Laikina versija

GENERALINĖS ADVOKATĖS

LAILA MEDINA IŠVADA,

pateikta 2024 m. liepos 4 d.(1)

Sujungtos bylos C-728/22–C-730/22

Associazione Nazionale Italiana Bingo - Anib,

Play Game Srl (C-728/22)

Associazione Concessionari Bingo - Ascob Srl,

B&B Srl,

TM Srl,

Better Now Srl,

Bingo Adda Srl,

Bingo Baccara Srl,

Bingo Boing Srl,

Bingo Bon Srl,

Bingobrescia Srl,

Bingo Bul Srl,

Bingo Centrum Srl,

Bingo Dolomiti Srl,

Bingo Gallura Srl,

Bingo Globo Srl Unipersonale,

Bi.Pa. Srl,

Bingo Ritz Somalia Srl,

Bingo Seven Monza Srl,

Bingo Star Rovigo Srl,

Bingo Time Trentino Srl,

Borgaro Bingo Srl,

Dora Srl,

Eden Srl,

Eliodoro Srl,

Eurogela Giochi Srl,

Euronissa Giochi Srl,

Fiore Srl,

Hippobingo Firenze Srl,

Hippogroup Cesenate SpA,

Hippogroup Modena Srl,

Iris Srl,

Kristal Palace Srl,

Le Casinò Srl,

AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,

Milano Giochi Srl,

Mondo Bingo Srl,

Progetto Bingo Srl,

Romulus Srl,

Tutto Gioco Srl (C-729/22)

Coral Srl (C-730/22)

prieš

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

dalyvaujant:

B.E. Srl,

Play Game Srl,

Play Line Srl unipersonale,

BC,

BD,

EF,

GL,

HU

(Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) prašymai priimti prejudicinį sprendimą)

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 2014/23 – Direktyva 89/665 – Įsisteigimo laisvė – Su bingo susijusios lažybų koncesijos – „Techninio pratęsimo“ tvarka – Fiksuoto mėnesinio mokesčio mokėjimas – Esminis koncesijos pakeitimas – Perkančiosios organizacijos diskrecija sustabdyti koncesijos sąlygų galiojimą arba jas pakeisti – Nenumatytos aplinkybės, už kurias koncesininkas neatsako“

I.      Įvadas

1.        Šios bylos susijusios su Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktais trimis prašymais priimti prejudicinį sprendimą. Tas teismas Teisingumo Teismo klausia, ar tam tikri „techninio pratęsimo“ tvarkos, kuri Italijoje taikoma bingo lošimų veiklai suteiktoms pasibaigusioms koncesijoms, ypatumai atitinka Sąjungos teisę, visų pirma Direktyvą 2014/23(2), Direktyvą 89/665(3) ir SESV 49 straipsnį.

2.        2013 m. Italijos teisės aktų leidėjas priėmė „techninio pratęsimo“ tvarką, kuri nuo tada galioja kaip pereinamojo laikotarpio priemonė, kol bus surengtas naujas konkursas šioms koncesijoms perskirstyti. Pagal šią tvarką lažybų veiklos, susijusios su bingo, vykdytojai privalo mokėti mėnesinį mokestį. Šio mokesčio mokėjimas nebuvo sąlyga iš pradžių suteikiant koncesijas ir yra renkamas šio sektoriaus veiklos vykdytojams taikant fiksuotą tarifą, neatsižvelgiant į jų finansines galimybes. Be to, mokestis nuo jo nustatymo buvo laipsniškai didinamas. Taip pat laikytis šios tvarkos ir mokėti mėnesinį mokestį reikalaujama norint dalyvauti būsimoje viešojo pirkimo procedūroje, kurios data nuo 2014 m. gruodžio mėn. buvo ne kartą atidėta ir šiuo metu dar nenustatyta.

3.        Prašymus nacionaliniame teisme pradėtose bylose pateikė dvi su bingo lažybomis susijusios veiklos vykdytojų asociacijos ir keli individualūs šio sektoriaus veiklos vykdytojai. Jie tvirtina, kad „techninio pratęsimo“ tvarka juos labai paveikė, daugiausia po COVID-19 pandemijos. Iš esmės veiklos vykdytojai ginčija Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Muitinės ir monopolijų agentūra, Italija; toliau – ADM) sprendimą, kuriame ši agentūra nurodė neturinti diskrecijos sustabdyti ar pakeisti Italijos teisės aktų leidėjo nustatytų „techninio pratęsimo“ tvarkos taikymo sąlygų.

4.        Šiose bylose Teisingumo Teismas turi galimybę priimti sprendimą dėl Direktyvos 2014/23 taikymo srities ir dėl diskrecijos, kuria valstybių narių perkančiosios organizacijos gali būti įpareigotos pasinaudoti, kad persvarstytų koncesijos sąlygas, kai nenumatytos aplinkybės, už kurias koncesininkai neatsako, turi įtakos ekonominei paslaugos teikimo pusiausvyrai. Be to, jose Teisingumo Teismui leidžiama nustatyti ribas, kada koncesija gali būti pakeista nepradedant naujos koncesijos suteikimo procedūros pagal šią direktyvą.

II.    Teisinis pagrindas

A.      Europos Sąjungos teisė

5.        Be SESV 49 straipsnio, susijusio su įsisteigimo laisve, šioje byloje nagrinėjamos Sąjungos teisės normos visų pirma yra Direktyva 2014/23 ir Direktyva 89/665.

6.        Direktyvoje 2014/23 nustatytos taisyklės dėl perkančiųjų organizacijų ir perkančiųjų subjektų viešųjų pirkimų suteikiant koncesiją procedūrų. Ji taikoma suteikiant darbų ir paslaugų koncesijas, kurių numatoma vertė yra ne mažesnė už pačioje direktyvoje nustatytą ribą(4). Šioje byloje aktualiu laikotarpiu taikytinoje direktyvos redakcijoje ši vertė buvo 5 225 000 EUR(5).

7.        Direktyvoje 89/665 reglamentuojami pagrindiniai reikalavimai ir teisių gynimo priemonių, susijusių su Sąjungos viešųjų pirkimų procedūrų pažeidimais, principai. Pagal ją reikalaujama, kad valstybės narės užtikrintų, kad sprendimai dėl viešojo pirkimo sutarčių ir koncesijų suteikimo, taip pat su tuo susiję preliminarūs procedūriniai sprendimai būtų greitai ir veiksmingai peržiūrimi, jei jais buvo pažeista Sąjungos viešųjų pirkimų teisė(6).

8.        Abiejų teisinių dokumentų nuostatos, kiek jos galėtų būti svarbios šiai bylai, nurodomos šios išvados vertinimo dalyje.

B.      Italijos teisė

9.        Kalbant apie nacionalinę teisę, svarbu pažymėti, kad Italijoje bingo lošimų organizavimas priklauso tik valstybės kompetencijai; valstybė pirmą kartą jį reglamentavo 2000 m. nacionaliniame dekrete(7). Tame dekrete buvo numatyta, kad atitinkama lošimų veikla turi būti patikėta vykdyti koncesijų, suteiktų pagal atrankos procedūrą, turėtojams. Valstybė šio sektoriaus valdymą pavedė ADM.

10.      Iš pradžių buvo nustatyta, kad koncesijų trukmė yra šešeri metai, šiam laikotarpiui pasibaigus koncesija galėjo būti pratęsta vieną kartą. Pagal šias koncesijas valstybei neturėjo būti mokamas joks mokestis. Mokesčių nerinkimas buvo pateisinamas tuo, kad operatorių veikla bet kuriuo atveju teikė valstybei tiesioginę ekonominę naudą, kurią sudarė vadinamasis „iždo mokestis“, taikomas koncesininkų įplaukoms, gaunamoms pardavus lošimo korteles.

11.      Siekdamas užtikrinti, kad perskirstant naujas koncesijas būtų laikomasi „ES teisėje galiojančio konkurencijos principo“, Italijos teisės aktų leidėjas nusprendė, kad, suderinus daugumos 2013 ir 2014 m. pasibaigsiančių koncesijų terminus, turi būti rengiamas vienas konkursas, kuriame galėtų dalyvauti visi sektoriaus veiklos vykdytojai. Iš pradžių buvo numatyta, kad šis konkursas turi įvykti iki 2014 m. gruodžio 31 d. Teisės aktų leidėjas taip pat nustatė, kad tuo tarpu pasitraukiantys koncesininkai turėtų veikti pagal „techninio pratęsimo“ tvarką, mokėdami valstybei 2 800 EUR mėnesinį mokestį. Be to, šis mokėjimas būtų sąlyga, suteikianti galimybę dalyvauti būsimame konkurse, taigi būtų nustatytas mokamų koncesijų principas(8).

12.      Kadangi pirminis konkurso vykdymo terminas buvo pasibaigęs, teisės aktų leidėjas jį perkėlė iš pradžių į 2016 m. gruodžio 31 d.(9), o vėliau – į 2018 m. rugsėjo 30 d.(10) Abiem atvejais jis išplėtė „techninio pratęsimo“ tvarką, kad ji apimtų koncesijas, kurių galiojimas baigiasi tais laikotarpiais. Kartu mėnesinis mokestis buvo padidintas iš pradžių iki 5 000 EUR, o vėliau – iki 7 500 EUR.

13.      Vėlesniais teisės aktais teisės Italijos aktų leidėjas, pirma, pratęsė „techninio pratęsimo“ tvarkos galiojimą iki 2023 m., antra, sustabdė mokesčio mokėjimą 2020 m., kai komercinės įmonės buvo uždarytos dėl COVID-19 pandemijos, atidėjo mokėtinų sumų mokėjimą ir galiausiai nustatė naujo konkurso paskelbimo datą – 2023 m. kovo 31 d. Šis konkursas nėra paskelbtas iki šiol.

III. Bylos faktinės aplinkybės, pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai

14.      Ieškovės bylose C-728/22 ir C-729/22 yra dvi bingo lošimų veiklą valdančių įmonių profesinės asociacijos, t. y. Associazione Nazionale Italiana Bingo (ANIB) ir Associazione Concessionari Bingo (ASCOB), taip pat kitos tame pačiame veiklos sektoriuje individualiai veikiančios įmonės. Ieškovė byloje C-730/22 taip pat yra šiame sektoriuje veikianti įmonė.

15.      Visos šios įmonės turi koncesijas, kurių galiojimas baigėsi, todėl joms taikoma Italijos teisės aktų leidėjo nustatyta „techninio pratęsimo“ tvarka. Jos teigia, kad patyrė labai didelių finansinių sunkumų tiek dėl COVID-19 pandemijos padarinių, tiek dėl pirmiau aprašytų nacionalinės teisės aktų, pagal kuriuos, be kita ko, reiškė, kad koncesijos buvo susietos su privalomu fiksuoto dydžio mėnesinio mokesčio mokėjimu, įgyvendinimo.

16.      Ieškovės bylose C-728/22 ir C-729/22 pateikė ADM prašymą nedelsiant sustabdyti mokesčio taikymą, kol bus atkurtos pradinės ekonominės ir finansinės pusiausvyros sąlygos po pandemijos. Jos taip pat paprašė agentūros bet kuriuo atveju perskaičiuoti mokėtinus mokesčius, atsižvelgiant į faktines kiekvieno veiklos vykdytojo galimybes juos sumokėti. Šiuo tikslu ieškovės teigė, kad „techninio pratęsimo“ tvarka prieštarauja kelioms Sąjungos teisės nuostatoms.

17.      2020 m. liepos 9 d. ir 2020 m. lapkričio 18 d. memorandumais, kurie yra ginčijami pagrindinėse bylose C-729/22 ir C-728/22, ADM atmetė ieškovių prašymą, motyvuodama tuo, kad administracine priemone negali pakeisti Italijos teisės aktų leidėjo priimtos normos poveikio.

18.      Tuomet šios ieškovės pateikė ieškinį dėl ADM sprendimo atsisakyti tenkinti prašymą Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Lacijaus regioninis administracinis teismas, Italija; toliau –Lacijaus TAR). Šiame teisme taip pat buvo nurodyta, kad ieškovė byloje C-730/22 anksčiau užginčijo šios agentūros priimtą įsakymą, skirtą įgyvendinti nacionalinės teisės aktams, pagal kuriuos 2017 m. buvo nustatytos koncesininkų mokėtinos 7 500 EUR mėnesinės sumos kaip sąlyga, kad jie galėtų toliau vykdyti veiklą pagal „techninio pratęsimo“ tvarką(11). Vis dėlto Lacijaus TAR atmetė visus tris ieškinius, remdamasis Corte costituzionale (Konstitucinis Teismas, Italija) sprendimu, kuriame abejonės dėl atitinkamų nacionalinės teisės aktų konstitucingumo buvo pripažintos nepagrįstomis(12).

