1.6.2010   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 142/7

(1)

2010 m. balandžio 26 d. Taryba išnagrinėjo atnaujintą Airijos stabilumo programą, kuri apima 2009–2014 m. laikotarpį.

(2)

Po labai didelio ekonomikos augimo antroje 10-ojo dešimtmečio pusėje Airijoje 2001–2007 m. buvo stabilesnio augimo etapas, kurį skatino didelė vidaus paklausa. Airijos konkurencingumas per šį laikotarpį kiek sumažėjo dėl kainų ir darbo užmokesčio infliacijos ir kartu dėl mažėjančio našumo augimo. Didelį ekonomikos nuosmukį sukėlė staigi korekcija būsto rinkoje, kuri 2006 m. buvo pasiekusi aukščiausią tašką, o padėtį dar pablogino pasaulinė finansų krizė ir Airijos pagrindinių prekybos partnerių recesija.

Nepaisant to, kad nuo 2008 m. vidurio priimti penki konsolidavimo priemonių paketai, tokia įvykių raida taip pat lėmė didelį Airijos valstybės finansų būklės pablogėjimą – vietoje 2007 m. buvusio perteklinio valdžios sektoriaus balanso 2009 m. užfiksuotas dviženkliu skaičiumi išreikštas deficitas, o valdžios sektoriaus skola 2009 m. viršijo 60 % BVP pamatinę vertę. Todėl 2009 m. balandžio 27 d. Taryba priėmė sprendimą pagal Europos bendrijos steigimo sutarties 104 straipsnio 6 dalį, kad Airijoje susidaręs perviršinis deficitas, ir 2009 m. gruodžio 2 d. nustatė jo ištaisymo terminą – iki 2014 m. Pirmasis iš pagrindinių ateinančių metų uždavinių yra susijęs su plataus masto patikimos fiskalinio konsolidavimo strategijos įgyvendinimu, remiantis jau turimu dideliu įdirbiu. Antrasis uždavinys – grįžti prie tvaraus augimo, o tam reikės perkvalifikuoti naujus bedarbius ir padėti jiems įgyti naujų gebėjimų, atkurti konkurencingumą naudojant našumą didinančias priemones ir vykdant tinkamą darbo užmokesčio politiką, taip pat skatinti metodiško restruktūrizavimo procesą finansų sektoriuje. Kitas svarbus uždavinys siekiant padidinti ilgalaikį valstybės finansų tvarumą – pensijų sistemos reforma.

(3)

Nors stebimas faktinio BVP mažėjimas krizės sąlygomis daugiausia yra ciklinis, buvo padarytas neigiamas poveikis ir potencialios gamybos apimties lygiui. Krizė gali taip pat daryti poveikį potencialiam augimui vidutinės trukmės laikotarpiu dėl mažesnių investicijų, kreditavimo galimybių suvaržymo, didėjančio struktūrinio nedarbo ir grįžimo prie grynosios išorinės migracijos, jei padėtis nesikeis. Be to, dėl ekonomikos krizės poveikio didėja neigiamas visuomenės senėjimo poveikis potencialiai gamybos apimčiai ir valstybės finansų tvarumui. Šiomis aplinkybėmis bus labai svarbu spartinti struktūrines reformas, siekiant paremti potencialų augimą. Visų pirma Airijai svarbu imtis reformų žmogiškojo kapitalo, konkurencijos bei mokslinių tyrimų ir technologinės plėtros srityse.

(4)

Makroekonominiame scenarijuje, kuriuo grindžiama programa, numatoma, kad po realiojo BVP sumažėjimo 7,5 % 2009 m. ir 1,4 % 2010 m., 2011–2014 m. laikotarpiu ekonomikos augimas vėl bus teigiamas ir sieks vidutiniškai 4 %. Remiantis šiuo metu turima informacija (2), šis scenarijus, atrodo, pagrįstas patikimomis 2010 m. augimo prielaidomis ir palankiomis vėlesnių metų augimo prielaidomis, ypač atsižvelgiant į numatomas augimo mažėjimo tendencijas dėl esamos krizės kartu su atliekamais balanso koregavimais. Programoje pateikta infliacijos prognozė yra tikroviška atsižvelgiant į numatomą lėtą koregavimo procesą darbo rinkoje. Numatomas grįžimas prie išorės pertekliaus turėtų priklausyti nuo besitęsiančio konkurencingumo atkūrimo.

