Sujungtos bylos C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ir C‑397/19

Asociația „Forumul Judecătorilor Din România“ ir kt.

(prašymai priimti prejudicinį sprendimą, kuriuos pateikė atitinkamai Tribunalul Olt, Curtea de Apel Piteşti, Curtea de Apel Bucureşti, Curtea de Apel Braşov, Curtea de Apel Piteşti ir Tribunalul Bucureşti)

2021 m. gegužės 18 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Bulgarijos Respublikos ir Rumunijos stojimo į Europos Sąjungą sutartis – Aktas dėl Bulgarijos Respublikos ir Rumunijos stojimo į Sąjungą sąlygų – 37 ir 38 straipsniai – Tinkamos priemonės – Bendradarbiavimo su Rumunija ir jos pažangos siekiant orientacinių tikslų teismų reformos ir kovos su korupcija srityse tikrinimo mechanizmas – Sprendimas 2006/928/EB – Bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmo ir pagal jį parengtų Komisijos ataskaitų pobūdis bei teisinės pasekmės – Teisinė valstybė – Teismų nepriklausomumas – ESS 19 straipsnio 1 dalies antra pastraipa – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnis – 2018 ir 2019 m. Rumunijoje priimti įstatymai ir nepaprastieji vyriausybės potvarkiai dėl teismų sistemos organizavimo ir teisėjų atsakomybės – Paskyrimas ad interim į vadovaujamąsias pareigas Teismų inspekcijoje – Prokuratūros padalinio, atsakingo už teismų sistemoje padarytų nusikalstamų veikų tyrimą, įsteigimas – Valstybės turtinė atsakomybė ir teisėjų asmeninė atsakomybė dėl teismo klaidos“

1. Prejudiciniai klausimai – Teisingumo Teismo jurisdikcija – Institucijų priimti aktai – Sąvoka – Sprendimas 2006/928 ir remiantis šiuo sprendimu parengtos ataskaitos – Įtraukimas

   (SESV 267 straipsnis; Komisijos sprendimas 2006/928)

   (žr. 148–151 punktus, rezoliucinės dalies 1 punktą)

2. Europos Sąjungos teisė – Sąjungos vertybės ir tikslai – Vertybės – Teisinės valstybės principo laikymasis – Apimtis – Įstojimas į Sąjungą – Sąjungos vertybių apsaugos neregresavimas – Rumunijos stojimo į Europos Sąjungą sutartis – Taikymo sritis – Sprendimas 2006/928 – Įtraukimas

   (ESS 2 straipsnis, 4 straipsnio 3 dalis, 19 straipsnio 1 dalies antra pastraipa ir 49 straipsnis; 2005 m. Akto dėl stojimo 2, 37 ir 38 straipsniai; Komisijos sprendimas 2006/928)

   (žr. 160–165, 169–172, 175–178 punktus, rezoliucinės dalies 2 punktą)

3. Europos Sąjungos teisė – Sąjungos vertybės ir tikslai – Vertybės – Teisinės valstybės principo laikymasis – Apimtis – Įstojimas į Sąjungą – Sąjungos vertybių apsaugos neregresavimas – Rumunijos stojimo į Europos Sąjungą sutartis – Sprendimas 2006/928 – Taikymo sritis – Nacionalinės teisės aktai, reglamentuojantys teisingumo sistemos organizavimą – Įtraukimas

   (ESS 2 straipsnis, 4 straipsnio 3 dalis, 19 straipsnio 1 dalies antra pastraipa ir 49 straipsnis; 2005 m. Stojimo sutartis; Komisijos sprendimas 2006/928)

   (žr. 184–185 punktus, rezoliucinės dalies 3 punktą)

4. Valstybės narės – Įsipareigojimai – Veiksmingai teisminei gynybai užtikrinti reikalingų teisių gynimo priemonių nustatymas – Teisėjų nepriklausomumo principo laikymasis – Paskyrimas „ad interim“ į vadovaujamąsias pareigas Teismų inspekcijoje – Drausminių procedūrų inicijavimas teisėjams ir prokurorams – Nacionalinėje teisėje numatytos įprastos skyrimo į pareigas procedūros nesilaikymas – Neleistinumas

   (ESS 2 ir 19 straipsniai; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnio antra pastraipa)

   (žr. 188–192, 194–200, 205 punktus, rezoliucinės dalies 4 punktą)