19.      Vėliau visos ieškovės pateikė apeliacinius skundus Consiglio di Stato (Valstybės Taryba), ši šiose bylose yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Šiame teisme jos konkrečiai tvirtina, kad ginčijamu sprendimu ADM įgyvendintos teisės nuostatos yra neteisėtos tiek Sąjungos teisės, tiek nacionalinės konstitucinės teisės požiūriu.  

20.      Iš esmės ieškovės tvirtina, kad, viena vertus, tai, jog pagal „techninio pratęsimo“ tvarką taikomo mokesčio dydį nustato Italijos teisės aktų leidėjas, negali pateisinti ADM diskrecijos koreguoti koncesijų ekonominę pusiausvyrą atėmimo, ypač tais atvejais, kai nenumatytos aplinkybės turi įtakos atitinkamos paslaugos tiekimo sąlygoms. Šiuo klausimu jos pažymi, kad nors pagal apibrėžtį koncesijos apima veiklos rizikos perdavimą koncesininkui, tai nepanaikina galimybės, esant išskirtinėms aplinkybėms, keisti šios koncesijos sąlygas.

21.      Antra vertus, ieškovės teigia, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama „techninio pratęsimo“ tvarka buvo piktnaudžiaujama kaip pereinamojo laikotarpio ir išimtine priemone ir kad dėl jos buvo padaryta pernelyg daug galiojančių koncesijų pakeitimų, peržengiant Direktyvoje 2014/23 leistinas ribas. Ieškovių nuomone, ši tvarka taip pat pakeitė šių koncesijų ekonominę pusiausvyrą, nes neturi vienodo poveikio visiems veiklos vykdytojams ir apima papildomus apribojimus, kaip antai draudimą perkelti patalpas, kuriose koncesininkai vykdo veiklą, kaip sąlygą dalyvauti būsimame konkurse.

22.      Nutartyse dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) visų pirma pažymi, kad ieškovės pateikė įrodymų, patvirtinančių, jog koncesijų vykdymo sąlygos, ypač veiklos išlaidų tvarumas, po COVID-19 pandemijos labai pablogėjo. Vis dėlto pirmiausia šis teismas abejoja, ar Direktyva 2014/23 taikytina nagrinėjamose bylose aptariamoms koncesijoms, nes jos iš pradžių buvo suteiktos 2000 m. viešo konkurso būdu.

23.      Tuo atveju, jei būtų taikoma Direktyva 2014/23, Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) klausia, ar pagal jos normas draudžiama aiškinti nacionalinę teisę taip, kad administracinė įstaiga, kaip antai ADM, negali pakeisti koncesijos veiklos sąlygų, kai įvyksta nenumatytų įvykių. Visų pirma šis teismas nurodo įvykius, už kuriuos koncesininkai neatsako ir kurie daro didelį poveikį įprastoms veiklos rizikos sąlygoms.

24.      Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) taip pat abejoja, ar pagal Direktyvą 2014/23 nacionalinėje teisėje galima numatyti tvarką, kaip antai nagrinėjamą pagrindinėje byloje, taikytiną pasibaigusioms koncesijoms, kol bus surengtas naujas konkursas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia pareigą mokėti pagal šią tvarką nustatytą mėnesinį mokestį, kuris nebuvo numatytas iš pradžių suteikiant koncesijas ir kuris laikui bėgant buvo gerokai padidintas. Jis taip pat pabrėžia, kad šis mokestis nustatomas abstrakčiai, neatlikus jokio konkretaus atskirų koncesijų ekonominių sąlygų įvertinimo, o tai gali iškreipti bendrą koncesijos pusiausvyrą.

25.      Tuo atveju, jei pagrindinėje byloje nagrinėjamoms koncesijoms Direktyva 2014/23 netaikoma, Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) abejoja, ar „techninio pratęsimo“ tvarka gali būti laikoma suderinama su bendraisiais principais, įtvirtintais ESS 3 straipsnyje, SESV 8, 12, 49, 56, 63, 145 ir 151 straipsniuose, taip pat Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 15, 16, 20 ir 21 straipsniuose. Be to, ji remiasi įsisteigimo laisvės, laisvės teikti paslaugas ir teisėtų lūkesčių apsaugos principais ir visų pirma šių principų aiškinimu, pateiktu 2021 m. rugsėjo 2 d. Teisingumo Teismo sprendime Sisal ir kt. (C-721/19 ir C-722/19, EU:C:2021:672). Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nuomone, „techninio pratęsimo“ tvarka kelia abejonių dėl jos būtinumo, tinkamumo, proporcingumo ir naudingumo, atsižvelgiant į tikslą, kurio, pasak Italijos teisės aktų leidėjo, ja iš tikrųjų siekiama, t. y. suderinti naują konkursą dėl visų koncesijų, kurių galiojimas baigiasi.

26.      Šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nusprendė sustabdyti šių trijų bylų nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

–        Dėl bylų C-728/22 ir C-729/22:

„1.      Ar [Direktyva 2014/23] dėl koncesijos sutarčių suteikimo ir iš Sutarties kylantys bendrieji principai, visų pirma [Chartijos] 15, 16, 20 ir 21 straipsniai, [ESS] 3 straipsnis ir [SESV] 8, 49, 56, 12, 145 ir 151 straipsniai[(13)], turi būti aiškinami taip, kad jie taikomi [bingo lošimo] valdymo koncesijoms, kurios buvo suteiktos 2000 m. vykdant atrankos procedūrą, kurios nustojo galioti ir kurių galiojimas vėliau buvo pakartotinai pratęstas pagal teisės aktų nuostatas, įsigaliojusias po to, kai įsigaliojo ši direktyva ir pasibaigė jos perkėlimo į nacionalinę teisę terminas?

2.      Jei atsakymas į pirmąjį klausimą būtų teigiamas, ar pagal [Direktyvą 2014/23] draudžiamas toks vidaus teisės aktų aiškinimas ar taikymas arba jų pagrindu taikoma įgyvendinimo praktika, kai iš administracijos atimama diskrecija suinteresuotųjų šalių prašymu pradėti administracinę procedūrą, kuria siekiama iš dalies pakeisti koncesijos sutarčių vykdymo sąlygas, paskelbiant naują konkurso procedūrą arba jos nepaskelbiant, priklausomai nuo to, ar pakartotinės derybos dėl sutartinio balanso laikytinos esminiu pakeitimu tais atvejais, kai įvyksta nenumatyti ir nenuspėjami įvykiai, už kuriuos šalys negali būti atsakingos ir kurie daro didelę įtaką įprastoms veiklos rizikos sąlygoms, tol, kol tos sąlygos išlieka, ir tiek laiko, kiek reikia, kad būtų galima atkurti pradines koncesijos sutarčių vykdymo sąlygas?

3.      Ar pagal [Direktyvą 89/665], iš dalies pakeistą [Direktyva 2014/23], draudžiama nacionalines vidaus teisės normas arba jų pagrindu taikomą įgyvendinimo praktiką aiškinti ar taikyti taip, kad teisės aktų leidėjas ar viešojo administravimo institucija gali nustatyti, jog dalyvavimas lošimų koncesijų perskirstymo procedūroje priklauso nuo to, ar koncesininkas laikosi techninio pratęsimo tvarkos, net ir tuo atveju, jei dėl nenumatytų ir nenuspėjamų įvykių, už kuriuos šalys nėra atsakingos ir kurie daro didelį poveikį įprastoms veiklos rizikos sąlygoms, galimybė iš naujo derėtis dėl koncesijos sutarties vykdymo sąlygų, kad būtų atkurta jų pusiausvyra, atmetama tol, kol tos sąlygos išlieka, ir tiek laiko, kiek reikia, kad būtų galima atkurti pradines koncesijos sutarčių vykdymo sąlygas?

4.      Bet kuriuo atveju, ar pagal SESV 49 ir 56 straipsnius ir teisinės apsaugos tikrumo bei veiksmingumo principus, taip pat teisėtų lūkesčių apsaugos principą draudžiama vidaus teisės aktų nuostatas arba jų pagrindu taikomą įgyvendinimo praktiką aiškinti ar taikyti taip, kad iš administracijos būtų atimta diskrecija suinteresuotųjų šalių prašymu pradėti administracinę procedūrą, kuria būtų siekiama iš dalies pakeisti koncesijos sutarčių vykdymo sąlygas, skelbiant naują koncesijų suteikimo procedūrą arba jos neskelbiant, priklausomai nuo to, ar pakartotinės derybos dėl sutartinio balanso laikytinos esminiu pakeitimu tais atvejais, kai įvyksta nenumatyti ir nenuspėjami įvykiai, už kuriuos šalys negali būti atsakingos ir kurie daro didelę įtaką įprastoms veiklos rizikos sąlygoms, tol, kol tos sąlygos išlieka, ir tiek laiko, kiek reikia, kad būtų galima atkurti pradines koncesijos sutarčių vykdymo sąlygas?

5.      Ar pagal SESV 49 ir 56 straipsnius, teisinės apsaugos tikrumo ir veiksmingumo principus, taip pat teisėtų lūkesčių apsaugos principą draudžiamas toks vidaus nacionalinės teisės normų aiškinimas ar taikymas arba jomis grindžiama įgyvendinimo praktika, pagal kurią teisės aktų leidėjas ar viešojo administravimo institucija dalyvavimą lošimų koncesijų [perskirstymo] procedūroje gali susieti su sąlyga, kad koncesininkas laikysis techninio pratęsimo tvarkos net ir tuo atveju, kai dėl nuo šalių nepriklausančių, nenumatytų ir nenuspėjamų įvykių, kurie daro didelę įtaką įprastoms veiklos rizikos sąlygoms, atmetama galimybė iš naujo derėtis dėl koncesijos sutarties vykdymo sąlygų, kad būtų atkurta jų pusiausvyra, tol, kol tokios sąlygos išlieka, ir tiek laiko, kiek reikia, kad būtų galima atkurti pradines koncesijos sutarčių vykdymo sąlygas?

6.      Ar apskritai pagal SESV 49 ir 56 straipsnius, teisinės apsaugos tikrumo ir veiksmingumo principus, taip pat teisėtų lūkesčių apsaugos principą draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuose numatyta, kad bingo salonų valdytojai kas mėnesį moka pradiniuose koncesijos dokumentuose nenumatytą didelį techninio pratęsimo mokestį, kurio dydis yra vienodas visų rūšių veiklos vykdytojams ir kurį teisės aktų leidėjas kartkartėmis keičia nesant jokio įrodyto ryšio su konkrečių koncesijos santykių ypatumais ir eiga?“

–        Be to, tik dėl bylos C-730/22:

„Ar pagal Direktyvą [2014/23], jei ji būtų pripažinta taikytina, ir bet kuriuo atveju bendruosius principus, kylančius iš SESV 26, 49, 56 ir 63 straipsnių, kaip jie aiškinami ir taikomi Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, visų pirma atsižvelgiant į diskriminacijos draudimą ir proporcingumo, konkurencijos apsaugos bei laisvo paslaugų ir kapitalo judėjimo principus, draudžiama taikyti nacionalines teisės normas, pagal kurias nacionalinės teisės aktų leidėjas arba valdžios institucijos gali per vadinamąjį techninį pratęsimą, kuris per pastarąjį dešimtmetį azartinių lošimų koncesijų sektoriuje buvo kelis kartus atnaujintas, vienašališkai paveikti esamus santykius, nustatant prievolę mokėti koncesijos mokesčius, kurių iš pradžių nereikėjo mokėti, o vėliau kelis kartus padidinant tuos pačius mokesčius, kurių fiksuotas dydis visada buvo nustatomas visiems koncesininkams, neatsižvelgiant į apyvartą, taip pat nustatant papildomus koncesininkų veiklos apribojimus, pavyzdžiui, draudimą perkelti patalpas, ir nustatant, kad dalyvavimas būsimoje koncesijų [perskirstymo] procedūroje priklausys nuo to, ar ekonominės veiklos vykdytojai laikosi to paties pratęsimo sąlygų?“

27.      Prašymai priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarijos buvo užregistruoti 2022 m. lapkričio 24 d. 2023 m. sausio 31 d. Teisingumo Teismas nusprendė sujungti bylas, kad galėtų bendrai vykdyti rašytinę ir žodinę proceso dalis ir priimti sprendimą dėl jų tarpusavio ryšio. Italijos vyriausybė, Europos Komisija ir pagrindinės bylos šalys pateikė rašytines pastabas. 2023 m. spalio 16 d. Teisingumo Teismas, remdamasis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 101 straipsniu, kreipėsi į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) su prašymu pateikti paaiškinimus. Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) į prašymą atsakė 2023 m. lapkričio 16 d. raštu. Teismo posėdis įvyko 2024 m. balandžio 24 d.