(5)

Programoje pateiktais skaičiavimais, valdžios sektoriaus deficitas 2009 m. siekė 11,7 % BVP. Didelis pablogėjimas, palyginti su 7,2 % BVP deficitu 2008 m., iš esmės atspindi reikšmingą didelio masto nuosmukio poveikį valstybės finansams, įskaitant gerokai mažesnes mokestines pajamas ir su nedarbu susijusių išlaidų didėjimą. Tuo tarpu nuo 2008 m. vidurio priimtais svarbiais konsolidavimo priemonių paketais, kurių bendras deficitą mažinantis poveikis, valdžios institucijų duomenimis, siekė 5 % BVP 2009 m., padėta riboti fiskalinės būklės blogėjimą. Nors bendras biudžeto strategijos poveikis yra deficitą mažinantis, laikydamasi Europos ekonomikos atgaivinimo programos (EEAP) Airija ekonominei veiklai skatinti priėmė ir nedidelės apimties skatinamųjų priemonių paketą, kurio poveikis siekia 0,7 % BVP. Atsižvelgiant į Tarybos rekomenduojamą pasitraukimo strategiją ir siekiant iki 2014 m. panaikinti perviršinį deficitą, programos laikotarpiu numatoma tęsti gerokai griežtesnę fiskalinę politiką.

(6)

Palyginti su 2009 m., siekiama, kad deficito santykis 2010 m. stabilizuotųsi ir siektų 11,6 % BVP dėl priimto svarbaus iki 2,5 % BVP vertės taupymo priemonių paketo – tai iš esmės atitinka 2009 m. gruodžio 2 d. Tarybos rekomendaciją pagal 126 straipsnio 7 dalį. Atsižvelgiant į staigų palūkanų naštos didėjimą, siekiama, kad pirminis balansas pagerėtų 0,75 procentinio punkto BVP.

Beveik visi koregavimo veiksmai susiję su išlaidomis, įskaitant viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio sumažinimą, sutaupytas lėšas socialinės gerovės srityje, kitus einamųjų išlaidų sutaupymus ir viešųjų investicijų sumažinimą – visų šių priemonių poveikis beveik vienodas. Kalbant apie pajamas, naujojo anglies dioksido mokesčio poveikį iš esmės atsveria standartinio PVM tarifo ir alkoholiui taikomų akcizų sumažinimas. Nepaisant šių konsolidavimo priemonių, pirminių išlaidų ir BVP santykis nežymiai išaugs, o tai rodo didesnes su nedarbu susijusias išlaidas. Numatoma, kad pajamų ir BVP santykis padidės 1 procentiniu punktu BVP dėl didėjančių socialinių įmokų bei kitų pajamų ir BVP santykių (3), o tai turėtų visiškai kompensuoti tolesnį mokesčių ir BVP santykio mažėjimą. 2010 m. numatoma, kaip atrodo, neutrali fiskalinė politika, nes pagal bendrai sutartą metodiką apskaičiuotas struktūrinis deficitas (t. y. pagal ciklą pakoreguotas deficitas atmetus vienkartines ir kitas laikinąsias priemones) turėtų išlikti beveik toks pat kaip ir 2009 m. Vis dėlto svarbu pažymėti, kad be 2,5 % BVP vertės taupymo priemonių paketo 2010 m. fiskalinė būklė būtų dar labiau pablogėjusi. Tuo, kad nesikeičiant politikai fiskalinė būklė nuolat blogėja, paaiškinami metodo „iš apačios į viršų“ (2010 m. biudžete numatytas taupymo priemonių paketas sudaro 2,5 % BVP) ir metodo „iš viršaus į apačią“ (nepakitęs struktūrinis deficitas) prieštaravimai vertinant koregavimo veiksmų poveikį.

