Byla C‑526/14

Tadej Kotnik ir kt.

prieš

Državni zbor Republike Slovenije

(Ustavno sodišče prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą — Komisijos bankų komunikato galiojimas ir aiškinimas — Direktyvų 2001/24/EB ir 2012/30/ES aiškinimas — Valstybės pagalba bankams finansų krizės sąlygomis — Naštos pasidalijimas — Akcininkų nuosavų lėšų, mišrių kapitalo priemonių ir subordinuotosios skolos priemonių nurašymas — Teisėtų lūkesčių apsaugos principas — Nuosavybės teisė — Narių ir trečiųjų šalių interesų apsauga — Kredito įstaigų reorganizavimas ir likvidavimas“

Santrauka – 2016 m. liepos 19 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas

1. Prejudiciniai klausimai – Galiojimo vertinimas – Klausimai, susiję su Komisijos komunikato, neturinčio privalomos galios, tačiau aiškinančio įvairias Sąjungos teisės nuostatas, galiojimu – Priimtinumas

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas ir 267 straipsnis; Komisijos komunikato 2013/C 216/01 41–46 punktai)

2. Valstybių teikiama pagalba – Komisijos atliekamas tikrinimas – Gairės, priimtos Komisijai pasinaudojus savo diskrecija – Teisinis statusas – Orientacinės elgesio taisyklės, kuriomis Komisija apribojo savo diskreciją – Bankų komunikatas – Privalomas poveikis valstybėms narėms – Nebuvimas

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas ir 108 straipsnio 3 dalis; Komisijos komunikato 2013/C 216/01 4, 43–45 punktai)

3. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Išimtys – Pagalba, kurią galima laikyti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta sušvelninti valstybės narės didelį ekonomikos sukrėtimą – Pagalba finansų sektoriui finansų krizės sąlygomis – Komisijos priimtas bankų komunikatas – Naštos pasidalijimas – Leistinumas

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas, 108 straipsnio 2 dalies trečia pastraipa, 109 ir 288 straipsniai; Komisijos komunikato 2013/C 216/01 2, 15, 40–46 punktai)

4. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Išimtys – Pagalba, kurią galima laikyti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta sušvelninti valstybės narės didelį ekonomikos sukrėtimą – Pagalba finansų sektoriui finansų krizės sąlygomis – Naštos pasidalijimas – Teisėtų lūkesčių apsaugos principo ir teisės į nuosavybę pažeidimas – Nebuvimas

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 17 straipsnio 1 dalis; Komisijos komunikato 2013/C 216/01 15, 17, 40–46 punktai)

5. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Išimtys – Pagalba, kurią galima laikyti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta sušvelninti valstybės narės didelį ekonomikos sukrėtimą – Pagalba finansų sektoriui finansų krizės sąlygomis – Naštos pasidalijimas – Suderinamumas su Direktyvos 2012/30 nuostatomis, pagal kurias akcinių bendrovių kapitalas didinamas arba mažinamas visuotinio akcininkų surinkimo sprendimu

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2012/30 3 konstatuojamoji dalis ir 29, 34, 35, 40–42 straipsniai; Komisijos komunikato 2013/C 216/01 40–46 punktai)

6. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Išimtys – Pagalba, kurią galima laikyti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta sušvelninti valstybės narės didelį ekonomikos sukrėtimą – Pagalba finansų sektoriui finansų krizės sąlygomis – Naštos pasidalijimas – Subordinuotųjų priemonių konvertavimas ar vertės sumažinimas – Pareiga laikytis proporcingumo principo

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2013/C 216/01 15, 44 ir 45 punktai)

7. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Išimtys – Pagalba, kurią galima laikyti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta sušvelninti valstybės narės didelį ekonomikos sukrėtimą – Pagalba finansų sektoriui finansų krizės sąlygomis – Naštos pasidalijimas – Įtraukimas į reorganizavimo priemonių sąvoką, kaip jos suprantamos pagal Direktyvą 2001/24

   (SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/24 6 konstatuojamoji dalis,2 straipsnio septinta įtrauka ir 3 straipsnio 1 dalis; Komisijos komunikato 2013/C 216/01 40–46 punktai)

1.  Prejudiciniai klausimai dėl Komisijos komunikato dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo nuo 2013 m. rugpjūčio 1 d. bankams skirtoms priemonėms finansų krizės sąlygomis paremti, kuris neturi tiesioginio teisinio poveikio tretiesiems asmenims, galiojimo yra priimtini, nes šie klausimai susiję su akcininkų ir subordinuotųjų kreditorių dalijimosi našta sąlygos, kurią Komisija nustatė šiame komunikate tam, kad remiantis SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktu būtų galima konstatuoti, jog bankų sektoriuje suteikta pagalba yra suderinama su vidaus rinka, atitiktimi tam tikroms Sąjungos teisės nuostatoms.

   (žr. 31–34 punktus)

2.  Komisijos komunikatas dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo nuo 2013 m. rugpjūčio 1 d. bankams skirtoms priemonėms finansų krizės sąlygomis paremti (Bankų komunikatas) turi būti aiškinamas taip, kad jis valstybėms narėms nėra privalomas.

   Iš tikrųjų tokio komunikato priėmimas neatleidžia Komisijos nuo pareigos išnagrinėti specialias išimtines aplinkybes, kuriomis konkrečiu atveju remiasi valstybė narė, kai prašo tiesiogiai taikyti SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą, ir motyvuoti savo atsisakymą patenkinti tokį prašymą. Iš to matyti, kad, pirma, elgesio taisyklių, esančių minėtame komunikate, nustatymo poveikis yra Komisijos naudojimosi diskrecija apribojimas, t. y. jei valstybė narė praneša Komisijai apie valstybės pagalbos projektą, kuris atitinka šias taisykles, minėta institucija iš principo turi leisti šį projektą. Antra, valstybės narės išsaugo galimybę pranešti Komisijai apie valstybės pagalbos projektus, kurie neatitinka šio komunikato kriterijų, o Komisija esant išimtinėms aplinkybėms gali leisti tokius projektus.

   Taigi Bankų komunikatas negali sukurti atskirų pareigų valstybėms narėms, jis tik nustato sąlygas, užtikrinančias valstybės pagalbos, suteiktos bankams finansų krizės sąlygomis, suderinamumą su vidaus rinka, į kurias Komisija turi atsižvelgti naudodamasi jai pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą suteikta diskrecija.

   (žr. 41, 43–45 punktus ir rezoliucinės dalies 1 punktą)

3.  SESV 107–109 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad jais nedraudžiami Komisijos komunikato dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo nuo 2013 m. rugpjūčio 1 d. bankams skirtoms priemonėms finansų krizės sąlygomis paremti (Bankų komunikatas) 40–46 punktai, kiek šiuose punktuose numatyta akcininkų ir subordinuotųjų priemonių savininkų dalijimosi našta sąlyga, norint, kad valstybės pagalba būtų leista.

   Iš tikrųjų, viena vertus, tokios dalijimosi našta priemonės gali būti suprantamos kaip priemonės, skirtos užkirsti kelią valstybės pagalbai kaip paprasčiausiam instrumentui, leidžiančiam sušvelninti atitinkamų bankų finansinius sunkumus.

   Kita vertus, dalijimosi našta priemonės skirtos užtikrinti, kad prieš suteikiant bet kokią valstybės pagalbą bankai, turintys nuosavų lėšų nepakankamumą, su savo investuotojais stengtųsi sumažinti šį nepakankamumą, be kita ko, nuosavu kapitalu ir subordinuotųjų kreditorių įnašais, nes šiomis priemonėmis gali būti sumažintas teiktinos pagalbos dydis.

   Priešingu atveju kiltų konkurencijos iškraipymo rizika, nes bankai, kurių akcininkai ir subordinuotieji kreditoriai neprisidėjo prie nuosavų lėšų nepakankamumo sumažinimo, gautų didesnę valstybės pagalbą nei ta, kurios būtų pakakę likusiam nuosavų lėšų nepakankamumui padengti.

   Be to, norint išspręsti „neatsakingo elgesio“ problemą, kuri susijusi su tuo, kad asmenys linkę priimti rizikingus sprendimus, kai galimos šių sprendimų neigiamos pasekmės tenka visiems bendrai, reikia vengti, kad bankai, žinodami apie galimybę gauti valstybės pagalbą, būtų skatinami naudotis rizikingesnėmis finansinėmis priemonėmis, galinčiomis lemti didelius nuostolius, dėl kurių galėtų atsirasti didelis konkurencijos iškraipymas ir nukentėtų vidaus rinkos vientisumas.

   Galiausiai priimdama Bankų komunikatą Komisija nepažeidė Tarybai SESV 108 ir 109 straipsniais suteiktos kompetencijos. Iš tikrųjų, kadangi juo tik nustatomos elgesio taisyklės, kuriomis ribojamas naudojimasis Komisijos pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą turima diskrecija, šis komunikatas neturi įtakos Tarybai pagal SESV 108 straipsnio 2 dalies trečią pastraipą suteiktiems įgaliojimams išimtinėmis aplinkybėmis valstybės narės prašymu pripažinti valstybės pagalbą suderinama su vidaus rinka ir nėra SESV 109 straipsnyje nurodytas reglamentas, kuris, remiantis SESV 288 straipsnio antra pastraipa, yra privalomas erga omnes.

   (žr. 55–60 punktus ir rezoliucinės dalies 2 punktą)

4.  Teisėtų lūkesčių apsaugos principas ir teisė į nuosavybę turi būti aiškinami taip, kad jais nedraudžiami Komisijos komunikato dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo nuo 2013 m. rugpjūčio 1 d. bankams skirtoms priemonėms finansų krizės sąlygomis paremti (Bankų komunikatas) 40–46 punktai, kiek minėtuose punktuose numatyta akcininkų ir subordinuotųjų priemonių savininkų dalijimosi našta sąlyga, norint, kad valstybės pagalba būtų leista.

   Dėl teisėtų lūkesčių apsaugos principo, pirma, atitinkamų bankų akcininkai ir subordinuotieji kreditoriai neturi jokių Komisijos garantijų dėl to, jog ji patvirtins valstybės pagalbą, kuria būtų šalinamas šių bankų nuosavų lėšų trūkumas. Antra, šie investuotojai neturėjo patikinimų, kad tarp priemonių, skirtų bankų Komisijos leistos pagalbos gavėjų nuosavų lėšų trūkumui padengti, nebus tokių, kurios gali turėti įtakos jų investicijoms.

   Nors teisėtų lūkesčių apsaugos principas yra vienas iš pagrindinių Sąjungos principų, ūkio subjektai neturi pagrindo remtis teisėtais lūkesčiais tokioje srityje kaip valstybės pagalba bankų sektoriuje, kuriame vyksta nuolatinis derinimas su kintančiomis ekonominėmis sąlygomis.

   Dėl būtinybės valstybėms narėms turėti pereinamąjį laikotarpį, kad galėtų prisitaikyti prie naujų Komisijos reikalavimų, susijusių su akcininkų ir subordinuotųjų kreditorių dalijimusi našta, viršesnis viešasis interesas gali neleisti imtis pereinamojo pobūdžio priemonių, taikytinų situacijoms, susiklosčiusioms prieš įsigaliojant naujoms, tačiau vis dar galinčioms keistis, taisyklėms. Finansinės sistemos stabilumo užtikrinimo tikslas vengiant pernelyg didelių valstybės biudžeto išlaidų ir kuo labiau sumažinant konkurencijos iškraipymus ir yra tokio pobūdžio viršesnis viešasis interesas.

   Dėl teisės į nuosavybę reikia nurodyti, kad pasidalijimo našta priemonės gali būti nustatytos savanoriškai pačių akcininkų pasirašant sutartį tarp atitinkamos kredito įstaigos ir jos subordinuotųjų kreditorių ir tai nebūtų vertinama kaip teisės į nuosavybę pažeidimas.

   Be to, kadangi bankų akcininkai savo įnešto kapitalo ribose atsako už banko skolą, aplinkybė, jog Bankų komunikato 40–46 punktuose reikalaujama, kad panaikinant banko nuosavų lėšų trūkumą prieš suteikiant valstybės pagalbą šie akcininkai, naikinant banko patirtus nuostolius, prisidėtų tiek pat, kiek prisidėtų nesant tokios pagalbos, negali būti vertinama kaip pažeidžianti jų teisę į nuosavybę.

   Sunkumų patiriančių bankų akcininkų nuostoliai bet kokiu atveju būtų tokio paties dydžio, neatsižvelgiant į tai, ar juos sukėlė sprendimas dėl bankroto pripažinimo, kai nesuteikiama pagalba, ar jie atsirado dėl procedūros, pagal kurią tokia pagalba suteikiama tik po to, kai pasidalijama našta. Kalbant apie subordinuotuosius kreditorius, reikia nurodyti, kad subordinuotosios priemonės yra finansiniai instrumentai, turintys tam tikrų skolos ir kapitalo požymių, o tai reiškia, kad tokias priemones išleidusio subjekto nemokumo atveju jų turėtojų reikalavimai patenkinami patenkinus pirmaeilių obligacijų turėtojų, tačiau prieš patenkinant akcininkų, reikalavimus.

   Dalijimosi našta priemonės, nuo kurių taikymo priklauso valstybės pagalbos kapitalo nepakankamumą turinčiam bankui suteikimas, negali pažeisti subordinuotųjų kreditorių teisės į nuosavybę daugiau, nei ši teisė būtų pažeista per bankroto procedūrą, kuri įvyktų, jei nebūtų suteikta tokia pagalba.

   (žr. 62, 64, 66–70, 74–76, 78–80 punktus ir rezoliucinės dalies 3 punktą)

5.  Direktyvos 2012/30 dėl apsaugos priemonių, kurių valstybės narės, siekdamos tokias priemones suvienodinti, reikalauja iš SESV 54 straipsnio antroje pastraipoje apibrėžtų bendrovių, jų narių ir kitų interesų apsaugai, akcines bendroves steigiant, palaikant ir keičiant jų kapitalą, koordinavimo 29, 34, 35 ir 40–42 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad jais nedraudžiami Komisijos komunikato dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo nuo 2013 m. rugpjūčio 1 d. bankams skirtoms priemonėms finansų krizės sąlygomis paremti (Bankų komunikatas) 40–46 punktai, kiek šiuose punktuose numatyta akcininkų ir subordinuotųjų priemonių savininkų dalijimosi našta sąlyga, norint, kad valstybės pagalba būtų leista.

   Iš tikrųjų Bankų komunikate nėra jokios konkrečios nuostatos, įtvirtinančios šio komunikato 40–46 punktuose numatytų dalijimosi našta priemonių teisinę įgyvendinimo procedūrą. Todėl, nors valstybės narės esant ypatingai padėčiai gali būti priverstos nustatyti tokias dalijimosi našta priemones be bendrovės visuotinio akcininkų susirinkimo sutikimo, ši aplinkybė negali paneigti Bankų komunikato galiojimo atsižvelgiant į Direktyvos 2012/30 nuostatas.

   Direktyva 2012/30 įgyvendinama įsisteigimo laisvė vidaus rinkoje, kurios pagrindinis tikslas apsaugoti partnerių ir trečiųjų asmenų interesus. Joje numatytos šią apsaugą užtikrinančios priemonės susijusios su įprastu akcinės bendrovės veikimu. Tačiau akcininkų ir subordinuotųjų kreditorių dalijimosi našta priemonės, kai jas nustato nacionalinės valdžios institucijos, yra ypatingos priemonės. Jos gali būti nustatytos tik valstybės narės didelio ekonominio sukrėtimo atveju ir tik siekiant išvengti sisteminės rizikos ir užtikrinti finansų sistemos stabilumą. Šiuo kausimu reikia nurodyti, kad nors tvirtos ir nuoseklios investuotojų apsaugos užtikrinimas visoje Sąjungoje, žinoma, susijęs su bendruoju interesu, negalima visais atvejais suteikti viršenybės tam interesui, palyginti su bendruoju finansų sistemos stabilumo užtikrinimo interesu.

   (žr. 84–88, 91, 94 punktus ir rezoliucinės dalies 4 punktą)

6.  Komisijos komunikatas dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo nuo 2013 m. rugpjūčio 1 d. bankams skirtoms priemonėms finansų krizės sąlygomis paremti (Bankų komunikatas) turi būti aiškinamas taip, kad mišraus kapitalo ir subordinuotosios skolos priemonių konvertavimas ar vertės sumažinimas neturi būti didesnės apimties, nei yra būtina atitinkamo banko nuosavų lėšų trūkumui padengti.

   Iš tikrųjų pagal šio komunikato 44 punktą tuo atveju, kai bankas nebeatitinka mažiausio kapitalo poreikio reikalavimų, o tai reiškia, kad vien tik jo lėšų nepakanka banko nuostoliams padengti, subordinuotosios priemonės turi būti konvertuotos ar jų vertė sumažinta iš principo dar prieš suteikiant šiam bankui valstybės pagalbą. Be to, pagal tą patį 44 punktą valstybės pagalba negali būti suteikta tol, kol bet kokiems nuostoliams padengti nebuvo visapusiškai panaudotos nuosavos lėšos ir subordinuotosios priemonės.

   Taigi valstybė narė sunkumų patiriančių bankų neprivalo nei įpareigoti, prieš suteikdama bet kokią valstybės pagalbą, konvertuoti subordinuotąsias priemones į nuosavas lėšas arba sumažinti jų vertę, nei įpareigoti visiškai šiomis priemonėmis padengti nuostolius. Tokiu atveju vis dėlto negali būti vertinama taip, kad numatomos valstybės pagalbos skirta tik tiek, kiek būtina, kaip reikalaujama pagal Bankų komunikato 15 punktą. Valstybė narė ir numatomą valstybės pagalbą gaunantys bankai prisiima riziką, kad Komisija gali priimti sprendimą, kuriuo ši pagalba bus pripažinta nesuderinama su vidaus rinka.

   (žr. 97, 100, 102 punktus ir rezoliucinės dalies 5 punktą)

7.  Direktyvos 2001/24/EB dėl kredito įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo 2 straipsnio septinta įtrauka turi būti aiškinama taip, kad reorganizavimo priemonių, kaip jos suprantamos pagal šią nuostatą, sąvoka apima ir tokias akcininkų ir subordinuotųjų kreditorių dalijimosi našta priemones, kaip numatytos Komisijos komunikato dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo nuo 2013 m. rugpjūčio 1 d. bankams skirtoms priemonėms finansų krizės sąlygomis paremti (Bankų komunikatas) 40–46 punktuose.

   Iš tikrųjų, pirma, kadangi dalijimosi našta priemonės skirtos kredito įstaigų finansinei padėčiai atkurti ir jų lėšų trūkumui padengti, kaip tai nurodyta Bankų komunikato 43 punkte, šių priemonių tikslas yra apsaugoti ar atkurti kredito įstaigos finansinę situaciją.

   Antra, dalijimosi našta priemonės, konkrečiai subordinuotųjų priemonių konvertavimas ar jų vertės sumažinimas, dėl savo pobūdžio gali turėti įtakos trečiųjų asmenų turimoms teisėms, todėl lemti skolos sumažinimą.

   Kad dalijimosi našta priemonės būtų pripažintos reorganizavimo priemonėmis, kaip jos suprantamos pagal Direktyvą 2001/24, vis dėlto reikia, kaip matyti iš šios direktyvos 6 konstatuojamosios dalies ir 3 straipsnio 1 dalies, kad šias priemones nustatytų administracinės ar teisminės valdžios institucija. Tačiau kai dėl dalijimosi našta priemonių nusprendžia ir jas įgyvendina akcininkai ar subordinuotieji kreditoriai, visiškai nesikišant administracinės ar teisminės valdžios institucijoms, šios priemonės negali būti laikomos reorganizavimo priemonėmis, kaip jos suprantamos pagal Direktyvą 2001/24.

   (žr. 108–110, 114 punktus ir rezoliucinės dalies 6 punktą)