IV.    Vertinimas

28.      Savo klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo teiraujasi apie tam tikrų elementų, kylančių iš vadinamosios techninio pratęsimo tvarkos, kuri Italijoje taikoma pasibaigusioms bingo lošimų veiklai valstybės suteiktoms koncesijoms, suderinamumą su Sąjungos teise.

29.      Kalbant konkrečiai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyva 2014/23 arba, alternatyviai, tam tikros ESS, SESV ir Chartijos nuostatos taikomos koncesijoms, kurios buvo suteiktos prieš įsigaliojant šiai direktyvai ir kurios, pasibaigus jų galiojimo terminui, buvo pakartotinai pratęstos teisėkūros priemonėmis direktyvai įsigaliojus (pirmasis klausimas bylose C-728/22 ir C-729/22).

30.      Tuo atveju, jei Direktyva 2014/23 būtų laikoma taikytina, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar pagal šią direktyvą draudžiama aiškinti nacionalinės teisės aktus(14) taip, kad iš valstybės narės administracijos atimama diskrecija atitinkamų veiklos vykdytojų prašymu pakeisti koncesijos vykdymo sąlygas. Tai visų pirma susiję su atvejais, kai susiklosto nenumatytos aplinkybės, už kurias šalys neatsako ir kurios turi didelį poveikį įprastoms veiklos rizikos sąlygoms (antrasis klausimas bylose C-728/22 ir C-729/22).

31.      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat teiraujasi, ar pagal Direktyvą 89/665 draudžiama teisę dalyvauti koncesijų perskirstymo procedūroje susieti su koncesininkų dalyvavimu taikant „techninio pratęsimo“ tvarką, ypač kai šie koncesininkai dėl nenumatytų įvykių negali iš naujo derėtis dėl koncesijos veiklos sąlygų (trečiasis klausimas bylose C-728/22 ir C-729/22).

32.      Galiausiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar vienašalis įpareigojimas mokėti mėnesinį mokestį pagal „techninio pratęsimo“ tvarką yra nesuderinamas su Direktyva 2014/23. Šį klausimą jis pateikė atsižvelgdamas į tai, kad i) šis mokestis nebuvo numatytas pirmą kartą suteikiant koncesiją, ii) jo dydis nustatytas vienodas visiems sektoriaus veiklos vykdytojams, neatsižvelgiant į jų finansinį pajėgumą, iii) šis mokestis buvo ne kartą padidintas nuo tada, kai buvo pradėtas taikyti, ir iv) jo mokėjimas yra dalyvavimo koncesijų paskirstymo procedūroje sąlyga (vienintelio klausimo, pateikto byloje C-730/22, pirma dalis).

33.      Tuo atveju, jei Direktyva 2014/23 būtų laikoma netaikytina, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikia tuos pačius klausimus, išdėstytus šios išvados 30–32 punktuose, susijusius, viena vertus, su SESV 49 ir 56 straipsniais ir, antra vertus, su teisinio saugumo, teisinės apsaugos veiksmingumo, teisėtų lūkesčių apsaugos, nediskriminavimo ir proporcingumo principais (ketvirtasis, penktasis ir šeštasis klausimai bylose C-728/22 ir C-729/22 ir vienintelio klausimo, pateikto byloje C-730/22, antra dalis).

34.      Iš pradžių išnagrinėsiu pirmąjį klausimą, pateiktą bylose C-728/22 ir C-729/22, nes nuo atsakymo į jį priklausys, kokia Sąjungos teisės norma bus taikoma pagrindinėje byloje aptariamoms koncesijoms. Tuomet, darydama prielaidą, kad joms taikoma Direktyva 2014/23, išnagrinėsiu byloje C-730/22 pateikto vienintelio klausimo pirmą dalį, nes į šį klausimą atsakius teigiamai Teisingumo Teismui gali nebereikėti toliau nagrinėti šių prašymų priimti prejudicinį sprendimą. Toliau analizuosiu antrąjį ir trečiąjį klausimus, pateiktus bylose C-728/22 ir C-729/22, o galiausiai atsakysiu į ketvirtąjį, penktąjį ir šeštąjį klausimus, pateiktus bylose C-728/22 ir C-729/22, taip pat į vienintelio klausimo, pateikto byloje C-730/22, antrą dalį.

A.      Dėl pirmojo klausimo bylose C-728/22 ir C-729/22

35.      Nagrinėjant pirmąjį klausimą, pateiktą bylose C-728/22 ir C-729/22, reikia išnagrinėti Direktyvos 2014/23 taikymo sritį. Iš esmės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyva 2014/23 vis dėlto gali būti taikoma koncesijoms, suteiktoms iki šios direktyvos įsigaliojimo dienos ir iki jos perkėlimo į nacionalinę teisę termino pabaigos. Papildomai jis teiraujasi, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamiems ginčams būtų taikytini „iš Sutarties kylantys bendrieji principai, visų pirma [Chartijos] 15, 16, 20 ir 21 straipsniai, [ESS] 3 straipsnis ir [SESV] 8, 49, 56, 12, 145 ir 151 straipsniai“.

36.      Preliminariai norėčiau pažymėti, kad, mano nuomone, Teisingumo Teismo atsakymas dėl kai kurių ESS, SESV ir Chartijos nuostatų, kurias prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė pirmajame klausime, pateiktame byloje C-728/22, nereikalingas. Tai pasakytina apie ESS 3 straipsnį, SESV 8, 12, 145 ir 151 straipsnius ir Chartijos 15, 16, 20 ir 21 straipsnius. Šiuo klausimu pakanka pažymėti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepateikia jokio konkretaus paaiškinimo dėl šių nuostatų ar bendrųjų principų, kurie, pasak šio teismo, iš jų „kyla“(15), reikšmės nagrinėjamai bylai. Šiomis aplinkybėmis ir remdamasi suformuota Teisingumo Teismo jurisprudencija(16), siūlau byloje C-728/22 pateiktą pirmąjį klausimą pripažinti nepriimtinu tiek, kiek jis susijęs su šiomis nuostatomis ar bendraisiais principais.

37.      Be to, atsakydamas į Teisingumo Teismo prašymą pateikti paaiškinimus, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pareiškė, kad jam nekyla abejonių dėl to, ar nagrinėjamos koncesijos, pirma, yra paslaugų koncesijos, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/23 5 straipsnio 1 dalies b punktą, ir, antra, atitinka šios direktyvos 8 straipsnyje nustatytą kiekybinę ribą.

38.      Bet kuriuo atveju, kalbant apie pirmąjį iš šių elementų, svarbu pažymėti, kad, priešingai nei savo rašytinėse pastabose abejojo Komisija, pagrindinėje byloje nagrinėjami ginčai nėra susiję su aktais, kuriais suteikiamas leidimas ar administracinė licencija vykdyti ekonominę veiklą. Šie ginčai iš tiesų yra susiję su koncesijomis, kuriomis ADM, kaip perkančioji organizacija, perdavė ieškovėms pagrindinėje byloje teisę naudoti paslaugą galutinių vartotojų naudai. Pagal ADM ir koncesininkų sutarties sąlygas valstybė gaudavo pelną, t. y. iždo mokestį, taikomą koncesininkų įplaukoms, gautoms pardavus lošimo korteles. Tuo pat metu koncesininkai taip pat gaudavo atlygį, kuris iš esmės atitinka bingo kortelių pardavimą, atėmus jiems taikomą iždo mokestį ir žaidėjų laimėjimus.

39.      Be to, aplinkybė, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos koncesijos teisinėmis priemonėmis buvo pakeistos, nekeičia jų koncesinio pobūdžio ir nepaverčia jų paprastu paslaugų teikimu, kuriam taikomas reguliavimas. Šiuo aspektu svarbu pažymėti, kad nacionaliniame įstatyme, kuriame nustatyta „techninio pratęsimo“ tvarka, ADM pavesta priimti būtinas nuostatas, kad šios koncesijos būtų pritaikytos Italijos teisės aktų leidėjo nustatytoms sąlygoms(17).

40.      Atsižvelgdama į Direktyvos 2014/23 5 straipsnio 1 dalies b punkte pateiktą apibrėžtį ir Teisingumo Teismo jurisprudenciją(18), išsklaidyčiau bet kokias abejones dėl nagrinėjamų koncesijų priskyrimo „paslaugų koncesijoms“, kurios patenka į šios direktyvos taikymo sritį pagal jos 1 straipsnio 2 dalies b punktą.

41.      Dėl kiekybinės ribos, kurią turi pasiekti koncesijos vertė, kad būtų galima taikyti Direktyvą 2014/23, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat pareiškė, kad jam nekyla abejonių dėl to, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamos koncesijos atitinka šį reikalavimą.

42.      Visų pirma reikia pažymėti, kad pagal prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, kuris vienintelis turi jurisdikciją nustatyti faktines aplinkybes pagrindinėje byloje, pateiktus paaiškinimus koncesininkų pajamos per šešerių metų koncesijos laikotarpį vidutiniškai viršijo 8 000 000 EUR. Iš paaiškinimų taip pat matyti, kad šios pajamos „kiekvienu atveju“ viršijo 5 382 000 EUR. Šiuos skaičius, kurie yra didesni už ribą, reikalaujamą pagal tuo metu taikytiną direktyvos redakciją, t. y. 5 225 000 EUR(19), ieškovės pagrindinėje byloje dar kartą patvirtino nagrinėjant bylą Teisingumo Teisme.

43.      Kadangi Direktyvos 2014/23 5 straipsnio 1 dalies b punkte ir 8 straipsnyje nustatytas sąlygas galima laikyti įvykdytomis, manau, kad šiose bylose nereikia pateikti papildomų gairių dėl Direktyvos 2014/23 ratione materiae taikymo, nes šis klausimas tebekelia abejonių, pvz., Komisijai.

44.      Vietoj to prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų aiškintis, ar ši direktyva ratione temporis taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjamoms koncesijoms, o tai yra vienintelis šio teismo nurodytas svarbus aspektas, atsižvelgiant į griežtą pirmojo klausimo, pateikto bylose C-728/22 ir C-729/22, formuluotę ir nutarčių pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą motyvus.

45.      Šiuo klausimu pagal viešojo pirkimo srityje suformuotą ir pagal analogiją paslaugų koncesijai taikomą jurisprudenciją koncesijos sutarčiai iš principo yra taikytinas Sąjungos teisės aktas, galiojantis tuo momentu, kai perkančioji organizacija pasirenka procedūrą, kurią taikys, ir nusprendžia, ar privaloma iš anksto skelbti konkursą viešojo pirkimo sutarčiai sudaryti. Direktyvos, kurios perkėlimo į nacionalinę teisę terminas pasibaigė po šio momento, nuostatos – priešingai – netaikytinos(20).

46.      Nagrinėjamu atveju Direktyvos 2014/23 perkėlimo į nacionalinę teisę terminas baigėsi 2016 m. balandžio 18 d., o tai reiškia, kad ta apimtimi, kuria prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme nagrinėjamos koncesijos buvo suteiktos 2000 m., ši direktyva joms iš esmės nebūtų taikoma.

47.      Be to, Direktyvos 2014/23 54 straipsnio antroje pastraipoje taip pat nurodyta, kad šios direktyvos nuostatos netaikomos koncesijų, dėl kurių konkursai buvo paskelbti arba kurios buvo suteiktos iki 2014 m. balandžio 17 d., t. y. iki šios direktyvos įsigaliojimo dienos, suteikimui. Iš to išplaukia, kad pagal šią nuostatą pirminis nagrinėjamų koncesijų suteikimas bet kuriuo atveju nepatenka į Direktyvos 2014/23 taikymo sritį.

48.      Vis dėlto iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos taip pat matyti, kad jei padaromas esminis koncesijos sutarties pakeitimas, Sąjungos teisės aktai, į kuriuos atsižvelgiant jis turi būti vertinamas, yra šio pakeitimo dieną priimti teisės aktai. Taigi tai, kad pradinė koncesijos sutartis buvo sudaryta anksčiau, nei priimtos Sąjungos teisės normos šioje srityje, neturi reikšmės(21).

49.      Kaip nurodyta šios išvados 17 punkte, ginčas nacionaliniu lygiu yra susijęs su dviem ADM priimtais memorandumais, atitinkamai 2020 m. liepos 9 d. (byla C-729/22) ir 2020 m. lapkričio 18 d. (byla C-728/22). Šie memorandumai priimti remiantis 2017 m. gruodžio mėn. priimtais Italijos teisės aktais, kuriais buvo antrą kartą pakeista 2013 m. nustatyta „techninio pratęsimo“ tvarka, pirmą kartą iš dalies pakeista 2015 m.(22) Taigi, jei vėliau pakeistą „techninio pratęsimo“ tvarką reikėtų laikyti esminiu pradinių koncesijų pakeitimu, remiantis minėta jurisprudencija, turėtų būti laikoma, kad ginčams pagrindinėje byloje yra taikytina Direktyva 2014/23.