(7)

Programoje pateiktos vidutinės trukmės biudžeto strategijos pagrindinis tikslas – dėti tolesnes konsolidavimo pastangas siekiant iki programos laikotarpio pabaigos (2014 m.) sumažinti deficitą iki mažesnės negu 3 % BVP vertės. 2011 m. nominalusis deficitas turėtų pagerėti 1,75 procentinio punkto BVP, 2012 m. – 2,75 procentinio punkto BVP, 2013 m. – 2,25 procentinio punkto BVP, o 2014 m. – 2 procentiniais punktais BVP; pastaraisiais metais pirminis balansas vėl turėtų būti perteklinis. Ši strategija nominaliąja verte atitinka 2009 m. gruodžio 2 d. Tarybos rekomendaciją pagal 126 straipsnio 7 dalį.

Kad pasiektų užsibrėžtus tikslus, vyriausybė numato papildomas kiekybines konsolidavimo pastangas, susijusias su dabartiniu biudžetu, kartu su kapitalo išlaidų lygio įšaldymu (po sumažinimo 2011 m.). Vis dėlto šios pastangos nėra pagrįstos bendromis priemonėmis. Remiantis programoje pateiktomis techninėmis projekcijomis, numatomas daugiausia išlaidomis grindžiamas konsolidavimas, nes 2010–2014 m. laikotarpiu išlaidų santykis turėtų sumažėti beveik 7 procentiniais punktais BVP, ypač valdžios sektoriaus vartojimo ir socialinių išmokų srityse, o pajamų santykis turėtų padidėti beveik 2 procentiniais punktais BVP. Numatoma, kad struktūrinis balansas 2011 m. pagerės 1 procentiniu punktu BVP, o 2012–2014 m. laikotarpiu – kasmet po 1,75 procentinio punkto BVP. Remiantis valdžios institucijų pateikta informacija, Airijos biudžeto būklės vidutinės trukmės tikslas – 0,5 % BVP struktūrinis deficitas, kurio, remiantis programoje pateikta informacija, nenumatyta pasiekti programos laikotarpiu. Atsižvelgiant į naujausias projekcijas ir skolos lygį, vidutinės trukmės tikslas atitinka Pakto tikslus.

(8)

Biudžeto rezultatai galėtų būti prastesni už 2010 m. siektinus rezultatus ir gerokai prastesni už vėlesniais metais siektinus rezultatus. Pirma, nuo 2011 m. numatytos didelės konsolidavimo pastangos nepagrįstos priemonėmis, taigi yra neaiškus ir pajamų srities priemonių poveikis, palyginti su išlaidų srities priemonių poveikiu. Šią riziką dar labiau didina tai, kad net ir siektina konsolidavimo priemonių paketų apimtis atskirais metais, kaip nurodyta, turės būti peržiūrėta atsižvelgiant į būsimus biudžetus, nepaisant to, kad 2010 m. įgyvendintas taupymo priemonių paketas, apie kurio apimtį buvo paskelbta anksčiau. Antra, didelė rizika, kad rezultatai bus prastesni, yra susijusi su ekonomine perspektyva, kuri atrodo optimistinė paskutiniais programos metais. Be to, atsižvelgiant į numatyto konsolidavimo mastą, egzistuoja išlaidų viršijimo 2010 ir vėlesniais metais rizika, taigi, strategija, kuri dar nėra apibrėžta, turėtų būti grindžiama išlaidų ribojimu. Kartu pažymima, kad nuo 2008 m. vidurio jau įgyvendintos reikšmingos konsolidavimo priemonės. Specifinė papildoma rizika yra susijusi su vyriausybės bankams suteiktomis garantijomis finansų sektoriui remti, ir, jeigu jomis bus pasinaudota, deficitas ir skola išaugs. Vis dėlto kai kurias valstybės paramos finansų sektoriui išlaidas ateityje taip pat būtų galima susigrąžinti.

