1.

Dooel Uvoz‑Izvoz Skopje Link Logistik N&N (toliau – ieškovė) yra įmonė, valdanti sunkiasvores krovinines transporto priemones. 2015 m. spalio mėn. vienos iš jos transporto priemonių vairuotojas nesusimokėjo rinkliavos prieš įvažiuojant šiai transporto priemonei į apmokestinamą kelio atkarpą. Ieškovei, kaip transporto priemonės valdytojai, buvo skirta bauda. Ieškovė užginčijo baudos dydį Vengrijos teismuose. Ji tvirtina, kad baudos dydis yra neproporcingas ir kad nagrinėjama nacionalinės teisės nuostata yra nesuderinama su Sąjungos teise.

2.

Sprendime euro‑Team ir Spirál‑Gép ( 2 ) Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad sankcijų sistema, nustatyta Vengrijos teisės aktais, neatitinka proporcingumo reikalavimo, nustatyto Direktyvos 1999/62/EB 9a straipsnyje dėl sunkiasvorių krovininių transporto priemonių apmokestinimo už naudojimąsi tam tikra infrastruktūra ( 3 ). Teisingumo Teismo analizė ir išvados toje byloje buvo bendro pobūdžio ta prasme, kad buvo nustatytas sankcijų sistemos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, nesuderinamumas su proporcingumo reikalavimu.

3.

Šioje byloje kitas Vengrijos teismas prašo Teisingumo Teismo pateikti išsamesnes gaires: kokios tokio nesuderinamumo konkrečios pasekmės. Kas turėtų užtikrinti reikalaujamą sankcijų proporcingumą ir kaip? Visų pirma, kaip į šiuos klausimus reikia atsakyti pereinamuoju laikotarpiu, kol nauja sistema bus numatyta nacionalinės teisės aktų leidėjo? Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismo klausiama, ar Direktyvos 1999/62 9a straipsnis veikia tiesiogiai ir (arba) ar nacionalinė teisė turi būti aiškinama pagal šią nuostatą. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia susijusį klausimą, kuriai institucijai – teisminei ar administracinei – ši pareiga tenka ir kaip tiksliai ją reikia vykdyti.

4.

Direktyvos 1999/62 14 konstatuojamoji dalis suformuluota taip: „rinkliavos ir naudotojo mokesčiai turėtų būti imami vienodomis sąlygomis, jie neturėtų nustatyti papildomų formalumų ar sudaryti kliūčių prie vidaus sienų; dėl to reikėtų imtis atitinkamų priemonių, kad rinkliavas ir naudotojo mokesčius būtų galima sumokėti bet kuriuo metu bei įvairiais atsiskaitymo būdais“.

5.

15 konstatuojamojoje dalyje nustatyta: „naudotojo mokesčių tarifai turėtų būti nustatomi pagal naudojimosi konkrečia infrastruktūra trukmę bei diferencijuojami pagal kaštus, atsirandančius dėl kelių transporto priemonių“.

6.

21 konstatuojamojoje dalyje nurodyta: „laikantis proporcingumo principo, ši direktyva taikoma tik tam minimumui, kurio reikia Sutarties 5 straipsnio trečioje dalyje numatytiems tikslams įgyvendinti“.

7.

Direktyvos 1999/62 2 straipsnio b punkte „rinkliava“ apibrėžiama kaip „nustatyto dydžio suma, mokama už transporto priemonę pagal nuvažiuotą atstumą naudojantis atitinkama infrastruktūra ir pagal transporto priemonės tipą, kurią sudaro infrastruktūros mokestis ir (arba) išorinių kaštų mokestis“.

8.

2 straipsnio c dalyje „naudotojo mokestis“ apibrėžiamas kaip „nustatyto dydžio mokestis, kuriuo suteikiama teisė tam tikrą laikotarpį eksploatuoti transporto priemonę 7 straipsnio 1 dalyje nurodytoje infrastruktūroje“.

9.

Direktyvos III skyrius skirtas rinkliavoms ir naudotojo mokesčiams.

10.

7 straipsnio 1 dalyje numatyta: „Nedarant poveikio 9 straipsnio 1a daliai, valstybės narės gali palikti galioti arba nustatyti rinkliavas ir (arba) naudotojo mokesčius transeuropiniame kelių tinkle arba tam tikrose to tinklo atkarpose ir kitose papildomose savo greitkelių tinklo atkarpose, kurios nėra transeuropinio kelių tinklo dalis, jeigu laikomasi šio straipsnio 2, 3, 4 ir 5 dalyse bei 7a–7k straipsniuose nustatytų sąlygų. Tai nedaro poveikio valstybių narių teisei laikantis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo taikyti rinkliavas ir (arba) naudotojo mokesčius kituose keliuose, jeigu taikant rinkliavas ir (arba) naudotojo mokesčius tokiuose kituose keliuose nediskriminuojami tarptautinio eismo dalyviai ir neiškreipiama operatorių konkurencija.“

11.

7a straipsnio 1 dalyje nurodyta: „Naudotojo mokesčiai turi būti proporcingi naudojimosi infrastruktūra trukmei, neviršijant II priede nustatytų verčių ir galioja dienai, savaitei, mėnesiui ar metams. <…>“

12.

9a straipsnyje numatyta: „Valstybės narės nustato tinkamą kontrolę ir sankcijų sistemą, taikomą pagal šią direktyvą priimtų nacionalinių nuostatų pažeidimams; jos imasi visų būtinų priemonių, siekdamos užtikrinti jų įgyvendinimą. Nustatytos sankcijos privalo būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios.“

13.

Közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (1988 m. Kelių eismo įstatymas Nr. I, toliau – Kelių eismo įstatymas) 20 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Bauda skiriama kiekvienam asmeniui, kuris pažeidžia šio įstatymo nuostatas, specialias teisės normas ar Bendrijos teisės aktų nuostatas, susijusias su:

<…>

<…>“

14.

Kelių eismo įstatymo 21 straipsnyje nurodyta:

„1.   Transporto priemonės valdytojas arba 21/A straipsnio 2 dalyje numatytu atveju – asmuo, kuriam buvo patikėta naudoti transporto priemonę, atsako už tai, kad valdant arba naudojant transporto priemonę būtų laikomasi specialiuose teisės aktuose įtvirtintų nuostatų, susijusių su:

<…>

<…>

2.   Už 1 dalyje numatytos pareigos pažeidimą transporto priemonės valdytojui arba 21/A straipsnio 2 dalyje numatytu atveju – asmeniui, kuriam buvo patikėta naudoti transporto priemonę, skiriama nuo 10000 [Vengrijos forintų (HUF)] iki 300000 HUF (apytiksliai nuo 32 EUR iki 974 EUR) dydžio administracinė bauda. Tikslūs administracinių baudų už įvairių nuostatų pažeidimus dydžiai nustatomi Vyriausybės nutarimu. Jeigu ta pačia veika padaryti kelių taisyklių pažeidimai, kurie nagrinėjami per tą pačią procedūrą, skiriama bauda lygi visų už kiekvienos taisyklės pažeidimą numatytų baudų dydžių sumai.

<…>

5.   Atsižvelgdama į 1 dalies nuostatą, Vyriausybė nutarime nustato pažeidimų, už kuriuos transporto priemonės valdytojui gali būti paskirta administracinė bauda, <…> sąrašą.“

15.

Az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (2013 m. Įstatymas Nr. LXVII dėl rinkliavos už nuvažiuotą kelio ruožą greitkeliais, magistralėmis ir nacionalinės reikšmės keliais, toliau – Kelių rinkliavos įstatymas) 3 straipsnio 1 ir 6 dalyse numatyta:

„1.   Važiuoti apmokestinamu kelio ruožu leidžiama tik gavus pagal šį įstatymą numatytą leidimą važiuoti keliu.

<…>

6.   Už 1 dalyje numatytos pareigos vykdymą atsako transporto priemonės valdytojas.“

16.

Kelių rinkliavos įstatymo 14 straipsnyje numatyta:

„<…> naudotis keliu neleidžiama, kai:

17.

Šio įstatymo 15 straipsnyje numatyta:

„1.   Baudos dydis nustatomas taip, kad paskatintų rinkliavos mokėtoją sumokėti reikalaujamą kelių rinkliavą.“

18.

Közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (2007 m. gruodžio 29 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 410/2007 dėl kelių eismo taisyklių pažeidimų, už kuriuos skiriamos administracinės baudos, šių baudų dydžio, jų skyrimo ir bendradarbiavimo atliekant patikrinimus keliuose sąlygų, toliau – Vyriausybės nutarimas Nr. 410/2007) 1 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Pagal Kelių eismo įstatymo 21 straipsnio 1 dalį padarius 2‑8/A straipsnių pažeidimą transporto priemonės valdytojui <…> skiriama šiame nutarime nustatyto dydžio administracinė bauda.“

19.

Vyriausybės nutarimo Nr. 410/2007 8/A straipsnyje nurodyta:

„1.   Pagal [Kelių eismo įstatymo] 21 straipsnio 1 dalies h punktą padaręs 9 priede numatytus pažeidimus transporto priemonės valdytojas privalo sumokėti pagal transporto priemonės kategoriją nustatyto dydžio baudą.

<…>“

20.

Šio nutarimo 9 priede pateikta ši lentelė:

21.

2015 m. spalio 29 d. 19 val. 34 min. Link Logistik N&N valdoma J4 kategorijos sunkiasvorė krovininė transporto priemonė važiavo kelio Nr. 14 apmokestinamos atkarpa ir buvo 3,670 kilometre (judėjo ta linkme, kur prasideda kelias). Transporto priemonė pasirinko apmokestinamą kelio atkarpą prieš tai nesusimokėjusi mokesčio, proporcingo nuvažiuotam atstumui.

22.

Po 18 minučių vairuotojas savo valia nusipirko kelio rinkliavos bilietą už visą planuojamą kelionę apmokestinamu keliu. Bilietas, kuris kainavo 19573 HUF, apėmė kelionės dalį, kuri jau buvo nuvažiuota, ir tą dalį, kurią vairuotojas dar turėjo nuvažiuoti, kad užbaigtų kelionę.

23.

2016 m. sausio 15 d.Vas Megye Rendőrfőkapitánya (Vašo medės centrinis policijos komisariatas, Vengrija), kaip pirmosios pakopos administracinė institucija, nustatė, kad patikrinimo metu nurodytą dieną pirmiau nurodytoje vietoje ir važiuodama nurodyta kryptimi Link Logistik valdoma transporto priemonė naudojosi keliu nesusimokėjusi kelių rinkliavos ir taip pažeidė Kelių rinkliavos įstatymo 14 straipsnio a punktą. Todėl Centrinis policijos komisariatas Link Logistik paskyrė 165000 HUF administracinę baudą pagal kelis kartus keisto Kelių eismo įstatymo 21–21B straipsnius ir Vyriausybės nutarimo Nr. 410/2007 1 straipsnio 1 dalį ir 8A straipsnį.

24.

Antrosios pakopos administracinė institucija, Budapest Rendőrfőkapitįnya (Budapešto centrinis policijos komisariatas, Vengrija) paliko galioti pirmosios pakopos administracinės institucijos sprendimą. Ji nurodė, kad pagal taikytinus nacionalinės teisės aktus kompetentingai institucijai nesuteikiami įgaliojimai nustatyti baudos dydį. Budapešto centrinis policijos komisariatas pažymėjo, kad leidžiama atsižvelgti tik į teisės nuostatoje nurodytas aplinkybes. Tarp jų nėra specialių aplinkybių, kurias nurodė Link Logistik, kaip antai neilgai trukus a posteriori įsigyto kelio rinkliavos bilieto už visą apmokestinamą kelio atkarpą ir galimų kliūčių įsigyjant kelio rinkliavos bilietą prieš naudojantis apmokestinama kelio atkarpa.

25.

Link Logistik apskundė Budapešto centrinio policijos komisariato (toliau – atsakovas) sprendimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Savo apeliaciniame skunde ieškovė nurodė, kad Vengrijos teisės aktai nesuderinami su Sąjungos teise. Ji nurodė, kad baudos suma pernelyg didelė, nes ji turėjo mokėti tokio paties dydžio baudą kaip tie, kurie visai neįsigijo kelio rinkliavos bilieto.

26.

Tokiomis faktinėmis ir teisinėmis aplinkybėmis Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sombathėjaus administracinių ir darbo bylų teismas, Vengrija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

27.

Rašytines pastabas pateikė Vengrijos vyriausybė ir Europos Komisija.

28.

Šios išvados struktūra yra tokia, kaip nurodyta toliau. Pirmiausia aptarsiu, kodėl sankcijos turėtų būti proporcingos Sąjungos teisėje apskritai arba konkrečiai pagal Direktyvos 1999/62 9a straipsnį (A). Paskui atsakysiu į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo du aiškius klausimus, ar proporcingumo reikalavimas, nustatytas Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, yra tiesiogiai taikoma nuostata, ar gali atsirasti jos atitinkamo aiškinimo pareiga (B). Galiausiai, pereisiu prie klausimo, kurį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aptaria pateikdamas antrąjį prejudicinį klausimą, dėl pateikiamo atsakymo institucinių ir procedūrinių padarinių: ar nacionaliniai teismai, ar administracinės institucijos privalo užtikrinti, kad bus įvykdyti reikalavimai, išplaukiantys iš Sąjungos teisės, nesant teisėkūros intervencijos nacionaliniu lygmeniu, ir kaip tai turėtų būti vykdoma (C)?

29.

Pastaraisiais metais Teisingumo Teismas priėmė sprendimus keliose bylose ( 4 ) dėl įvairių Vengrijos sankcijų sistemos aspektų suderinamumo su proporcingumo reikalavimais, kaip nustatyta Direktyvoje 1999/62 arba Reglamente (EB) Nr. 561/2006 ( 5 ).

30.

Pagal Direktyvos 1999/62 9a straipsnį valstybės narės nustato sankcijų sistemą, taikomą pažeidus nacionalines nuostatas, priimtas pagal šią direktyvą. Tos sankcijos privalo būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios.

31.

Šią nuostatą Teisingumo Teismo neseniai išaiškino Sprendime euro‑Team ( 6 ). Šis sprendimas buvo priimtas dviejose sujungtose bylose panašiomis faktinėmis aplinkybėmis: pareiškėjos šiose bylose nepastebėjo reikalingo išvažiavimo iš greitkelio, pirmoji dėl transporto priemonės navigacijos sistemos klaidos, antroji dėl to, kad neatkreipė dėmesio. Joms buvo skirtos baudos už važiavimą greitkelio ruožu nesumokėjus mokėtinos rinkliavos už važiavimą minėtu kelio ruožu iš anksto. Baudos dydis atitinkamai 500 ir 87 kartus viršijo nesumokėto bilieto kainą. Šiose bylose valdžios institucijos negalėjo atsižvelgti į individualią ir konkrečią transporto priemonės valdytojo situaciją ir išnagrinėti, ar už pažeidimą tikrai turi atsakyti valdytojas. Pareiškėjos tvirtino, kad baudos dydis yra neproporcingas ir todėl prieštarauja Sąjungos teisei ( 7 ).

32.

Šiomis faktinėmis aplinkybėmis Teisingumo Teismas priminė, kad nesant suderinimo ES lygmeniu dėl sankcijų, valstybės narės turi teisę pasirinkti, jų manymu, tinkamas sankcijas. Tačiau savo kompetenciją jos turi įgyvendinti laikydamosi Sąjungos teisės ir jos bendrųjų principų, taigi ir proporcingumo principo. Tai parodo, kad sankcijų griežtumas turi atitikti pažeidimų sunkumą. Be to, valstybės narės turi laikytis proporcingumo principo ne tik nustatydamos pagrindinius pažeidimo požymius ir taisykles, susijusias su baudų dydžiu, bet ir vertindamos aplinkybes, į kurias galima atsižvelgti nustatant baudos dydį ( 8 ).

33.

Todėl Teisingumo Teismas konstatavo, kad sankcijų proporcingumo reikalavimas pagal Direktyvos 1999/62 9a straipsnį prieštarauja sankcijų sistemai, pagal kurią numatyta skirti tam tikro dydžio baudą už visus taisyklių dėl pareigos iš anksto sumokėti kelių rinkliavą, susijusią su naudojimusi kelių infrastruktūra, pažeidimus, neatsižvelgiant į jų pobūdį ir sunkumą. Tai, kad nacionalinės institucijos, įgaliotos taikyti sankcijas už pažeidimus, negalėjo atsižvelgti į konkretaus atvejo faktines aplinkybes arba prireikus sumažinti šios baudos sumą, yra nesuderinama su Sąjungos teise ( 9 ).

34.