50.      Šiuo klausimu svarbu pažymėti, kad nacionalinės teisės aktas gali būti laikomas esminiu pradinių koncesijų pakeitimu, kai, pavyzdžiui, koncesijos trukmė vienašališkai pratęsiama taip, kaip nebuvo numatyta suteikiant pradines koncesijas. Taip yra ir tuo atveju, kai šiais nacionalinės teisės aktais nustatomos naujos sąlygos, kurių turi būti laikomasi norint naudotis koncesija, visų pirma susijusios su atlygiu, kurį koncesininkai turi mokėti už atitinkamos paslaugos teikimą.

51.      Kalbant apie šiose bylose, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar 2013 m. priimti Italijos teisės aktai, vėliau pakeisti 2015 ir 2017 m., buvo esminis pakeitimas, susijęs su 2000 m. suteiktų koncesijų sąlygomis. Vis dėlto, atsižvelgiant į informaciją, gautą iš nutarčių pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, mano nuomone, akivaizdu, kad nustatant ir palaikant „techninio pratęsimo“ tvarką šiais teisės aktais buvo pakeistos atitinkamos bingo lošimų koncesijų naudojimo sąlygos, ypač jei jas lyginsime su sąlygomis, dėl kurių buvo susitarta jas suteikiant iš pradžių:

–        pirma, „techninio pratęsimo“ tvarka buvo pratęstas jau pasibaigusių koncesijų galiojimas, taip pratęsiant iš pradžių sutartą koncesijų trukmę. Atsižvelgiant į 2015 m. Italijos teisės aktų leidėjo priimtą pakeitimą(23), kuris vėliau buvo paliktas galioti 2017 m., tai lėmė, kad pagal šią tvarką galiojančios koncesijos buvo pratęstos devyneriems metams, t. y. pusantrų metų ilgiau nei jų pradinė trukmė;

–        antra, pagal „techninio pratęsimo“ tvarką už koncesijų naudojimą reikėjo mokėti mėnesinį mokestį, kuris nebuvo nustatytas pradinėje koncesijų suteikimo procedūroje. Taip buvo pakeistas valstybės pelno už koncesininkų teikiamas paslaugas gavimo būdas, kuris iki tol buvo susijęs su iždo mokesčiu, taikomu įplaukoms, gautoms už parduotas lošimo korteles(24);ir

–        trečia, pagal „techninio pratęsimo“ tvarką koncesininkams, norintiems dalyvauti būsimoje konkurso procedūroje, tapo privaloma dalyvauti taikant šią tvarką ir mokėti mėnesinį mokestį, o tai buvo papildoma, nauja sąlyga, palyginti su pradinės koncesijos sąlygomis(25).

52.      Iš to, kas išdėstyta, išplaukia, kad, atsižvelgiant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo atliekamą vertinimą, ši direktyva turėtų būti laikoma taikytina pagrindinėje byloje nagrinėjamoms koncesijoms, nes pradinio koncesijos suteikimo sąlygos buvo iš esmės pakeistos priėmus „techninio pratęsimo“ tvarką ir vėlesnius jos pakeitimus.

53.      Taigi siūlau Teisingumo Teismui atsakant į bylose C-728/22 ir C-729/22 pateiktą pirmąjį klausimą pripažinti, kad Direktyva 2014/23 pagrindinėse bylose nagrinėjamoms koncesijomis taikoma.

54.      Šiuo klausimu pridursiu, kad pagal suformuotą jurisprudenciją nacionalinė priemonė, priklausanti Sąjungos lygiu išsamiai suderintai sričiai, turi būti vertinama atsižvelgiant į šios suderinimo priemonės, o ne į Sutarties nuostatas(26). Tai reiškia, kad jei Teisingumo Teismas pritartų ankstesniuose šios išvados punktuose pateiktai analizei, SESV 49 ir 56 straipsniai, kuriuos prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė formuluodamas pirmąjį klausimą bylose C-728/22 ir C-729/22, būtų svarbūs šiose bylose nagrinėjamiems ginčams. Be to, Teisingumo Teismui nereikėtų atsakyti į ketvirtąjį, penktąjį ir šeštąjį tose pačiose bylose pateiktus klausimus ir į byloje C-730/22 pateikto vienintelio klausimo antrą dalį.

B.      Dėl vienintelio klausimo byloje C-730/22 pirmos dalies

55.      Nustačius, kad Direktyva 2014/23 pagrindinėje byloje nagrinėjamoms koncesijoms taikoma, dabar reikia atsakyti į vienintelio byloje C-730/22 pateikto klausimo pirmą dalį, kuri visų pirma yra susijusi su šia direktyva(27). Savo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar pareiga mokėti mėnesinį mokestį, nustatytą pagal „techninio pratęsimo“ tvarką, yra suderinama su šia direktyva, ypač atsižvelgiant į šios išvados 32 punkte nurodytus šio mokesčio ypatumus.

56.      Preliminariai norėčiau pažymėti, kad šio vienintelio klausimo pirmoje dalyje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodo jokios konkrečios Direktyvos 2014/23 nuostatos kaip galimo nustatyto mėnesinio mokesčio mokėjimo nesuderinamumo pagrindo. Vis dėlto iš nutartyse pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateiktos informacijos matyti, kad šis teismas iš esmės remiasi direktyvos 43 straipsniu.

57.      Direktyvos 2014/23 43 straipsnyje „Sutarčių keitimas jų galiojimo laikotarpiu“ reglamentuojamos sąlygos, kurias turi atitikti paslaugų koncesijos sutarties pakeitimai, atliekami vykdant tą sutartį. Ši nuostata grindžiama prielaida, kad koncesijos sutartys paprastai apima ilgalaikius ir sudėtingus finansinius susitarimus, kurie dažnai priklauso nuo kintančių aplinkybių(28). Dėl šios priežasties ja siekiama išaiškinti sąlygas, kuriomis keičiant paslaugų koncesiją reikia (arba nereikia) naujos koncesijos suteikimo procedūros(29).

58.      Konkrečiai Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies e punkte numatyta, kad koncesijos gali būti keičiamos nevykdant naujos koncesijos suteikimo procedūros, jei pakeitimas, nepriklausomai nuo jo vertės, nėra esminis, kaip apibrėžta to paties straipsnio 4 dalyje. Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 4 dalies pirmame sakinyje numatytas bendras kriterijus, pagal kurį galiojančios koncesijos pakeitimas laikomas esminiu, jeigu dėl jo koncesijos požymiai iš esmės skiriasi nuo iš pradžių numatytųjų. Pagal to paties straipsnio a punktą bet kuriuo atveju taip yra tuomet, kai pakeitimu nustatomos sąlygos, dėl kurių, jeigu jos būtų buvusios įtrauktos į pradinę koncesijos suteikimo procedūrą, būtų buvę galima leisti dalyvauti kitiems paraiškų teikėjams nei iš pradžių atrinktieji. Galiausiai svarbu priminti, kad Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad turi būti vykdoma nauja konkurso procedūra tuo atveju, jei koncesijos pakeitimas laikomas esminiu.

59.      Aptariamose bylose, nagrinėdama pirmąjį klausimą, pateiktą bylose C-728/22 ir C-729/22, jau nurodžiau, kad „techninio pratęsimo“ tvarka reiškė, jog buvo pakeistos kelios atitinkamos bingo lošimų koncesijų vykdymo sąlygos(30). Šie pakeitimai buvo susiję su kai kuriais esminiais šių koncesijų elementais, t. y., pirma, su jų trukme, palyginti su iš pradžių nustatyta koncesijų trukme, ir, antra, su būdu, kuriuo koncesininkai turėjo atlyginti perkančiajai organizacijai už atitinkamų paslaugų teikimą.

60.      Norėčiau pažymėti, kad vienintelis su šiuo klausimu susijęs „techninio pratęsimo“ tvarkos elementas, kaip suformulavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, yra dėl šios tvarkos atsiradusi pareiga mokėti mėnesinį mokestį, o ne tai, kad dėl šios tvarkos taip pat buvo gerokai pratęstos koncesijos. Būtent dėl šios priežasties, nors pratęsimas galėtų pagrįsti išvadą, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos koncesijos buvo iš esmės pakeistos, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 4 dalį(31), šis „techninio pratęsimo“ tvarkos elementas, mano nuomone, gali būti neįtraukiamas į Teisingumo Teismo analizę.

61.      Kalbant apie pareigą mokėti mėnesinį mokestį, ši pareiga, be abejo, nebuvo numatyta suteikiant pradines pagrindinėje byloje nagrinėjamas koncesijas. Tikriausiai ji buvo nustatyta siekiant užtikrinti, kad koncesijų pratęsimas pagal „techninio pratęsimo“ tvarką vyktų lygiagrečiai su svarstymu dėl atitinkamų paslaugų teikimo pratęsimo. Atsižvelgiant į tai, priėmus „techninio pratęsimo“ tvarką, pasikeitė šio atlygio teikimo būdas, nes iki tol jį iš esmės sudarė valstybės renkamas iždo mokestis, nustatomas koncesininkų įplaukoms, gautoms pardavus lošimo korteles.

62.      Šiuo klausimu išlieka faktas, kad „iždo mokesčio“ surinkimas, kaip numatyta suteikiant pradines koncesijas, priklausė nuo netiesioginio galutinių bingo lošimų veiklos naudotojų mokėjimo. Be to, dėl šios nuostatos koncesininkų mokėtinas atlygis už jų paslaugų teikimą buvo pritaikytas atsižvelgiant į jų faktines pajamas.

63.      Priešingai, pagal „techninio pratęsimo“ tvarką vienašališkai nustatyto mokesčio mokėjimu buvo pakeistas šio atlygio pagrindas, atsižvelgiant į tai, kad, pirma, kompensacijos mechanizmas buvo nustatytas tiesiogiai koncesininkams ir, antra, kompensacija buvo fiksuoto dydžio, o tai reiškia, kad visi šie koncesininkai privalėjo mokėti vienodą sumą, neatsižvelgiant į jų finansines galimybes ar pradinės koncesijos trukmę. Be to, mėnesinis mokestis po kiekvieno „techninio pratęsimo“ tvarkos pakeitimo buvo pakartotinai didinamas – 2017 m. jis pasiekė tris kartus didesnę vertę, nei buvo nustatytas pirmą kartą, – padidėjo finansinis spaudimas mažesnes pajamas gaunantiems koncesininkams. Savo ruožtu valstybė, laikydamasi koncesijų, už kurias mokamas mokestis, principo, galėjo būti tikra, kad už atitinkamų paslaugų teikimą gaus saugią pelno sumą, kuri neatspindi kintamo atlygio už koncesijas, kaip jos buvo iš pradžių nustatytos, pobūdžio.

64.      Vadinasi, kaip teigia ieškovės pagrindinėje byloje, nustačius pareigą mokėti mėnesinį mokestį pagal „techninio pratęsimo“ tvarką, pasikeitė pagrindiniai koncesijų ekonominiai parametrai, tuo metu nurodyti suteikiant pradines koncesijas. Šiuo aspektu, mano nuomone, ieškovės pagrįstai teigia, kad priėmus „techninio pratęsimo“ tvarką ir jos pakeitimus šių koncesijų pobūdis iš esmės pasikeitė, palyginti su pradinėmis koncesijomis(32). Atsižvelgiant į to paties straipsnio a punktą, negalima atmesti galimybės, kad, jei šios sąlygos būtų buvusios įtrauktos į pradinę koncesijos suteikimo procedūrą, tai būtų leidę į procedūrą įtraukti kitus pareiškėjus, nei iš pradžių atrinktieji.

65.      Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, manyčiau, kad Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 4 dalyje ir šios dalies a punkte nustatyti bendrieji ir specialieji kriterijai yra įvykdyti(33). Be to, minėtos aplinkybės leidžia man manyti, kad nustatant koncesininkams pareigą mokėti mėnesinį mokestį tokiomis sąlygomis, kokiomis jis buvo nustatytas, „techninio pratęsimo“ tvarka buvo iš esmės pakeistos pagrindinėje byloje nagrinėjamos koncesijos, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies e punktą. Todėl, remiantis Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 5 dalimi, prieš atliekant šiuos pakeitimus turėjo būti surengta nauja konkurso procedūra.

66.      Tokią pačią išvadą, mano nuomone, galima daryti ir dėl koncesininkų pareigos laikytis prievolės mokėti mokestį pagal „techninio pratęsimo“ tvarką kaip sąlygos, kuri turi būti įvykdyta, kad jie galėtų dalyvauti naujame konkurse. Be abejo, kaip pažymėjo Komisija, ši pareiga gali būti laikoma elementu, kuriuo siekiama kompensuoti konkurencinį pranašumą, kurį pasitraukiantys koncesininkai turi atsižvelgiant į naujus koncesininkus. Vis dėlto ji sustiprina koncesijų ekonominių parametrų pakeitimą, palyginti su pradžioje nustatytais parametrais. Kadangi lieka visiškai neaišku dėl naujų koncesijų suteikimo procedūros vykdymo, šios sąlygos taikymas lemia ir naują koncesijos sutarties turinio pakeitimą, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 43 straipsnio 4 dalį.

67.      Pagal Direktyvą 2014/23 draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuose nustatoma pareiga mokėti mėnesinį mokestį, nenumatytą suteikiant pradinę koncesiją, ta apimtimi, kuria jais keičiami pagrindiniai atitinkamų koncesijų ekonominiai parametrai, pavyzdžiui, nustatant vienodą šio mokesčio tarifą visiems sektoriaus veiklos vykdytojams, neatsižvelgiant į jų finansinį pajėgumą, ir gerokai padidinant šio mokesčio tarifą nuo tada, kai jis buvo nustatytas pirmą kartą. Pagal abi nuostatas tokie teisės aktai taip pat draudžiami tiek, kiek šio mokesčio sumokėjimas yra nustatytas kaip sąlyga dalyvauti būsimame nagrinėjamų koncesijų perskirstymo konkurse.

C.      Dėl antrojo klausimo bylose C-728/22 ir C-729/22

68.      Kaip nurodžiau šios išvados 34 punkte, mano nuomone, į vienintelio byloje C-730/22 pateikto klausimo pirmą dalį atsakius teigiamai, Teisingumo Teismui nebereikia toliau nagrinėti šių prašymų priimti prejudicinį sprendimą. Iš tiesų, jei Teisingumo Teismas sutiktų su išvada, kad prievolė mokėti mėnesinį mokestį, kaip ji nustatyta pagal „techninio pratęsimo“ tvarką, prieštarauja Direktyvai 2014/23, jam nereikėtų nagrinėti bylose C 728/22 ir C 729/22 pateiktų antrojo ir trečiojo klausimų, kuriais siekiama išsiaiškinti, ar nacionalinė administracija gali persvarstyti šį mokestį nenumatytomis aplinkybėmis. Vis dėlto, siekdamas išsamumo, išnagrinėsiu abu klausimus.

69.      Antrasis klausimas, pateiktas bylose C-728/22 ir C-729/22, susijęs su situacija, kai perkančioji organizacija atsisako iš naujo derėtis dėl koncesijos sąlygų įvykus nenumatytiems įvykiams, už kuriuos koncesininkai nėra atsakingi. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar pagal Direktyvą 2014/23 draudžiamas toks nacionalinės teisės aiškinimas, dėl kurio iš perkančiosios organizacijos, kaip antai ADM, tokiomis aplinkybėmis būtų atimta diskrecijos teisė persvarstyti viešojo pirkimo sutarties sąlygas.

70.      Pakartotinės derybos dėl viešųjų pirkimų sutarčių vėlesniu jų vykdymo momentu yra klasikinė administracinės teisės literatūros tema, ypač viešųjų pirkimų srityje(34). Ji yra vieno iš pagrindinių koncesijų vykdymo principų išimtis, t. y. kad koncesininkai privalo teikti suteiktas paslaugas savo rizika (à ses risques et périls)(35) ir kad perkančiosios organizacijos dėl šios priežasties neturi prisiimti su šia veikla susijusių finansinių pasekmių. Pakartotinėmis derybomis dėl viešojo pirkimo sutarčių paprastai nepasitikima, nes jos gali skatinti konkurso dalyvių oportunistinį elgesį(36).

71.      Vis dėlto kai įvyksta įvykiai, kurių koncesininkai negalėjo numatyti ir už kuriuos jie nėra atsakingi, nacionalinėje teisės sistemoje perkančiosioms organizacijoms dažnai suteikiama teisė savo nuožiūra persvarstyti koncesijos sąlygas(37). Toks požiūris motyvuojamas tuo, kad koncesijos grindžiamos ekonomine ir finansine pusiausvyra, kuri turi būti atkurta, kai nuo koncesininkų nepriklausančios aplinkybės turi įtakos sąlygoms, kuriomis paslaugų koncesija turi būti vykdoma pagal pradines koncesijos sąlygas. Galimybė iš naujo derėtis dėl viešojo pirkimo sutarties sąlygų atsiranda tada, kai dėl šių aplinkybių gali būti pažeista tos sutarties pusiausvyra(38).

72.      Iš nutarčių dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Italijos teisės sistemoje yra numatyta nuostata, kuria atsižvelgiama į būtinybę išsaugoti ekonominę ir finansinę koncesijų, kaip antai nagrinėjamų pagrindinėje byloje, pusiausvyrą(39). Visgi 2020 m. liepos 9 d. ir 2020 m. lapkričio 18 d. memorandumuose ADM, atrodo, pareiškė, kad ji nėra kompetentinga taikyti šią nuostatą ieškovių prašymu, nes, kaip administracinė institucija, negalėtų priimti sprendimo dėl nacionalinių teisėkūros priemonių, kuriomis buvo nustatyta ir vėliau pakeista „techninio pratęsimo“ tvarka.

73.      Šiuo klausimu norėčiau pažymėti, kad, viena vertus, ADM argumentai, susiję su kompetencijos ir normų hierarchijos nacionalinėje teisės sistemoje principu, neturi jokios reikšmės nagrinėjant, ar Direktyva 2014/23 perkančiosioms organizacijoms suteikiama galimybė, naudojantis joms suteikta diskrecija, iš naujo įvertinti koncesijos sąlygas. Iš tiesų, jei Teisingumo Teismas manytų, kad ši perkančiųjų organizacijų diskrecija egzistuoja, ADM turėtų teisę ja pasinaudoti nepaisant to, kad „techninio pratęsimo“ tvarka buvo priimta ir pakeista teisėkūros priemonėmis, ar net nepaisant to, kad ši agentūra veikia vykdydama nacionalinio teisės aktų leidėjo nustatytą imperatyvią pareigą.

74.      Kita vertus, išnagrinėjus nutartyse dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateiktą informaciją, atrodo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nustatė, jog COVID-19 pandemija turi būti laikoma nenuspėjamomis aplinkybėmis, už kurias ieškovės pagrindinėje byloje nėra atsakingos ir kurios gali turėti įtakos koncesijų ekonominei ir finansinei pusiausvyrai(40). Tai reiškia, kad jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, jog pagal Direktyvą 2014/23 perkančiosioms organizacijoms pripažįstama diskrecijos teisė vertinti poreikį iš naujo derėtis dėl viešojo pirkimo sutarčių sąlygų, kai atsiranda nenuspėjamų aplinkybių, šis reikalavimas nagrinėjamu atveju būtų įvykdytas(41).

75.      Kalbant apie tai, ar perkančiųjų organizacijų diskrecija persvarstyti koncesijos veiklos sąlygas gali būti grindžiama Direktyva 2014/23, pažymiu, kad nė vienoje nuostatoje tokia diskrecija nėra aiškiai paminėta.

76.      Visgi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad šios direktyvos 5 straipsnio 1 dalies b punkte sąvoka „paslaugų koncesija“ apibrėžiama kaip sutartis ir kad šioje nuostatoje taip pat nurodoma, jog turi būti laikoma, kad koncesininkas prisiima paslaugų teikimo riziką „įprastomis veiklos sąlygomis“(42). Teismo nuomone, iš šios nuostatos galima daryti išvadą, kad, jei nenuspėjamos sąlygos gali pakeisti viešosios sutarties ekonominę pusiausvyrą, koncesininkai turėtų turėti teisę prašyti pakeisti šią sutartį.

77.      Mano nuomone, priešingai, nei teigia ieškovės pagrindinėje byloje, akivaizdu, kad Direktyvos 2014/23 5 straipsnio 1 dalies b punkto antroje pastraipoje vartojama sąvoka pati savaime negali būti pagrindas suteikti perkančiajai organizacijai diskrecijos teisę persvarstyti viešojo pirkimo sutarties sąlygas, juo labiau suteikti koncesininkams teisę prašyti pasinaudoti šia teise. Ši sąvoka pateikiama tik Direktyvos 2014/23(43) taikymo tikslais, visų pirma siekiant apibrėžti tos direktyvos materialinę taikymo sritį pagal jos 1 straipsnio 2 dalį.

78.      Atsižvelgiant į tai, Direktyvos 2014/23 43 straipsnio, kurį jau minėjau šioje išvadoje, 1 dalies c punkte nustatyta, kad koncesijos gali būti keičiamos nevykdant naujos koncesijos suteikimo procedūros, jei poreikis jas keisti atsirado dėl aplinkybių, kurių rūpestinga perkančioji organizacija ar perkantysis subjektas negalėjo numatyti.

79.      Ši nuostata turi būti aiškinama atsižvelgiant į Direktyvos 2014/23 76 konstatuojamąją dalį, kurioje nurodoma, kad perkančiosios organizacijos ir perkantieji subjektai gali susidurti su išorinėmis aplinkybėmis, kurių negalėjo numatyti suteikdami koncesiją, visų pirma, kai koncesija vykdoma ilgą laikotarpį. Remiantis šia konstatuojamąja dalimi, tais atvejais reikia tam tikro lankstumo, kad koncesiją būtų galima pritaikyti prie tų aplinkybių nepradedant naujos koncesijos suteikimo procedūros.

80.      Taigi Direktyvoje 2014/23 numatyta, jog nenuspėjamos aplinkybės gali turėti įtakos viešojo pirkimo sutarčių, kurias iš pradžių sudarė perkančiosios organizacijos ir koncesininkai, sąlygoms. Tuo tikslu toje pačioje direktyvoje nustatomos taisyklės, kurių reikia laikytis, jei manoma, kad tą koncesiją reikia pritaikyti prie naujų aplinkybių, visų pirma neskelbiant naujos konkurso procedūros.

81.      Svarbu pažymėti, jog tokia išvada nereiškia, kad, priešingai nei teigia ieškovės pagrindinėje byloje, koncesininkai disponuoja teise, susijusią su reikalavimu, jog perkančioji organizacija bet kuriuo atveju privalo dalyvauti pakartotinėse derybose dėl koncesijos sąlygų, kai atsiranda nenuspėjamų aplinkybių. Šiuo klausimu Italijos vyriausybė teisingai tvirtina, kad Direktyvos 2014/23 tikslas visų pirma yra koordinuoti tam tikrų koncesijų suteikimo procedūras ir kad šioje direktyvoje nenagrinėjamos teisės, kurias koncesininkai turi teisę įgyti dėl įvykių, įvykusių vykdant viešojo pirkimo sutartį.

82.      Nepaisant to, iš Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies c punkto, siejamo su šios direktyvos 76 konstatuojamąja dalimi, matyti, kad, esant nenumatytam paslaugų koncesijos vykdymo scenarijui, galinčiam turėti įtakos jos ekonominei ir finansinei pusiausvyrai, Sąjungos teisė perkančiosioms organizacijoms suteikia galimybę pasinaudoti paslaugų koncesijos sąlygų persvarstymo taisyklių rinkiniu. Šios taisyklės gali būti veiksmingos tik tuo atveju, jei ši organizacija iš pradžių gali nustatyti, ar dėl nenuspėjamų aplinkybių turi būti atkurta koncesijos finansinė pusiausvyra. Taigi, jei nacionalinės teisės aktas arba jo aiškinimas nesuteikia perkančiajai organizacijai diskrecijos priimti sprendimo dėl būtinybės atkurti koncesijos ekonominę ir finansinę pusiausvyrą, būtų pažeistas Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies c punktas ir kiltų rizika, kad bus pakenkta Sąjungos teisės veiksmingumui.

83.      Šiose bylose prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar ADM padarė klaidą priimdama 2020 m. liepos 9 d. ir 2020 m. lapkričio 18 d. memorandumus, visų pirma konstatuodama, kad neturi teisės persvarstyti nagrinėjamų paslaugų koncesijų sąlygų, nes Italijos teisės aktų leidėjas priėmė „techninio pratęsimo“ tvarką įtvirtinančias normas.

84.      Vis dėlto, mano nuomone, perkančioji organizacija turėtų būti laikoma padariusi tokią klaidą, kai ji neatsižvelgia į tai, kad ES teisėje, konkrečiai – Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies c punkte, nustatytos taisyklės, kurių reikia laikytis persvarstant paslaugų koncesijos sąlygas esant nenuspėjamoms aplinkybėms, kurių veiksmingumui iš esmės būtina tos perkančiosios organizacijos diskrecija.

