Sujungtos bylos C-59/18 ir C-182/18

Italijos Respublika

ir
Comune di Milano

prieš

Europos Sąjungos Tarybą

2022 m. liepos 14 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas

„Ieškinys dėl panaikinimo – Institucinė teisė – Europos Sąjungos įstaigos ir organai – Europos vaistų agentūra (EMA) – Kompetencija nustatyti būstinės vietą – SESV 341 straipsnis – Taikymo sritis – Valstybių narių vyriausybių atstovų per Tarybos susitikimą priimtas sprendimas – Teisingumo Teismo jurisdikcija pagal SESV 263 straipsnį – Akto rengėjas ir akto teisinis pobūdis – Privalomų pasekmių nebuvimas Sąjungos teisinėje sistemoje“

1. Ieškinys dėl panaikinimo – Sąjungos teismo jurisdikcija – Ieškinys dėl valstybių narių vyriausybių atstovų per Tarybos susitikimą priimto sprendimo, nustatančio Europos vaistų agentūros (EMA) būstinės vietą – Jurisdikcijos neturėjimas

   (SESV 263 straipsnis; Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 726/2004, iš dalies pakeisto Reglamentu 2018/1718, 71a straipsnis)

   (žr. 61, 62, 106–108, 110–114 punktus)

2. Europos Sąjunga – Institucijų būstinių vieta – Nustatymas – SESV 341 straipsnis – Taikymo sritis – Sąjungos įstaigų, organų ar agentūrų būstinių vietos nustatymas – Netaikymas – Valstybių narių vyriausybių atstovų vykdomas Europos vaistų agentūros (EMA) būstinės vietos nustatymas – Privalomų teisinių pasekmių Sąjungos teisėje neturintis politinio pobūdžio sprendimas – Sąjungos teisės aktų leidėjo kompetencija

   (ESS 13 straipsnio 1 dalis; SESV 114 straipsnis, 168 straipsnio 4 dalis, 340 straipsnio antra pastraipa ir 341 straipsnis; Protokolas Nr. 6; 1992 m. gruodžio 12 d. valstybių narių vyriausybių atstovų sprendimo 2 straipsnis)

   (žr. 69–71, 76, 78, 82–92, 95–98 punktus)

Santrauka

Teisingumo Teismas gavo penkis ieškinius dėl įvairių aktų, priimtų, pirma, valstybių narių vyriausybių atstovų ir, antra, Tarybos ir Europos Parlamento dėl dviejų Europos agentūrų būstinių vietos, panaikinimo.

Du ieškinius pareiškė Italija ir Comune di Milano (Milano savivaldybė, Italija) atitinkamai, pirma, Tarybai dėl 2017 m. lapkričio 20 d. valstybių narių vyriausybių atstovų sprendimo ( 1 ) (sujungtos bylos C-59/18 ir C-182/18) panaikinimo ir, antra, Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Reglamento (ES) 2018/1718 ( 2 ) (sujungtos bylos C-106/19 ir C-232/19) dėl Amsterdamo (Nyderlandai) miesto nustatymo naująja Europos vaistų agentūros (EMA) būstinės vieta po Brexit panaikinimo. Kitą ieškinį pareiškė Parlamentas Tarybai dėl 2019 m. birželio 13 d. valstybių narių vyriausybių atstovų bendru sutarimu priimto sprendimo ( 3 ), kuriuo nustatoma Europos darbo institucijos (ELA) būstinės vieta Bratislavoje (Slovakija), panaikinimo (byla C-743/19).

Bylose dėl EMA būstinės vietos valstybių vadovai ar vyriausybių vadovai po Brexit patvirtino procedūrą dėl sprendimo dėl minėtos būstinės vietos, iki šiol buvusios Londone (Jungtinė Karalystė), perkėlimo į kitą vietą priėmimo. Pasibaigus šiai procedūrai Nyderlandų pasiūlymas laimėjo prieš Italijos pasiūlymą (Milaną). Todėl 2017 m. lapkričio 20 d. sprendimu valstybių narių vyriausybių atstovai per Tarybos susitikimą patvirtino Amsterdamo miestą naująja EMA būstinės vieta. Šis patvirtinimas buvo įtrauktas į ginčijamą reglamentą laikantis įprastos teisėkūros procedūros, dalyvaujant Parlamentui. Vis dėlto Italija ir Milano savivaldybė teigė, kad sprendimas, kuriuo nustatoma naujoji EMA būstinės vieta, kiek jis susijęs su Sąjungos agentūros, o ne jos institucijos būstinės vietos patvirtinimu, priklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai ir iš tikrųjų turi būti priskirtas Tarybai. Todėl jos ginčijo šio sprendimo, kaip ginčijamo reglamento pagrindo, teisėtumą ir, be kita ko, teigė, kad priimdamas šį reglamentą Parlamentas nevisiškai įgyvendino savo teisėkūros įgaliojimus.

Byloje dėl ELA būstinės vietos valstybių narių vyriausybių atstovai bendru sutarimu patvirtino procedūrą ir kriterijus, leidžiančius priimti sprendimą dėl šios agentūros būstinės vietos. Taikydami šią procedūrą jie per Tarybos susitikimą priėmė sprendimą dėl ELA būstinės vietos nustatymo Bratislavoje. Parlamentas teigė, kad tikrasis šio sprendimo rengėjas iš tikrųjų buvo Taryba ir kad dėl teisiškai privalomo Sąjungos akto jį galima ginčyti Teisingumo Teisme pareiškiant ieškinį dėl panaikinimo.

Trijuose didžiosios kolegijos sprendimuose Teisingumo Teismas plėtoja savo jurisprudenciją dėl teisinio pagrindo, taikomo nustatant Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietą. Jis, be kita ko, nusprendė, kad sprendimai, kuriuose nustatoma naujoji EMA būstinės vieta ir ELA būstinės vieta, yra politinio pobūdžio aktai, kuriuos priėmė tik valstybės narės, turinčios tokį statusą, bet ne kaip Tarybos narės, todėl šiems aktams netaikoma SESV 263 straipsnyje numatyta teisėtumo kontrolė. Šių sprendimų negalima prilyginti sprendimams, priimtiems pagal SESV 341 straipsnį ( 4 ); šio straipsnio tikslas tik nustatyti Sąjungos institucijų ( 5 ) būstinių vietą. Taigi ši nuostata negali būti minėtų sprendimų teisinis pagrindas.

Teisingumo Teismo vertinimas

Teisingumo Teismas visų pirma priminė, kad regioninio subjekto ieškinys negali būti prilygintas valstybės narės ieškiniui, kaip jis suprantamas pagal SESV 263 straipsnį, todėl toks subjektas turi pagrįsti tiek suinteresuotumą pareikšti ieškinį, tiek locus standi. Konstatavęs, kad Milano komuna turi suinteresuotumą pareikšti ieškinį, nes panaikinus ginčijamą reglamentą būtų atnaujinta teisėkūros procedūra, kuria siekiama nustatyti EMA būstinės vietą, dėl kurios ji pateikė kandidatūrą, Teisingumo Teismas nusprendė, kad šis reglamentas yra tiesiogiai ir konkrečiai susijęs su šiuo subjektu, todėl jis turi teisę prašyti jį panaikinti. Šiuo klausimu jis konstatavo, kad, pirma, šis reglamentuojamojo pobūdžio aktas nepalieka jokios diskrecijos asmenims, kuriems jis skirtas, ir, antra, Milano savivaldybė konkrečiai dalyvavo EMA būstinės vietos atrankos procedūroje; dėl jos ji atsidūrė padėtyje, kuri ją individualizavo taip pat, kaip ir asmenį, kuriam jis skirtas.

Teisingumo Teismas visų pirma priminė, kad ieškinio dėl panaikinimo atveju Sąjungos teismas turi jurisdikciją tik patikrinti Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams priskiriamų aktų teisėtumą. Taigi aktams, kuriuos priėmė valstybių narių vyriausybių atstovai, veikiantys kaip savo vyriausybių atstovai ir todėl kartu įgyvendinantys valstybių narių kompetenciją, netaikoma Sąjungos teismo vykdoma teisėtumo kontrolė, nebent ginčijamas aktas, atsižvelgiant į jo turinį ir priėmimo aplinkybes, iš tikrųjų yra Tarybos sprendimas. Todėl ji konstatavo, kad sprendimai dėl naujosios EMA būstinės vietos ir ELA būstinės vietos gali būti nagrinėjami tik atsižvelgiant į teisinį pagrindą, taikomą nustatant Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietą.

Šiuo klausimu jis, remdamasi teksto, konteksto ir teleologine analize, nagrinėjo, ar SESV 341 straipsniu galima pagrįstai remtis kaip šių sprendimų pagrindu ( 6 ).

Pirma, Teisingumo Teismas konstatavo, kad SESV 341 straipsnio formuluotė formaliai taikoma tik „Sąjungos institucijoms“.

Antra, dėl šios nuostatos konteksto jis, be kita ko, mano, kad jo pateiktu plačiu šios sąvokos aiškinimu deliktinės atsakomybės srityje ( 7 ) negalima veiksmingai remtis siekiant pagal analogiją apibrėžti šios nuostatos taikymo sritį. Be to, Teisingumo Teismas konstatavo, kad ankstesnė institucinė praktika, kuria remiasi Taryba ir pagal kurią Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vieta buvo nustatoma remiantis politiniu sprendimu, kurį priėmė tik valstybių narių vyriausybių atstovai, tikrai nėra bendra, kad jai negali būti taikomas institucinis pripažinimas ir kad bet kuriuo atveju ji neturėtų sukurti institucijas saistančio precedento.

Trečia, dėl SESV 341 straipsnio tikslo Teisingumo Teismas pirmiausia patikslino, kad juo siekiama apsaugoti valstybių narių įgaliojimus priimti sprendimus nustatant tik Sąjungos institucijų būstinių vietą. Be to, jis konstatavo, kad Sąjungos įstaigos ir organai steigiami remiantis antrinės teisės aktu, priimtu remiantis materialinėmis nuostatomis, kuriomis įgyvendinama Sąjungos politika, kurioje įstaiga ar organas dalyvauja. Sprendimas dėl jų būstinių vietos nustatymo yra neatsiejamas nuo sprendimo dėl jų įsteigimo. Taigi Sąjungos teisės aktų leidėjas iš principo turi išimtinę kompetenciją nustatyti Sąjungos įstaigos ar organo būstinės vietą, kaip ir kompetenciją, kurią jis turi apibrėždamas jų įgaliojimus ir veiklos tvarką. Galiausiai Teisingumo Teismas konstatavo, kad aplinkybė, jog sprendimas dėl Sąjungos įstaigos ar organo būstinės vietos nustatymo gali būti politiškai labai jautrus, negali sutrukdyti Sąjungos teisės aktų leidėjui priimti šio sprendimo remiantis šioje srityje reikšmingose Sutarčių nuostatose numatytomis procedūromis.

Iš viso to, kas išdėstyta, Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad SESV 341 straipsnis neturėtų būti aiškinamas kaip reglamentuojantis Sąjungos įstaigos ar organo, kaip antai EMA ar ELA, būstinės vietos nustatymą ir kad kompetencija nustatyti šių agentūrų būstinių vietą priklauso ne valstybėms narėms, o Sąjungos teisės aktų leidėjui pagal įprastą teisėkūros procedūrą.

Teisingumo Teismas toliau nagrinėjo savo jurisdikciją spręsti dėl sprendimų, kuriuose nustatoma naujoji EMA būstinės vieta ir ELA būstinės vieta pagal SESV 263 straipsnį, galiojimo. Šiuo klausimu jis priminė, kad vienintelis reikšmingas kriterijus, pagal kurį Sąjungos teismai neturi jurisdikcijos nagrinėti dėl valstybių narių vyriausybių atstovų priimtų aktų pareikšto ieškinio, yra jų rengėjas, neatsižvelgiant į tokių aktų privalomas teisines pasekmes. Aktų, dėl kurių galima pareikšti ieškinį pagal SESV 263 straipsnį, sąvokos išplėtimas aktams, kuriuos, net jei ir bendru sutarimu, priėmė valstybės narės, reikštų, kad pripažįstama tiesioginė Sąjungos teismo atliekama valstybių narių aktų kontrolė ir taip apeinamos teisių gynimo priemonės, konkrečiai numatytos tuo atveju, kai nevykdomi joms pagal Sutartis tenkantys įpareigojimai.

Galiausiai Teisingumo Teismas konstatavo, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas tiek dėl teisinio saugumo, tiek dėl veiksmingos teisminės gynybos priežasčių turi priimti Sąjungos teisės aktą, kuriuo patvirtinamas valstybių narių priimtas politinis sprendimas arba, priešingai, nuo jo nukrypstama. Kadangi minėtas aktas turi būti priimtas pirmiau nei bet kokia priemonė, susijusi su konkrečiu atitinkamos agentūros būstinės vietos nustatymu, tik šis Sąjungos teisės aktų leidėjo aktas gali sukelti privalomų teisinių pasekmių Sąjungos teisėje.

Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad valstybių narių vyriausybių atstovų sprendimai, kuriuose nustatoma naujoji EMA būstinės vieta ir ELA būstinės vieta (sujungtos bylos C‑59/18 ir C-182/18 ir byla C-743/19), yra ne Tarybos aktas, o privalomų teisinių pasekmių neturintis politinio pobūdžio aktas, kurį kartu priėmė valstybės narės, todėl dėl šių sprendimų negali būti pareikštas ieškinys dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį. Taigi jis atmetė šiuos ieškinius kaip pareikštus dėl aktų, kurių teisėtumo tikrinti ji neturi jurisdikcijos.

Dėl ginčijamo reglamento, kuriuo Taryba ir Parlamentas pagal įprastą teisėkūros procedūrą patvirtino valstybių narių vyriausybių atstovų sprendimą dėl naujosios EMA būstinės vietos, Teisingumo Teismas priminė, kad jo turinį turi nustatyti tik šios institucijos pagal ES sutartyje ( 8 ) įtvirtintus įgaliojimų suteikimo ir institucinės pusiausvyros principus. Šiuo klausimu jis pabrėžė, kad šiam sprendimui negali būti suteikta jokia privalomoji galia, galinti apriboti Sąjungos teisės aktų leidėjo diskreciją. Taigi minėtas sprendimas turi politinio bendradarbiavimo akto, kuris jokiu būdu nepažeidžia Sąjungos institucijoms suteiktų įgaliojimų per įprastą teisėkūros procedūrą, vertę. Parlamento nedalyvavimas procese, per kurį buvo priimtas minėtas sprendimas, jokiu būdu nėra šios institucijos, kaip teisės aktų leidėjos, prerogatyvų pažeidimas ar apėjimas, o politinis šio sprendimo poveikis Parlamento ir Tarybos teisėkūros įgaliojimams negali būti motyvas, kuriuo remdamasis Teisingumo Teismas galėtų panaikinti ginčijamą reglamentą. Kadangi 2017 m. lapkričio 20 d. sprendimas neturi jokio privalomojo teisinio poveikio Sąjungos teisėje, Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad šis sprendimas negali būti ginčijamo reglamento teisinis pagrindas, todėl pastarojo teisėtumui negali turėti įtakos galimi pažeidimai, susiję su minėto sprendimo priėmimu.

( 1 ) Per Tarybos susitikimą priimtas sprendimas dėl Amsterdamo miesto patvirtinimo naująja Europos vaistų agentūros (EMA) būstinės vieta (toliau – Sprendimas dėl naujosios EMA būstinės vietos nustatymo).

( 2 ) 2018 m. lapkričio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2018/1718, kuriuo iš dalies keičiamos Reglamento (EB) Nr. 726/2004 nuostatos dėl Europos vaistų agentūros būstinės vietos (OL L 291, 2018, p. 3; toliau – ginčijamas reglamentas).

( 3 ) 2019 m. birželio 13 d. Bendru valstybių narių vyriausybių atstovų sutarimu priimtas sprendimas (ES) 2019/1199 dėl Europos darbo institucijos būstinės vietos (OL L 189, 2019, p. 68; toliau – Sprendimas dėl ELA būstinės vietos).

( 4 ) SESV 341 straipsnyje numatyta, kad „Sąjungos institucijų būstinės vieta nustatoma bendru valstybių narių vyriausybių sutarimu“.

( 5 ) Kaip antai nurodytų ESS 13 straipsnio 1 dalyje.

( 6 ) Teisingumo Teismas dėl bylos esmės pateikia panašius argumentus sujungtose bylose C-106/19 ir C-232/19.

( 7 ) Pagal SESV 340 straipsnio antrą pastraipą.

( 8 ) ESS 13 straipsnio 2 dalis.