Byla C‑128/21

Lietuvos notarų rūmai ir kt.

prieš

Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybą

(Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

2024 m. sausio 18 d. Teisingumo Teismo (pirmoji kolegija) sprendimas

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Konkurencija – SESV 101 straipsnis – Sąvokos „įmonė“ ir „įmonių asociacijų sprendimai“ – Valstybės narės notarų rūmų nutarimai, kuriais nustatoma notarų atlyginimo dydžių apskaičiavimo tvarka – Ribojimas pagal tikslą – Draudimas – Pateisinimo nebuvimas – Bauda – Skyrimas įmonių asociacijai ir jos nariams – Pažeidėjas“

1. Prejudiciniai klausimai – Priimtinumas – Klausimai, susiję su Sąjungos teisės išaiškinimu – Klausimai, susiję su bylos esme – Priimtini klausimai

   (SESV 267 straipsnis)

   (žr. 42–44 punktus)

2. Karteliai – Poveikis valstybių narių tarpusavio prekybai – Vertinimo kriterijai – Vertinimas remiantis bendrai keliais kriterijais, kurie atskirai nebūtinai turi lemiamą reikšmę – Karteliai, veikiantys visoje valstybės narės teritorijoje

   (Sutarties dėl ES veikimo 101 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 48–54 punktus)

3. Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Įmonė – Sąvoka – Ekonominės veiklos vykdymas – Sąvoka – Notaro veikla – Laisvoji profesija – Įtraukimas

   (SESV 101 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 55–59 punktus)

4. Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Įmonė – Sąvoka – Ekonominės veiklos vykdymas – Veikla, patenkanti į viešosios valdžios prerogatyvų vykdymą – Neįtraukimas – Notaro veikla nekilnojamojo turto srityje – Veikla, atskiriama nuo viešosios valdžios įgaliojimų vykdymo – Įtraukimas

   (SESV 101 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 61–68 punktus, rezoliucinės dalies 1 punktą)

5. Karteliai – Įmonių asociacijų sprendimai – Įmonių asociacijos sąvoka – Profesinė asociacija – Vertinimo kriterijai – Valstybės narės notarų rūmai – Valstybės intervencijos ar kontrolės nebuvimas – Įtraukimas – Nacionaliniai teismai, galintys tikrinti šių rūmų nutarimų teisėtumą – Nereikšmingumas

   (SESV 101 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 70–82 punktus)

6. Karteliai – Įmonių asociacijų sprendimai – Sąvoka – Valstybės narės notarų rūmų priimtos taisyklės, kuriomis suvienodinamas šios valstybės narės notarų atlyginimo dydžių apskaičiavimas – Privalomas pobūdis – Įtraukimas

   (SESV 101 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 83–87 punktus, rezoliucinės dalies 2 punktą)

7. Karteliai – Konkurencijos pažeidimas – Vertinimo kriterijai – Skirtumas tarp ribojimo pagal tikslą ir ribojimo pagal poveikį – Ribojimas pagal tikslą – Pakankamas kenksmingumas – Pakankamas konstatavimas

   (SESV 101 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 91–93 punktus)

8. Karteliai – Konkurencijos pažeidimas – Įmonių asociacijų sprendimai – Taisyklės, kuriose įtvirtinta notaro atlyginimo dydžių apskaičiavimo tvarka, pagal kurią notarai už tam tikrą veiklą privalo taikyti didžiausią kainą – Horizontalus kainų nustatymas – Ribojimas pagal tikslą

   (SESV 101 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 94–96, 104, 105 punktus, rezoliucinės dalies 3 punktą)

9. Karteliai – Konkurencijos pažeidimas – Įmonių asociacijų sprendimai – Taisyklės, kuriose įtvirtinta notaro atlyginimo dydžių apskaičiavimo tvarka, pagal kurią notarai už tam tikrą veiklą privalo taikyti didžiausią kainą – Pateisinimas remiantis teisėtais bendrojo intereso tikslais – Sąlyga – Ribojimo pagal tikslą nebuvimas – Išimtis – Sąlygos

   (SESV 101 straipsnio 1 ir 3 dalys)

