriaus atskaitomybė, iš išorės primetus darbotvarkę, gali būti nustelbta, ypač tais atvejais, kai paramos biudžetui suma, palyginti su nacionaliniu biudžetu, yra didelė.

Tarpusavio atskaitomybė. Iš paramos teikėjo pozicijos tarpusavio atskaitomybė svarbi tuo, kad paramą teikiančių šalių vyriausybės savo parlamentų nariams ir mokesčių mokėtojams gali įrodyti, kad viešosios lėšos, skirtos kaip parama vystymuisi, panaudojamos veiksmingai. Šalims partnerėms svarbu patikimi paramos teikėjų įsipareigojimai laiku suteikti nuspėjamos, skaidrios ir išsamios informacijos apie pagalbos srautus (visų pirma paramą biudžetui), suderintus su biudžeto ciklu, kad būtų rengiami ir vykdomi visa apimantys biudžetai, taip siekiant nustatytų tikslų ir laikantis prioritetų. Šalys partnerės taip pat turi informuoti visuomenę apie ryšius su paramos teikėjų bendruomene ir paramos biudžetui naudą. Tačiau pilietinė visuomenė vyriausybės veiklą gali tikrinti tik turėdama svarbios informacijos apie sumas, išleistas konkrečioms priemonėms, ir kai yra galimybė atitinkamas valdžios institucijas, įskaitant paramos teikėjus, informuoti apie sukčiavimą ir korupciją.

8 klausimas. Kaip planuoti paramą biudžetui (įskaitant pajėgumų stiprinimą), kad toliau būtų stiprinama šalių partnerių viešojo sektoriaus atskaitomybė ir atsakomybė, taip pat pilietinės visuomenės dalyvavimas? 9 klausimas. Kaip tarpusavio atskaitomybė galėtų padėti didinti paramos biudžetui operacijų veiksmingumą tiek paramą teikiančiose šalyse, tiek šalyse partnerėse? 10 klausimas. Kokia veikla matomumui didinti ir informacijai perduoti galėtų būti vykdoma tiek paramą teikiančiose šalyse, tiek šalyse partnerėse, kad būtų stiprinama tarpusavio atskaitomybė? |

Paramos biudžetui programavimas ir jos derėjimas su kitomis priemonėmis

Sprendimas, ar skirti paramą biudžetui ir kiek jos skirti, turėtų būti vertinamas atsižvelgiant į platesnes pagalbos programavimo aplinkybes, kai atsižvelgus į poreikius ir veiklą nusprendžiama dėl šaliai skiriamų lėšų. Sprendimas yra susijęs su platesnio masto ekonomikos politine analize, kiekvienos šalies finansavimo poreikiais (atsižvelgiant į vidutinės trukmės mokesčių sistemą ir paramos teikėjų ir kreditorių galimus pasiūlyti įnašus), taip pat gebėjimais įsisavinti lėšas ir paramos biudžetui rizika ir tikėtina nauda. Tinkamai išanalizavus šalies aplinkybes, įskaitant vyriausybės pastangas šalinti nustatytus trūkumus ir disponuojamus vidaus išteklius, galima tinkamai nuspręsti, kokie yra bendradarbiavimo tikslai ir tinkamiausia pagalbos teikimo tvarka, taip pat atsižvelgiant į vieneto sąnaudas ir ekonominį naudingumą.

Paramą biudžetui galima teikti kartu su kitomis priemonėmis , pvz., vertikaliaisiais fondais, daugelio paramos teikėjų patikos fondais, bendrais fondais ir parama projektui. Įgyvendinimo tvarka gali būti įvairi – tai laikoma privalumu, nes galima tenkinti skirtingus poreikius ir siekti tikslų skirtingomis aplinkybėmis. Akivaizdu, kad kai kuriose srityse, pvz., teikiant paramą nevalstybiniams subjektams ar remiant rinkimų procesą, parama biudžetui negali ir neturėtų būti teikiama. Kitais atvejais, pvz., specializuotų žinių ar investicijų į svarbiausius infrastruktūros objektus atvejais, priimant sprendimą dėl paramos teikimo tvarkos tinkamiausia atsižvelgti į šalies aplinkybes.