5. Valstybės narės – Įsipareigojimai – Veiksmingai teisminei gynybai užtikrinti reikalingų teisių gynimo priemonių nustatymas – Teisėjų nepriklausomumo principo laikymasis – Prokuratūros padalinio, atsakingo už teismų sistemoje padarytų nusikalstamų veikų tyrimą, įsteigimas – Padalinys, turintis išimtinę kompetenciją atlikti tyrimus – Neleistinumas – Pateisinimai

   (ESS 2 straipsnis, 19 straipsnio 1 dalies antra pastraipa; 2005 m. Stojimo sutartis; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 ir 48 straipsniai; Komisijos sprendimas 2006/928)

   (žr. 213, 214, 216, 219–221, 223 punktus, rezoliucinės dalies 5 punktą)

6. Valstybės narės – Įsipareigojimai – Veiksmingai teisminei gynybai užtikrinti reikalingų teisių gynimo priemonių nustatymas – Teisėjų nepriklausomumo principo laikymasis – Valstybės turtinė atsakomybė ir teisėjų asmeninė atsakomybė dėl teismo klaidos – Išvada dėl tokios klaidos buvimo, padaryta vykstant procesui dėl valstybės patraukimo turtinėn atsakomybėn, per kurį atitinkamas teisėjas nebuvo išklausytas – Išvada, kuri yra privaloma procese, pradėtame pareiškus atgręžtinį reikalavimą dėl atitinkamo teisėjo asmeninės atsakomybės – Garantijų, reikalingų siekiant išvengti spaudimo teismų veiklai ir užtikrinti atitinkamo teisėjo teisės į gynybą paisymą, nebuvimas – Neleistinumas

   (ESS 2 straipsnis ir 19 straipsnio 1 dalies antra pastraipa)

   (žr. 226, 227, 229, 232–237, 241 punktus, rezoliucinės dalies 6 punktą)

7. Valstybės narės – Įsipareigojimai – Veiksmingai teisminei gynybai užtikrinti reikalingų teisių gynimo priemonių nustatymas – Teisėjų nepriklausomumo principo laikymasis – Viršenybė – Tiesioginis poveikis – Nacionalinių teismų pareigos – Konstitucinio lygmens nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos žemesnės instancijos teismui draudžiama netaikyti Sąjungos teisei prieštaraujančios nacionalinės teisės nuostatos – Neleistinumas

   (ESS 2 straipsnis ir 19 straipsnio 1 dalies antra pastraipa; 2005 m. Stojimo sutartis; Komisijos sprendimas 2006/928)

   (žr. 244–248, 250–252 punktus, rezoliucinės dalies 7 punktą)

Santrauka

Teisingumo Teismas priima sprendimą dėl kelių Rumunijos teismų sistemos organizavimo reformų, magistratams taikomos drausminės tvarkos, taip pat valstybės turtinės atsakomybės ir teisėjų asmeninės atsakomybės dėl padarytos teismo klaidos

Rumunijos teismai, nagrinėdami juridinių ar fizinių asmenų ginčus su institucijomis ar įstaigomis, pavyzdžiui, Rumunijos teismų inspekcija, Aukščiausiąja teisėjų taryba, Prokuratūra prie Aukštojo Kasacinio ir Teisingumo Teismo, pateikė Teisingumo Teismui šešis prašymus priimti prejudicinį sprendimą.

Ginčai pagrindinėse bylose kilo dėl didelės reformos, teisingumo ir kovos su korupcija Rumunijoje srityje; ši reforma nuo 2007 m. dėl Rumunijos stojimo į Sąjungą Europos Sąjungos mastu vykdoma pagal Sprendime 2006/928 nustatytą bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmą ( 1 ) (toliau – BTM).

2004 m., vykstant deryboms dėl stojimo į Sąjungą, Rumunija, siekdama pagerinti teisingumo sistemos nepriklausomumą ir veiksmingumą, priėmė tris įstatymus, vadinamuosius „teisingumo įstatymus“, susijusius su teisėjų ir prokurorų statusu, teismų sistemos organizavimu ir Aukščiausiąja magistratų taryba. 2017–2019 m. šie įstatymai buvo iš dalies pakeisti įstatymais ir nepaprastaisiais vyriausybės potvarkiais, priimtais remiantis Rumunijos Konstitucija. Ieškovai pagrindinėje byloje ginčija kai kurių šių įstatymų pakeitimų suderinamumą su Sąjungos teise. Grįsdami savo ieškinius jie remiasi tam tikromis Europos Komisijos parengtomis nuomonėmis ir ataskaitomis dėl Rumunijos padarytos pažangos pagal BTM, kuriose, jų teigimu, atsižvelgiant į kovos su korupcija ir teisminės valdžios nepriklausomumo garantijos veiksmingumo reikalavimus kritikuojamos 2017–2019 m. priimtos Rumunijos nuostatos.