(9)

2009 m. bendrosios valdžios sektoriaus skolos santykis gerokai viršijo Sutartyje nustatytą pamatinę vertę, ir numatoma, kad jis toliau didės iki 2012 m. Konkrečiai, kaip nurodyta programoje, skolos ir BVP santykis 2009 m. padidėjo iki beveik 66 % BVP, palyginti su 44 % BVP 2008 m. Tokį padidėjimą iš esmės lėmė išaugęs pirminis deficitas (+ 10 procentinių punktų). Tačiau taip pat nemažai prisidėjo teigiamas sniego gniūžtės efektas (didėjančios palūkanų išlaidos ir neigiamas nominaliojo BVP augimas) ir neigiamas atsargų ir srautų koregavimas (daugiausia susijęs su kapitalo injekcijų į finansų sektorių finansavimu). Programoje numatoma, kad ateityje skolos santykis sparčiai didės ir 2012 m. pasieks aukščiausią tašką – beveik 84 % BVP, o vėliau laipsniškai mažės ir iki programos laikotarpio pabaigos (2014 m.) bus mažesnis nei 81 % BVP dėl gerėjančio pirminio balanso, numatomo grįžimo prie spartaus nominaliojo BVP augimo ir laipsniško grynųjų pinigų likučių, šiuo metu laikomų atsargumo sumetimais atsižvelgiant į finansų rinkų neapibrėžtumą, mažėjimo. Atsižvelgiant į tai, kad ateityje gali prireikti papildomų didelių kapitalo injekcijų bankams, ir į riziką, kad nepavyks pasiekti biudžeto tikslų, tikėtina, kad skolos santykio raida bus ne tokia palanki, kaip planuojama programoje.

(10)

Vidutinės trukmės skolos projekcijos, pagal kurias daroma prielaida, kad BVP augimo rodikliai tik laipsniškai atsigaus iki dydžių, kurie buvo numatomi iki krizės, kad mokesčių rodikliai pasieks iki krizės buvusį lygį, ir kurios apima prognozuojamą su visuomenės senėjimu susijusių išlaidų augimą, rodo, kad naudojantis programoje numatyta biudžeto strategija, vertinant nominaliąja verte ir nebesikeičiant politikai, skolos ir BVP santykis turėtų stabilizuotis iki 2020 m.

(11)

Ilgalaikis visuomenės senėjimo poveikis biudžetui yra akivaizdžiai didesnis už ES vidurkį, daugiausia dėl palyginti didelio prognozuojamo pensijų išlaidų padidėjimo per ateinančius dešimtmečius. Dėl 2009 m. biudžeto būklės, kaip apskaičiuota programoje, visuomenės senėjimo poveikis biudžetui didina tvarumo atotrūkį.

Pažymima, kad Nacionaliniame pensijų atsargų fonde yra sukauptas turtas siekiant iš anksto finansuoti dalį būsimų pensijų išlaidų. Vidutinės trukmės laikotarpiu sumažinus didelį pirminį deficitą, kaip jau numatyta programoje, ir įgyvendinus struktūrinės reformos priemones, kuriomis, be kita ko, būtų apribotas didelis su visuomenės senėjimu susijusių išlaidų augimas, būtų galima padėti sumažinti valstybės finansų tvarumui kylančią riziką, kuri Komisijos 2009 m. tvarumo ataskaitoje (4) įvertinta kaip didelė. Programoje nurodyta, kad 2010 m. turi būti pradėta viešojo sektoriaus pensijų sistemos reforma, skirta naujiems viešojo sektoriaus darbuotojams. Ateityje pensijų išmokos turėtų būti grindžiamos vidutiniu viso darbingo laikotarpio darbo užmokesčiu, o ne paskutiniųjų metų atlyginimu, o pensinis amžius turėtų būti pailgintas vieneriais metais iki 66 metų. Siekiant riboti prognozuojamą su visuomenės senėjimu susijusių išlaidų didėjimą, bus svarbu įgyvendinti daugiau plataus masto reformų. 2010 m. kovo 3 d. valdžios institucijos paskelbė dokumentą „Nacionalinė pensijų sistema“ (angl. National Pensions Framework), kuriame išdėstė su pensijų reforma susijusius savo planus, įskaitant laipsnišką amžiaus, nuo kurio žmonės įgyja teisę į valstybinę pensiją, didinimą – nuo dabartinės 65 metų ribos iki 68 metų 2028 m. (5)