Svarbiausias su bendrąja parama biudžetui (BPB) ir sektorine parama biudžetui (SPB) susijęs klausimas – ar konkrečiai šaliai teikiant paramą biudžetui dėmesys turėtų būti sutelktas į daugiau sričių (BPB) siekiant geriau suprasti nacionalinę politiką, bet rizikuojant mažesniu sektoriaus politikos dialogo veiksmingumu; ar daugiausia dėmesio skirti konkretiems sektoriams (SPB) palaikant veiksmingesnį dialogą politikos klausimais, bet galimai neapžvelgiant platesnio masto, keleto sektorių reformas apimančių klausimų, kuriuos būtina spręsti siekiant pažangos sektorių lygmeniu. Daugeliu atveju ES abi paramos priemones taiko kartu (žr. 2 dalį).

11 klausimas. Kokiais kriterijais turėtų remtis Komisija, priimdama sprendimus, ar reikalavimus atitinkančiai šaliai teikti paramą biudžetui ir, jei taip, kokio dydžio ji turėtų būti? 12 klausimas. Kokie yra privalumai ir trūkumai, kai tai pačiai šaliai teikiama ir bendroji, ir sektorinė parama biudžetui, arba kai taikoma tik viena paramos biudžetui priemonė? Kokiomis aplinkybėmis SPB būtų laikoma veiksmingesnio tipo parama biudžetui? 13 klausimas. Kokių yra privalumų ir trūkumų, kai, be BPB ir SPB, taikomos kitos pagalbos priemonės, ir kokiomis praktinio pobūdžio priemonėmis būtų galima užtikrinti jų nuoseklumą ir veiksmingą derinimą? |

Rizikos vertinimo stiprinimas ir kova su sukčiavimu ir korupcija

Visų pavidalų pagalbos (nuo paramos projektui iki paramos biudžetui) veiksmingumui ir poveikiui gali pakenkti įvairaus pobūdžio rizika, kurią būtina sumažinti. Paramos biudžetui ir paramos projektui rizikos modelis skiriasi, todėl rizikos valdymas turi būti priderintas prie pasirinkto pagalbos teikimo metodo. Paramos biudžetui rizikos valdymo sistema yra svarbi priemonė vertinant tinkamumą, programuojant paramą, planuojant ir įgyvendinant programas ir darant poveikį dialogui politikos klausimais. Tai yra ES finansinių interesų apsaugos priemonė. Tai yra ir svarbus dinamiško požiūrio į tinkamumą (žr. 1 lentelę) matmuo, reikalaujantis patikimo įsipareigojimo siekti atitinkamų reformų ir pateikti pažangos įrodymų. Šiomis aplinkybėmis svarbu peržiūrėti paramos biudžetui rizikos valdymo požiūrius ir juos sustiprinti.

Labai pablogėjus paramą biudžetui gaunančios šalies partnerės politiniam valdymui , nacionalinio biudžeto, kaip bendro intereso išraiškos, funkcija gali būti labai susilpninta, o tai gali pakenkti atskaitomybės mechanizmams. Dėl to galėtų kilti pavojus, kad teikiant paramą biudžetui nebus didinamas biudžeto skaidrumas ir apskritai stiprinamas jo valdymas ir galiausiai sumažės paramos biudžetui veiksmingumas. Politinei rizikai vertinti būtinas intensyvesnis politinis dialogas, apimantis su parama biudžetui susijusius aspektus.

Makroekonominio ir vystymosi rizikos valdymui būtini griežti stebėjimo procesai, tinkamos rizikos nustatymo metodai ir rodikliai, taip pat gebėjimas prireikus nustatyti ir priimti taisomąsias priemones. Tokio pobūdžio rizikos valdymą apsunkina prasta atitinkamų rodiklių kokybė ir prieinamumas. Dialogo apie nacionalinių ir sektorių politikos priemonių įgyvendinimo pažangą aprėpties išplėtimas ir kokybės gerinimas yra būtina siekiant veiksmingo rizikos valdymo.