Šiomis aplinkybėmis prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai teiraujasi dėl BTM pobūdžio ir teisinių pasekmių, taip pat dėl Komisijos parengtų ataskaitų apimties. Šių teismų nuomone, minėto mechanizmo turinys, pobūdis ir trukmė turėtų būti laikomi patenkančiais į Stojimo sutarties taikymo sritį, o šiose ataskaitose suformuluoti reikalavimai laikytini privalomais Rumunijai. Vis dėlto šiuo klausimu minėti teismai nurodo nacionalinių teismų jurisprudenciją, pagal kurią Sąjungos teisė nėra viršesnė už Rumunijos konstitucinę santvarką, o Sprendimas 2006/928 negali būti laikomas referencine norma atliekant konstitucingumo kontrolę, nes šis sprendimas buvo priimtas iki Rumunijos įstojimo į Sąjungą, o Teisingumo Teismas nėra pateikęs jokio išaiškinimo dėl klausimo, ar jo turinys, pobūdis ir trukmė patenka į Stojimo sutarties taikymo sritį.

Teisingumo Teismo vertinimas

Pirma, Teisingumo Teismo didžioji kolegija konstatuoja, kad Sprendimas 2006/928 ir remiantis šiuo sprendimu Komisijos parengtos ataskaitos yra Sąjungos institucijos priimti aktai, kuriuos galima aiškinti pagal SESV 267 straipsnį. Paskui Teisingumo Teismas nusprendžia, kad minėtas sprendimas, kiek tai susiję su jo teisiniu pobūdžiu, turiniu ir pasekmėmis laiko atžvilgiu, patenka į Stojimo sutarties taikymo sritį, nes jis yra priemonė, priimta remiantis Stojimo aktu, kuri Rumunijai privaloma nuo jos įstojimo į Sąjungą dienos.

Dėl Sprendimo 2006/928 teisinių pasekmių Teisingumo Teismas konstatuoja, kad šis sprendimas visais aspektais yra privalomas Rumunijai nuo jos įstojimo į Sąjungą ir įpareigoja pasiekti jo priede nurodytus orientacinius tikslus, kurie taip pat privalomi. Šiais tikslais, apibrėžtais dėl trūkumų, kuriuos Komisija nustatė iki Rumunijos įstojimo į Sąjungą, be kita ko, siekiama užtikrinti, kad ši valstybė narė laikytųsi teisinės valstybės vertybės. Taigi Rumunija turi imtis tinkamų priemonių šiems tikslams pasiekti ir nesiimti bet kokių priemonių, kurios gali trukdyti pasiekti šių tikslų.

Dėl remiantis Sprendimu 2006/928 parengtų Komisijos ataskaitų teisinių pasekmių Teisingumo Teismas patikslina, kad ataskaitose nustatomi reikalavimai Rumunijai ir pateikiamos „rekomendacijos“ orientaciniams tikslams pasiekti. Pagal lojalaus bendradarbiavimo principą Rumunija turi tinkamai atsižvelgti į minėtus reikalavimus ir rekomendacijas ir neturi priimti ar palikti galioti tokių orientaciniuose tiksluose apibrėžtose srityse taikytinų priemonių, kurios galėtų pakenkti tuose reikalavimuose ir rekomendacijose nustatytam rezultatui.

Paskyrimas ad interim į vadovaujamąsias pareigas Teismų inspekcijoje

Antra, konstatavęs, kad Rumunijoje teisingumo sistemos organizavimą reglamentuojantys teisės aktai patenka į Sprendimo 2006/928 taikymo sritį, Teisingumo Teismas primena, kad pats veiksmingos teisminės kontrolės, skirtos Sąjungos teisės laikymuisi užtikrinti, egzistavimas neatsiejamas nuo teisinės valstybės vertybės, saugomos pagal Europos Sąjungos sutartį. Paskui jis pažymi, kad kiekviena valstybė narė turi užtikrinti, kad institucijos, priskirtos jos teisių gynimo priemonių Sąjungos teisės priklausančiose srityse sistemai, kaip „teismai“, kaip tai suprantama pagal Sąjungos teisę, atitiktų veiksmingos teisminės gynybos reikalavimus. Kadangi nagrinėjami nacionalinės teisės aktai taikomi bendrosios kompetencijos teisėjams, kurie turi priimti sprendimą dėl su Sąjungos teisės taikymu ar aiškinimu susijusių klausimų, jie turi atitikti minėtus reikalavimus. Itin svarbu išsaugoti tokių teisėjų nepriklausomumą, kad jie būtų apsaugoti nuo išorinės įtakos ar spaudimo ir taip būtų užkirstas kelias bet kokiai tiesioginei įtakai, taip pat netiesioginės įtakos formoms, galinčioms pakreipti atitinkamų teisėjų sprendimus.