(12)

Airijos vidutinės trukmės laikotarpio biudžeto sistema turi tam tikrų trūkumų. Visų pirma, biudžeto tikslus metams, kurių biudžetas neapima, ypač susijusius su išlaidų paketais, galima pakeisti vėlesnių metų biudžetuose. Patirtis parodė, kad dėl to politinius sprendimus priimantiems asmenims sunkiau laikytis atsargios fiskalinės politikos, jei (nuolat) gaunama neplanuotų pajamų. Programoje pripažįstama tvirtos biudžeto sistemos svarba ir pabrėžiami neseniai pradėti taikyti kiekybiniai rodikliai, siektini įgyvendinant konsolidavimo priemonių paketus vėlesniais negu biudžeto metais ir numatyti 2009 m. balandį patvirtintame papildomame biudžete. Vis dėlto, kaip minėta pirmiau, stabilumo programoje pateikti vėlesnių metų siektini kiekybiniai rodikliai nėra paremti konkrečiomis priemonėmis.

Programoje, nors ir nepateikiama išsamesnės informacijos, nurodoma, kad svarstomos tolesnės reformos, pavyzdžiui, privalomų daugiamečių paketų einamųjų išlaidų srityje ir fiskalinės taisyklės, kuria būtų nustatyta, kad ateityje netikėtai gautas didelis pelnas būtų naudojamas deficitui mažinti, nustatymas. Kalbant apie trumpesnio laikotarpio biudžeto sistemą, nors valdžios institucijos skelbia mėnesines centrinės valdžios pajamų ir išlaidų raidos ataskaitas, bus svarbu reguliariai peržiūrėti biudžeto planus – dažniau negu kartą per metus, kad būtų apribota nukrypimo nuo siektinų rodiklių rizika.

(13)

Staigus pajamų sumažėjimas, užfiksuotas vykstant būsto rinkos korekcijai, ir platesnio masto nuosmukis atskleidė tam tikras Airijos mokesčių sistemos silpnąsias puses, pavyzdžiui, siaura mokesčių bazė ir didelė priklausomybė nuo sandorių turtu apmokestinimo. Poreikis išplėsti mokesčių bazę įgyvendinant išsamią vidutinės trukmės strategiją buvo vienas iš pagrindinių vyriausybės įsteigto Mokesčių komiteto 2009 m. rugsėjo mėn. paskelbtos ataskaitos akcentas. Kaip nurodyta programoje, į šią ataskaitą, o kartu į rekomendacijas, kaip tobulinti viešųjų išlaidų programas, pateiktas 2009 m. liepos mėn. Specialios viešojo sektoriaus išlaidų ir duomenų peržiūros grupės paskelbtoje ataskaitoje, bus atsižvelgta ateityje formuojant vyriausybės biudžeto strategiją. Į keletą rekomendacijų jau atsižvelgta 2010 m. biudžete, įskaitant anglies dioksido mokesčio nustatymą. Programoje numatyta, kad pirmiau minėtos reformos, susijusios su viešojo sektoriaus pensijų sistema, taip pat svarstomos būsimos pensijų sistemos reformos, turėtų dar labiau pagerinti Airijos valstybės finansų kokybę.

(14)

Apskritai programoje pateikta 2010 m. biudžeto strategija iš esmės atitinka Tarybos rekomendaciją pagal 126 straipsnio 7 dalį. Vis dėlto nuo 2011 m., atsižvelgiant į siektiniems deficito rodikliams kylančią riziką, biudžeto strategija gali nebeatitikti Tarybos rekomendacijos. Visų pirma 2011–2014 m. siektini deficito rodikliai turi būti paremti konkrečiomis priemonėmis, o viso laikotarpio planai turi būti sugriežtinti siekiant valdyti riziką, kylančią dėl mažiau palankaus BVP augimo ir nukrypimų nuo siektinų išlaidų rodiklių.