Itin svarbu tobulinti finansinės rizikos valdymo priemones. Per visas paramos biudžetui operacijas paramos teikėjų lėšos valdomos pagal šalies partnerės viešųjų finansų valdymo ir kontrolės sistemas ir procedūras (žr. 1 lentelę). Finansinė rizika vertinama ir mažinama didinant viešųjų finansų valdymo efektyvumą ir veiksmingumą. Pagrindinės pažangos sritys ir trūkumai turi būti nuolat nustatomi ir į juos turi būti atsižvelgiama rengiant ir įgyvendinant reformų programas, kurių svarba ir patikimumas stebimi vykstant paramos biudžetui procesams.

Korupcija vystymosi pastangoms kelia didelę grėsmę. Dėl to nukenčia demokratija ir geras valdymas, nes nutraukiami formalūs ir instituciniai procesai. Korupcija kenkia ekonominiam vystymuisi, nes ištekliai nukreipiami nuo prioritetinių išlaidų, didėja neveiksmingumas, teikiant viešąsias paslaugas nesilaikoma viešojo pirkimo procedūrų. Korupcija yra vienas pagrindinių veiksnių, darančių poveikį argumentams už ir prieš paramą biudžetui. Dėl neišspręstos korupcijos problemos mažėja pasitikėjimas biudžetu ir platesnio masto politine ekonomija ir atsiranda finansinė ir vystymosi rizika . Be to, kadangi paramos teikėjų lėšos patenka į nacionalinį biudžetą, Komisijai nepranešama apie įtariamą sukčiavimą ar korupciją ir ji negali atlikti tyrimo. Tais atvejais, kai pasisavinami šalių partnerių biudžeto ištekliai, susigrąžinti lėšas gali būti labai sunku. Todėl labai svarbu, kad Komisija ir apskritai paramos teikėjų bendruomenė su šalių partnerių vyriausybėmis palaikytų glaudų dialogą korupcijos klausimais.

Išorės rizikos veiksniai , pvz., neigiami tarptautiniai finansiniai ir ekonomikos veiksniai, pagrindinių produktų kainų svyravimas ar klimato sąlygos, taip pat gali daryti poveikį šalies partnerės biudžeto padėčiai. Pastarųjų metų pasaulinė finansų ir ekonomikos krizė parodė, kad šalys yra artimai susijusios. Šiai išorės rizikai stebėti ir jos poveikiui mažinti būtinos priemonės, kurias taikant būtų didinamas biudžeto, įskaitant mokesčių struktūrą, atsparumas išorės smūgiams.

14 klausimas. Kaip pirmiau nurodyta rizika galėtų būti geriausiai vertinama pagal išsamią sistemą ir valdoma, kad didėtų paramos biudžetui veiksmingumas? 15 klausimas. Kokias priemones turėtų taikyti ES, jeigu sukčiavimo ir korupcijos rizikos lygis laikomas dideliu? 16 klausimas. Kokių reikšmingų atsakomųjų priemonių, įskaitant finansines taisomąsias priemones, paramos teikėjai galėtų imtis, kai įgyvendinant politikos kryptis, kurioms teikiama parama biudžetui, nustatoma didelio masto korupcija arba sukčiavimas? |

Parama biudžetui esant pažeidžiamumo situacijoms

Parama biudžetui gali būti svarbi siekiant valstybėse, kuriose susidarė pažeidžiamumo situacija, užtikrinti ekonominį ir politinį stabilumą.

7 lentelė. Pažeidžiamumo situacijos

Tai yra situacijos, kuriose socialinis susitarimas sulaužytas dėl valstybės nesugebėjimo arba nenoro vykdyti pagrindinių savo funkcijų, laikytis įsipareigojimų teikti paslaugas, valdyti išteklius, užtikrinti teisinės valstybės principų laikymąsi, sudaryti vienodas sąlygas patekti į valdžią, užtikrinti gyventojų apsaugą ir saugumą, ginti ir puoselėti piliečių teises ir laisves. Apskritai siekdama įveikti krizę šalis turi pereiti tris etapus, kurie dažnai sutampa ir kuriuose dalyvauja politiniai partneriai ir paramos teikėjai. Po ekstremaliosios padėties etapo prasideda taikos įtvirtinimo etapas, per kurį vykdomas socialinis ir ekonominis atnaujinimas ir pradedama atkurti institucijas. Trečiasis etapas – makroekonomikos stabilizavimo etapas (per kurį, kai tik panaikinamas įsiskolinimas, tarptautinės finansų įstaigos atnaujina paramos teikimą), per kuri pradedami vystymosi veiksmai. Šaliai įveikiant krizę kiekvienu etapu galima svarstyti, ar teikti paramą biudžetui.

Nors iš esmės rizika didelė, nesiėmus veiksmų ir nesuteikus veiksmingos pagalbos (pvz., kad būtų užtikrintos tokios pagrindinės valstybės funkcijos, kaip paslaugų teikimas ir saugumas), tikėtina, kad padėtis dar labiau pablogėtų. Tinkamumo kriterijai turi būti aiškinami taip, kad atsispindėtų šalies partnerės faktinis pajėgumas, įsipareigojimai ir pažangos potencialas. Tačiau svarbiausia – paramos teikėjų, pasirengusių remti atkuriamą šalį, glaudesnis veiksmų derinimas tarpusavyje, kad būtų užtikrintas tinkamas ir nuolatinis rizikos vertinimas ir valdymas, griežtas pažangos stebėjimas ir reagavimas planuojant paramą. Komisija glaudžiai bendradarbiauja su TVF, Pasaulio Banku ir Afrikos vystymosi banku rengdama „bendro požiūrio dokumentą“. Vis dėlto šiuo metu nedaug dvišalių paramos teikėjų teikia paramą biudžetui šalims, kuriose susidarė pažeidžiamumo situacija.

17 klausimas. Ar parama biudžetui turėtų būti teikiama valstybių, kuriose susidarė pažeidžiamumo situacija, stabilumui didinti ir, jei taip, kaip tai geriausia būtų daroma? |

Augimas, mokesčių politika ir didesni vidaus finansiniai ištekliai

Šalys partnerės vystymosi strategijose ir ES vis daugiau dėmesio skiria ne tik socialinių paslaugų teikimui, bet ir tvaraus ekonomikos augimo svarbai. Todėl būtina užtikrinti, kad apskritai parama vystymuisi ir konkrečiai parama biudžetui padėtų skatinti ir didinti integracinį augimą, tvarų vystymąsi ir mažinti skurdą. Daugiau dėmesio visų pirma turi būti skirta veiksmams, kuriais būtų šalinamos tvarų augimą ribojančios kliūtys, pvz., netinkama ekonomikos infrastruktūra, biurokratija ar nepakankamas žmogiškasis kapitalas, nustatyti. Parama biudžetui gali būti naudinga skatinant makroekonominį stabilumą, svarbiausias reformas kuriant verslui palankesnes ekonomines sąlygas ir veiksmingiau paskirstant biudžeto lėšas. Mokesčių politika yra ypatingai svarbi paramos biudžetui dialogo politikos klausimais tema.

Stabilios vidaus pajamos yra itin svarbios garantuojant makroekonominį stabilumą, siekiant vystymosi tikslų ir juos palaikant, mažinant skurdą ir siekiant TVT, taip pat stiprinant viešojo sektoriaus atskaitomybę. Šiuo požiūriu svarbu ir šalių partnerių ekonomikos augimas, ir mokesčių sistemos. Sustiprinus besivystančių šalių pajėgumą rinkti pajamas laikantis gero valdymo principų (skaidrumas, keitimasis informacija ir sąžininga konkurencija mokesčių srityje), ilgainiui besivystančios šalys galės sumažinti priklausomybę nuo pagalbos ir galiausiai atsisakyti paramos biudžetui, nes mažėjant šalių priklausomybei nuo pagalbos, paramos biudžetui svarba sumažės. Šalys partnerės turėtų siekti stiprinti vidaus mokesčių sistemas ir pajamų surinkimo rodiklius.

Didelės apimties mokesčių bazė ir veiksmingai valdomos pajamos ir išlaidos didina valstybės teisėtumą ir stiprina vyriausybės ir piliečio ryšį. Paramos biudžetui programomis turėtų būti siekiama padėti didinti paramą gaunančios šalies pajėgumą spręsti su pajamų rinkimu susijusius vidaus ir tarptautinius uždavinius, kad būtų stiprinama atskaitomybė bei autonomiškumas ir mažinama ilgalaikė priklausomybė. Nors kai kuriomis paramos biudžetui programomis sprendžiami pajamų klausimai, vis dėlto pagal jas numatytu dialogu ir nustatytomis sąlygomis siekiama gerinti viešųjų išlaidų valdymą. Todėl palaikant dialogą dėl paramos biudžetui daugiau dėmesio reikėtų skirti vidaus pajamų klausimams ir gero valdymo mokesčių srityje principams, sąlygoms, veiklos vertinimui ir pajėgumų stiprinimui (atkreipiant dėmesį į ištekliais turtingų šalių pajamų klausimus). Taip laipsniškai būtų įtraukti pirmiau minėti gero mokesčių srities valdymo principai (t. y. skaidrumas, keitimasis informacija ir sąžininga konkurencija mokesčių srityje) ir įpareigojimas jų laikytis. Ypatingai svarbus klausimas – ar parama biudžetui turėtų būti susieta su reformomis ir gero mokesčių srities valdymo principais.

Labai svarbi ES bendradarbiavimo ypatybė – parama regioninei integracijai . Regioninė integracija duoda didelės ekonominės naudos, tačiau dėl jos kyla ir naujų uždavinių, pvz., būtinybė išorės tarifų pajamų bazę perkelti į vidaus mokesčių sistemą, nes liberalizavus prekybą laipsniškai mažėtų iš muitų gaunamos pajamos.

18 klausimas. Kaip geriausia planuoti ir įgyvendinti paramos biudžetui programas, kad būtų skatinamas integracinis ir tvarus augimas? 19 klausimas. Kaip paramos biudžetui dialogas politikos klausimais ir sąlygiškumas galėtų skatinti didesnes vidaus pajamas ir nutraukti priklausomybę nuo pagalbos? Kokio pavidalo ir kokiu būdu paramos biudžetui nutraukimo strategiją paramos teikėjai galėtų įtraukti į jų vykdomas paramos biudžetui operacijas? 20 klausimas. Kaip parama biudžetui galėtų būti naudojama padedant šalims partnerėms ir regioninėms organizacijoms skatinti regioninės integracijos procesą? |

IšVADOS IR TOLESNI žINGSNIAI

Parama biudžetui laikyta priemone pagalbos veiksmingumui didinti, tačiau ir ją taikant kyla sunkumų. Šio dokumento tikslas – iškelti klausimus, kurios šalys turėtų gauti paramą biudžetui, kiek tokios paramos jos turėtų gauti, ir kaip planuoti ir valdyti paramos biudžetui programas. Tai klausimai, kuriuos būtina išnagrinėti, taip pat būtina nagrinėti sutartus tikslus ir principus, kad parama biudžetui labiau padėtų besivystančiose šalyse partnerėse siekti Tūkstantmečio vystymosi tikslų, tvaraus augimo ir skurdo mažinimo, o kitose šalyse skatinti glaudesnę ekonominę integraciją ir politinę asociaciją. Remdamasi šio ir kitų darbų rezultatais, Komisija stengsis tobulinti požiūrį į paramos biudžetui planavimą ir įgyvendinimą, kad jis ES mastu būtų kuo labiau suderintas.

[1] COM(2000) 58, 2000 2 4.

[2] Paramos vystymuisi komiteto gairės dėl paramos teikėjų veiksmų derinimo siekiant didinti pagalbos veiksmingumą (2005 m. 2 tomas).

[3] Būtent Kotonu susitarimas, vystomojo bendradarbiavimo priemonė, Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė ir Pasirengimo narystei pagalbos priemonė.

[4] Pagal šias schemas neturtingos šeimos gauna išmokas, jeigu jų vaikai lanko mokyklą ir gali naudotis pagrindinėmis sveikatos priežiūros paslaugomis (pvz., Brazilijoje, Meksikoje ir Bangladeše).

[5] Radikalesnė naujovė šioje srityje – Pasaulinio vystymosi centro parengtas požiūris „pinigai už rezultatus“, pagal kurį mokama mainais už rezultatus ir atlyginama už veiklą.