Galiausiai dėl teisėjams taikomą drausminę tvarką reglamentuojančių taisyklių Teisingumo Teismas pažymi, kad nepriklausomumo reikalavimas reiškia, kad būtina numatyti garantijas, reikalingas tam, kad ši tvarka nebūtų naudojama kaip politinė teismo sprendimų turinio kontrolės sistema. Taigi nacionalinės teisės aktai teisės subjektams neturėtų kelti abejonių dėl to, kad teismo institucijos, kuriai pavesta vykdyti tyrimus ir inicijuoti drausmines procedūras teisėjų ir prokurorų atžvilgiu, įgaliojimais naudojamasi kaip spaudimo jų veiklai įrankiu arba kaip tokios kontrolės įrankiu.

Atsižvelgdamas į šiuos bendrus samprotavimus Teisingumo Teismas nusprendžia, kad nacionalinės teisės aktai gali sukelti tokių abejonių, jeigu pagal juos, net ir laikinai, atitinkamos valstybės narės vyriausybė gali paskirti eiti vadovaujamas pareigas institucijoje, kuriai pavesta atlikti tyrimus dėl drausmės bylų ir inicijuoti drausmines procedūras teisėjų ir prokurorų atžvilgiu, pažeidžiant nacionalinėje teisėje numatytą įprastą paskyrimo į pareigas procedūrą.

Specialaus baudžiamojo persekiojimo skyriaus, turinčio išimtinę kompetenciją tirti magistratų padarytas nusikalstamas veikas, steigimas

Trečia, atsižvelgdamas į tuos pačius bendrus samprotavimus Teisingumo Teismas nagrinėja nacionalinės teisės aktų, pagal kuriuos numatyta įsteigti specializuotą prokuratūros padalinį, turintį išimtinę kompetenciją tirti teisėjų ar prokurorų padarytas nusikalstamas veikas, suderinamumą su Sąjungos teise. Teisingumo Teismas patikslina, jog tam, kad tokie teisės aktai būtų suderinami su Sąjungos teise, jie, pirma, turi būti pateisinami objektyviais ir patikrinamais reikalavimais, susijusiais su geru teisingumo vykdymu, ir, antra, turi užtikrinti, kad šis padalinys negalėtų būti naudojamas kaip minėtų teisėjų ir prokurorų veiklos politinės kontrolės įrankis ir kad jis naudotųsi savo kompetencija, nepažeisdamas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) reikalavimų. Neįvykdžius šių reikalavimų, šie teisės aktai galėtų būti vertinami taip, kad jais siekiama sukurti teisėjų spaudimo ir bauginimo įrankį, o tai pakenktų teisės subjektų pasitikėjimui teisingumu. Teisingumo Teismas priduria, kad dėl nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų negali būti pažeidžiami konkretūs įpareigojimai, tenkantys Rumunijai pagal Sprendimą 2006/928 kovos su korupcija srityje.

Nacionalinis teismas turi patikrinti, ar reforma, kurią vykdant Rumunijoje buvo įsteigtas specialusis prokuratūros padalinys, atsakingas už tyrimus teisėjų ir prokurorų atžvilgiu, taip pat į šį padalinį paskirtų prokurorų skyrimo taisyklės nėra tokio pobūdžio, kad dėl jų šis padalinys galėtų tapti priklausomas nuo išorės veiksnių. Kiek tai susiję su Chartija, nacionalinis teismas turi patikrinti, ar dėl nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų neužkertamas kelias atitinkamų teisėjų ir prokurorų atvejų išnagrinėjimui per protingą terminą.