Teisingumo Teismas taip pat priėjo prie tos pačios išvados dėl Reglamento Nr. 561/2006. Šiame reglamente numatyta analogiška nuostata kaip ir Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje ( 10 ). Konkrečiai kalbant, Sprendime Urbán Teisingumo Teismas nusprendė, kad Reglamento Nr. 561/2006 19 straipsnio 1 dalyje numatytas proporcingumo reikalavimas turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiama sankcijų sistema, pagal kurią numatyta skirti to paties dydžio baudą už visus pažeidimus, neatsižvelgiant į jų sunkumą ( 11 ).

35.

Taigi iš jurisprudencijos matyti, kad, neatsižvelgiant į tai, ar pagal Direktyvą 1999/62, ar pagal Reglamentą Nr. 561/2006 už šių teisės aktų pažeidimus taikomos sankcijos turi būti proporcingos. Vis dėlto šis reikalavimas neapsiriboja tik šiais dviem antrinės teisės aktais.

36.

Pirma, plačiausia prasme proporcingumo principas yra vienas bendrųjų Sąjungos teisės principų. Jo turi būti laikomasi nacionaliniuose teisės aktuose, kurie patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį arba kuriais ši teisė įgyvendinama. Pagal jį reikalaujama, kad valstybės narės imtųsi priemonių, kurios būtų tinkamos siekiamiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti ( 12 ).

37.

Antra, šis principas, konkrečiai taikant jį sankcijoms, iš tiesų neapsiriboja tik kelių transporto sritimi. Jis taikomas įvairiose Sąjungos teisės srityse, pavyzdžiui, muitų ( 13 ), konkurencijos teisės ( 14 ), ES finansinių interesų apsaugos ( 15 ), laisvo darbuotojų judėjimo ( 16 ) ar nelegalios migracijos ( 17 ).

38.

Trečia, sankcijų proporcingumo principas taip pat užtikrinamas konstituciniu lygmeniu Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 49 straipsnio 3 dalyje. Pagal šią nuostatą reikalaujama, kad „bausmės griežtumas turi atitikti padarytą nusikalstamą veiką“. Tai reiškia, kad visų taikomų baudžiamojo pobūdžio sankcijų visuma turi atitikti konstatuoto pažeidimo sunkumą ( 18 ).

39.

Be abejo, 49 straipsnio 3 dalyje nurodytos nusikalstamos veikos. Taigi jos ginčytina galia, bent jau iš pirmo žvilgsnio, dėl administracinio pažeidimo gali būti kvestionuojama. Tačiau, remiantis Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – EŽTT) jurisprudencija ( 19 ), sąvoką „nusikalstama veika“ Teisingumo Teismas aiškina plačiai, iš esmės ( 20 ). Tai reiškia, kad, atsižvelgiant į tai, ar atitinka EŽTT apibrėžtus ir Teisingumo Teismo taikomus kriterijus, formaliai administracinis nusižengimas taip pat gali būti klasifikuojamas kaip nusikalstama veika, taigi ir patekti į Chartijos 49 straipsnio 3 dalies taikymo sritį. Šioje byloje jokiu būdu nesprendžiant dėl šio aspekto, reikėtų tiesiog pažymėti, kad perskyra tarp „baudžiamojo“ ir „administracinio“ pobūdžio tikrai nėra visuomet aiški. Be to, nepaisant to, kaip ji klasifikuojama, šiuo atžvilgiu daroma nuoroda yra principinė.

40.

Galiausiai, ketvirta, sankcijų proporcingumo reikalavimas taip pat atsispindi EŽTT jurisprudencijoje. Visų pirma Europos žmogaus teisių konvencijos (toliau – EŽTK) pirmojo papildomo protokolo 1 straipsnyje numatyta, kad „[k]iekvienas fizinis ar juridinis asmuo turi teisę netrukdomas naudotis savo nuosavybe“. Siekiant nustatyti, ar yra šios teisės pažeidimas, EŽTT įvertina, ar piniginės sankcijos – baudžiamosios ir (ar ypač) administracinės – yra proporcingos, būtent, ar jos netampa pernelyg didele našta, ar neapriboja teisės naudotis nuosavybe asmeniui, kuriam yra skirta nuobauda ( 21 ). Taigi, siekdamas nustatyti, ar sankcija yra proporcinga, EŽTT atsižvelgia į kiekvienos bylos konkrečias aplinkybes ( 22 ).

41.

Iš Chartijos 52 straipsnio 3 dalies matyti, kad joje nurodytų teisių, atitinkančių EŽTK garantuojamas teises, prasmė ir taikymo sritis yra tokia, kaip nustatyta EŽTK. Taigi, galiausiai, nepriklausomai nuo Chartijos 49 straipsnio 3 dalies taikymo klausimo, pirmiau nurodyti EŽTT reikalavimai, susiję su sankcijų proporcingumu, yra taikomi tokiu atveju, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje, pagal siejamas Chartijos 17 straipsnio 1 dalį, 52 straipsnio 1 dalį, 51 straipsnio 1 dalį ir 52 straipsnio 3 dalį.

42.

Iš to, kas išdėstyta, aiškiai matyti, kad sankcijų proporcingumas suprantamas dviem lygmenimis: pirma, skiriama nuobauda turi būti proporcinga padaryto pažeidimo sunkumui. Antra, nustatant nuobaudos dydį, pavyzdžiui, baudos dydį, reikėtų atsižvelgti į konkrečias kiekvieno atvejo aplinkybes.

43.

Norėčiau dar pateikti dvi baigiamąsias išlygas. Pirma, kaip nurodyta pirmiau, proporcingumo reikalavimas negali būti aiškinamas taip, kad neleidžiama teisės aktais nustatyti sankcijų. Atvirkščiai, teisės aktų leidėjo prerogatyva yra ne tik nurodyti, kas yra neteisėta, bet ir apskritai nustatyti, kokia nuobauda bus taikoma už kiekvieną tokį neteisėtumą. Antra, manau, kad įpareigojimas atsižvelgti į konkrečias aplinkybes neturėtų būti vertinamas taip, kad pagal jį leidžiama atmesti per se galimybę taikyti fiksuoto dydžio baudas už tam tikrų rūšių pažeidimus. Esant tokių rūšių pažeidimų tokios baudos yra tinkamos ir proporcingos, pavyzdžiui, smulkių eismo pažeidimų ar automobilio stovėjimo bilieto atveju.

44.

Tačiau tai, kokia sistema dėl šių dviejų išlygų bus ar nebus tinkama, priklauso nuo tokios sistemos proporcingumo. Tai tik įrodo, kaip glaudžiai proporcingumu grįsta analizė yra taikoma šiuolaikinei teisės sampratai. Teisėjas nebevykdo „automatinio priskyrimo kategorijai“ funkcijos ( 23 ), kai tiesiog prašoma identifikuoti atitinkamą nusižengimą, už kurį turi būti taikoma viena nustatyta sankcija. Teisėjo vaidmuo iš tiesų kai kuriais atvejais gali būti apribotas, tačiau su sąlyga, kad įstatymais įtvirtinta sankcijų sistema jau savaime yra proporcinga. Kitaip tariant, teisėkūros proporcingumas (bendrasis) ir (konkretaus atvejo) sprendimo priėmimo proporcingumas yra neatsiejami. Kuo daugiau pirmojo, galbūt tuo mažiau reikia antrojo, ir atvirkščiai. Bet kokiu atveju bendroji bet kokios sistemos kaip visumos veikimo taisyklė yra grindžiama tiesioginiu proporcingumu: pavyzdžiui, kuo labiau pažeidžiamos asmens teisės, tuo griežtesnės nuobaudos, tuo didesnis poreikis atsižvelgti į konkrečias kiekvieno atvejo aplinkybes ir, jei taikytina, didesni įgaliojimai pakeisti sankciją.

45.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikti du prejudiciniai klausimai yra alternatyvūs: ar Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje nustatytas proporcingumo reikalavimas yra tiesiogiai taikoma nuostata? Jei tai nėra tiesiogiai taikoma nuostata, ar nacionalinė teisė gali būti aiškinama laikantis šio reikalavimo?

46.

Prieš pradėdamas nagrinėti šiuos klausimus, pirmiausia pateiksiu dvi pastabas.

47.

Pirma, kaip minėta pirmiau, ši byla yra Teisingumo Teismo sprendimo euro‑Team ( 24 ) ir tam tikru mastu taip pat Sprendimo Urbán ( 25 ) tęsinys. Dar daugiau, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ką konkrečiai nacionaliniai teismai ir (arba) administracinės institucijos turi teisę ar net privalo daryti konkrečių nagrinėjamų bylų atveju pagal Sąjungos teisę pereinamuoju laikotarpiu nuo nesuderinamumo konstatavimo iki valstybių narių kompetentingų institucijų naujų teisės aktų priėmimo ( 26 ). Taigi tam tikra prasme Teisingumo Teismo prašoma pareikšti nuomonę dviem susijusiais klausimais: kaip proporcingumo principas, nustatytas Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, atsispindi nacionalinės teisės sistemose? Atsakius į šį klausimą, kyla susijęs klausimas, kas turėtų jį taikyti ir kokiu būdu?