   (žr. 97–103 punktus)

10. Konkurencija – Baudos – Dydis – Nustatymas – Atgrasomasis pobūdis – Proporcingumo principo paisymas

    (SESV 101 straipsnio 1 dalis)

    (žr. 109–112 punktus)

11. Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Pažeidimai – Priskyrimas – Įmonių asociacija – Pažeidimo priskyrimas pažeidimą padariusiai įmonių asociacijai ir įmonėms, šios asociacijos valdymo organo narėms – Įmonės, kurios dalyvavo darant šį pažeidimą tik kaip šios asociacijos narės – Neleistinumas – Pateisinimas remiantis baudos atgrasomuoju pobūdžiu – Netaikymas

    (SESV 101 straipsnio 1 dalis)

    (žr. 113–96, 121, 129 punktus, rezoliucinės dalies 4 punktą)

12. Konkurencija – Baudos – Dydis – Nustatymas – Atgrasomasis pobūdis – Apyvarta, į kurią gali būti atsižvelgta – Visų asociacijai priklausančių įmonių apyvarta – Leistinumas – Sąlygos

    (Tarybos reglamento Nr. 1/2003 23 straipsnio 2 dalis)

    (žr. 123–128 punktus)

Santrauka

Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateikus prašymą priimti prejudicinį sprendimą (toliau – prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), Teisingumo Teismas patikslino, kiek profesinės organizacijos, kaip antai valstybės narės notarų rūmų, sprendimams, kuriais reglamentuotas notarų imamo atlyginimo už jų vykdomą tam tikrą veiklą dydžių apskaičiavimas, taikomas SESV 101 straipsnyje numatytas konkurenciją ribojančių įmonių asociacijų sprendimų draudimas. Be to, Teisingumo Teismas paaiškino sąlygas, kuriomis tokios asociacijos nariams gali kilti atsakomybė už asociacijos padarytą konkurencijos teisės pažeidimą.

Nagrinėjamu atveju Lietuvos notarų rūmų valdymo organas, Prezidiumas, priėmė taisykles, kuriose išaiškinta, kaip notarai turi skaičiuoti atlyginimą, imamą už jų vykdomą tam tikrą veiklą ( 1 ) (toliau – Išaiškinimai). Pagal šiuos Išaiškinimus notarai privalo taikyti didžiausią kainų intervalo, kurį numato Lietuvos Respublikos teisingumo ministro patvirtinti Laikinieji dydžiai, kainą.

Nusprendusi, kad priimdami minėtus Išaiškinimus Notarų rūmai, veikdami per savo valdymo organą, t. y. Prezidiumą, ir jo narius, netiesiogiai nustatė notarų imamo atlyginimo dydžius ir taip pažeidė, be kita ko, SESV 101 straipsnio 1 dalies a punktą, Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (toliau – Konkurencijos taryba) 2018 m. balandžio 6 d. sprendimu Notarų rūmams ir aštuoniems notarams – jų prezidiumo nariams – skyrė baudas.

Šio sprendimo adresatų pateiktą skundą dėl panaikinimo pirmosios instancijos teismas iš dalies patenkino. Konkurencijos taryba to teismo sprendimą apskundė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Būtent tokiomis aplinkybėmis tas teismas pateikė kelis prejudicinius klausimus Teisingumo Teismui.

Šiais klausimais prašymą priimti prejudicinį pateikęs teismas iš esmės visų pirma siekia išsiaiškinti, ar Lietuvos Respublikos notarai turi būti laikomi „įmonėmis“, kaip jos suprantamos pagal SESV 101 straipsnį, jei taip, ar Išaiškinimai turi būti laikomi konkurenciją ribojančiais įmonių asociacijos sprendimais, ir galiausiai, jei toks kvalifikavimas būtų patvirtintas, ar baudas galima skirti tiek Notarų rūmams, tiek atskirai kiekvienam notarui – jų prezidiumo nariui.

Teisingumo Teismo vertinimas

Pirmiausia Teisingumo Teismas patikrino, ar pagrindinėje byloje taikytinas SESV 101 straipsnis, nes Notarų rūmai ir Lietuvos vyriausybė teigė, kad Išaiškinimai negali paveikti valstybių narių tarpusavio prekybos.