Valstybės turtinė atsakomybė ir teisėjų asmeninė atsakomybė dėl teismo klaidos

Ketvirta, Teisingumo Teismas nusprendžia, kad nacionalinės teisės aktai, reglamentuojantys valstybės turtinę atsakomybę ir teisėjų asmeninę atsakomybę už žalą, padarytą dėl teismo klaidos, gali būti suderinami su Sąjungos teise tik tuo atveju, jeigu teisėjo patraukimas asmeninėn atsakomybėn jam pareiškiant atgręžtinį reikalavimą dėl padarytos teismo klaidos būtų galimas tik išimtiniais atvejais, kai laikomasi objektyvių bei patikrinamų kriterijų, susijusių su gero teisingumo vykdymo reikalavimais, ir suteikiamos garantijos, skirtos išvengti bet kokiam išoriniam spaudimui dėl teismo sprendimų turinio. Šiuo tikslu labai svarbu, kad būtų numatytos aiškios ir tikslios taisyklės, apibrėžiančios elgesį, dėl kurio gali kilti teisėjų asmeninė atsakomybė, tam, kad būtų užtikrintas jų veiklai būdingas nepriklausomumas ir išvengta pavojaus, kad jų asmeninė atsakomybė gali kilti vien dėl jų priimto sprendimo. Vien to, kad sprendime yra padaryta teismo klaida, nepakanka, kad kiltų asmeninė atitinkamo teisėjo atsakomybė.

Dėl teisėjų patraukimo asmeninėn atsakomybėn sąlygų pažymėtina, kad nacionalinės teisės aktuose turi būti aiškiai ir tiksliai numatytos būtinos garantijos, užtikrinančios, kad nei tyrimas, skirtas patikrinti, ar susiklostė sąlygos ir aplinkybės, dėl kurių gali kilti ši atsakomybė, nei atgręžtinis reikalavimas neatrodo galintys tapti spaudimo teismų veiklai įrankiais. Siekiant, kad tokia tvarka neturėtų atgrasomojo poveikio teisėjams, atliekantiems savo sprendimų priėmimo funkciją nepriklausomai, pačios kompetentingos institucijos, siekdamos pradėti ir atlikti šį tyrimą bei imtis tokių veiksmų, turi būti tokios, kurios savo veiklą vykdo objektyviai ir nešališkai, o esminės sąlygos ir procedūriniai reikalavimai turi būti tokie, kad negalėtų kilti pagrįstų abejonių dėl šių institucijų nešališkumo. Be to, svarbu, kad būtų visiškai paisoma Chartijoje įtvirtintų teisių, visų pirma teisėjo teisės į gynybą, ir kad instancija, kompetentinga priimti sprendimą dėl teisėjo asmeninės atsakomybės, būtų teismas. Kalbant konkrečiai, teismo klaidos buvimas negali būti konstatuotas vykstant procesui, pradėtam valstybei pareiškus atgręžtinį reikalavimą atitinkamam teisėjui, jei pastarasis nebuvo išklausytas per ankstesnį procesą dėl valstybės turtinės atsakomybės.

Sąjungos teisės viršenybės principas

Penkta, Teisingumo Teismas nusprendžia, kad pagal Sąjungos teisės viršenybės principą draudžiami konstitucinio lygmens nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos žemesnės instancijos teismas negali savo iniciatyva netaikyti nacionalinės teisės nuostatos, patenkančios į Sprendimo 2006/928 taikymo sritį ir prieštaraujančios Sąjungos teisei. Teisingumo Teismas primena, kad pagal suformuotą jurisprudenciją Sąjungos teisės viršenybės principo pasekmės taikomos visoms valstybės narės institucijoms, ir tam negali kliudyti net ir konstitucinio lygmens vidaus nuostatos, susijusios su jurisdikcijos pasidalijimu. Taip pat primindamas, kad nacionaliniai teismai privalo vidaus teisę aiškinti kuo labiau atsižvelgdami į Sąjungos teisėje nustatytus reikalavimus arba savo iniciatyva netaikyti jokios prieštaraujančios nacionalinės teisės nuostatos, kuri negali būti tokio Sąjungos teisę atitinkančio aiškinimo dalykas, Teisingumo Teismas konstatuoja, kad, nustačius ES Sutarties arba Sprendimo 2006/928 pažeidimą, pagal Sąjungos teisės viršenybės principą reikalaujama, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas netaikytų nagrinėjamų nacionalinės teisės nuostatų, nesvarbu, ar jos yra teisėkūros, ar konstitucinio pobūdžio.

( 1 ) 2006 m. gruodžio 13 d. Komisijos sprendimas 2006/928/EB, nustatantis bendradarbiavimo su Rumunija ir jos pažangos siekiant orientacinių tikslų teismų reformos ir kovos su korupcija srityse patikrinimo mechanizmą (OL L 354, 2006, p. 56).