48.

Antra, šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą buvo pateiktas praėjus vos keliems mėnesiams po to, kai buvo priimtas Sprendimas euro‑Team ( 27 ). Šis sprendimas buvo susijęs su tomis pačiomis Vengrijos teisės aktų nuostatomis, kaip taikomos pagrindinėje byloje. Šiomis aplinkybėmis remdamasi argumentu dėl nepriimtinumo Vengrijos vyriausybė teigė, kad Teisingumo Teismas nėra kompetentingas aiškinti nacionalinę teisę pagal direktyvą.

49.

Vengrijos vyriausybė teisi. Žinoma, Teisingumo Teismas neturi kompetencijos aiškinti nacionalinę teisę ir nustatyti, ar ji gali, ar negali būti aiškinama pagal Sąjungos teisę. Vis dėlto šis teismas turi teisę pateikti gaires dėl pasekmių, kylančių iš Sprendimo euro‑Team, visų pirma dėl to, kokios yra nacionalinių teismų ir (arba) administracinių institucijų teisės ir pareigos siekiant veiksmingai apsaugoti Sąjungos teisės aktais grindžiamas teises nacionaliniu lygmeniu.

50.

Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą šį prašymą pateikęs teismas patikslina, kad nacionaliniu lygmeniu yra skirtingų nuomonių dėl to, ar, panaikinus neproporcingą sankciją, taip pat yra įmanoma ir netgi būtina, kad būtų nurodyta vykdyti naujas procedūras administracinėse institucijose. Taigi, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar, Vengrijos teisės aktų leidėjui nesiimant veiksmų, dėl atitinkamo nacionalinės teisės aiškinimo ar tiesioginio veikimo leidžiama ar net reikalauja, kad nacionaliniai teismai ir (arba) administracinės institucijos papildytų Vengrijos teisės aktus, kol jie bus iš dalies pakeisti, kad atitiktų proporcingumo reikalavimą, nustatytą Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje.

51.

Šie klausimai, taip pat tai, ar Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje nustatytas proporcingumo reikalavimas yra tiesioginio veikimo, yra svarbūs Sąjungos teisės aiškinimo klausimai. Šį klausimą, būtent Sąjungos teisės poveikį pereinamuoju laikotarpiu nuo nesuderinamumo konstatavimo iki teisės aktų leidėjo naujų priemonių patvirtinimo, Teisingumo Teismas jau yra nagrinėjęs anksčiau ( 28 ). Taigi, šiuo mastu šiuos klausimus turėtų nagrinėti Teisingumo Teismas.

52.

Prieš pradedant nagrinėti, ar proporcingumo reikalavimas, nurodytas Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, veikia tiesiogiai, ar gali lemti atitinkamą aiškinimą, pirmiausia reikėtų pateikti vieną bendro pobūdžio pastabą dėl tiesioginio veikimo ir atitinkamo aiškinimo. Abi sąvokos yra nurodytos prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimuose kaip du atskiri aspektai.

53.

Iš tiesų toks pateikimas atspindi abiejų kategorijų kaip dviejų skirtingų mechanizmų jurisprudencijos evoliuciją. Joms yra taikomos skirtingos sąlygos. Kiekviena iš jų atsispindi nacionalinės teisės sistemose skirtingai, ir jų procesinės pasekmės yra skirtingos, visų pirma atsižvelgiant į jų apribojimus ir atitinkamus teisinius santykius.

54.

Vis dėlto tai, kokį praktinį rezultatą būtina pasiekti kiekvienu atskiru atveju dėl kiekvienos šios kategorijos, nebūtinai skiriasi, ypač tais atvejais, kai valstybei narei pareiškia ieškinį asmuo. Iš tiesų praktikoje dažnai esama tarpinio varianto: dažnai kils diskusijų dėl to, kokiame etape „vien tik“ atitinkamas aiškinimas baigiasi ir prasideda tiesioginis taikymas. Šios perskyros tarp tiesioginio veikimo ir atitinkamo aiškinimo susiliejimas dar akivaizdesnis tai atvejais, kai atsižvelgiama į reikalavimus, kaip antai proporcingumo, kuris gali būti aptinkamas daugelyje įvairios teisinės reikšmės teisės aktų Europos ir nacionaliniu lygmenimis.

55.

Atsižvelgdamas į šią išlygą, pirma, išnagrinėsiu atitinkamo aiškinimo klausimą. Iš tiesų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia klausia dėl tiesioginio veikimo. Kiek man žinoma, Teisingumo Teismas nėra aiškiai konstatavęs dėl tiesioginio veikimo ir atitinkamo aiškinimo tvarkos ar hierarchijos ( 29 ). Vis dėlto išvadoje dėl proporcingumo principo svarbos (tačiau tikriausiai tuo neapsiribojant) galima atsižvelgti į tą patį principą siekiant sumažinti apribojimo mastą pasirenkant nacionalinės teisės aktus tiek, kiek tai yra būtina. Kitaip tariant, jei iš tiesų dėl atitinkamo aiškinimo gali būti, nenatūraliai nelaužant nacionalinių taisyklių ir atsižvelgiant į tai, koks yra pagrindinėje byloje nagrinėjamas santykis, veiksmingai pasiektas pagal Sąjungos teisę reikalaujamas tikslas, galbūt atitinkamam išaiškinimui turėtų būti teikiama pirmenybė, nes, tikėtina, kad taip būtų sukeliamas mažiausias poveikis nacionalinės teisės sistemos vientisumui ( 30 ).

56.

Dėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrojo klausimo pastabos nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir Vengrijos vyriausybės ir Komisija pastabos iš esmės panašios. Visų pirma prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipia dėmesį į tai, kad teisinis aiškinimas nėra nesaistomas ir negali reikšti paslėptos teisėkūros veiklos ar prielaidos dėl nacionaliniams teismams suteiktų įgaliojimų vykdyti nacionalinio teisės aktų leidėjo funkcijas, ir tai viršytų jų kompetenciją.

57.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas yra visiškai teisus. Kaip aiškiai įtvirtinta jurisprudencijoje, yra tam tikrų apribojimų dėl to, ką galima pasiekti taikant atitinkamą aiškinimą ( 31 ). Viena vertus, reikalavimas aiškinti nacionalinę teisę pagal Sąjungos teisę „išplaukia iš pačios Sutarties sistemos, kadangi ji leidžia bylą nagrinėjančiam nacionaliniam teismui pagal savo kompetenciją užtikrinti visišką Bendrijos teisės veiksmingumą“ ( 32 ). Kita vertus, vienas iš atitinkamo aiškinimo apribojimų yra tas, kad jis negali būti naudojamas siekiant rezultato contra legem ( 33 ).

58.

Tačiau šį apribojimą nėra lengva įvertinti. Akivaizdu, kad atitinkamas aiškinimas negali lemti padėties, kai nacionalinės taisyklės taptų visiškai neveiksmingos. Taisyklė „būti A“ staiga negali tapti taisykle „nebūti A“ ( 34 ). Tačiau nepaisant to, kad kai kuriais atvejais yra visiškai aišku, kas yra „intra“, „praeter“’, o kas jau yra „contra legem“, neišvengiamai nuo teisėjo subjektyvaus, interpretacijomis grįsto vertinimo priklauso tai, ar tam tikrą rezultatą galima pasiekti remiantis visapusiu nacionalinės teisės vertinimu.

59.

Ypač tai būdinga šiuo atveju, nes pareiga taikyti atitinkamą aiškinimą nėra ribojama konkrečiomis teisinėmis priemonėmis, kurių buvo imtasi perkeliant įsipareigojimą pagal Sąjungos teisę. Taip pat pagal suformuotą jurisprudenciją atitinkamas aiškinimas taikomas atsižvelgiant į visą nacionalinės teisės sistemą ( 35 ), į kiekvieną nacionalinės teisės taisyklę, kuri gali, esant tinkamam ir leistinam nacionalinės teisės aiškinimui, užtikrinti atitiktį Sąjungos teisei ( 36 ). Pasitelkiant metaforas, atitinkamas aiškinimas neapsiriboja tik tam tikros nacionalinės teisės šakos aiškinimu, o tai gali būti panašu į tai, kad įgyvendinama Sąjungos priemonė, bet apima visą nacionalinės teisės medį, tarp jų ir jo konstitucinį ar bendrąjį administracinį kamieną ar šaknis. Tačiau tai, ar nacionaliniame teisės medyje yra dar kažkas, kas užtikrintų kitokį aiškinamąjį požiūrį į konkrečią jo šaką, vadinamą „administracinių sankcijų proporcingumu“, iš tikrųjų yra klausimas, kurį turi vertinti nacionaliniai teismai.

