1.

Ar tokia priemonė, kaip bendras draudimas naudoti tam tikrus žvejybos būdus ir įrangą saugomose natūraliose teritorijose, kuriuo siekiama apsaugoti visą jūrų ekosistemą, pagal ES sutartis priskiriama biologinių jūrų išteklių apsaugos sričiai pagal bendrą žuvininkystės politiką (toliau – BŽP), ar aplinkos politikos sričiai?

2.

Trumpai tariant, šioje byloje keliamas būtent toks pagrindinis klausimas.

3.

2013 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (ES) Nr. 1380/2013 dėl bendros žuvininkystės politikos, kuriuo iš dalies keičiami Tarybos reglamentai (EB) Nr. 1954/2003 ir (EB) Nr. 1224/2009 bei panaikinami Tarybos reglamentai (EB) Nr. 2371/2002 ir (EB) Nr. 639/2004 bei Tarybos sprendimas 2004/585/EB ( 2 ), yra nuostatų, kuriomis siekiama įgyvendinti BŽP.

4.

Šio reglamento 25 konstatuojamoji dalis suformuluota taip:

„Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/147/EB ( 3 ), Tarybos direktyva 92/43/EEB ( 4 ) ir Direktyva 2008/56/EB ( 5 ) valstybėms narėms nustatomi tam tikri įpareigojimai atitinkamai dėl specialių apsaugos teritorijų, specialių saugomų teritorijų ir saugomų jūrų teritorijų. Dėl tokių priemonių gali reikėti patvirtinti priemones pagal bendrą žuvininkystės politiką. Todėl tikslinga įgalioti valstybes nares dėl vandenų, į kuriuos jos turi suverenias teises arba kurie priklauso jų jurisdikcijai, patvirtinti tokias išsaugojimo priemones, kurios yra būtinos siekiant laikytis jų įsipareigojimų pagal tuos Sąjungos aktus, kai tokios priemonės nedaro poveikio kitų valstybių narių žvejybos interesams. Jei tokios priemonės gali daryti poveikį kitų valstybių narių žvejybos interesams, įgaliojimai patvirtinti tokią priemonę turėtų būti suteikti Komisijai ir turėtų būti remiamasi atitinkamų valstybių narių regioniniu bendradarbiavimu.“

5.

Reglamento Nr. 1380/2013 4 straipsnio 1 dalyje („Terminų apibrėžtys“) nurodyta:

„<…>

<…>

<…>“

6.

To paties reglamento 11 straipsnyje („Išsaugojimo priemonės, būtinos siekiant laikytis įsipareigojimų pagal Sąjungos aplinkosaugos srities teisės aktus“) nurodyta:

„1.   Valstybės narės įgaliojamos patvirtinti išsaugojimo priemones, kurios nedaro poveikio kitų valstybių narių žvejybos laivams ir yra taikomos vandenims, į kuriuos jos turi suverenias teises arba kurie priklauso jų jurisdikcijai, kai šios priemonės yra būtinos siekiant laikytis jų įsipareigojimų pagal Direktyvos 2008/56/EB 13 straipsnio 4 dalį, Direktyvos 2009/147/EB 4 straipsnį arba Direktyvos 92/43/EEB 6 straipsnį, su sąlyga, kad tos priemonės yra suderinamos su šio reglamento 2 straipsnyje nustatytais tikslais, atitinka atitinkamų Sąjungos teisės aktų, kuriuos jomis ketinama įgyvendinti, tikslus ir yra ne mažiau griežtos nei Sąjungos teisės nustatytos priemonės.

2.   Tais atvejais, kai valstybė narė (toliau – procedūrą inicijavusi valstybė narė) mano, kad reikia patvirtinti priemones norint laikytis įsipareigojimų, nurodytų 1 dalyje, o kitos valstybės narės turi tiesioginių valdymo interesų konkrečios žvejybos, kuriai tokios priemonės darys poveikį, atžvilgiu, Komisijai procedūrą inicijavusios valstybės narės prašymu suteikiami įgaliojimai priimti deleguotuosius aktus, kuriais patvirtinamos tokios priemonės pagal 46 straipsnį. Šiuo tikslu mutatis mutandis taikomos 18 straipsnio 1–4 ir 6 dalys.

<…>“

7.

Direktyvos 92/43 (paprastai ji vadinama Buveinių direktyva) 6 straipsnyje nurodyta:

„1.   Specialioms saugomoms teritorijoms valstybės narės nustato būtinas apsaugos priemones, tarp jų, jei reikia, atitinkamus tvarkymo planus, parengtus specialiai šioms teritorijoms ar integruotus į kitus plėtros planus, ir atitinkamais įstatymais nustatytas, administracines arba sutartyje numatytas priemones, kurios atitinka teritorijoje esančių į I priedą įtrauktų natūralių buveinių tipų ir į II priedą įtrauktų rūšių ekologinius reikalavimus.