Šiuo aspektu jis pažymėjo, kad Išaiškinimai taikomi visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje, nes jie, kaip Notarų rūmų nutarimai, yra privalomi visiems šioje valstybėje narėje įsteigusiems notarams. Taigi dėl jų nacionalinė rinka gali tapti labiau atskirta ir taip galėtų būti sudaroma kliūčių pagal SESV siekiamai ekonominei skvarbai. Be to, sąvoka „valstybių narių tarpusavio prekyba “, kaip ji suprantama pagal SESV 101 straipsnio 1 dalį, nereiškia tik tarpvalstybinės prekybos prekėmis ir paslaugomis; jos taikymo sritis yra platesnė ir apima bet kokią tarpvalstybinę ekonominę veiklą, įskaitant įsisteigimą. Nors iš principo notaras negali teikti paslaugų kitoje nei savo įsisteigimo valstybėje narėje, vis dėlto notaro profesijai taikoma įsisteigimo laisvė. Tokios taisyklės, kaip Išaiškinimai, susiję su esminiu vertimosi šia profesija atitinkamoje valstybėje narėje aspektu, iš esmės gali daryti didelę įtaką kitų valstybių narių piliečių pasirinkimui įsisteigti šioje pirmojoje valstybėje narėje, kad galėtų dirbti pagal šią profesiją. Be to, kitų nei Lietuvos Respublika valstybių narių piliečiai gali naudotis šioje valstybėje narėje įsisteigusių notarų paslaugomis. Vadinasi, Išaiškinimai, dėl kurių kilo ginčas pagrindinėje byloje, jeigu jie turi būti kvalifikuojami kaip įmonių susitarimai arba įmonių asociacijų sprendimai, kaip jie suprantami pagal SESV 101 straipsnio 1 dalį, galėtų paveikti valstybių narių tarpusavio prekybą, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.

Tai paaiškinęs, Teisingumo Teismas toliau nagrinėjo klausimą, ar SESV 101 straipsnis gali būti taikomas tokiai kaip pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai. Tuo tikslu jis visų pirma analizavo, ar notarai gali būti laikomi įmonėmis, antra, ar Notarų rūmai laikytini įmonių asociacija ir, trečia, ar Išaiškinimai, dėl kurių kilo ginčas pagrindinėje byloje, turi būti pripažinti įmonių asociacijos sprendimais.

Visų pirma, Teisingumo Teismas konstatavo, kad valstybėje narėje įsisteigę notarai turi būti laikomi įmonėmis, kai jie vykdo Išaiškinimuose nurodytą veiklą. Atsižvelgiant į tai, kad notarai verčiasi laisvąja profesija, kuri kaip pagrindinė veikla reiškia kelių atskirų paslaugų teikimą už atlygį, jie iš esmės vykdo ekonominę veiklą. Be to, Teisingumo Teismas jau buvo konstatavęs ( 2 ), kad Išaiškinimuose nurodytos veiklos ( 3 ) negalima tiesiogiai ir konkrečiai priskirti prie valdžios įgaliojimų vykdymo, kuris yra neekonominio pobūdžio.

Be to, Notarų rūmai yra įmonių asociacija, o ne viešosios valdžios institucija. Atsižvelgiant į jiems pavestus įgyvendinti uždavinius, jie atitinka profesijos reguliavimo organizacijos požymius ir dėl to jiems taikomos konkurencijos taisyklės. Be to, Prezidiumą sudaro nariai, kurie patys yra notarai ir kuriuos renka tik notarai, o Lietuvos valstybė nesikiša nei į minėtų narių skyrimą, nei į Prezidiumo sprendimų priėmimą. Beje, vien tai, kad Lietuvos teismai gali tikrinti Notarų rūmų nutarimų ar sprendimų teisėtumą, nereiškia, kad šie rūmai veikia veiksmingai kontroliuojami valstybės.

Galiausiai tokie Išaiškinimai yra įmonių asociacijų sprendimai, t. y. tokie, kuriais išreiškiama tam tikros profesijos atstovų valia, kad tos profesijos nariai, vykdydami savo ekonominę veiklą, elgtųsi tam tikru būdu. Be to, kainos nustatymas privalomu aktu turi būti laikomas sprendimu pagal SESV 101 straipsnį.

Nustatęs, kad Išaiškinimai, dėl kurių kilo ginčas pagrindinėje byloje, gali būti laikomi įmonių asociacijos sprendimais, toliau Teisingumo Teismas nagrinėjo, ar jiems taikomas SESV 101 straipsnio 1 dalyje numatytas draudimas.

Taigi Teisingumo Teismas nusprendė, kad Išaiškinimams, dėl kurių kilo ginčas pagrindinėje byloje, taikomas SESV 101 straipsnio 1 dalyje numatytas draudimas, nes jie gali būti laikomi šioje nuostatoje draudžiamu konkurencijos ribojimu pagal tikslą. Iš tikrųjų Išaiškinimuose numatyta atlyginimo dydžių apskaičiavimo tvarka konkrečiai lemia horizontalų kainų nustatymą.

Šiuo aspektu nagrinėjamoje byloje Notarų rūmų ir Lietuvos vyriausybės argumentams, kad šiais Išaiškinimais siekiama teisėtų tikslų, nebuvo galima pritarti. Žinoma, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos, visų pirma iš Sprendimo Wouters ir kt. ( 4 ), matyti, kad tam tikri antikonkurenciniai veiksmai gali būti laikomi pateisinamais teisėtų bendrojo intereso tikslų siekimu, jeigu jie savaime nėra antikonkurenciniai ir jeigu šiuo tikslu įgyvendintų priemonių būtinumas ir proporcingumas buvo tinkamai įrodyti. Vis dėlto ši jurisprudencija netaikoma, kai veiksmai yra tokie kenksmingi, kad pateisina išvadą, jog jų „tikslas“ yra trukdyti konkurencijai, ją riboti ar iškraipyti, kaip tai suprantama pagal SESV 101 straipsnį. Atsižvelgiant į šiuos veiksmus, galima remtis SESV 101 straipsnio 3 dalyje numatyta išimtimi, jeigu įvykdytos visos šioje nuostatoje numatytos sąlygos.

Trečia, Teisingumo Teismas nagrinėjo, ar Konkurencijos taryba gali skirti baudą už SESV 101 straipsnio pažeidimą Notarų rūmams, kaip pažeidimą padariusiai įmonių asociacijai, ir atskiram notarui – šios asociacijos valdymo organo nariui.

Šiuo aspektu Teisingumo Teismas priminė, kad tuo atveju, kai nustatomas SESV 101 straipsnio pažeidimas, nacionalinės konkurencijos institucijos iš principo turi skirti jį padariusiam asmeniui pakankamai atgrasančią ir proporcingą baudą. Pagal šią nuostatą „įmonių asociacija“, kaip antai Notarų rūmai, gali būti laikoma šios nuostatos pažeidėja.

Nagrinėjamu atveju iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį matyti, kad Konkurencijos tarybos konstatuotą SESV 101 straipsnio 1 dalies pažeidimą sudaro Išaiškinimų, kurie yra Notarų rūmų prezidiumo nutarimai, priėmimas. Prezidiumo nutarimai yra privalomi tiems rūmams, todėl jie laikytini pačių Notarų rūmų nutarimais. Vadinasi, Notarų rūmai turi būti laikomi padariusiais Konkurencijos tarybos pagrindinėje byloje konstatuotą pažeidimą.

Dėl Notarų rūmų prezidiumą sudarančių notarų reikia pažymėti, kad jie veikė tik kaip Prezidiumo nariai ir kitaip nedalyvavo darant taip konstatuotą pažeidimą. Vis dėlto Konkurencijos taryba Prezidiumo nariams skyrė individualias baudas siekdama užtikrinti už šį pažeidimą skirtų sankcijų atgrasomąjį poveikį, nes pagal klostantis faktinėms aplinkybėms galiojusią Lietuvos teisę tam, kad tas poveikis būtų užtikrintas, nebuvo galima tik Notarų rūmams skirti pakankamai didelės baudos.

Šiuo aspektu Teisingumo Teismas pripažino, kad asmeninės atsakomybės principas, pagal kurį reikalaujama, kad už konkurencijos taisyklių pažeidimą būtų baudžiamas tik jį padaręs subjektas, prieštarauja tokiam požiūriui. Be to, tai, kad pagal klostantis faktinėms aplinkybėms galiojusią Lietuvos teisę nebuvo numatyta galimybė apskaičiuojant baudą, kurią Konkurencijos taryba turėjo skirti šiems rūmams, atsižvelgti į jų narių apyvartą, netrukdė šiai nacionalinei konkurencijos institucijai atsižvelgti į šią apyvartą. Taigi, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos ir Reglamento Nr. 1/2003 ( 5 ) straipsnio, kuris taip pat svarbus nustatant nacionalinių konkurencijos institucijų įgaliojimus, iš esmės matyti, kad, be kita ko, kai asociacijos padarytą pažeidimą sudaro jos narių veiksmai, šiai asociacijai skirtina bauda, siekiant nustatyti atgrasomąją sankciją, turi būti apskaičiuota atsižvelgiant į visų įmonių, šios asociacijos narių, apyvartą, net jei jos iš tikrųjų nedalyvavo darant pažeidimą. Be to, reglamento 23 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad, jei bauda skiriama įmonių asociacijai atsižvelgiant į jos narių apyvartą ir asociacija yra nemoki, asociacija privalo pareikalauti iš savo narių įnašų baudos dydžiui padengti ir kad Europos Komisija gali, esant tam tikroms sąlygoms, reikalauti, kad baudą tiesiogiai sumokėtų bet kuri iš įmonių, kurios atstovai buvo asociacijos sprendimus priimančių organų nariai.

Tuo remiantis, padaryta išvada, kad nacionalinė konkurencijos institucija negali skirti individualių baudų įmonėms, šios pažeidimą padariusios asociacijos valdymo organo narėms, jeigu šios įmonės nėra šio pažeidimo bendravykdės.

( 1 ) Ta veikla – tai:

– hipotekos (įkeitimo) sandorių tvirtinimas ir vykdomųjų įrašų atlikimas tais atvejais, kai sandorio šalys nenurodo įkeičiamo objekto vertės, taip pat tais atvejais, kai vienu hipotekos sandoriu įkeičiami keli nekilnojamieji daiktai;

– notarinių veiksmų atlikimas, sandorių projektų parengimas, konsultacijos ir techninės paslaugos tais atvejais, kai viena sutartimi nustatomas servitutas keliems nekilnojamiems daiktams;

– mainų sutarties patvirtinimas tais atvejais, kai viena sutartimi mainomos kelių daiktų dalys.

( 2 ) Šiuo klausimu žr. 2017 m. vasario 1 d. Sprendimą Komisija / Vengrija (C‑392/15, EU:C:2017:73, 119, 120 ir 125–127 punktai); 2011 m. gegužės 24 d. Sprendimą Komisija / Prancūzija (C‑50/08, EU:C:2011:335, 97 punktas); 2011 m. gruodžio 1 d. Sprendimą Komisija / Nyderlandai (C‑157/09, EU:C:2011:794, 72 punktas).

( 3 ) T. y. notarinės veiklos, kai tvirtinamas aktų, kuriuose išreiškiami vienašaliai įsipareigojimai arba laisva valia šalių sudaryti susitarimai, autentiškumas, sudaromos hipotekos, atliekami vykdomieji įrašai, rengiami sandorių projektai ir kai notarai teikia konsultacijas ir technines paslaugas.

( 4 ) 2002 m. vasario 19 d. Sprendimas Wouters ir kt. (C‑309/99, ECLI:EU:C:2002:98).

( 5 ) 2002 m. gruodžio 16 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1/2003 dėl konkurencijos taisyklių, nustatytų [SESV 101 ir 102] straipsniuose, įgyvendinimo (OL L 1, 2003, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 2 t., p. 205).