60.

Šioje byloje siūloma laikyti, kad atitinkamas aiškinimas negalimas. Jei iš tiesų į problemą būtų pažvelgta taip, kad ji apima koliziją tarp, viena vertus, konkretaus sektoriaus Vengrijos teisės aktų dėl kelių eismo taisyklių pažeidimų, pateikiant lenteles ir aiškius skaičius ar sumas, tokiu būdu nenumatant galimybės sumažinti sankcijų, ir, kita vertus, kitų Vengrijos teisės aktų, bet kurios kategorijos, pagal kurią būtų reikalaujama, kad sankcijos turėtų būti proporcingos, tuomet iš tikrųjų reikėtų pritarti, kad negalima aiškinti to, kas yra aiškiai nurodyta kaip suma X, kaip kitokia suma Y. Tačiau šiuos klausimus turi vertinti nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į pirmiau nurodytuose punktuose pateiktas bendrąsias gaires.

61.

Jei nacionalinis teismas nustatytų, kad atitinkamas aiškinimas nėra tinkamas taikyti nagrinėjamoje byloje, kyla pagrindinis klausimas, ar Direktyvos 1999/62 9a straipsnis, kuriame nustatytas sankcijų proporcingumo reikalavimas, yra tiesioginio veikimo.

62.

Iš klausimo formuluotės ir pobūdžio matyti, kad jis apsiriboja reikalavimo, kad sankcijos turi būti proporcingos, kaip numatyta Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, tiesioginiu veikimu. Tai reiškia, kad ribojama dvigubai: pirma, net jeigu, kaip nurodyta ankstesniame skirsnyje, proporcingumo principas taikomas įvairiose Sąjungos teisės srityse, vertinimas, kuris turi būti taikomas, atsižvelgiant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį klausimą, susijęs tik su viena konkrečia direktyvos nuostata. Tai reiškia, kad bet koks galimas sprendimas apsiriboja tik materialia direktyvos taikymo sritimi. Antra, tas pats vertinimas savaime susijęs su tame straipsnyje numatytu sankcijų proporcingumo reikalavimu, o ne kitais galimais reikalavimais, pateiktais tame pačiame straipsnyje.

63.

Tiesioginis veikimas yra susijęs su tuo, kad Sąjungos teisės norma gali būti nagrinėjama teisme nacionaliniu lygmeniu. Tai, ar konkreti nuostata yra tiesioginio veikimo, reikėtų vertinti atsižvelgiant į nagrinėjamos nuostatos pobūdį, struktūrą ir formuluotę ( 37 ). Nuostata yra tiesioginio veikimo, kai, atsižvelgiant į jos turinį, ji yra pakankamai aiški, tiksli ir besąlyginė, kad būtų galima ja remtis tiek, kiek nuostatos apibrėžia teises, kuriomis asmenys gali remtis valstybės atžvilgiu ( 38 ).

64.

Prieš pradedant nagrinėti šią bylą reikia aptarti keturias bendro pobūdžio pastabas, grindžiamas jurisprudencija ( 39 ).

65.

Pirma, iš jurisprudencijos matyti, kad „aiški ir tiksli“ yra gana lanksti sąlyga. Nuostata gali būti „aiški ir tiksli“, tačiau turėti neaiškių ar net miglotų koncepcijų arba neapibrėžtų teisės sąvokų.

66.

Antra, Teisingumo Teismas, atrodo, labiau linkęs daryti išvadą, kad nuostata, nepaisant joje vartojamų neaiškių ar neapibrėžtų sąvokų, yra tiesioginio veikimo, kai joje įtvirtintas draudimas. Kai nuostata vadovaujamasi kaip atskiros teisės, kurios ribas reikia apibrėžti, šaltiniu, remtis neaiškiomis sąvokomis paprastai daug sudėtingiau. Tačiau kai kuriais atvejais draudimas galėtų tapti teigiama sąlyga, ir atvirkščiai.

67.

Trečia, nustatydamas, ar taisyklė yra tiesioginio veikimo konkrečioje byloje, Teisingumo Teismas nesiekia nustatyti, kad visos nuostatos yra tiesioginio veikimo ir gali būti taikomos pažodžiui. Atvirkščiai, jis siekia nustatyti, ar iš (galbūt ilgesnės ir sudėtingesnės) Sąjungos teisės nuostatos galima išskirti konkrečią taikomą elgesio taisyklę.

68.

Ketvirta, tiesioginio veikimo „besąlygiškumo“ kriterijus reiškia, kad nei Sąjungos, nei valstybės narės institucijos neprivalo imtis jokių papildomų priemonių, kad įgyvendintų Sąjungos nuostatą. Valstybėms narėms nereikia suteikti jokios įgyvendinimo diskrecijos ( 40 ) arba leisti remtis tuo, kad šia diskrecija nepasinaudojo ( 41 ). Tačiau tiesioginio veikimo sąlygos gali būti įvykdytos, net jei valstybė narė turi diskreciją. Taip yra būtent tuomet, kai klausimui, ar nacionalinės valdžios institucijos viršijo savo diskreciją, gali būti taikoma teisminė peržiūra ( 42 ). Būtent taip iš principo bus tuo atveju, jei bus galima nustatyti „minimalias garantijas“, „minimalias teises“ arba „minimalią apsaugą“ ( 43 ) ir jei taikant teisminę peržiūrą bus galima patikrinti, ar valstybės narės atitinka tą minimalų lygį ( 44 ).

69.

Trumpai tariant, vertinant, ar nuostata, nustatanti draudimą ar įsakymą, yra tiesioginio veikimo, pagrindinis klausimas yra tas, ar joje nustatyta taisyklė gali būti nagrinėjama teisme. Todėl „pakankamo aiškumo, tikslumo ir besąlygiškumo“ reikalavimai turi būti aiškinami atsižvelgiant į tikrąjį nacionalinių institucijų gebėjimą tinkamai suprasti ir taikyti šią nuostatą savarankiškai. Jeigu šios institucijos, taikydamos šią nuostatą, išsaugo diskreciją arba vertinimo laisvės diskreciją, tokia diskrecija turi būti apribota šios nuostatos struktūra.

70.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad proporcingumo reikalavimas, nustatytas Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, nėra tiesiogiai taikoma nuostata. Iš direktyvos negalima daryti išvados, kokia sankcija turi būti proporcinga. Nacionalinės teisės aktų leidėjas turi įtvirtinti kriterijus, susijusius su proporcingumu, pagal Teisingumo Teismo apibrėžtį.

71.

Vengrijos vyriausybės teigimu, Direktyvos 1999/62 9a straipsnio turinys nėra pakankamai tikslus ir konkretus, kad būtų taikomas tiesiogiai. Ji mano, kad ši nuostata nesukuria teisių, bet nustato ribas, taikant sankcijas, užtikrinančias pusiausvyrą tarp įstatymo teikiamos ir asmens teisių objektyvios apsaugos.

72.

Komisija savo ruožtu teigia, kad Direktyvos 1999/62 9a straipsnis yra aiškus, tikslus ir besąlyginis tiek, kiek sankcijoms, kurias taiko valstybės narės, privalo būti taikomas proporcingumo reikalavimas. Taigi, fiziniai asmenys gali remtis minėtoje direktyvoje nustatytu reikalavimu prieš valstybę teisme.

73.

Sutinku su Komisija. Sankcijų proporcingumo reikalavimas, įtvirtintas Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, yra pakankamai aiškus, tikslus ir besąlyginis, kad būtų galima pripažinti jo tiesioginį veikimą.

74.

Šis reikalavimas yra aiškus ir tikslus. Pirma, proporcingumo reikalavimo reikšmė ir tikslios pasekmės sankcijų kontekste yra lengvai suprantamos: taikomos nuobaudos neturi viršyti to, kas yra būtina siekiant nustatyto tikslo. Atsižvelgiant į tikslią direktyvos 9a straipsnyje įtvirtintos nuostatos formuluotę, nesvarbu, ar reikalavimas suformuluotas kaip reikalaujantis veiksmo („nuobaudos turi būti proporcingos“), ar kaip draudimas („nuobaudos neturi būti neproporcingos“).