85.      Šiuo klausimu, turėčiau pridurti, kad naudojimasis šia diskrecija nelemia to, kad perkančioji organizacija turi sutikti su būtinybe pakeisti paslaugų koncesiją arba ją persvarstyti konkrečiomis atitinkamų koncesininkų prašomomis sąlygomis. Ji gali netgi paneigti vien nenuspėjamų aplinkybių, pateisinančių tokio pobūdžio sprendimą, egzistavimą. Vis dėlto ši perkančioji organizacija negali remtis nacionaline teise ar jos aiškinimu, kad išvengtų tokio vertinimo, kuris, beje, turi būti tikrinamas nacionalinių teismų.

86.      Taigi daryčiau išvadą, kad pagal Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies c punktą draudžiama aiškinti nacionalinę teisę taip, kad iš perkančiosios organizacijos būtų atimta diskrecija vertinti, ar nenumatyti įvykiai, už kuriuos koncesininkai nėra atsakingi ir kurie gali turėti įtakos koncesijų ekonominei ir finansinei pusiausvyrai, pateisina bet kokį koncesijos sąlygų persvarstymą.

87.      Prieštaraudama tokiam aiškinimui, Komisija tvirtina, kad Sprendime Consorzio Italian Management(44) Teisingumo Teismas nusprendė, jog valstybės narės neprivalo nustatyti administracinės ar sutartinės procedūros, kad būtų atsižvelgta į aplinkybes, galinčias pateisinti šiuo metu vykdomos viešojo pirkimo sutarties pakeitimą(45). Vis dėlto tame sprendime nagrinėjama direktyva buvo Direktyva 2004/17(46), kuri nebegalioja ir kurioje nebuvo nuostatos, panašios į Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies c punktą. Dėl šios priežasties nemanau, kad Teisingumo Teismas turėtų remtis šiuo sprendimu kaip galiojančiu precedentu vertinant šį prejudicinį klausimą.

88.      Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui teigiamai atsakyti į antrąjį klausimą, pateiktą bylose C–728/22 ir C–729/22, taigi nuspręsti, kad pagal Direktyvą 2014/23 draudžiama atimti iš perkančiosios organizacijos diskreciją vertinti, ar viešojo pirkimo sutarties sąlygos turi būti persvarstytos atsižvelgiant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytas aplinkybes.

D.      Dėl trečiojo klausimo bylose C-728/22 ir C-729/22

89.      Trečiuoju klausimu bylose C-728/22 ir C-729/22 prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar pagal Direktyvą 89/665 draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos koncesininkams, kaip sąlyga, kurią jie turi įvykdyti, kad galėtų dalyvauti būsimoje konkurso procedūroje, taikoma „techninio pratęsimo“ tvarka, kaip antai nagrinėjama pagrindinėse bylose. Šį klausimą jis kelia atsižvelgdamas į situaciją, kai perkančioji organizacija neturėtų jokios diskrecijos iš naujo derėtis dėl koncesijos veiklos sąlygų, susidarius nenuspėjamoms aplinkybėms.

90.      Iš pradžių svarbu pažymėti, kad šis klausimas grindžiamas prielaida, jog, priešingai mano analizei, pateiktai nagrinėjant antrąjį prejudicinį klausimą, pagal Direktyvą 2014/23 nedraudžiama atimti iš perkančiosios organizacijos diskrecijos keisti koncesijos sąlygas, kai įvyksta nenuspėjamų įvykių. Todėl, kaip jau nurodyta, būtent tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nepritartų šiai analizei, reikia konkrečiai atsakyti į šį klausimą.

91.      Bet kuriuo atveju nemanau, kad remiantis Direktyva 89/665 galima teigiamai atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą.

92.      Direktyva 89/665, kuri yra vadinamųjų teisių gynimo priemonių direktyvų(47) dalis, taikoma koncesijoms, kurias perkančiosios organizacijos suteikia pagal Direktyvą 2014/23(48). Tai apima paslaugų koncesijas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje(49). Iš esmės šia direktyva valstybės narės įpareigojamos užtikrinti, kad sprendimai dėl viešųjų pirkimų ir koncesijų suteikimo, taip pat su tuo susiję preliminarūs procedūriniai sprendimai būtų peržiūrimi greitai ir veiksmingai(50). Remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija, Direktyvoje 89/665 konkrečiai išreiškiamas bendrasis ES teisės principas, įtvirtinantis teisę į veiksmingą teisinę gynybą konkrečioje viešųjų pirkimų srityje(51).

93.      Šiuo tikslu Direktyvoje 89/665 valstybėms narėms nustatyta pareiga pagal išsamias taisykles nustatyti peržiūros procedūras, kurios iš esmės turi būti prieinamos kiekvienam asmeniui, suinteresuotam gauti konkrečią sutartį ir nukentėjusiam dėl tariamo Sąjungos viešųjų pirkimų teisės pažeidimo(52). Nacionalinėmis teisių gynimo priemonėmis turi būti numatyta galimybė priimti laikinąsias priemones, panaikinti neteisėtus sprendimus ir priteisti žalos atlyginimą(53). Valstybės narės gali laisvai nustatyti institucijas, kurios bus atsakingos už sprendimų dėl peržiūros pagal šią direktyvą priėmimą. Tai gali būti arba teisminio pobūdžio institucijos, arba neteisminės peržiūros institucijos, jei pastarosios laikosi tam tikrų papildomų sąlygų(54).

94.      Šiose bylose pakanka konstatuoti, kaip tai padarė Komisija, kad iš ginčų pagrindinėje byloje aprašymo nematyti, jog priėmus ir vėliau pakeitus „techninio pratęsimo“ tvarką buvo pažeisti Direktyvoje 89/665 nustatyti įpareigojimai. Dar svarbiau yra tai, kad nė viena šios direktyvos nuostata neatrodo svarbi vertinant, ar koncesininkų narystė pagal minėtą tvarką yra teisėta sąlyga, kuri turi būti įvykdyta norint dalyvauti būsimoje konkurso procedūroje, teisėtumą.

95.      Iš tiesų iš nutartyje pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateiktos informacijos aišku, kad šie koncesininkai turėjo galimybę ginčyti du memorandumus, kuriuos ADM priėmė gavusi atitinkamus jų prašymus. Tiksliau tariant, jie galėjo ginčyti šios agentūros sprendimą atsisakyti sustabdyti ir pakeisti pagal šią tvarką reikalaujamo mėnesinio mokesčio mokėjimą. Šiuo tikslu koncesininkai pasinaudojo Italijos nacionalinėje teisėje numatytomis teisių gynimo priemonėmis, suteikiančiomis jiems galimybę kreiptis į dvi teismines instancijas ir remtis teisės aktų nuostatų, kuriomis ADM grindė savo sprendimus, neteisėtumu. Dėl šių ieškinių netgi buvo pateiktas prejudicinis klausimas pagal SESV 267 straipsnį.

96.      Be to, kaip pažymėjo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, tai, kad Italijos teisės sistemoje nenumatyta administracinė teisių gynimo priemonė, leidžianti koncesininkui prašyti perkančiosios organizacijos pradėti viešojo pirkimo sutarties sąlygų persvarstymo procedūrą, nekeičia šios išvados. Pareiga pasinaudoti šia administracine teisių gynimo priemone gali būti nustatyta remiantis Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies c punktu, kaip jau paaiškinta analizuojant antrąjį prejudicinį klausimą, tačiau ji kyla ne tik iš Direktyvos 89/665.

97.      Atsižvelgdama į minėtus argumentus, daryčiau išvadą, kad Direktyva 89/665 nesudaro teisinio pagrindo, kuriuo remiantis būtų galima kvestionuoti tokio nacionalinės teisės akto, koks nagrinėjamas pagrindinėje byloje, kuriuo dalyvavimas būsimoje konkurso procedūroje priklauso nuo „techninio pratęsimo“ tvarkos, teisėtumą. Ši išvada akivaizdžiai grindžiama prielaida, jog atitinkami veiklos vykdytojai turi galimybę pasinaudoti būtinomis teisių gynimo priemonėmis, kad užginčytų šių teisės aktų teisėtumą, prireikus remdamiesi jų neteisėtumu.

E.      Dėl ketvirtojo, penktojo ir šeštojo klausimų bylose C-728/22 ir C-729/22 ir vienintelio klausimo byloje C-730/22 antros dalies

98.      Šios išvados 54 punkte nurodžiau, kad jeigu Teisingumo Teismas manytų, jog Direktyva 2014/23 taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjamoms koncesijoms, nereikėtų atsakyti į ketvirtąjį, penktąjį ir šeštąjį prejudicinius klausimus (bylos C-728/22 ir C-729/22) arba į vienintelio klausimo (byla C-730/22) antrą dalį. Toliau pateikiami punktai yra tam tikros gairės Teisingumo Teismui tuo atveju, jei jis nepritartų šiai nuomonei(55).

99.      Pagal suformuotą jurisprudenciją valdžios institucijos, ketindamos suteikti koncesiją, kuri nepatenka į direktyvų dėl įvairių kategorijų viešųjų pirkimų taikymo sritį, privalo laikytis pagrindinių SESV taisyklių(56).

100. Nagrinėjamose bylose, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prejudiciniuose klausimuose nurodo SESV 49 ir 56 straipsnius, šioje analizėje svarbi tik pirmoji iš šių nuostatų(57). Taip yra todėl, kad koncesijoms, susijusioms su bingo salonų veikla, kaip antai nagrinėjamoms pagrindinėje byloje, būtinas stabilus nuolatinis pagrindas valstybėje narėje, kurioje teikiamos bingo lošimų paslaugos. Atsižvelgiant į Teisingumo Teismo jurisprudenciją, reikia taikyti SESV 49 straipsnį dėl įsisteigimo laisvės ir, priešingai, neleidžiama taikyti SESV 56 straipsnio dėl laisvės teikti paslaugas(58). Be to, ieškovės per teismo posėdį patvirtino, kad šiose bylose nebuvo nagrinėjamos jokios kitos bingo paslaugos, teikiamos, pavyzdžiui, internetu.

101. Be to, norint padaryti išvadą dėl SESV 49 straipsnio taikymo nagrinėjamoms pagrindinėms byloms, turi būti nustatytas tam tikras tarpvalstybinis interesas, kurį pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją turi įvertinti tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas(59). Šiuo atžvilgiu pažymėjau, kad atsakyme į Teisingumo Teismo pateiktą prašymą pateikti išaiškinimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškiai nurodė, jog tuo atveju, jei būtų laikoma, kad Direktyva 2014/23 netaikytina nagrinėjamoms koncesijoms, šiam teismui „nebūtų sunku išsamiai įvertinus nustatyti, kaip nagrinėjamos koncesijos kelia tarpvalstybinį interesą, kaip tai suprantama pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją“. Bet kuriuo atveju per posėdį ieškovės pagrindinėje byloje patvirtino, kad kai kurias nagrinėjamas koncesijas turėjo kitose valstybėse narėse įsisteigę veiklos vykdytojai(60), todėl joms taikomos atitinkamuose nacionalinės teisės aktuose nustatytos sąlygos ir apribojimai. Tokiomis aplinkybėmis manau, kad Teisingumo Teismas neturi toliau nagrinėti, ar, atsižvelgiant į kitus objektyvius kriterijus,(61) pagrindinėje byloje nagrinėjamos koncesijos atitinka šią SESV 49 straipsnio taikymo sąlygą.

102. Kalbant apie dalyko esmę, SESV 49 straipsnyje nustatyta, kad „vienos valstybės narės nacionalinių subjektų įsisteigimo laisvės kitos valstybės narės teritorijoje apribojimai uždraudžiami“.

103. Iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos matyti, kad pagal SESV 49 straipsnį draudžiama bet kokia nacionalinė priemonė, kuria, net jeigu ji taikoma nediskriminuojant dėl pilietybės, Sąjungos piliečiams draudžiama ir trukdoma naudotis šiomis Sutarties nuostatomis garantuojama įsisteigimo laisve ar dėl kurios toks naudojimasis yra mažiau patrauklus(62).

104. Šiuo atveju atmetus pagrindinėje byloje nagrinėjamą nacionalinės teisės aktuose nustatytą koncesijų pratęsimą, kuris nėra susijęs su jokiais čia nagrinėjamais klausimais(63), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia dėl: i) nacionalinės teisės aiškinimo, pagal kurį iš perkančiosios organizacijos atimama diskrecijos teisė persvarstyti viešojo pirkimo sutarties sąlygas įvykus nenumatytiems įvykiams, suderinamumo su SESV 49 straipsniu; ii) dalyvavimo pagal „techninio pratęsimo“ tvarką nustatymo kaip sąlygos dalyvauti būsimoje konkurso procedūroje ir iii) įpareigojimo mokėti mėnesinį mokestį, kuris nebuvo numatytas pradiniame koncesijos suteikimo dokumente.

