Byla T‑657/20

Ryanair DAC

prieš

Europos Komisiją

2022 m. birželio 22 d. Bendrojo Teismo (dešimtoji išplėstinė kolegija) sprendimas

„Valstybės pagalba – Suomijos oro transporto rinka – Pagalba, kurią Suomija suteikė Finnair dėl COVID‑19 pandemijos – Oro transporto bendrovės rekapitalizavimas, atliktas jos viešųjų ir privačių savininkų proporcingai esamai nuosavybės struktūrai – Sprendimas nereikšti prieštaravimų – Laikinoji valstybės pagalbos priemonių sistema – Priemonė, skirta dideliems valstybės narės ekonominiams sutrikimams atitaisyti – Nukrypti nuo tam tikrų laikinosios sistemos reikalavimų leidžianti nuostata – Nepalygintas pagalbos teigiamas ir neigiamas poveikis prekybos sąlygoms ir siekiui išsaugoti neiškraipytą konkurenciją – Vienodas požiūris – Įsisteigimo laisvė – Laisvė teikti paslaugas – Pareiga motyvuoti“

1. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Tiesiogiai ir konkrečiai su jais susiję aktai – Komisijos sprendimas, kuriuo konstatuojamas valstybės pagalbos suderinamumas su vidaus rinka nepradėjus oficialios tyrimo procedūros – Suinteresuotųjų asmenų ieškinys pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį – Ieškinys, kuriuo siekiama išsaugoti suinteresuotųjų šalių procesines teises – Priimtinumas

   (SESV 108 straipsnio 2 dalis ir 263 straipsnio ketvirta pastraipa; Tarybos reglamento 2015/1589, 1 straipsnio h punktas, 4 straipsnio 3 dalis ir 6 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 11–18 punktus)

2. Valstybių teikiama pagalba – Komisijos tyrimas – Pirminio tyrimo stadija ir ginčo stadija – Komisijos pareiga susidūrus su rimtais sunkumais pradėti rungimosi procedūrą – Aplinkybės, leidžiančios patvirtinti tokių sunkumų egzistavimą – Teisminė kontrolė – Įrodinėjimo pareiga

   (SESV 107 ir 108 straipsniai; Tarybos reglamento 2015/1589 4 straipsnio 3 ir 4 dalys)

   (žr. 20–23 punktus)

3. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta dideliems valstybės narės ekonomikos sutrikimams atitaisyti – Vertinimas – Pagalbos priemonė, pritaikyta Suomijos ekonomikai svarbiai oro transporto bendrovei vykstant COVID‑19 pandemijai – Oro transporto bendrovės rekapitalizavimas, atliekamas jos viešųjų ir privačių savininkų proporcingai esamai nuosavybės struktūrai – Priemonė, būtina dideliems Suomijos ekonominiams sutrikimams atitaisyti

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas)

   (žr. 27–58 punktus)

4. Valstybių teikiama pagalba – Komisijos tyrimas – Komisijos priimti komunikatai – Laikinoji valstybės pagalbos priemonių, skirtų ekonomikai remti atsižvelgiant į COVID‑19 pandemiją, sistema – Teisinis pobūdis – Orientacinės elgesio taisyklės, kuriomis Komisija apriboja savo diskreciją – Komisijos galimybė nukrypti nuo jų

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos komunikatas 2020/C 91/01)

   (žr. 61, 62 punktus)

5. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta dideliems valstybės narės ekonomikos sutrikimams atitaisyti – Vertinimas – Pagalbos priemonė, pritaikyta Suomijos ekonomikai svarbiai oro transporto bendrovei vykstant COVID‑19 pandemijai – Komisijos sprendimas, kuriuo konstatuojamas valstybės pagalbos suderinamumas su vidaus rinka – Sprendimas, kuriuo nukrypstama nuo tam tikrų reikalavimų, kuriuos Komisija nustatė komunikate dėl laikinosios valstybės pagalbos priemonių, skirtų ekonomikai remti atsižvelgiant į COVID‑19 pandemiją, sistema – Leistinumas

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikatas 2020/C 91/01)

   (žr. 63–102 punktus)

6. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Vertinimas pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą – Kriterijai – Pagalbos teigiamo ir neigiamo poveikio prekybos sąlygoms ir siekiui išsaugoti neiškraipytą konkurenciją palyginimas – Nebūtinas kriterijus

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas)

   (žr. 106–110 punktus)

7. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta dideliems valstybės narės ekonomikos sutrikimams atitaisyti – Vertinimas – Pagalbos priemonė, pritaikyta Suomijos ekonomikai svarbiai oro transporto bendrovei vykstant COVID‑19 pandemijai – Vertinimas atsižvelgiant į Komisijos komunikatą dėl laikinosios valstybės pagalbos priemonių, skirtų ekonomikai remti atsižvelgiant į COVID‑19 pandemiją, sistemos – Komisijos išvada, kad oro transporto bendrovė neturi didelės įtakos rinkoje – Vertinimo klaidos nebuvimas

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2020/C 91/01 72 punktas)

   (žr. 114–131 punktus)

8. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta dideliems valstybės narės ekonomikos sutrikimams atitaisyti – Vertinimas – Pagalbos priemonė, pritaikyta Suomijos ekonomikai svarbiai oro transporto bendrovei vykstant COVID‑19 pandemijai – Su vidaus rinka suderinama pagalba pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą – Nediskriminavimo principo pažeidimas – Nebuvimas

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas)

   (žr. 134–148 punktus)

9. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta dideliems valstybės narės ekonomikos sutrikimams atitaisyti – Vertinimas – Pagalbos priemonė, pritaikyta Suomijos ekonomikai svarbiai oro transporto bendrovei vykstant COVID‑19 pandemijai – Su vidaus rinka suderinama pagalba pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą – Laisvės teikti paslaugas ir įsisteigimo laisvės pažeidimas – Nebuvimas

   (SESV 49 straipsnis, 58 straipsnio 1 dalis, 100 straipsnio 2 dalis ir 107 straipsnio 3 dalies b punktas)

   (žr. 152–156 punktus)

10. Valstybių teikiama pagalba – Komisijos sprendimas neteikti prieštaravimų dėl nacionalinės priemonės – Pareiga motyvuoti – Pažeidimas – Nebuvimas

    (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas ir 296 straipsnis)

    (žr. 160–167 punktus)

Santrauka

Atmestas visas ieškinys dėl Komisijos sprendimo, patvirtinančio pagalbą kurią Suomija suteikė oro transporto bendrovei Finnair, panaikinimo

Komisija, nepradėjusi oficialios tyrimo procedūros, galėjo patvirtinti „Finnair“ rekapitalizavimą, atliktą proporcingai esamai jos viešųjų ir privačių savininkų nuosavybės struktūrai

2020 m. birželio mėn. Suomijos Respublika pranešė Europos Komisijai apie pagalbos priemonę, teikiamą Finnair, Plc, kurios pagrindinė akcininkė yra ji. Pagal priemonę, apie kurią pranešta, Suomija numatė proporcingai turimoms kapitalo dalims pasirašyti naujas akcijas, pasiūlytas visiems Finnair akcininkams, kad ši bendrovė būtų rekapitalizuota (toliau – nagrinėjama priemonė) ( 1 ).

Nepradėjusi SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos oficialios tyrimo procedūros Komisija 2020 m. birželio 9 d. sprendimu ( 2 ) pritarė nagrinėjamai priemonei pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą, kuriame numatyta, kad pagalba, skirta kurios nors valstybės narės ekonomikos dideliems sutrikimams atitaisyti, gali būti laikoma suderinama su vidaus rinka.

Bendrasis Teismas (dešimtoji išplėstinė kolegija) atmetė oro transporto bendrovės Ryanair DAC (toliau – ieškovė) pareikštą ieškinį dėl to sprendimo panaikinimo. Šiuo atveju teismas patvirtino Komisijos pasirinkimą, siekiant įvertinti nagrinėjamos priemonės suderinamumą su vidaus rinka, nukrypti nuo tam tikrų reikalavimų, nustatytų jos komunikate „Laikinoji valstybės pagalbos priemonių, skirtų ekonomikai remti reaguojant į dabartinį COVID‑19 protrūkį, sistema“ ( 3 ).

Bendrojo Teismo vertinimas

Grįsdama ieškinį dėl panaikinimo ieškovė iš esmės priekaištauja Komisijai dėl to, kad ji nepradėjo oficialios tyrimo procedūros, nepaisant abejonių, kurių jai turėjo kilti atliekant pirminį tyrimą dėl priemonės, apie kurią pranešta, suderinamumo su vidaus rinka.

Ieškovės teigimu, Komisija, be kita ko, pažeidė vienodo požiūrio, teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus, kai vertindama nagrinėjamą priemonę atsisakė taikyti laikinosios sistemos 3.11 skirsnyje, susijusiame su pagalbos rekapitalizuojant priemonėmis, numatytus tam tikrus reikalavimus, t. y.:

Ieškovės nuomone, tai, kad nesilaikyta laikinojoje sistemoje numatytų reikalavimų, rodo abejones, dėl kurių Komisija turėjo pradėti oficialią tyrimo procedūrą.

Bendrasis Teismas patvirtino Komisijos pareigą pradėti oficialią tyrimo procedūrą kilus abejonių dėl pagalbos, apie kurią pranešta, suderinamumo su vidaus rinka, tačiau atmetė įvairius šiuo klausimu ieškovės pateiktus argumentus.

Dėl laikinosios sistemos teisinės galios Bendrasis Teismas pirmiausia pažymėjo, kad, nors ją priimdama Komisija apribojo savo diskreciją nagrinėti pagalbos priemonių suderinamumą su vidaus rinka, šis priėmimas neatleidžia jos nuo pareigos išnagrinėti konkrečias išskirtines aplinkybes, kuriomis konkrečiu atveju remiasi valstybė narė, kai prašo tiesiogiai taikyti SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą.

Be to, Bendrasis Teismas pažymėjo, jog laikinoji sistema buvo priimta praėjus kelioms dienoms po to, kai valstybės narės nustatė pirmąsias viruso plitimo valdymo priemones, kad valstybės narės galėtų skubiai veikti, atsižvelgdamos į susidariusią padėtį. Kadangi šioje sistemoje negalėjo būti apsvarstytos visos priemonės, kurių valstybės narės gali imtis, ji buvo kelis kartus iš dalies pakeista. Taigi, remiantis šiuo aspektu ginčijamame sprendime pateiktu pranešimu, praėjus dvidešimt dienų nuo to sprendimo priėmimo laikinoji sistema buvo dar kartą iš dalies pakeista, kad būtų atsižvelgta į tokias laikinąsias pagalbos priemones, kaip nagrinėjamos šiuo atveju.

Paskui Bendrasis Teismas pažymėjo, kad nagrinėjama priemonė turi labai specifinių požymių, kurių Komisija nenumatė, kai priėmė laikinosios sistemos 3.11 skirsnyje nustatytus reikalavimus, nuo kurių nukrypo ginčijamame sprendime.

Pirma, dėl reikalavimo numatyti laipsniško atlygio už valstybės įsigytas akcijas didinimo mechanizmą Bendrasis Teismas priminė, kad šio mechanizmo tikslas – paskatinti pagalbos gavėją atpirkti valstybės kapitalo injekcijas, todėl ir atkurti status quo ante. Kadangi Suomija ketino įsigyti naujų akcijų proporcingai turimoms Finnair kapitalo dalims, taikant laipsniško jos atlygio didinimo mechanizmą nagrinėjamu atveju būtų siekiama pakeisti Finnair kapitalo struktūrą, o tai viršytų šio reikalavimo tikslą.

Be to, Bendrasis Teismas pažymėjo, jog naujos akcijos siūlomos pakankamai daug sumažinus kainą, kad būtų galima laikyti, jog Suomijos Respublikai pakankamai atlyginta.

Antra, dėl laikinojoje sistemoje numatyto draudimo įsigyti pažymėtina, kad ieškovė ginčijo Komisijos sprendimą neuždrausti Finnair įsigyti didesnę nei 10 % konkuruojančių įmonių kapitalo dalį, kol negrąžinta ne mažiau kaip 75 % pagalbos, ir, priešingai, pritarti Suomijos Finnair nustatytam draudimui trejus metus nuo kapitalo injekcijos atlikimo dienos įsigyti kapitalo dalių.

Tačiau, kadangi taikant draudimą įsigyti, kaip antai numatytą laikinojoje sistemoje, dar kartą būtų buvę siekiama priversti Suomiją sumažinti jai priklausančią Finnair kapitalo dalį iki mažesnio lygio, nei turėjo iki COVID‑19 pandemijos, Bendrasis Teismas laikosi nuomonės, kad Komisija galėjo pagrįstai jį atšaukti.

Trečia, dėl draudimo Finnair mokėti dividendus, kol neišpirkta visa nagrinėjama priemonė, nebuvimo Bendrasis Teismas pažymėjo, kad šis draudimo nebuvimas pateisinamas tuo, kad Suomijai priklausanti Finnair kapitalo dalis nepadidėja, nes rekapitalizuojant oro transporto bendrovę tuo pat metu dalyvauja privatūs akcininkai ir investuotojai, o dėl to sumažėja pagalbos suma. Taigi privatiems akcininkams ir investuotojams mokami dividendai yra tik atlygis už jų dideles investicijas į Finnair krizės ir niūriomis investicijų aplinkos sąlygomis.

Kadangi nagrinėjama priemonė skiriasi nuo laikinosios sistemos 3.11 skirsnyje nurodytų situacijų, Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad, priešingai, nei tvirtino ieškovė, Komisija nepažeidė vienodo požiūrio, teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų. Vien tai, kad Komisija nukrypo nuo tam tikrų laikinosios sistemos 3.11 skirsnyje numatytų reikalavimų, siekdama atsižvelgti į nagrinėjamos priemonės išskirtines aplinkybes, negali pakakti siekiant įrodyti, kad jai turėjo kilti abejonių dėl šios priemonės suderinamumo su vidaus rinka.

Be to, Bendrasis Teismas atmetė ieškovės argumentą, kad Komisija pažeidė laikinojoje sistemoje numatytą taisyklę, pagal kurią, jei 250 mln. EUR viršijančios rekapitalizavimo priemonės gavėjas yra įmonė, turinti didelės įtakos bent vienoje iš atitinkamų rinkų, kuriose ji veikia, valstybės narės turi pasiūlyti papildomų priemonių veiksmingai konkurencijai tose rinkose išlaikyti. Šiuo pagrindu ieškovė priekaištavo Komisijai, kad ji padarė vertinimo klaidą, kai konstatavo, kad Finnair neturi didelės įtakos rinkoje.

Šiuo klausimu Bendrasis Teismas pažymėjo: kadangi nagrinėjama priemone siekiama kiek įmanoma išsaugoti visą Finnair veiklą ir ji nėra skirta konkretiems maršrutams, Komisija galėjo išnagrinėti, ar šiai oro transporto bendrovei buvo daromas konkurencinis spaudimas oro uostuose, kuriuose ji turėjo laiko tarpsnių. Nagrinėjamu atveju Komisija atliko šį vertinimą, be kita ko, remdamasi Helsinkio oro uosto, Finnair pagrindinės bazės ir pagrindinio mazgo (hub), perkrovos lygiu ir Finnair turimų laiko tarpsnių dalimi šiame oro uoste. Ši dalis buvo mažesnė nei 25 % visų laiko tarpsnių 2019 m. Be to, nauji rinkos dalyviai, įskaitant tuos, kurie nori konkuruoti su Finnair vienu ar kitu maršrutu, gali gauti laiko tarpsnius bet kuriuo paros laiku. Darytina išvada, kad Finnair turimų laiko tarpsnių dalis neleidžia trikdyti įvairių keleivių vežimo oro transportu iš Helsinkio oro uosto ar į jį paslaugų rinkų.

Atsižvelgdamas į šiuos svarstymus Bendrasis Teismas padarė išvadą, jog ieškovė taip pat nepateikė jokių duomenų, įrodančių, kad, atsižvelgiant į Komisijos atliktą Finnair įtakos atitinkamose rinkose vertinimą, yra abejonių dėl nagrinėjamos priemonės suderinamumo su vidaus rinka.

Taip pat atmetęs visus kitus priekaištus, kuriais siekta įrodyti, kad yra abejonių, dėl kurių Komisija turėjo pradėti oficialią tyrimo procedūrą, Bendrasis Teismas atmetė pagrindą, grindžiamą nemotyvavimu, taigi, ir visą ieškinį.

( 1 ) Ši priemonė patvirtinta po to, kai Finnair buvo suteikta valstybės garantija, kuria užtikrinta 90 % 600 mln. EUR paskolos, kurią Finnair gavo iš pensijų fondo; Komisija pripažino šią garantiją suderinama su vidaus rinka 2020 m. gegužės 18 d. Sprendimu C(2020) 3387 final dėl valstybės pagalbos SA.56809 (2020/N) – Suomija COVID 19: valstybės garantija, suteikta Finnair. 2021 m. balandžio 14 d. Sprendimu Ryanair / Komisija (Finnair I; Covid‑19) (T‑388/20, pateiktas apeliacinis skundas, EU:T:2021:196) Bendrasis Teismas atmetė Ryanair DAC dėl to sprendimo pateiktą ieškinį.

( 2 ) 2020 m. birželio 9 d. Europos Komisijos sprendimą C(2020) 3970 final dėl valstybės pagalbos SA.57410 (2020/N) – Suomija COVID ‑9: Finnair rekapitalizavimas; toliau – ginčijamas sprendimas.

( 3 ) Komisijos komunikatas dėl laikinosios valstybės pagalbos priemonių, skirtų ekonomikai remti reaguojant į dabartinį COVID‑19 protrūkį, sistemos (OL C 91 I, 2020, p. 1), iš dalies pakeistas 2020 m. balandžio 3 d. ir gegužės 8 d. (toliau – laikinoji sistema).