75.

Antra, taip pat yra pakankamai aišku dėl to, kokios nuobaudos turi būti proporcingos: jos turi būti proporcingos padaryto pažeidimo sunkumui, prireikus atsižvelgiant į konkrečias kiekvieno atvejo aplinkybes. Visas vertinimas turi vykti atsižvelgiant į specifinį Direktyvos 1999/62 kontekstą, kuriame numatyti nuobaudų proporcingumo reikalavimo taikymo tikslai ir sistema.

76.

Trečia, dėl aiškumo ir tikslumo reikia pasakyti, kad taisyklės aiškumas paprastai neturėtų būti painiojamas su tos taisyklės taikymo rezultatų aiškumu kiekvienu konkrečiu atveju. Sąjungos teisės nuostatos tiesioginis veikimas akivaizdžiai susijęs su taisyklės aiškumu: ar bendroji ar norminė taisyklė arba reikalavimas yra pakankamai aiškus, tikslus ir besąlygiškas, kad dėl jos būtų galima kreiptis į teismą? Kitaip tariant, ar instancija – nesvarbu, ar tai būtų teismas, ar administracinė institucija, – gali naudotis taisykle ir ją tiesiogiai taikyti nagrinėjamame ginče be papildomo šios taisyklės išaiškinimo? Tai nebūtinai reiškia (ir dėl teisės aktų ypatumų negali), kad taisyklėje ex ante bus pateiktas aiškus atsakymas nagrinėjant bylą, patenkančią į jos materialią taikymo sritį. Apskritai, nesvarbu, kiek gairių, lentelių ar sprendimų būtų pateikta aiškinant „proporcingos nuobaudos“ reikšmę, šios taisyklės taikymo diskrecija konkrečiais atvejais išlieka.

77.

Ketvirta, proporcingumo reikalavimas taip pat yra aiškus ir tikslus, jei jis vertinamas institucijų, būtent nacionalinių teismų ir administracinių įstaigų, kurios jį taiko reguliariai ar net kasdien, požiūriu. Šios institucijos iš tiesų turėtų būti gerai susipažinusios su proporcingumo taisykle ir pasirengusios ją taikyti, kiek visų pirma tai yra susiję su sankcijomis ( 45 ).

78.

Kalbant apie sankcijų proporcingumo reikalavimo besąlygiškumą, taip pat akivaizdu, kad šiam principui nėra taikomos jokios išankstinės sąlygos.

79.

Pirma, nacionalinės teisės aktų leidėjas, be abejo, visų pirma įgyvendina šią nuostatą taikydamas konkrečias priemones ir tam tikru būdu užtikrina proporcingumą nustatydamas tikslius kriterijus ir rodiklius. Vis dėlto tai negali būti taikoma tiek, kad tuo pat metu kiti subjektai, pavyzdžiui, teisminės ar administracinės institucijos, niekada negalėtų taikyti proporcingumo kriterijaus, visų pirma tais atvejais, kai nacionalinės teisės aktų leidėjas išlieka neaktyvus arba neteisingai įgyvendina taisyklę.

80.

Taip yra juo labiau tuo atveju, jeigu, antra, nagrinėjama byla aiškiai patenka į tai, kas galėtų būti vadinama proporcingumo reikalavimo „minimaliomis garantijomis“ ar „minimalia apsauga“. Šiuo požiūriu galbūt galima būtų remtis tam tikru taisyklės sąlygiškumu, jei šios taisyklės taikymą ir toliau galima būtų priskirti diskrecijai, kurią galima pagrįstai priskirti valstybėms narėms. Tačiau nustatant nuobaudų sistemą, kuri, kaip nusprendė Teisingumo Teismas, reiškia sankcijas, šimtus kartų viršijančias mokėtiną sumą, ir jei neįmanoma atsižvelgti į individualias kiekvieno atvejo aplinkybes ir sumažinti baudą, valstybė narė aiškiai viršija tai, kas gali būti suprantama kaip patenkantys į jos diskreciją ir perkėlimo sąlygas ( 46 ). Kitaip tariant, išskyrus atvejus, kas gali būti pagrįstai priskiriama valstybių narių diskrecijai, kitais atvejais sąlygos nėra taikomos.

81.

Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Direktyvos 1999/62 9a straipsnis tiek, kiek pagal jį reikalaujama, kad sankcijos turi būti proporcingos, yra tiesioginio veikimo.

82.

Nustačius, kad proporcingumo reikalavimas, kaip numatyta Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, yra tiesioginio veikimo ( 47 ), iškyla susijęs klausimas: kas ką darys pagal Sąjungos teisę tokiu atveju, jei paaiškėtų, kad teismai ir administracinės institucijos pagal nacionalinę teisę negali atsižvelgti į konkrečios bylos faktinės aplinkybes arba, jei taikytina, sumažinti šios baudos dydį ( 48 )?

83.

Šie du papildomi klausimai, į kuriuos atkreipiamas dėmesys prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrajame klausime ir kurie yra papildomai patikslinti nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, dabar bus nagrinėjami atskirai. Siūloma, kad sankcijų proporcingumo tiesioginio veikimo reikalavimas reiškia, kad būtent Sąjungos teisė suteikia teisę nacionalinėms institucijoms sumažinti, jei atskirais atvejais taikytina, teisės aktuose numatytas neproporcingo dydžio sankcijas (1). Be to, nors kiekviena valstybė narė pati sprendžia, kokios teisės ir kokių valdžios institucijų bus įgyvendinamos tam tikrais atvejais, galiausiai nacionaliniai teismai turi užtikrinti ES teisės aktų laikymąsi (2).

84.

Pagal suformuotą jurisprudenciją nacionalinės teisės akto nuostata, kuri yra nesuderinama su Sąjungos teise, turi būti panaikinta ( 49 ). Šioje byloje yra aišku, kad Vengrijos teisės akto nesuderinamumas su proporcingumo reikalavimu, nustatytu Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, reiškia, kad šis teisės aktas turi būti panaikintas.

85.

Tačiau mažiau akivaizdu yra tai, kas tiksliai turi būti panaikinta. Visas teisės aktas? Ar tik priede pateikta lentelė su baudų dydžiais? Ar individualus sprendimas, kuris priimamas atsižvelgiant į lentelės turinį? Ar tik konkrečios sprendimų dėl sankcijų nuostatos?

86.

Iš esmės, ar sankcijų proporcingumo reikalavimo, nustatyto Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, tiesioginis veikimas reiškia, kad visas sankcijas reikia panaikinti? Ar tiesioginis veikimas iš esmės reiškia, kad nacionaliniai teismai ir (arba) administracinės institucijos gali pačios nuspręsti, remdamosi Sąjungos teise, sumažinti sumą ir skirti proporcingą sankciją, kad būtų pakeista iš pradžių paskirta neproporcinga sankcija pagal nacionalinę teisę? Kitaip tariant, ar gali tiesiogiai veikiantis proporcingumo reikalavimas, kaip nurodyta Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, būti įtrauktas į nacionalinę teisę, kad būtų galima suteikti daugiau galių nacionalinėms įstaigoms nustatyti sankcijas laikantis reikalavimų?

87.

Atrodo, kad tai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kelia susirūpinimą, kai jis savo antruoju klausimu siekia išsiaiškinti, ar nacionaliniai teismai ir administracinės institucijos gali ar net privalo „be valstybės narės teisėkūros organo įsikišimo papildyti šioje byloje nagrinėjamus Vengrijos teisės aktus taip, kad į juos būtų įtraukti <…> [Sprendime euro‑Team apibrėžti] materialiniai proporcingumo reikalavimo kriterijai“.

88.

Vengrijos vyriausybės nuomone, nei nacionaliniai teismai, nei administracinės institucijos neturi jurisdikcijos ar kompetencijos papildyti nacionalinės teisės aktų, nes tik teisės aktų leidėjas gali priimti ar iš dalies pakeisti teisės aktus.

89.

Komisija taip pat laikosi nuomonės, kad tik teisės aktų leidėjas gali priimti proporcingą sankcijų sistemą. Tai, kad proporcingumo reikalavimas, nustatytas Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, yra tiesioginio veikimo, nereiškia, kad privatūs asmenys gali juo remtis ir kad teismas gali paskirti naują, proporcingą sankciją. Atrodo, kad, Komisijos nuomone, kol nacionalinės teisės aktų leidėjas nėra priėmęs naujos sankcijų sistemos, visiškai atitinkančios proporcingumo reikalavimą, nustatytą Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, nacionaliniai teismai gali tik panaikinti neproporcingą sankciją.