2.   Valstybės narės imasi priemonių, siekdamos specialiose saugomose teritorijose išvengti natūralių buveinių ir rūšių buveinių blogėjimo, taip pat rūšių, kurių apsaugai buvo įsteigtos specialios saugomos teritorijos, trikdymo, jei toks trikdymas galėtų būti reikšmingas šios direktyvos tikslų atžvilgiu.

<…>“

8.

2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) ( 6 ) nustatoma principu „teršėjas moka“ grindžiama sistema siekiant neleisti kilti žalos aplinkai ir šią žalą ištaisyti.

9.

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (toliau – Deutscher Naturschutzring) yra pripažinta išsaugojimo asociacija, Vokietijoje įgaliota kelti bylas teismuose. 2014 m. liepos 30 d.Deutscher Naturschutzring paprašė Bundesamt für Naturschutz (Federalinė gamtos apsaugos agentūra, toliau – Federalinė agentūra) pagal nacionalinę teisę uždrausti žvejybos būdus liečiant dugną, taip pat žiauninių tinklaičių naudojimą tam tikrose „Natura 2000“ teritorijose ( 7 ) Vokietijos išskirtinėje ekonominėje zonoje Šiaurės jūroje ir Baltijos jūroje (toliau – pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės).

10.

Kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, šiose teritorijose jūrinė žvejyba vykdoma verčiantis įvairia žvejybos veikla. Vykdant šią veiklą naudojami mobilieji jūros dugną liečiantys žvejybos įrankiai, kuriais daromas neigiamas poveikis rifams ir smėlėtoms seklumoms, o į naudojamus stacionarius sieninius ir žiauninius tinklus pakliūva jūrų kiaulės ir jūrų paukščiai.

11.

2014 m. spalio 29 d. sprendimu Federalinė agentūra pirmiausia atmetė prašymą, o vėliau 2014 m. gruodžio 19 d. sprendimu – Deutscher Naturschutzring administracinį skundą. Federalinės agentūros nuomone, ji nebuvo įgaliota nustatyti priemonių. Kaip nurodė Federalinė agentūra, šios priemonės iš esmės priklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai pagal SESV 3 straipsnio 1 dalies d punktą. Federalinė agentūra laikosi nuomonės, kad tiek, kiek šio pobūdžio priemonės turi poveikį kitų valstybių narių žvejybos laivų jūrinei žvejybai Vokietijos išskirtinėje ekonominėje zonoje, šias priemones turėtų nustatyti ES institucijos, laikydamosi Reglamento Nr. 1380/2013 11 ir 18 straipsnių.

12.

2015 m. sausio 27 d.Deutscher Naturschutzring pareiškė ieškinį dėl šio sprendimo Verwaltungsgericht Köln (administracinis teismas, Kelnas, Vokietija). Suabejojęs, kaip teisingai aiškinti bylai reikšmingas ES teisės nuostatas, minėtas teismas nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:

13.

Rašytines pastabas šioje byloje pateikė Deutscher Naturschutzring, Federalinė agentūra, Ispanijos, Lenkijos ir Portugalijos vyriausybės ir Komisija. 2017 m. lapkričio 22 d. surengtame posėdyje Deutscher Naturschutzring, Federalinė agentūra, Vokietijos, Ispanijos ir Portugalijos vyriausybės bei Komisija taip pat pateikė žodines pastabas.

14.

Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnis turi būti aiškinamas kaip draudžiantis valstybei narei jos suverenitetui arba jurisdikcijai priklausančių vandenų atžvilgiu imtis priemonių, kuriomis siekiama įvykdyti iš Direktyvos 92/43 6 straipsnio kylančius įpareigojimus, jeigu šios priemonės gali paveikti kitų valstybių narių žvejybos laivus, nes uždraudžiama žvejyba žvejybos įranga, kuria liečiamas dugnas, taip pat žvejybą žiauniniais tinklaičiais. Šiuo tikslu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas visų pirma prašo Teisingumo Teismo paaiškinti, ką reiškia minėtoje nuostatoje vartojamos sąvokos „išsaugojimo priemonės“, „kitų valstybių narių žvejybos laivai“ ir „atitinka atitinkamų Sąjungos teisės aktų tikslus“.

15.

Federalinė agentūra, Vokietijos, Ispanijos ir Lenkijos vyriausybės ir Komisija siūlo teigiamai atsakyti į šį klausimą. Jų nuomone, kadangi tokios priemonės, kaip bendras draudimas naudoti tam tikrus žvejybos būdus „Natura 2000“ teritorijose, gali paveikti kitų valstybių narių žvejybos laivus, šias priemones gali nustatyti tik Komisija. Visų pirma jos teigia, kad Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio sąvoka „išsaugojimo priemonės“ apima tokias priemones, kurios nagrinėjamos pagrindinėje byloje.

16.

Tačiau Portugalijos vyriausybė ir Deutscher Naturschutzring laikosi nuomonės, kad į šį klausimą reikėtų atsakyti neigiamai. Visų pirma jos teigia, kad tokios priemonės, kaip nagrinėjamosios pagrindinėje byloje, dėl jomis siekiamo aplinkosaugos tikslo nepatenka į Reglamento Nr. 1380/2013 taikymo sritį ir todėl valstybė narė gali jas nustatyti vienašališkai.

17.

Toliau paaiškinsiu, kodėl pritariu pastarajai pozicijai. Mano nuomone, tokios priemonės, kaip nagrinėjamosios pagrindinėje byloje, dėl savo pobūdžio priskiriamos biologinių jūrų išteklių išsaugojimo sričiai pagal BŽP. Taigi pagal Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnį valstybė narė negali nustatyti nė vienos tokios priemonės jos išskirtinei ekonominei zonai priklausančių teritorijų atžvilgiu, jei ši priemonė daro poveikį kitų valstybių narių žvejybos teisėms.

18.

Pagal SESV 3 straipsnio 1 dalies d punktą Sąjunga turi išimtinę kompetenciją biologinių jūrų išteklių išsaugojimo srityje pagal BŽP. Tačiau pagal SESV 4 straipsnio 2 dalies d ir e punktus kiti BŽP ir aplinkos aspektai priskiriami Sąjungos pasidalijamosios kompetencijos sričiai.

19.

Vienas iš svarbiausių Portugalijos vyriausybės ir Deutscher Naturschutzring argumentų jų pozicijai patvirtinti yra toks: kadangi Reglamentas Nr. 1380/2013 buvo priimtas pagal SESV 43 straipsnio 2 dalį, jis gali būti susijęs tik su žuvininkystės priemonėmis, bet ne su priemonėmis, nustatytomis siekiant apsaugoti aplinką.

20.

Tačiau Teisingumo Teismas jau atmetė labai panašų argumentą byloje Mondiet ( 8 ). Toje byloje Teisingumo Teismas turėjo nagrinėti, be kita ko, nuostatos, kurioje aplinkosaugos tikslais buvo įtvirtintas draudimas naudoti tam tikrus žvejybos būdus ir įrangą, įtrauktus į ES priemonę, nustatytą remiantis BŽP teisiniais pagrindais, teisėtumą.

21.

Tame sprendime Teisingumo Teismas pabrėžė, kad nagrinėjamoje nuostatoje įtvirtintos tam tikros techninės jūrų išteklių išsaugojimo priemonės ir ji nustatyta žvejybos vietoms apsaugoti. Teisingumo Teismas nusprendė, jog tai, kad nagrinėjama nuostata taip pat siekiama aplinkosaugos tikslo, nereikalauja papildomo teisinio pagrindo ją priimant. Teisingumo Teismas pažymėjo, kad pagal tuometinio EEB sutarties 130r straipsnio 2 dalį (dabar jis iš esmės pakeistas SESV 11 straipsniu) aplinkosaugos reikalavimai turėjo būti kitos Bendrijos politikos sudedamoji dalis. Taigi Teisingumo Teismas konstatavo, jog vien tai, kad Bendrijos priemone atsižvelgta į šiuos reikalavimus, nereiškia, kad ši priemonė turi būti Bendrijos politikos aplinkos klausimais dalis ( 9 ).

22.

Manau, kad šiuos motyvus galima visiškai pritaikyti pagrindinėje byloje nagrinėjamoms priemonėms. Dėl šių priemonių pobūdžio jų turinys yra susijęs su BŽP ir ypač su biologinių jūrų išteklių išsaugojimu. Šiomis priemonėmis būtų draudžiama naudoti tam tikrus žvejybos būdus ir įrangą, taip sureguliuojant, kokiais būdais tam tikrose vietovėse galima vykdyti žvejybos veiklą, ir taip būtų paveikiamas tose vietovėse sužvejojamų biologinių jūrų išteklių kiekis.

23.

Žinoma, šios priemonės taip pat paveiktų kitas rūšis nei tos, kurios yra žvejojamos, ir apskritai visą teritorijų ekosistemą. Tačiau to nepakanka, kad šios priemonės nepatektų į BŽP taikymo sritį. Šiuo klausimu pakanka pažymėti, kad visų rūšių gyvūnai, įskaitant žvejojamus jūrų gyvūnus, gali gyventi, daugintis ir sėkmingai vystytis tik kai jų ekosistema yra pakankamai išsaugoma. Tikėtina, kad bet koks reikšmingas gyvųjų ir (arba) negyvųjų jūrų ekosistemos komponentų pakeitimas turės poveikį šių teritorijų žuvų ištekliams. Todėl Reglamentu Nr. 1380/2013 siekiama įgyvendinti ekosistemomis grindžiamą požiūrį į žuvininkystės valdymą siekiant užtikrinti, kad būtų kuo labiau sumažintas neigiamas žvejybos veiklos poveikis jūrų ekosistemai ir kiek įmanoma išvengta jūrų aplinkos blogėjimo ( 10 ).

24.

Kitaip nei Portugalijos vyriausybė, neaiškinu Teisingumo Teismo sprendimo Kramer ir kt. ( 11 ) kaip reiškiančio, kad į BŽP taikymo sritį gali patekti tik priemonės, susijusios su jūrų ištekliais, kurie gali būti eksploatuojami komerciniais tikslais. Be to, kad minėtas sprendimas priimtas tada, kai tuometinėje EEB sutartyje nebuvo jokios konkrečios nuostatos aplinkos klausimais (ką jau kalbėti apie nuostatą, kurioje būtų įtvirtintas integracijos principas, šiuo metu numatytas SESV 11 straipsnyje) ( 12 ), Teisingumo Teismas tiesiog nurodė, jog tam, kad išsaugojimo priemonė būtų priskiriama BŽP, lemiama yra tai, ar ilgainiui ši priemonė būtina „pastoviam, optimaliam žvejybos laimikiui užtikrinti“ ( 13 ). Dėl pirmesniame punkte paaiškintų priežasčių manau, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės atitinka šį reikalavimą.

25.

Šis aiškinimas kyla iš Reglamento Nr. 1380/2013 25 konstatuojamosios dalies, kurioje pripažįstama, kad direktyvose 2009/147, 92/43 ir 2008/56 valstybėms narėms nustatomi tam tikri įpareigojimai, susiję su specialiomis apsaugos teritorijomis, o siekiant įvykdyti šiuos įpareigojimus valstybėms narėms gali reikėti „patvirtinti priemones pagal bendrą žuvininkystės politiką“.

26.

Galiausiai pagrindinė SESV 3 straipsnio 1 dalies d punkto idėja yra ta, kad užduoties suderinti išimtinai ekonominį tikslą optimaliai eksploatuoti jūrų išteklius su labiau į aplinką orientuotu tikslu išsaugoti ir tvariai valdyti šiuos išteklius, taigi ir visas jūrų ekosistemas, turėtų būti imamasi ES lygmeniu. Jei valstybės narės galėtų vienašališkai nustatyti priemones, kurios galėtų iš karto ir tiesiogiai paveikti tai, „kur, kaip ir kiek“ žvejybos veiklos gali būti vykdoma, būtų pakenkta BŽP veiksmingumui ir darnai ir visos ES rinka būtų suskaidyta ir iškraipyta.

27.

Svarbu turėti omenyje tai, kad pagal suformuotą jurisprudenciją Sąjungos teisės aktas, kuriuo siekiama dvigubo tikslo arba kuris turi dvi sudedamąsias dalis, jei vieną iš šių tikslų arba vieną iš šių dalių galima išskirti kaip pagrindinį (pagrindinę), o kitą tik kaip papildomą, turi būti grindžiamas tik vienu teisiniu pagrindu – tuo, kurio reikalauja pagrindinis ar dominuojantis tikslas arba pagrindinė ar dominuojanti sudedamoji dalis ( 14 ). Todėl tai, kad Reglamentas Nr. 1380/2013 grindžiamas tik SESV 43 straipsnio 2 dalimi, nereiškia, kad jame negali būti pagalbinių nuostatų, kurios dėl savo turinio ar tikslo yra susijusios su kitomis ES politikos sritimis, pavyzdžiui, aplinkos sritimi (arba tiesiog turi šiai sričiai poveikį). Juo labiau tai pasakytina apie tokias nuostatas kaip Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnis, kuriuo siekiama reglamentuoti skirtingose Sąjungos veikimo srityse nustatytų priemonių tarpusavio santykį.

28.

Taigi, net jei tokia nuostata kaip Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnis būtų laikoma daugiausia tik aplinkosauginio turinio nuostata arba jei ja būtų pirmiausia siekiama aplinkosaugos tikslo, tai nereikštų, kad jos nebūtų galima įtraukti į teisės aktą, grindžiamą tik žuvininkystės teisiniu pagrindu. Iš tikrųjų šią nuostatą būtų galima laikyti pagalbinio pobūdžio nuostata, susijusia su aplinka ir teisėtai įtraukta į priemonę, kuria siekiama platesnių žuvininkystės politikos tikslų.