105. Šiuo klausimu manau, kad, pirma, akivaizdu, jog pagal „techninio išplėtimo“ tvarką koncesijoms nustatyti pakeitimai, galintys pakeisti jų pagrindinius ekonominius parametrus, palyginti su pradiniu sprendimu(64), patys savaime yra pakankamas pagrindas manyti, kad dėl jų naudojimasis įsisteigimo laisve, kaip tai suprantama pagal 103 punkte nurodytą jurisprudenciją, gali tapti mažiau patrauklus. Taip yra tuo labiau, jei atsižvelgiama į tai, kad šie pakeitimai buvo vienašališki ir dėl jų nebuvo derėtasi.

106. Antra, tai taip pat pasakytina apie pareigą dalyvauti pagal „techninio pratęsimo“ tvarką, taigi ir apie pareigą mokėti mėnesinį mokestį, kad būtų galima dalyvauti būsimoje konkurso procedūroje. Iš tiesų, atsižvelgiant į šiuos įpareigojimus, akivaizdu, kad naudojimasis įsisteigimo laisve yra mažiau patrauklus – arba, kaip nurodo Komisija, neįmanomas – bet kuriam kitoje valstybėje narėje įsisteigusiam ūkio subjektui, norinčiam Italijoje eksploatuoti bingo salonus.

107. Galiausiai neturėtų kilti abejonių, kad perkančiosios organizacijos nesugebėjimas iš naujo derėtis dėl koncesijos sąlygų dėl nenumatytų aplinkybių taip pat yra kliūtis įsisteigimo laisvei. Iš tiesų ūkio subjektai neturėtų pakankamai paskatų įsisteigti Italijoje, atsižvelgiant į tai, kad koncesijų ekonominė ir finansinė pusiausvyra negali būti atkurta po to, kai ją sutrikdo nuo koncesininkų nepriklausantys įvykiai.

108. Kalbant apie teisėtus tikslus, kuriais valstybė narė gali remtis siekdama pateisinti įsisteigimo laisvės apribojimą(65), svarbu priminti, kad įsisteigimo laisvės apribojimas yra leistinas tik tuo atveju, jei, visų pirma, jis yra pateisinamas svarbia viešojo intereso priežastimi. Antra, jis turi atitikti proporcingumo principą, kuris reiškia, kad jis turi būti tinkamas nuosekliai ir sistemingai užtikrinti siekiamo tikslo įgyvendinimą ir neviršyti to, kas būtina šiam tikslui pasiekti(66).

109. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytuose teisės aktuose skelbiama, kad vienintelis jų tikslas yra suderinti pasibaigusias koncesijas ir naują konkurso procedūrą, siekiant suderinti ES teisės principą, pagal kurį pasibaigus koncesijų galiojimo terminui viešosios koncesijos turi būti suteikiamos arba iš naujo suteikiamos pagal konkurencingas atrankos procedūras, su būtinybe tęsti bingo statymų rinkimą.

110. Vis dėlto, mano nuomone, neaišku, kaip būtų galima pateisinti dabartinių koncesijų pratęsimą ar laikiną suderinimą ir įpareigojimą tęsti paslaugų teikimą, kad vėliau būtų galima užtikrinti pakartotinį šių koncesijų suteikimą, kaip numatyta pagrindinėje byloje nagrinėjamuose teisės aktuose, pavyzdžiui, atsižvelgiant į būtinybę užtikrinti paslaugų teikimo tęstinumą(67). Visų pirma dėl to, kad nėra aiškios koncesijų galiojimo pabaigos datos, ypač sunku manyti, kad nagrinėjamu atveju toks pateisinimas yra įrodytas.

111. Bet kuriuo atveju manau, kad, pirma, šio tikslo buvo galima pasiekti tinkamesniu būdu, pavyzdžiui, nustatant pereinamąjį laikotarpį, per kurį suteiktos koncesijos būtų buvusios skirtingos trukmės. Antra, tokio tikslo siekimas atrodo nenuoseklus, nes „techninio pratęsimo“ tvarka buvo taikomas dešimt metų, įskaitant ir pasibaigus paskutinės koncesijos galiojimui.

112. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui SESV 49 straipsnį aiškinti taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos reikalaujama, kad koncesininkas, norėdamas dalyvauti naujame konkurse dėl naujų koncesijų perskirstymo, sutiktų su šiuose teisės aktuose nustatytomis sąlygomis, t. y. su pareiga mokėti mėnesinį mokestį, kuris nebuvo numatytas pirminiame koncesijų suteikimo dokumente, kad galėtų dalyvauti naujame konkurse dėl naujų koncesijų perskirstymo. Be to, pagal jį draudžiamas toks nacionalinės teisės aiškinimas, pagal kurį iš perkančiosios organizacijos atimama diskrecija vertinti, ar nenumatyti įvykiai, už kuriuos koncesininkai nėra atsakingi ir kurie gali turėti įtakos koncesijų ekonominei ir finansinei pusiausvyrai, pateisina bet kokį koncesijos sąlygų persvarstymą.

V.      Išvada

113. Remdamasi pateikta analize siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato État (Valstybės Taryba, Italija) pateiktus prejudicinius klausimus:

–        Dėl bylų C-728/22 ir C-729/22:

1.      2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo

turi būti aiškinama taip, kad ji taikoma paslaugų koncesijoms, kaip antai nagrinėjamoms pagrindinėje byloje, kurios buvo suteiktos prieš įsigaliojant šiai direktyvai ir kurios, pasibaigus jų galiojimo terminui, buvo pakartotinai pratęstos teisėkūros priemonėmis šiai direktyvai įsigaliojus, su sąlyga, kad pradinio suteikimo sąlygos buvo iš esmės pakeistos, o tai turi įvertinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

2.      Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 4 ir 5 dalys

turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuose nustatyta pareiga mokėti mėnesinį mokestį, nenumatytą suteikiant pradinę koncesiją, tiek, kiek jais keičiami pagrindiniai atitinkamų koncesijų ekonominiai parametrai, pavyzdžiui, nustatant vienodą šio mokesčio dydį visiems sektoriaus veiklos vykdytojams, neatsižvelgiant į jų finansinį pajėgumą, ir gerokai padidinant šio mokesčio dydį nuo tada, kai jis buvo nustatytas pirmą kartą. Pagal abi nuostatas tokie teisės aktai taip pat draudžiami tiek, kiek šio mokesčio mokėjimas nustatytas kaip sąlyga, kuri būtina norint dalyvauti būsimame konkurse dėl atitinkamų koncesijų perskirstymo.

Jei Teisingumo Teismas nesutiktų su 2 punkte išdėstyta išvada, siūlyčiau tokį papildomą atsakymą:

3.      Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 1 dalies c punktas

turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiamas toks nacionalinės teisės aiškinimas, kad iš perkančiosios organizacijos atimama diskrecija vertinti, ar nenumatyti įvykiai, už kuriuos koncesininkai nėra atsakingi, pateisina bet kokį koncesijos sąlygų persvarstymą.

4.      1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyva 89/665/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo

turi būti aiškinama taip, kad ji nėra teisinis pagrindas, kuriuo remiantis būtų galima kvestionuoti nacionalinės teisės aktų, kaip antai nagrinėjamų pagrindinėje byloje, kuriuose dalyvavimas būsimoje viešojo pirkimo procedūroje priklauso nuo „techninio pratęsimo“ tvarkos, teisėtumą.

Jeigu Teisingumo Teismas bent iš dalies nesutiktų su 1 punkte išdėstyta išvada, siūlyčiau tokį papildomą atsakymą:

5.      SESV 49 straipsnis

turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuose reikalaujama, kad koncesininkas sutiktų su šiuose teisės aktuose nustatytomis sąlygomis, t. y. su pareiga mokėti mėnesinį mokestį, kuris nebuvo numatytas pirminiame koncesijų suteikimo dokumente, kad galėtų dalyvauti naujame konkurse dėl naujų koncesijų perskirstymo. Be to, pagal jį draudžiamas toks nacionalinės teisės aiškinimas, pagal kurį iš perkančiosios organizacijos atimama diskrecija vertinti, ar nenumatyti įvykiai, už kuriuos koncesininkai nėra atsakingi ir kurie gali turėti įtakos koncesijų ekonominei ir finansinei pusiausvyrai, pateisina bet kokį koncesijos sąlygų persvarstymą.

–        Be to, tik dėl bylos C-730/22:

6.      Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 4 ir 5 dalys

turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuose nustatyta pareiga mokėti mėnesinį mokestį, nenumatytą suteikiant pradinę koncesiją, tiek, kiek jais keičiami pagrindiniai atitinkamų koncesijų ekonominiai parametrai, pavyzdžiui, nustatant vienodą šio mokesčio dydį visiems šio sektoriaus veiklos vykdytojams, neatsižvelgiant į jų finansinį pajėgumą, ir gerokai padidinant šio mokesčio dydį nuo tada, kai jis buvo nustatytas pirmą kartą. Pagal abi nuostatas tokie teisės aktai taip pat draudžiami tiek, kiek šio mokesčio sumokėjimas nustatytas kaip sąlyga, kuri būtina norint dalyvauti būsimame konkurse dėl atitinkamų koncesijų perskirstymo.

Jeigu Teisingumo Teismas bent iš dalies nesutiktų su 1 punkte išdėstyta išvada, siūlyčiau šį papildomą atsakymą:

7.      SESV 49 straipsnis

turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuose reikalaujama, kad koncesininkas sutiktų su šiuose teisės aktuose nustatytomis sąlygomis, t. y. su pareiga mokėti mėnesinį mokestį, kuris nebuvo numatytas pirminiame koncesijų suteikimo dokumente, kad galėtų dalyvauti naujame konkurse dėl naujų koncesijų perskirstymo. Be to, pagal jį draudžiamas toks nacionalinės teisės aiškinimas, pagal kurį iš perkančiosios organizacijos atimama diskrecija vertinti, ar nenumatyti įvykiai, už kuriuos koncesininkai nėra atsakingi ir kurie gali turėti įtakos koncesijų ekonominei ir finansinei pusiausvyrai, pateisina bet kokį koncesijos sąlygų persvarstymą.

---

1      Originalo kalba: anglų.

---

2      2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo (OL L 94, 2014, p. 1) (toliau – Direktyva 2014/23).

---

3      1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyva 89/665/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo (OL L 395, 1989, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 1 t., p. 246), iš dalies pakeista Direktyva 2014/23 (toliau – Direktyva 89/665).

---

4      Direktyvos 2014/23 1 straipsnio 1 ir 2 dalys.

---

5      Direktyvos 2014/23, iš dalies pakeistos 2015 m. lapkričio 24 d. Komisijos deleguotuoju reglamentu (ES) 2015/2172 (OL L 307, 2015, p. 9), 8 straipsnis.

---

6      Direktyvos 89/665 1 straipsnio 3 dalis.

---

7      2000 m. sausio 31 d. Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo“ ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Finansų ministro dekretas Nr. 29 – Reglamentas, kuriuo nustatomos bingo lošimų įstaigos taisyklės, kaip tai suprantama pagal 1999 m. gegužės 13 d. Įstatymo Nr. 133 16 straipsnį) (GURI, Nr. 43, 2000 m. vasario 22 d.).

---

8      2013 m. gruodžio 27 d. legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annual e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (Įstatymas Nr. 147, kuriuo nustatomos metinio ir daugiamečio valstybės biudžeto sudarymo taisyklės (2014 m. Įstatymas dėl stabilumo; toliau – Įstatymas Nr. 147/2013) (GURI, Nr. 302, 2013 m. gruodžio 27 d., paprastasis priedas  Nr. 87) 1 straipsnio 636–638 dalys.

---

9      2015 m. gruodžio 28 d. legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (Įstatymas Nr. 208, kuriuo nustatomos metinio ir daugiamečio valstybės biudžeto sudarymo priemonės (2016 m. Įstatymas dėl stabilumo; toliau – Įstatymas Nr. 208/2015) (GURI, Nr. 302, 2015 m. gruodžio 30 d., Paprastasis priedas Nr. 70) 1 straipsnio 934 dalis.

---

10      2017 m. gruodžio 27 d. legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (Įstatymas Nr. 205 dėl numatomo 2018 finansinių metų valstybės biudžeto ir 2018–2020 m. trejų metų daugiamečio biudžeto; toliau – Įstatymas Nr. 205/2017) (GURI, Nr. 302, 2017 m. gruodžio 29 d., paprastasis priedas Nr. 62) 1 straipsnio 1047 dalis.

---

11      Žr. šios išvados 10 išnašą.

---

12      2021 m. kovo 29 d. sprendimas Nr. 49 (IT:COST:2021:49).