90.

Turiu pripažinti, kad, mano nuomone, Komisijos pozicija yra šiek tiek neproporcinga. Ji prilygsta, trumpai tariant, teigimui, kad reikalavimo, kad sankcijos turi būti proporcingos, tiesioginis veikimas (ir Komisija su tuo sutiko) faktiškai reiškia, kad, jeigu teisės aktų leidėjas nėra priėmęs naujos sankcijų sistemos, sankcijos negali būti taikomos apskritai.

91.

Mano nuomonė šiuo klausimu gali skirtis nuo Komisijos dėl dviejų priežasčių, kurios pagrįstos šioje byloje taikomų nuostatų struktūra ir Sąjungos teisės nuostatos tiesioginio veikimo pasekmėmis.

92.

Pirma, skiriant sankcijas už pažeidimus, kaip antai šioje byloje, taikytinų taisyklių teisinė struktūra yra tokia: pirma, pagal nustatytą taisyklę aišku, kad rinkliava turi būti sumokėta ir kokia yra jos suma (pareiga). Antra, nuostatoje nurodoma, kad už rinkliavos nesumokėjimą baudžiama (teisinis pagrindas). Trečia, tai kartais atitinka, o kartais skiriasi nuo pastarosios nuostatos, yra nurodytas sankcijų lygis; paprastai teigiama, kad dėl tokio elgesio gali būti taikomos tokios sankcijos. Ketvirta, tuo pačiu pavadinimu, aiškiai nurodant toje pačioje nuostatoje, o kartais keliose bendro pobūdžio įstatymo ar net administracinio proceso kodekso nuostatose, paprastai pateikiamas (paprastai tik parodomasis) sąrašas aspektų, į kuriuos instancija turi atsižvelgti nustatydama sankcijų dydį, taigi, naudodamasi savo diskrecija ir vadovaudamasi įstatymų ir (arba) teismų jurisprudencijos nustatytais apribojimais.

93.

Antra, tiesioginis veikimas nėra susijęs arba yra ne vien tik susijęs su nesuderinamos nacionalinės teisės nuostatos pašalinimu. Jei direktyvos nuostatos tiesioginis veikimas būtų vertinamas kaip visuomet reiškiantis nesuderinamos nacionalinės teisės akto netaikymą, sutikčiau su teiginiu, kad tiesioginis veikimas neturi pridėtinės vertės viršenybei ( 50 ). Netaikymas, dėl kurio sankcijos panaikinamos, yra būtina viršenybės pasekmė. Tiesioginis taikymas nėra būtinas šiam tikslui pasiekti.

94.

Mano nuomone, tiesioginis veikimas taip pat reiškia, kaip yra nagrinėjamoje byloje, pakeitimą. Tiesioginio veikimo Sąjungos teisės norma galima remtis teismuose ir ją taikyti nacionalinėse institucijose neatsižvelgiant į tai, ar priimti nacionaliniai teisės aktai jai įgyvendinti. Pagal tokią tiesioginio veikimo taisyklę nebūtina nieko išskirti nacionaliniu lygmeniu: ji gali būti tiesiog papildyta tuo, kas anksčiau nebuvo prieinama nacionalinės teisės sistemoje.

95.

Taikant tokį požiūrį šioje byloje, tiesioginio veikimo sankcijų proporcingumo reikalavimas, nustatytas Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, perkeltas į nacionalinės teisės sistemą reiškia, kad nacionalinėms institucijoms suteikiami įgaliojimai, kurių jos neturėjo pirmiau nurodytame ketvirtajame etape. Tai nebūtinai reiškia, kad bet kurį iš ankstesnių etapų reikia panaikinti: reikalavimas sumokėti rinkliavą išlieka; taip pat išlieka nuostata, kad nesumokėjus rinkliavos reikia mokėti baudą; taip pat išlieka ir paskirta pirminė sankcija prieš ją sumažinant, kaip nustatyta priede.

96.

Tačiau pokyčiai yra tokie, kad, atsižvelgiant į tiesioginio veikimo sankcijų proporcingumo reikalavimą, nacionalinėms institucijoms suteikiami įgaliojimai pereinamuoju laikotarpiu, t. y. kol nacionalinės teisės aktų leidėjas priims naują nuobaudų sistemą, atitinkančią Sąjungos teisę, sumažinti skirtas nuobaudas, atsižvelgiant į nusižengimo sunkumą ir į konkrečias kiekvieno atvejo aplinkybes. Įgyvendinant šį įgaliojimą daryti dalinius pakeitimus, Vyriausybės nutarimo Nr. 410/2007 9 priede nustatytos sumos gali būti vertinamos kaip maksimali riba, kurios negalima viršyti nustatant baudą, tačiau atskirais atvejais, atsižvelgiant į pažeidimo sunkumą ir individualias kiekvieno atvejo aplinkybes, baudos gali būti skiriamos žemiau šios ribos.

97.

Dėl šių priežasčių siūlau, kad sankcijų proporcingumo reikalavimo tiesioginis veikimas iš tiesų turi reikšti „proporcingas sankcijas“, o ne „jokių sankcijų“. Panašiai, kaip jau buvo siūlyta ( 51 ), tiesioginis veikimas taip pat gali būti taikomas proporcingai, taip užtikrinant kuo didesnį abiejų sistemų vientisumą. Pasinaudojant galimybe labai tiksliai perkelti į nacionalinę teisinę sistemą taisyklę, kuri yra būtina siekiant užtikrinti jos atitiktį ES teisės aktams, nors paliekant nacionalinės teisės aktų leidėjui galimybę nustatyti kitą tvarką būsimiems atvejams, tai galbūt labiausiai apribotų visos nacionalinės sankcijų sistemos veiksnumą.

98.

Šiame skirsnyje reikia išnagrinėti vieną baigiamąjį klausimą. Pagal suformuotą jurisprudenciją, remiantis direktyva ir nepriklausomai nuo jos perkėlimui į nacionalinę teisę priimto įstatymo, negalima nustatyti ar sugriežtinti asmenų, kurie pažeidžia direktyvos nuostatas, baudžiamosios atsakomybės ( 52 ). Be to, tiesioginio veikimo direktyvos nuostata pati savaime negali įpareigoti asmens ( 53 ). Dėl to ja iš esmės negali remtis kitas asmuo, viešasis ar privatus, prieš šį privatų asmenį. Tai viena iš priežasčių, dėl kurių Teisingumo Teismas atmetė galimybę privačiam asmeniui remtis tiesioginio veikimo direktyvos nuostata prieš kitą privatų asmenį („horizontalus tiesioginis veikimas“) arba viešosios valdžios institucijai remtis šia nuostata prieš privatų asmenį („vertikalusis tiesioginis veikimas“).

99.

Galbūt gali būti teigiama, remiantis šia jurisprudencija, kad taikant tiesioginį veikimą pakeitimas, kaip numatyta pirmiau, reikštų netinkamai perkeltos direktyvos nuostatos taikymą (Direktyvos 1999/62 9a straipsnis) taip padarant žalą asmeniui. Taigi ši direktyvos nuostata būtų panaudota tam, kad dar labiau pablogėtų asmens padėtis, ir tam tikra prasme „gelbėtų“ įsipareigojimų nevykdančią valstybę narę.

100.

Mano nuomone, ši byla yra kitokio pobūdžio. Pirma, toks argumentas pernelyg staigus žingsnis į priekį. Jau daroma prielaida, kad dėl pirmenybės sankcijų taikymą reikia kategoriškai atmesti, taip pat sankcijų proporcingumo reikalavimo tiesioginis veikimas reiškia, kad jos yra veiksmingai pritaikomos „naujai“. Tačiau, kaip jau buvo minėta šios išvados 92 punkte, numatyta pozicija, pagal kurią turi būti vertinamas bet koks asmens teisinės padėties „pablogėjimas“ arba „pagerėjimas“, skiriasi: rinkliavą sumokėti įpareigojama nacionaliniu lygmeniu, o jos nesumokėjus baudžiama paskiriant sumokėti visą nacionaliniu lygmeniu numatytos sankcijos sumą.

101.

Antra, vertinant pagal kriterijus, galutinė išvada visada bus palanki asmeniui. Asmuo bus faktiškai geresnėje padėtyje pagal direktyvą, nes jam bus paskirta ta pati bausmė už sunkiausius tyčinius pažeidimus, tačiau daugeliu atvejų tai bus švelnesnė sankcija, palyginti su ta, kuri yra numatyta pagal nesuderintą nacionalinę teisę.