29.

Žinoma, tai nereiškia, kad Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsniui prilygstanti ar į jį panaši nuostata negalėtų būti įtraukta į priemonę, kuria siekiama platesnio aplinkosaugos tikslo, taigi kuri grindžiama (tik arba taip pat) SESV 192 straipsniu. Kitaip tariant, tokios priemonės, kurias nurodo Deutscher Naturschtuzring, taip pat gali būti skirtos visai jūrų ekosistemai (o ne vien ar daugiausia jūrų ištekliams, kuriuos galima eksploatuoti komerciniais tikslais) apsaugoti, tačiau tai nereiškia, kad jos nėra teisėtai reglamentuojamos Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnyje. Jei ši nuostata yra teisėta, o nė viena šalis neteigė, kad yra kitaip, tada nesuprantu, kodėl būtų galima neatsižvelgti į šios nuostatos taisykles.

30.

Atsižvelgiant į tai, kas nurodyta pirmiau, pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės patenka į BŽP taikymo sritį, visų pirma biologinių jūrų išteklių išsaugojimo sritį, o ne į Sąjungos aplinkos politikos taikymo sritį. Kadangi BŽP sritis priklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai, šias priemones gali nustatyti tik ES institucijos, nebent Sąjunga tam deleguoja arba įgalioja valstybių narių valdžios institucijas.

31.

Būtent tuo remsiuosi analizuodamas konkrečius prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus. Net jei, kaip teigia Federalinė agentūra, kai kurie iš šių klausimų nėra lemiami atsakant į pirmąjį iš pateiktų klausimų, vis dėlto išsamumo sumetimais išnagrinėsiu juos visus.

32.

Reglamento Nr. 1380/2013 7 straipsnyje numatytas neišsamus sąrašas priemonių, kurias šio reglamento tikslais galima laikyti „išsaugojimo priemonėmis“. Šios priemonės apima priemones, „kurios yra būtinos, siekiant laikytis įsipareigojimų pagal Sąjungos aplinkosaugos srities teisės aktus, patvirtintus pagal 11 straipsnį“ ( 15 ). Jos taip pat apima tokias „technines priemones“, kaip „žvejybos įrankių charakteristikos ir jų naudojimo taisyklės“, „žvejybos įrankių konstrukcijos specifikacijos“ ir „tam tikruose žvejybos rajonuose arba tam tikrais laikotarpiais taikomi tam tikrų žvejybos įrankių naudojimo ir žvejybos veiklos apribojimai ar draudimas“ ( 16 ). Sąvoka „techninė priemonė“ reglamento 4 straipsnio 1 dalies 20 punkte taip pat apibrėžta kaip „priemonė, kuria, nustatant žvejybos įrankių naudojimo sąlygas bei jų struktūrą ir ribojant prieigą prie žvejybos rajonų, reguliuojama sužvejojamo kiekio sudėtis pagal rūšis bei dydį ir žvejybos veiklos poveikis ekosistemų komponentams“.

33.

Todėl iš paties Reglamento 1380/2013 teksto atrodo, kad tokios priemonės, kurios nagrinėjamos pagrindinėje byloje ir kuriomis reglamentuojamas ir draudžiamas tam tikrų žvejybos būdų ir įrangos naudojimas, pagal šį reglamentą priskiriamos sąvokai „išsaugojimo priemonės“.

34.

Toliau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo Teisingumo Teismo paaiškinti sąvokos „kitų valstybių narių žvejybos laivai“ reikšmę.

35.

Šiuo klausimu pažymėtina, kad, pirma, Reglamento Nr. 1380/2013 4 straipsnio 1 dalies 5 punkte ES žvejybos laivai apibrėžiami pagal vėliavą, su kuria plaukioja laivas, ir jo registracijos šalį. Antra, to paties reglamento 19 straipsnyje, susijusiame su valstybių narių priemonėmis žvejybos ištekliams išsaugoti ES vandenyse, taip pat nurodomi žvejybos laivai, plaukiojantys su atitinkamos valstybės narės vėliava. Trečia, atrodo, kad nuoroda į šiuos du reikalavimus taip pat kyla iš reglamento 24 straipsnio 1 dalies, pagal kurią „valstybės narės registruoja šiame reglamente nustatytoms priemonėms valdyti būtiną informaciją apie su jų vėliavomis plaukiojančių Sąjungos žvejybos laivų savininkus, laivo bei įrankių charakteristikas ir veiklą“. Todėl atrodo, kad Reglamente Nr. 1380/2013 kaip laivo nacionalinės priklausomybės rodiklis laikoma jo vėliava ir registracijos vieta.

36.

Svarbu tai, kad paprastai abi sąvokos turėtų sutapti. Iš tiesų pagal Jungtinių Tautų jūrų teisės konvencijos ( 17 ) 91 straipsnį („Laivų nacionalinė priklausomybė“) „kiekviena valstybė nustato sąlygas, kuriomis ji suteikia savo nacionalinę priklausomybę laivams, registruoja laivus savo teritorijoje ir suteikia teisę plaukioti su savo vėliava“. Laivai turi tos valstybės, su kurios vėliava jie turi teisę plaukioti, nacionalinę priklausomybę. Šios konvencijos 94 straipsnyje („Valstybės, su kurios vėliava plaukioja laivas, pareigos“) priduriama, kad kiekviena valstybė „tinkamai vykdo savo jurisdikciją ir kontrolę administraciniais, techniniais ir socialiniais klausimais laivuose, plaukiojančiuose su jos vėliava“, ir visų pirma „tvarko laivų registrą, kuriame yra nurodomi su jos vėliava plaukiojančių laivų pavadinimai ir kiti duomenys“, taip pat „pagal savo vidaus teisės normas įgyvendina jurisdikciją kiekvienam su jos vėliava plaukiojančiam laivui <…> kiek tai susiję su laivo administraciniais, techniniais ir socialiniais klausimais“. Remdamasis šiomis viešosios tarptautinės teisės normomis, Teisingumo Teismas nuosekliai konstatuoja, kad iš esmės laivas turi turėti tik vieną nacionalinę priklausomybę, t. y. tos valstybės, kurioje jis yra registruotas ( 18 ).

37.

Todėl Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio frazė „kitų valstybių narių žvejybos laivai“ turėtų būti suprantama kaip nurodanti kitose valstybėse narėse nei ta, kuri įgyvendina suverenitetą ar jurisdikciją atitinkamuose vandenyse, įregistruotus, taigi ir plaukiojančius su jų vėliava, laivus.

38.

Šiomis aplinkybėmis norėčiau pridurti, kad pagal Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio schemą laivų, kuriems turi įtakos išsaugojimo priemonės, būtinos siekiant laikytis ES aplinkos teisės aktų, nacionalinė priklausomybė yra labai svarbus elementas. Iš tiesų pagal šios nuostatos 1 dalį išsaugojimo priemones, turinčias įtaką tik nacionaliniams laivams, atitinkama valstybė narė gali nustatyti savo iniciatyva, jei yra tenkinamos atitinkamos sąlygos. Tačiau išsaugojimo priemones, kurios taip pat gali paveikti kitų valstybių narių laivus, turėtų nustatyti Komisija, laikydamasi Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 2–6 dalyse ir 18 straipsnyje nustatytų konkrečių procedūrų ( 19 ).

39.

Šis poveikio kitų valstybių narių laivams reikalavimas patikslintas Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 2 dalyje, kurioje nurodytos „kitos valstybės narės [, kurios] turi tiesioginių valdymo interesų konkrečios žvejybos, kuriai [atitinkamos] priemonės darys poveikį, atžvilgiu“. Ši frazė savo ruožtu apibrėžta Reglamento Nr. 1380/2013 4 straipsnio 1 dalies 22 punkte: „valstybė narė, turinti tiesioginių valdymo interesų – valstybė narė, kuri turi interesų, išreikštų žvejybos galimybėmis arba žvejyba atitinkamos valstybės narės išskirtinėje ekonominėje zonoje <…>“.

40.

Kaip teisingai pažymi Federalinė agentūra ir Komisija, iš šios nuostatos darytina išvada, kad paprastai Komisijos veiksmų pagal Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 2 dalį reikalaujama tais atvejais, kai išsaugojimo priemonės turi poveikį kitų valstybių narių laivams, žvejojantiems atitinkamoje teritorijoje, arba, nepaisant to, kad jie nežvejoja (arba dar nežvejoja) atitinkamoje teritorijoje, turintiems teisę tai daryti.

41.

Galiausiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat prašo Teisingumo Teismo paaiškinti sąvoką „atitinka atitinkamų Sąjungos teisės aktų tikslus“ pagal Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 1 dalį. Visų pirma nacionalinis teismas klausia, ar ši frazė reiškia, kad pačių nagrinėjamų išsaugojimo priemonių savaime turi pakakti norint pasiekti atitinkamų Sąjungos teisės aktų tikslus, o gal pakanka, kad jais tiesiog būtų padedama siekti šių tikslų.

42.

Šis klausimas yra daugiau susijęs su terminologiniu aspektu, o ne su esme.

43.

Man atrodo, kad jeigu imamasi vienos ar daugiau konkrečių priemonių aplinkai apsaugoti, valdžios institucijos tik kartais gali būti tikros, kad numatyti tikslai bus visiškai ir tikrai pasiekti vien šiomis priemonėmis. Iš tiesų dažnai sunku numatomų priemonių veiksmingumą įvertinti ex ante; daugiau ar mažiau sėkmingas rezultatas gali priklausyti nuo daugybės veiksnių, o kai kurių iš jų negalima visiškai suvaldyti ar numatyti. Juo labiau taip yra tuo atveju, kai veiksmas laikomas būtinu siekiant sureguliuoti reiškinius, kurių priežasčių gali būti daug, įvairių ir galbūt net kontraversiškų moksliniu požiūriu. Be to, aplinkos apsaugos tikslai dažnai yra ilgalaikiai ir gali būti pasiekti tik taikant daugybę priemonių, kurias ilgainiui gali tekti pritaikyti, atsižvelgiant į tai, kaip keičiasi padėtis.

44.

Tiesa, Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 1 dalyje taip pat kalbama apie išsaugojimo priemones, kurios yra „būtinos“ siekiant laikytis ES aplinkosaugos teisės aktų ( 20 ), o tai gali sudaryti įspūdį, kad šioje nuostatoje numatytos priemonės yra tik tos, kurios yra neišvengiamai būtinos nurodytiems tikslams pasiekti.

45.

Vis dėlto ši sąvoka gali būti paaiškinta remiantis tuo, kad Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad valstybės narės užtikrintų pusiausvyrą tarp dviejų kartais konkuruojančių tikslų grupių: BŽP tikslų (kurie nurodyti SESV 39 straipsnyje ir Reglamento Nr. 1380/2013 2 straipsnyje) ir 11 straipsnio 1 dalyje nurodytomis ES nuostatomis siekiamų aplinkosaugos tikslų.

46.

Būtinybė valstybėms narėms užtikrinti šią pusiausvyrą tampa akivaizdi nagrinėjant visas 11 straipsnio 1 dalyje valstybėms narėms nustatytas išsaugojimo priemonių nustatymo sąlygas kartu. Viena vertus, šioje nuostatoje nurodyta, kad priemonės turi būti „suderinamos su šio reglamento 2 straipsnyje nustatytais tikslais“. Kita vertus, šioje nuostatoje priduriama, kad šiomis priemonėmis taip pat turi būti galima pasiekti „atitinkamų Sąjungos teisės aktų, kuriuos jomis ketinama įgyvendinti, tikslus“.

47.

Kitaip tariant, Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad valstybės narės numatytoms priemonėms taikytų proporcingumo testą. Pagal suformuotą jurisprudenciją viena iš svarbiausių šio testo dalių ( 21 ) yra patikra, ar šios priemonės yra tinkamos ir būtinos kaip priemonės, kurios gali teigiamai ir reikšmingai padėti siekti Direktyvos 2008/56 13 straipsnio 4 dalyje, Direktyvos 2009/147 4 straipsnyje ir Direktyvos 92/43 6 straipsnyje numatytų aplinkosaugos tikslų.

48.

Todėl sąvoka „atitinka atitinkamų Sąjungos teisės aktų tikslus“ pagal Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 1 dalį reiškia, kad nagrinėjamos išsaugojimo priemonės turi teigiamai, o ne nereikšmingai padėti siekti joje nurodytose nuostatose numatytų aplinkosaugos tikslų.

49.

Darydamas išvadą šiuo klausimu, dar kartą norėčiau pažymėti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės dėl savo pobūdžio patenka į Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio taikymo sritį. Nepaneigiama, kad: i) bent Deutscher Naturschutzring pagrindinėje byloje nagrinėjamas priemones laiko būtinomis Direktyvos 92/43 6 straipsnyje nustatytiems įpareigojimams įvykdyti ir kad ii) šios priemonės, uždraudžiant tam tikrus žvejybos būdus visiems tam tikrose saugomose teritorijose žvejojantiems laivams, gali paveikti kitų valstybių narių nei Vokietija žvejybos interesus ( 22 ).

50.

Atsižvelgdamas į tai, laikausi nuomonės, kad Teisingumo Teismas į pirmąjį klausimą turėtų atsakyti taip, kad, tinkamai aiškinant Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnį, juo valstybei narei jos suverenitetui arba jurisdikcijai priklausančių vandenų atžvilgiu draudžiama imtis priemonių, kuriomis siekiama įvykdyti iš Direktyvos 92/43 6 straipsnio kylančius įpareigojimus, jeigu šios priemonės gali paveikti kitų valstybių narių žvejybos laivus, nes uždraudžiama žvejyba žvejybos įranga, kuria liečiamas dugnas, taip pat žvejybą žiauniniais tinklaičiais.

51.

Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsniu draudžiamos valstybės narės priemonės, taikomos jos suverenitetui ar jurisdikcijai priklausantiems vandenims, kurios yra būtinos siekiant įvykdyti jai pagal Direktyvą 2004/35 tenkančius įpareigojimus.