---

13      Byloje C-729/22 pateiktame pirmajame klausime daroma nuoroda tik į Direktyvą 2014/23 ir SESV 49 ir 56 straipsnius. Jame nėra nuorodos į kitas nuostatas, minimas byloje C-728/22 pateiktame pirmajame klausime.

---

14      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, formuluodamas antrąjį, trečiąjį, ketvirtąjį ir penktąjį klausimus bylose C-728/22 ir C-729/22, iš esmės vartoja frazę „toks vidaus teisės aktų aiškinimas ar taikymas arba jų pagrindu taikoma įgyvendinimo praktika“. Siekdama supaprastinti šią frazę, ją pakeisiu terminu „nacionalinės teisės aktų aiškinimas“ arba lygiaverte sąvoka.

---

15      Kaip nurodyta šios išvados 13 išnašoje, byloje C-729/22 suformuluotame pirmajame klausime visos šios nuostatos net nenurodytos.

---

16      Žr., be kita ko, 2022 m. sausio 10 d. Sprendimą ZI ir TQ (C-437/20, EU:C:2022:53, 18–21 punktai) ir 2018 m. balandžio 19 d. Sprendimą Consorzio Italian Management ir Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264, 21–24 punktai).

---

17      Žr. Įstatymo Nr. 147/2013 1 straipsnio 637 dalį.

---

18      Žr. 2016 m. liepos 14 d. Sprendimą Promoimpresa ir kt. (C-458/14 ir C-67/15, EU:C:2016:558, 46 punktas), kurį nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

---

19      Be abejo, tai, kad nurodyta suma yra tik vidutinis skaičius, gali paskatinti Teisingumo Teismą manyti, jog gali būti koncesijų, kurios nesiekia reikalaujamos ribos. Visgi, mano nuomone, akivaizdu, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pareiškimu, pateiktu atsakant į prašymą pateikti paaiškinimus, siekiama patvirtinti, kad jam nekyla jokių abejonių šiuo klausimu.

---

20      2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimas Sisal ir kt. (C-721/19 ir C-722/19, EU:C:2021:672, 24 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

---

21      Ten pat (28 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

---

22      Žr. šios išvados 12 punktą. Nuo 2017 m. į teisės aktus buvo įtraukta papildomų pakeitimų, susijusių su „techninio pratęsimo“ tvarka. Vis dėlto manau, kad šie pakeitimai nėra svarbūs šių bylų tikslais.

---

23      Žr. šios išvados 9 išnašą.

---

24      Žr. šios išvados 10 punktą.

---

25      Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C 730/22 prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat paminėjo, kad į „techninio pratęsimo“ tvarką buvo įtraukti atitinkami paslaugų koncesijų turėtojams taikomi apribojimai, kuriuos sudarė, pavyzdžiui, draudimas perkelti patalpas, kuriose teikiamos šios paslaugos. Tačiau šie apribojimai buvo nustatyti pagal 2017 m. priimtus „techninio pratęsimo“ tvarkos pakeitimus. Dėl šios priežasties nemanau, kad į juos reikėtų atsižvelgti atliekant šią analizę.

---

26      2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimas Sisal ir kt. (C-721/19 ir C-722/19, EU:C:2021:672, 32 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

---

27      Kadangi byloje C 730/22 pateikto atskiro klausimo pirmoje dalyje netiesiogiai reikalaujama nustatyti, ar Direktyva 2014/23 būtų taikoma toje byloje nagrinėjamoms koncesijoms, šiuo atveju taip pat taikomos tos pačios aplinkybės, kurios išdėstytos analizuojant pirmąjį klausimą bylose C–728/22 ir C–729/22.

---

28      C. Bovis ir C. Clarke, „Title III. Rules on performance of concessions“,  M. Steinecke ir P. L. Vesterdorf, EU public procurement law. Brussels Commentary, C. H. Beck, 2018, p. 1195.

---

29      Šiuo klausimu žr. 2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimą Sisal ir kt. (C-721/19 ir C-722/19, EU:C:2021:672, 33 punktas).

---

30      Žr. šios išvados 51 punktą.

---

31      Šiuo klausimu žr. Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 4 dalies c punktą, kuriame kalbama apie atvejus, kai „pakeitimu labai išplečiama koncesijos taikymo sritis“ (išskirta mano).

---

32      Pastaruoju aspektu norėčiau pabrėžti, kad, atsižvelgiant į Komisijos rašytines pastabas, į Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 4 dalies taikymo sritį patenka ne tik pakeitimai, turintys koncesininkui palankias pasekmes. Šioje nuostatoje taip pat gali būti kalbama apie perkančiajai organizacijai naudingus pakeitimus. Šiuo klausimu žr. P. Bogdanowicz, Contract modifications in EU procurement law, Edward Elgar Publishing, 2021, p. 60.

---

33      Taip pat netaikoma kita Direktyvos 2014/23 43 straipsnio 4 dalies pastraipa.

---

34      Žr. be kita ko, J. Dufau, Les concessions de service public, Éd. du Moniteur, 1979, p. 7 ir 18, ir J. F. Mestre Delgado, La extinción de la concesión de servicio público, La ley, 1992, p. 66–86.

---

35      C. Bettinger, La concession de service public et de travaux publics, Berger-Levrault, 1978, p. 117. Žr. Direktyvos 2014/23 20 konstatuojamąją dalį ir 2015 m. gegužės 21 d. Sprendimą Kansaneläkelaitos (C-269/14, EU:C:2015:329, 33 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

---

36      Žr. J. Beuve ir S. Saussier, „Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?“, O. Bandiera, E. Bosio ir G. Spagnolo (eds.), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021, p. 23–31, adresu https://cepr.org/publications/books-and-reports/procurement-focus-rules-discretion-and-emergencies.

---

37      Prancūzijos teisinėje literatūroje kaip „théorie de l'imprévision“ (nenuspėjamumo doktrinos) viešosiose sutartyse šaltinis nurodomas arrêt du Conseil d’État du 3 mars 1916 (1916 m. kovo 3 d. Valstybės Tarybos sprendimas), priimtas Compagnie genérale d’éclairage de Bordeaux. Žr. M. Hauriou, Précis élémentaire de droit admnistratif, Sirey, 1943, p. 445.

---

38      D. M.  Philippe, Changement de circonstances et bouleversement de l’économie contractuelle, Bruylant, 1986. Taip pat žr. J. F. Mestre Delgado, op. cit., p. 77.

---

39      2016 m. balandžio 18 d. Decreto Legislativo 18 aprile 2016, nº 50 (Codice dei contratti pubblici) (2016 m. balandžio 18 d. Įstatymas dekretas Nr. 50, kuriuo nustatomas viešųjų pirkimų kodeksas) (GURI, Nr. 91, 2016 m. balandžio 19 d., paprastasis priedas Nr. 10) 165 straipsnis.

---

40      Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad ieškovės pateikė įrodymų, iš kurių matyti, jog po COVID-19 pandemijos labai pablogėjo koncesijų vykdymo sąlygos, visų pirma veiklos išlaidų tvarumo požiūriu. Žr. šios išvados 22 punktą.

---

41      Direktyvos 2014/23 76 konstatuojamojoje dalyje iš esmės paaiškinta, kad sąvoka „aplinkyb[ės], kurių nebuvo įmanoma nuspėti“ reiškia išorines aplinkybes, kurių nebuvo galima numatyti nepaisant pakankamai kruopštaus pradinės koncesijos parengimo.

---

42      Taip pat žr. Direktyvos 2014/23 18 konstatuojamąją dalį.

---

43      Žr. Direktyvos 2014/23 5 straipsnio pirmą sakinį.

---

44      2018 m. balandžio 19 d. Sprendimas Consorzio Italian Management ir Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264).

---

45      Ten pat, 29 ir 30 punktai.

---

46      2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/17/EB dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų tvarkos derinimo (OL L 134, 2004, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 7 t., p. 19).

---

47      Taip pat žr. 1992 m. vasario 25 d. Tarybos direktyvą 92/13/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių Bendrijos taisyklių taikymą viešųjų pirkimų tvarkai vandens, energetikos, transporto ir telekomunikacijų sektoriuose, suderinimo (OL L 76, 1992, p. 14; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 1 t., p. 315). Direktyva 89/665 ir Direktyva 92/13 buvo iš esmės pakeistos 2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2007/66/EB (OL L 335, 2007, p. 31) ir Direktyva 2014/23.

---

48      Žr. Direktyvos 89/665 1 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą.

---

49      Žr. Direktyvos 89/665 1 straipsnio 1 dalį. Taip yra po to, kai Direktyva 2014/23 buvo padaryti Direktyvos 89/665 pakeitimai.

---

50      Žr. Direktyvos 89/665 1 ir 3 konstatuojamąsias dalis. Taip pat žr. 2007 m. spalio 4 d. Sprendimą Consorzio Elisoccorso San Raffaele (C-492/06, EU:C:2007:583, 29 punktas).

---

51      2015 m. balandžio 23 d. Nutartis Komisija / Vanbreda Risk & Benefits (C-35/15 P(R), EU:C:2015:275, 28 punktas).

---

52      Direktyvos 89/665 1 straipsnio 3 dalis, kuri, be kita ko, išaiškinta 2023 m. vasario 9 d. Sprendimu VZ (Galutinai pašalintas konkurso dalyvis) (C-53/22, EU:C:2023:88, 29 punktas).

---

53      Direktyvos 89/665 2 straipsnio 1 dalis.

---

54      Direktyvos 89/665 2 straipsnio 9 dalis.

---

55      Taip būtų, pavyzdžiui, tuo atveju, jei Teisingumo Teismas manytų, kad kai kurių pagrindinėje byloje nagrinėjamų koncesijų atžvilgiu tebėra neaišku, ar laikomasi Direktyvos 2014/23 8 straipsnyje nustatytos ribos, arba kad šios koncesijos po to, kai teisėkūros priemonėmis buvo pakeistos, virto paprastu paslaugų teikimu, kuriam taikomas reguliavimas. Šiuo klausimu žr. šios išvados 39 punktą.

---

56      2016 m. liepos 14 d. Sprendimas Promoimpresa ir kt. (C-458/14 ir C-67/15, EU:C:2016:558, 64 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

---

57      Ketvirtajame, penktajame ir šeštajame klausimuose, pateiktuose bylose C–728/22 ir C–729/22, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nurodo „teisinės apsaugos tikrumo ir veiksmingumo principus, taip pat teisėtų lūkesčių apsaugos principą“. Savo ruožtu byloje C–730/22 pateikto vienintelio klausimo antroje dalyje šis teismas, be SESV 49 ir 56 straipsnių, nurodo šios sutarties 26, 56 ir 63 straipsnius, taip pat „nediskriminavimo principą, proporcingumo principą ir konkurencijos apsaugą bei laisvą paslaugų ir kapitalo judėjimą“. Dėl priežasčių, panašių į išdėstytas šios nuomonės 36 punkte, manau, kad visi šie klausimai turėtų būti pripažinti nepriimtinais tiek, kiek jie susiję su šiomis nuostatomis ar principais.

---

58      Žr., be kita ko, 2012 m. liepos 19 d. Sprendimą Garkalns (C-470/11, EU:C:2012:505, 26 ir 27 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).

---

59      2009 m. gruodžio 23 d. Sprendimas Serrantoni ir Consorzio stabile edili (C-376/08, EU:C:2009:808, 25 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Žr. 2016 m. spalio 6 d. Sprendimą Tecnoedi Costruzioni (C 318/15, EU:C:2016:747, 26 punktas) ir 2022 m. liepos 14 d. Sprendimą ASADE (C 436/20, EU:C:2022:559, 49 punktas).

---

60      Plg. 2014 m. vasario 13 d. Sprendimą Crono Service ir kt. (C-419/12 ir C-420/12, EU:C:2014:81, 35–37 punktai).

---

61      2016 m. spalio 6 d. Sprendimas Tecnoedi Costruzioni (C–318/15, EU:C:2016:747, 20 punktas ir nurodytą jurisprudencija).

---

62      2021 m. vasario 11 d. Sprendimas Katoen Natie Bulk Terminals ir General Services Antwerp (C-407/19 ir C-471/19, EU:C:2021:107, 58 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

---

63      Šiuo klausimu žr. šios išvados 60 punktą.

---

64      Žr. šios išvados 63 ir 64 punktus.

---

65      2015 m. sausio 22 d. Sprendimas Stanley International Betting ir Stanleybet Malta (C–463/13, EU:C:2015:25, 53 punktas).

---

66      2020 m. spalio 6 d. Sprendimas Komisija/Vengrija (Aukštasis mokslas) (C–66/18, EU:C:2020:792, 178 punktas).

---

67      2023 m. kovo 16 d. Sprendimas OL (Italijos licencijų pratęsimas) (C–517/20, EU:C:2023:219, 49–51 punktai).