102.

Trečia, tai visuomet bus asmuo, kaip antai ieškovė, kuris remsis Direktyva 1999/62 tam, kad galėtų pasinaudoti teisėmis prieš valstybę narę. Tačiau naudinga prisiminti, koks tiksliai yra šia direktyva užtikrintos teisės pobūdis: tai proporcingų sankcijų nustatymas. Direktyvoje nenurodyta, kad gali nebūti jokių sankcijų. Taigi, teisė, kylanti iš Direktyvos 1999/62 9a straipsnio, kuria gali remtis ieškovė, nereiškia teisės, kad nebūtų skirta jokia sankcija, bet reiškia teisę, kad nebūtų skirta neproporcinga sankcija.

103.

Būtų pakankamai neįprasta, jeigu asmeniui, remiantis tiesioginio veikimo direktyvos nuostata, būtų užtikrinta didesnė apsauga nei apsauga pagal direktyvą.

104.

Pastarasis aspektas yra susijęs su problema, kurią prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iškėlė savo nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir kuri tampa akivaizdi antrajame prejudiciniame klausime. Kaip suprantu, problemos pobūdis yra toks: pagal nacionalinius įstatymus administracinės institucijos negali keisti sankcijų ir atsižvelgti į konkrečias aplinkybes spręsdamos, kokią nuobaudą taikyti. Pagal nacionalinę teisę administraciniam teismui suteikti įgaliojimai reiškia galimybę tik panaikinti administracinės institucijos sprendimą ir perduoti bylą naujai procedūrai administracinėje institucijoje, ir akivaizdu, kad jis negali pakeisti skirtos sankcijos. Atsižvelgdamas į tai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą suprantu taip: kas privalo užtikrinti atitiktį Sąjungos teisei – nacionalinė administracinė institucija ir (arba) nacionalinis teismas?

105.

Pagal suformuotą jurisprudenciją „su Sąjungos teisės pagrindą sudarančiais reikalavimais nesuderinama jokia nacionalinės teisės sistemos nuostata ir jokia įstatymų leidybos administracinė ar teisminė praktika, galinti susilpninti Sąjungos teisės veiksmingumą ir atimanti iš turinčio jurisdikciją taikyti šią teisę nacionalinio teismo galią daryti viską, kas ją taikant reikalinga, kad nebūtų taikomos nacionalinės teisės aktų nuostatos, galinčios sudaryti net laikiną kliūtį visapusiškam Sąjungos teisės normų veiksmingumui. <…> taip būtų, jei <…> tai sudarytų tik laikiną kliūtį visapusiškam [Sąjungos] teisės veiksmingumui“ ( 54 ).

106.

Taip pat nustatyta, kad neatidėliotino Sąjungos teisės taikymo pareiga taip pat taikoma nacionaliniams teismams ( 55 ) ir administracinėms institucijoms ( 56 ). Tiek pagal savo jurisdikciją, tiek pagal kompetenciją jie privalo užtikrinti visišką Sąjungos teisės nuostatų veiksmingumą ir neprivalo prašyti, kad prieštaraujanti nacionalinės teisės nuostata būtų panaikinta teisėkūros arba kitokiomis konstitucinėmis priemonėmis, arba to laukti ( 57 ). Galiausiai, siekiant užtikrinti Sąjungos teisės nuostatų veiksmingumą, būtina nacionaliniu lygmeniu taikyti visus Sąjungos teisės principus, kaip antai viršenybės, tiesioginio veikimo ar atitinkamo aiškinimo.

107.

Taigi iš esmės pakankamai aiškiai matyti, kad tiek nacionaliniai teismai, tiek administracinės institucijos privalo taikyti Sąjungos teisę nacionaliniu lygmeniu. Žinoma, yra kai kurių apribojimų. Netgi tiesiogiai taikoma Sąjungos teisės nuostata neturėtų daryti poveikio kompetencijų, kurios paprastai priskiriamos teismams ir administracinėms institucijoms remiantis nacionalinės teisės sistema ( 58 ), pobūdžiui ir rūšiai. Tačiau tokia nuostata turės poveikį specialiems įgaliojimams, kurie pagal šią sistemą yra priskirti nacionalinėms institucijoms, siekiant įgyvendinti tam tikras užduotis. Visų pirma valstybės narės yra įpareigotos teikti tam tikrų rūšių teisių gynimo priemones teismams ir administracinėms institucijoms, kad būtų užtikrintas neatidėliotinas ir vienodas Sąjungos teisės taikymas ( 59 ).

108.

Todėl, atsižvelgiant į šios bylos faktines aplinkybes, kaip matyti iš to, kad sankcijų proporcingumo reikalavimas, įtvirtintas Direktyvos 1999/62 9a straipsnyje, yra tiesioginio veikimo, kad, kiek tai patenka į šios direktyvos taikymo sritį, nacionalinėms valdžios institucijoms leidžiama mažinti sankcijas atskirais atvejais taip, kad jos būtų proporcingos pažeidimo sunkumui, nelaukiant, kol nacionalinės teisės aktų leidėjas pakeis atitinkamus teisės aktus. Šioms institucijoms suteikiami įgaliojimai tiesiogiai pagal Sąjungos teisę nedelsiant užtikrinti ieškovės teisę į proporcingas sankcijas, kylančias iš Direktyvos 1999/62 9a straipsnio, arba netaikyti neproporcingų sankcijų.

109.

Laikantis šių apribojimų, būtent kiekvienai valstybei narei, remiantis savo pačios vidine struktūrine sistema, reikia nuspręsti, laikantis institucinės ir procesinės autonomijos principo, kuriam nacionaliniam organui bus patikėta taikyti proporcingumo reikalavimą. Nemanau, kad būtų patartina arba tikslinga, kad Teisingumo Teismas neatsižvelgtų į šias bendro pobūdžio rekomendacijas ir priimtų sprendimus dėl to, kaip turėtų būti paskirstyti įgaliojimai nacionaliniu lygmeniu.

110.

Vis dėlto norėčiau pateikti dvi baigiamąsias pastabas.

111.

Pirma, tiesioginio veikimo ir atitinkamo aiškinimo įpareigojimas yra privalomas visoms valstybių narių valdžios institucijoms – tiek teisminėms, tiek administracinėms. Šiuo atžvilgiu iš esmės nacionalinė teisė reglamentuoja tai, kokiam konkrečiam subjektui yra pavesta užtikrinti šių įsipareigojimų laikymąsi su sąlyga, kad kažkas tai daro. Praktiškai, jei valstybės narės nori išlaikyti taisyklę, kad administraciniai teismai vykdo ribotą kontrolę, tuomet administracinėms institucijoms turi būti suteikti įgaliojimai sumažinti baudas. Jei valstybė narė pageidauja nustatyti administracinių institucijų diskreciją, ji privalo leisti teismams nuspręsti dėl proporcingos sankcijos. Tačiau „neigiamos kompetencijos kolizija“, kai abiejų kategorijų institucijos atmestų tokius įgaliojimus, būtų nesuderinama su veiksmingos Sąjungos teisės vykdymo užtikrinimu.

112.

Antra, tam tikra prasme Sąjungos teisėje jau yra užkirstas kelias tokioms problemoms įtvirtinant, kad teisinės valstybės principu grindžiamoje Sąjungoje numatyti įgaliojimai, kurie turi užtikrinti asmenų teisinę apsaugą, jiems suteiktą pagal Sąjungos teisės nuostatas ir siekiant užtikrinti šių nuostatų veiksmingumą, visų pirma suteikiami nacionaliniams teismams ( 60 ). Be to, pagal Sąjungos teisę suteikiamos apsaugos sistemos esminis bruožas pagal ESS 19 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą arba pagal Chartijos 47 straipsnio 1 dalį yra tas, kad tai yra veiksmingos teisminės gynybos sistema ( 61 ). Todėl pagal Sąjungos teisę nacionaliniai teismai yra ne tik įgaliojami, bet ir suteikiama jiems aukščiausio lygmens pareiga užtikrinti, kad Sąjungos teisė būtų įgyvendinama nacionaliniu lygmeniu. Tai iš tiesų reiškia, kad būtina visapusiškai vykdyti savo kaip Sąjungos teisės teisėjo įgaliojimus.

113.

Remdamasis tuo, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sombathėjaus administracinių ir darbo bylų teismas, Vengrija) pateiktus klausimus atsakyti taip: