Byla T‑628/20

Ryanair DAC

prieš

Europos Komisiją

 2021 m. gegužės 19 d. Bendrojo Teismo (dešimtoji išplėstinė kolegija) sprendimas

„Valstybės pagalba – Ispanija – Rekapitalizavimo priemonės, skirtos paremti Ispanijos ekonomikos sistemines ir strategines įmones, reaguojant į COVID‑19 pandemiją – Sprendimas neteikti prieštaravimų – Laikinoji valstybės pagalbos priemonių sistema – Priemonė, skirta dideliems valstybės narės ekonominiams sutrikimams atitaisyti – Priemonė, skirta visai valstybės narės ekonomikai – Nediskriminavimo principas – Laisvė teikti paslaugas ir įsisteigimo laisvė – Proporcingumas – Pagalbos gavėjų įsisteigimo Ispanijoje kriterijus – Nepalygintas pagalbos teigiamas ir neigiamas poveikis prekybos sąlygoms ir siekiui išsaugoti neiškraipytą konkurenciją – SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas – Sąvoka „pagalbos sistema“ – Pareiga motyvuoti“

1.      Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kuri gali būti laikoma suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta kurios nors valstybės narės ekonomikos dideliems sutrikimams atitaisyti – Pagalbos sistema, kuria, reaguojant į COVID‑19 pandemiją, siekiama sukurti Ispanijos ekonomikai strateginių įmonių mokumo palaikymo fondą – Finansavimo teikimas tik Ispanijoje įsteigtoms ne finansų įmonėms – Su vidaus rinka suderinama pagalba pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą – Nediskriminavimo dėl pilietybės principo pažeidimas – Nebuvimas

(SESV 18 straipsnio pirma pastraipa ir 107 straipsnio 3 dalies b punktas)

(žr. 25–27 ir 51 punktus)

2.      Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kuri gali būti laikoma suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta kurios nors valstybės narės ekonomikos dideliems sutrikimams atitaisyti – Pagalbos sistema, kuria, reaguojant į COVID‑19 pandemiją, siekiama sukurti Ispanijos ekonomikai strateginių įmonių mokumo palaikymo fondą – Finansavimo teikimas tik Ispanijoje įsteigtoms ne finansų įmonėms – Suderinamumo su vidaus rinka vertinimas – Kriterijai – Pagalbos sistemos tikslas – Pagalbos būtinumas – Pagalbos proporcingumas

(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas)

(žr. 28–52 punktus)

3.      Laisvė teikti paslaugas – Sutarties nuostatos – Taikymo sritis – Paslaugos transporto srityje, kaip tai suprantama pagal SESV 58 straipsnio 1 dalį – Oro transporto paslaugos – Speciali teisinė tvarka

(SESV 56 straipsnis, 58 straipsnio 1 dalis ir 100 straipsnio 2 dalis)

(žr. 59 ir 60 punktus)

4.      Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kuri gali būti laikoma suderinama su vidaus rinka – Vertinimas atsižvelgiant į SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą – Kriterijai – Pagalbos teigiamo ir neigiamo poveikio prekybos sąlygoms ir siekiui išsaugoti neiškraipytą konkurenciją palyginimas – Nebūtinas kriterijus

(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas)

(žr. 66–70 punktus)

5.      Vertinimo kriterijai – Teisės nuostatos, kuriose numatytos sisteminės ir strateginės svarbos nacionalinei ekonomikai įmonėms taikomos rekapitalizavimo priemonės – Papildomų nacionalinių įgyvendinimo priemonių nebuvimas – Bendras ir abstraktus pagalbos gavėjų apibrėžimas – Sąlygos – Esminių sistemos elementų apibrėžimo teisės aktuose, nurodytuose kaip šios sistemos pagrindas, įrodymas

(SESV 107 straipsnio 1 dalis ir 108 straipsnio 1 ir 3 dalys; Tarybos reglamento 2015/1589 1 straipsnio d punktas)

(žr. 75–94 punktus)

6.      Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Tiesiogiai ir konkrečiai su jais susiję aktai – Komisijos sprendimas, kuriuo konstatuojamas valstybės pagalbos suderinamumas su vidaus rinka nepradėjus oficialios tyrimo procedūros – Suinteresuotųjų asmenų ieškinys pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį – Ieškinio dalyko nustatymas – Ieškinys, kuriuo siekiama išsaugoti suinteresuotųjų šalių procesines teises – Pagrindai, kuriais galima remtis – Tokio pagrindo savarankiško turinio nebuvimas nagrinėjamu atveju

(SESV 108 straipsnio 2 dalis ir 263 straipsnio ketvirta pastraipa)

(žr. 112–114 punktus)

7.      Valstybių teikiama pagalba – Komisijos sprendimas neteikti prieštaravimų dėl pagalbos sistemos – Pareiga motyvuoti – Apimtis – Atsižvelgimas į kontekstą ir visas šią sritį reglamentuojančias teisės normas

(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas ir 296 straipsnis)

(žr. 117–124 punktus)

Santrauka

Ispanijos strateginių įmonių, patiriančių laikinų sunkumų dėl COVID‑19 pandemijos, mokumo palaikymo fondas atitinka Sąjungos teisę.

Nagrinėjama priemonė, pagal kurią patvirtinamos rekapitalizavimo priemonės ir kuriai numatytas 10 mlrd. EUR biudžetas, yra valstybės pagalbos sistema, tačiau proporcinga ir nediskriminacinė.

2020 m. liepos mėn. Ispanija pranešė Europos Komisijai apie pagalbos sistemą, kuria siekiama sukurti Ispanijos strateginių įmonių, patiriančių laikinų sunkumų dėl COVID‑19 pandemijos, mokumo palaikymo fondą. Minėtas palaikymo fondas turi teisę patvirtinti įvairias rekapitalizavimo priemones, taikomas ne finansų įmonėms, kurios įsteigtos ir turi savo pagrindinius veiklos centrus Ispanijoje ir yra laikomos sisteminėmis ar strateginėmis Ispanijos ekonomikai(1). Minėtos pagalbos schemos biudžetas, finansuojamas iš valstybės biudžeto ir nustatytas iki 2021 m. birželio 30 d. – 10 mlrd. EUR.

Manydama, kad sistema, apie kurią pranešta, yra valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, Komisija ją įvertino, atsižvelgdama į savo 2020 m. kovo 19 d. Komunikatą „Laikinoji valstybės pagalbos priemonių, skirtų ekonomikai remti reaguojant į dabartinį COVID‑19 protrūkį, sistema“(2). 2020 m. liepos 31 d. sprendimu Komisija pripažino sistemą, apie kurią pranešta, suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą(3). Remiantis šia nuostata, pagalba, skirta kurios nors valstybės narės ekonomikos dideliems sutrikimams atitaisyti, tam tikromis sąlygomis gali būti laikoma suderinama su vidaus rinka.

Oro transporto bendrovė Ryanair pareiškė ieškinį dėl šio sprendimo panaikinimo; vis dėlto Bendrojo Teismo dešimtoji išplėstinė kolegija jį atmetė. Šiomis aplinkybėmis ši kolegija išnagrinėjo valstybės pagalbos schemos, patvirtintos siekiant reaguoti į COVID‑19 pandemijos padarinius, suderinamumą su vidaus rinka atsižvelgiant į SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą(4). Be to, Bendrasis Teismas paaiškino valstybės pagalbos taisyklių sąsają su nediskriminavimo dėl pilietybės principu, įtvirtintu SESV 18 straipsnio pirmoje pastraipoje, ir sąvoka „pagalbos schema“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 2015/1589 1 straipsnio d punktą(5).

Bendrojo Teismo vertinimas

Pirmiausia Bendrasis Teismas atliko Komisijos sprendimo kontrolę, atsižvelgdamas į nediskriminavimo principą, ir patikrino, ar skirtingas požiūris, įtvirtintas nagrinėjama pagalbos sistema, kiek ji taikoma tik įmonėms, kurios įsteigtos ir turi savo pagrindinius veiklos centrus Ispanijoje, pateisinamas teisėtu tikslu ir ar yra būtinas, tinkamas bei proporcingas šiam tikslui pasiekti. Bendrasis Teismas taip pat išnagrinėjo SESV 18 straipsnio pirmos pastraipos, pagal kurią Sutarčių taikymo srityje, nepažeidžiant jose esančių specialių nuostatų, draudžiama bet kokia diskriminacija dėl pilietybės, poveikį. Kadangi, Bendrojo Teismo teigimu, SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas yra viena iš šių Sutartyje numatytų specialių nuostatų, ji išnagrinėjo, ar nagrinėjama sistema gali būti pripažinta suderinama su vidaus rinka pagal šią nuostatą.

Šiuo klausimu Bendrasis Teismas, viena vertus, patvirtino, kad nagrinėjamos sistemos tikslas atitinka SESV 107 straipsnio 3 dalies b punkte nustatytas sąlygas, nes jis iš tikrųjų skirtas atitaisyti dideliems COVID‑19 pandemijos sukeltiems Ispanijos ekonomikos sutrikimams. Be to, Bendrasis Teismas pridūrė, kad pagalbos gavėjų strateginės ir sisteminės svarbos kriterijus aiškiai atspindi nagrinėjamos pagalbos tikslą.

Kita vertus, Bendrasis Teismas konstatavo, kad nagrinėjamos sistemos taikymas tik ne finansų įmonėms, kurios yra sisteminės ar strateginės svarbos Ispanijos ekonomikai, taip pat įsisteigusios Ispanijoje ir jos teritorijoje turi savo pagrindinius veiklos centrus, yra tinkamas ir būtinas tikslui – atitaisyti didelius Ispanijos ekonomikos sutrikimus – pasiekti. Bendrojo Teismo teigimu, tiek tinkamumo pasinaudoti sistema kriterijai, tiek pagalbos teikimo tvarka, kai Ispanijos valstybė laikinai dalyvauja valdant atitinkamų įmonių kapitalą, tiek pagal minėtą sistemą numatyti ex post apribojimai(6), taikomi pagalbos gavėjams, rodo Ispanijos siekį remti įmones, kurios iš tikrųjų ir ilgą laiką yra įsitvirtinusios Ispanijos ekonomikoje. Šis požiūris atitinka sistemos, kuri skirta atitaisyti dideliems Ispanijos ekonomikos sutrikimams siekiant vidutinio ir ilgalaikio jos vystymosi, tikslą.

Dėl pagalbos sistemos proporcingumo Bendrasis Teismas nusprendė, kad numatydama bendros ir daugiasektorinės lengvatos teikimo tvarką, neatsižvelgiant į atitinkamą ekonomikos sektorių, Ispanija galėjo teisėtai remtis tinkamumo kriterijais, kuriais siekiama nustatyti įmones, kurios kartu yra sisteminės ar strateginės svarbos jos ekonomikai ir turi ilgalaikį bei nuolatinį ryšį su ja. Iš tiesų taikant kitokį tinkamumo kriterijų, pagal kurį būtų įtrauktos Ispanijos teritorijoje kaip paprastos paslaugų teikėjos veikiančios įmonės, nebūtų buvę galima užtikrinti būtinybės, kad pagalbos gavėjai būtų nuolat ir ilgam įsitvirtinę Ispanijos ekonomikoje, kuria grindžiama nagrinėjama pagalbos sistema.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Bendrasis Teismas patvirtino, kad nagrinėjamos pagalbos sistemos tikslas atitinka SESV 107 straipsnio 3 dalies b punkte numatytus leidžiančios nukrypti nuostatos reikalavimus ir kad pagalbos teikimo tvarka neviršija to, kas būtina šiam tikslui pasiekti. Taigi minėta sistema nepažeidžia nediskriminavimo principo ir SESV 18 straipsnio pirmos pastraipos.

Antra, Bendrasis Teismas nagrinėjo Komisijos sprendimą, atsižvelgdamas į laisvę teikti paslaugas ir įsisteigimo laisvę, atitinkamai įtvirtintus SESV 56 ir 49 straipsniuose. Šiuo klausimu Bendrasis Teismas priminė, kad laisvė teikti paslaugas netaikoma transporto sričiai – jai nustatyta speciali teisinė tvarka, kurios dalis yra Reglamentas Nr. 1008/2008(7). Šiuo reglamentu būtent siekiama nustatyti laisvės teikti paslaugas principo taikymo oro transporto sektoriuje sąlygas. Atsižvelgiant į tai, Ryanair bet kuriuo atveju neįrodė, kaip galimybės naudotis pagal nagrinėjamą sistemą numatytomis rekapitalizavimo priemonėmis nesuteikimas gali atgrasyti nuo įsisteigimo Ispanijoje arba nuo paslaugų iš šios valstybės ir į ją teikimo.

Trečia, Bendrasis Teismas pripažino nepagrįstu ieškinio pagrindą, pagal kurį Komisija neįvykdė pareigos palyginti pagalbos teigiamą ir neigiamą poveikį prekybos sąlygoms ir siekiui išsaugoti neiškraipytą konkurenciją. Šiuo klausimu Bendrasis Teismas pažymėjo, kad, priešingai nei pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą, pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą nereikalaujama atlikti tokio palyginimo ir kad nagrinėjamo atvejo aplinkybėmis toks palyginimas neturėtų prasmės, nes jo teigiamas rezultatas yra preziumuojamas.

Ketvirta, dėl tariamai klaidingo nagrinėjamos priemonės kvalifikavimo kaip „pagalbos schemos“ Bendrasis Teismas nusprendė, kad Ispanijos teisės nuostatos, sudarančios nagrinėjamos priemonės teisinį pagrindą(8), yra visuotinai taikomi aktai, reglamentuojantys visus nagrinėjamos pagalbos požymius. Iš tiesų minėtos nuostatos savaime leidžia, netaikant kitų įgyvendinimo priemonių, individualiai suteikti pagalbą įmonėms, kurios to paprašė, ir bendrai ir abstrakčiai apibrėžti pagalbos gavėjus. Todėl Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad Komisija, nepadarydama teisės klaidos, galėjo nagrinėjamą pagalbą kvalifikuoti kaip pagalbos sistemą pagal Reglamento 2015/1589 1 straipsnio d punktą.

Galiausiai Bendrasis Teismas kaip nepagrįstus atmetė ieškinio pagrindus, grindžiamus tariamu pareigos motyvuoti pažeidimu, ir konstatavo, kad nereikia nagrinėti ieškinio pagrindo, susijusio su iš SESV 108 straipsnio 2 dalies kylančių procesinių teisių pažeidimu, pagrįstumo.

1      Tam, kad galėtų pasinaudoti nagrinėjama pagalbos sistema, minėtos įmonės bet kuriuo atveju turi atitikti kelis pagal minėtą sistemą numatytus kumuliacinius tinkamumo kriterijus, taigi įrodyti, kad: i) joms kilo didelių sunkumų tęsti veiklą be laikinos viešosios paramos; ii) priverstinis jų veiklos nutraukimas turėtų neigiamą ir didelį poveikį veiklai arba užimtumui nacionaliniu ar regioniniu lygiu; iii) jų gyvybingumas vidutiniu ir ilguoju laikotarpiu užtikrinamas tvarumo planu, kuriame nurodyta, kaip jos galėtų įveikti krizę, ir apibūdintas siūlomas viešosios pagalbos naudojimas; iv) jos numatė preliminarų valstybės paramos iš fondo grąžinimo grafiką; v) jos nebuvo patyrusios sunkumų jau 2019 m. gruodžio 31 d.; vi) privatus finansavimas per bankus ar finansų rinkas joms nėra prieinamas arba yra prieinamas už kainą, kuri pakenktų jų gyvybingumui.

2      Komunikatas C/2020/1863 (OL C 91 I, 2020, p. 1), iš dalies pakeistas 2020 m. balandžio 3 d. (OL C 112 I, 2020, p. 1), 2020 m. gegužės 13 d. (OL C 164, 2020, p. 3) ir 2020 m. birželio 29 d. (OL C 218, 2020, p. 3).

3      Sprendimas C(2020) 5414 final dėl valstybės pagalbos SA.57659 (2020/N) – Ispanija COVID‑19 – Rekapitalizavimo fondas.

4      2021 m. vasario 17 d. Sprendime Ryanair / Komisija (T‑238/20) Bendrasis Teismas atliko panašų valstybės pagalbos sistemos, kurią patvirtino Švedija, siekdama reaguoti į Covid-19 pandemijos padarinius Švedijos oro transporto rinkai, teisėtumo vertinimą (žr. Pranešimą spaudai Nr. 16/21). 2021 m. balandžio 14 d. Sprendime Ryanair / Komisija (Finnair I; Covid‑19) (T‑388/20) Bendrasis Teismas, remdamasis SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktu, taip pat nagrinėjo individualią pagalbos priemonę, kurią patvirtino Suomija, reaguodama į Covid‑19 pandemiją (žr. Pranešimą spaudai Nr. 53/21).

5      Pagal 2015 m. liepos 13 d. Tarybos reglamento (ES) 2015/1589, nustatančio išsamias [SESV] 108 straipsnio taikymo taisykles (OL L 248, 2015, p. 9), 1 straipsnio d punktą pagalbos sistema yra „bet kuris teisės aktas, pagal kurį bendrai ir abstrakčiai teisės aktuose apibrėžtoms įmonėms netaikant kitų įgyvendinimo priemonių galima teikti individualią pagalbą, ir bet kuris teisės aktas, pagal kurį vienai arba kelioms įmonėms gali būti teikiama su konkrečiu projektu nesusijusi ir neribotam laikotarpiui skirta pagalba, arba neriboto dydžio pagalba“.

6      Tai, be kita ko, apima skaidrumo ir atskaitomybės įpareigojimus nacionalinėms valdžios institucijoms dėl nagrinėjamos pagalbos panaudojimo ir draudimą pagalbos gavėjams, kol negrąžinta visa ar dalis pagalbos, prisiimti pernelyg didelę riziką arba vykdyti agresyvią komercinę plėtrą, finansuojamą iš pagalbos, vykdyti tam tikras koncentracijas ar įsigijimus ir mokėti dividendus.

7      2008 m. rugsėjo 24 d. Europos Parlamento ir Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1008/2008 dėl oro susisiekimo paslaugų teikimo Bendrijoje bendrųjų taisyklių (OL L 293, 2008, p. 3).

8      Be kita ko, 2020 m. liepos 3 d. Real Decreto-ley 25/2020, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo (BOE, Nr. 185, 2020 m. liepos 6 d.) ir Acuerdo del Consejo de Ministros sobre el funcionamiento del Fondo de Apoyo a la Solvencia de las Empresas Estratégicas (2020 m. liepos 23 d. Orden PCM/679/2020) (BOE, Nr. 201, 2020 m. liepos 24 d.).