Programoje, laikantis palankaus makroekonominio scenarijaus, numatoma, kad vėlesniais programos metais konsolidavimui didelės įtakos turės ciklo sąlygos, o tai leidžia daryti prielaidą, kad struktūrinių priemonių metinis vidutinis poveikis, kuris remiantis programa yra reikalingas perviršiniam deficitui panaikinti iki 2014 m., yra mažesnis negu Tarybos rekomenduoti 2 procentiniai punktai BVP. Tai patvirtina išvadą, kad valdžios institucijos turėtų būti pasirengusios ne tik įgyvendinti numatytus konsolidavimo priemonių paketus, bet ir imtis papildomų priemonių, jei augimas būtų mažesnis, negu prognozuota programoje. Jei šios rizikos atžvilgiu nebus imtasi tinkamų veiksmų ir nebus visiškai įgyvendinti konsolidavimo planai, biudžeto strategijos gali nepakakti, kad valdžios sektoriaus skolos santykis vėl imtų mažėti prieš pasibaigiant programos laikotarpiui. Taip pat būtų tikslinga griežtai įgyvendinti programoje numatytą konsolidavimo strategiją, grindžiamą jau turimu dideliu įdirbiu, atsižvelgiant į didelę riziką ilgalaikiam valstybės finansų tvarumui, kylančią dėl numatomų su visuomenės senėjimu susijusių išlaidų pokyčių vidutinės trukmės laikotarpiu ir dėl numatomo staigaus skolos augimo, taip pat dėl galimo poreikio vėl paremti finansų sektorių.

(15)

Kiek tai susiję su duomenų pateikimo reikalavimais, nustatytais elgesio kodekse dėl stabilumo ir konvergencijos programų, programoje trūksta tam tikrų privalomų ir neprivalomų duomenų (6). 2009 m. gruodžio 2 d. rekomendacijoje pagal 126 straipsnio 7 dalį siekiant ištaisyti perviršinio deficito padėtį Taryba taip pat paragino Airiją pranešti apie pažangą, padarytą įgyvendinant Tarybos rekomendacijas, atskirame atnaujintų stabilumo programų skyriuje. Airija šios rekomendacijos laikėsi iš dalies. Visų pirma, konsolidavimo pastangos vėlesniais metais nėra pagrįstos bendromis priemonėmis.

i)

griežtai įgyvendinti 2010 m. biudžetą, o numatytus ateinančių metų konsolidavimo planus paremti konkrečiomis priemonėmis, įtrauktomis į plataus masto konsolidavimo strategiją, kad vadovaujantis rekomendacija, parengta pagal 126 straipsnio 7 dalį, būtų įgyvendinta rekomenduojama vidutinė metinė fiskalinė priemonė, kuri sudarytų 2 % BVP, kartu būti pasirengusi patvirtinti papildomas konsolidavimo priemones, jeigu pasitvirtintų rizika, susijusi su tuo, kad programoje numatytas makroekonominis scenarijus yra palankesnis už scenarijų, kuriuo grindžiama rekomendacija, parengta pagal 126 straipsnio 7 dalį; neapsiribojant fiskalinių priemonių įgyvendinimu, pasinaudoti visomis galimybėmis, be kita ko, atsirandančiomis dėl geresnių ekonominių sąlygų, kaip nurodyta rekomendacijoje dėl perviršinio deficito procedūros (PDP), kad būtų greičiau mažinamas bendrosios skolos santykis priartinant jį prie 60 % BVP pamatinės vertės;

ii)

atsižvelgiant į planuojamą smarkų su visuomenės senėjimu susijusių išlaidų didėjimą, taip pat į tolesnį skolos didėjimą, kuris numatomas programos laikotarpiu, didinti ilgalaikį valstybės finansų tvarumą įgyvendinant tolesnes pensijų sistemos reformas;

iii)

kad sumažėtų rizika koregavimui, stiprinti vidutinės trukmės biudžeto sistemos privalomąjį pobūdį ir atidžiai stebėti, kaip visus metus vykdomi biudžeto tikslai.