52.

Šis klausimas, kaip jį suformulavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atrodo pernelyg neapibrėžtas, ir iš tikrųjų į jį neįmanoma tinkamai atsakyti. Akivaizdu, kad Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnis negali būti aiškinamas kaip draudžiantis valstybei narei jos suverenitetui ar jurisdikcijai priklausančių vandenų atžvilgiu nustatyti bet kokią priemonę, kuri gali būti laikoma būtina iš Direktyvos 2004/35 kylantiems įpareigojimams įvykdyti.

53.

Todėl šį klausimą reikėtų performuluoti. Iš esmės antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsniu draudžiamos valstybės narės priemonės, taikomos jos suverenitetui ar jurisdikcijai priklausantiems vandenims, kaip antai tos, kurios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, net jei jos laikomos būtinomis siekiant įvykdyti jai pagal Direktyvą 2004/35 tenkančius įpareigojimus.

54.

Pirmiausia turiu prisipažinti, jog man visiškai neaišku, kaip tokios priemonės, kaip nagrinėjamosios pagrindinėje byloje, gali būti laikomos būtinomis Vokietijai, kad ji įvykdytų iš Direktyvos 2004/35 kylančius įpareigojimus.

55.

Pagal pagrindinį šios direktyvos principą ūkio subjektas, kurio veikla padarė žalos aplinkai arba kelia neišvengiamą tokios žalos pavojų, laikytinas finansiškai atsakingu, kad ūkio subjektai būtų skatinami nustatyti priemones ir plėtoti praktiką, kuria būtų kuo labiau mažinama žalos aplinkai grėsmė siekiant sumažinti jiems finansinių prievolių riziką. Šiuo tikslu Direktyva 2004/35 siekiama nustatyti bendrą žalos aplinkai prevencijos ir ištaisymo sistemą, už kurią visuomenė mokėtų pagrįstą kainą ( 23 ).

56.

Svarbu tai, jog direktyvos 13 konstatuojamojoje dalyje paaiškinta, kad „ne visa žala aplinkai gali būti atlyginta taikant [joje nustatytą] atsakomybės mechanizmą. Norint veiksmingai taikyti šį mechanizmą, turi būti nustatytas vienas arba keli teršėjai, žala turėtų būti konkreti ir apskaičiuojama, ir turėtų būti nustatytas priežastinis ryšys tarp žalos ir nustatyto teršėjo arba teršėjų. Todėl atsakomybė nėra tinkama priemonė kovoti su plačiai paplitusia, pasklidąja tarša, kai neigiamo poveikio aplinkai neįmanoma susieti su tam tikrų atskirų subjektų veiksmais arba neveikimu.“

57.

Vis dėlto žala, kuriai Deutscher Naturschutzring siekia užkirsti kelią, nustatydama pagrindinėje byloje nagrinėjamas priemones, atrodo kaip viena iš labiausiai paplitusių ir pasklidusių. Atrodo, kad Deutscher Naturschutzring savo argumentus grindžia prielaida, kad bet koks ginčijamų žvejybos būdų ir įrangos naudojimas neišvengiamai sukelia tam tikrą žalą saugomų teritorijų jūrų ekosistemai.

58.

Be to, svarbiausi esminiai įpareigojimai, kylantys iš Direktyvos 2004/35 nuostatų, yra skirti ūkio subjektams, o ne valstybių narių valdžios institucijoms.

59.

Vis dėlto šiuo klausimu Deutscher Naturschutzring remiasi direktyvos 12 ir 13 straipsniais, kuriuose iš esmės reikalaujama, kad valstybės narės įgyvendintų i) administracines procedūras, kurios leistų suinteresuotiesiems asmenims prašyti valstybių narių kompetentingų institucijų imtis priemonių pagal šią direktyvą, jei padaroma arba neišvengiamai gresia žala aplinkai, ir ii) peržiūros procedūras, leidžiančias šiems asmenims ginčyti valdžios institucijų veiksmus ar neveikimą. Vis dėlto, kaip paaiškinta 24–26 konstatuojamosiose dalyse, šios procedūros turėtų būti suprantamos kaip direktyvos įgyvendinimo arba įvykdymo būdas. Kitaip tariant, šių procedūrų taikymo sritis apsiriboja Direktyvos 2004/35 dalyku, kuris, kaip numatyta jos 1 straipsnyje, yra sukurti atsakomybės už aplinkos apsaugą sistemą pagal „teršėjas moka“ principą.

60.

Todėl nėra pagrindo Direktyvos 2004/35 12 ir 13 straipsnius aiškinti kaip įpareigojančius valstybes nares sukurti administracinių ir peržiūros procedūrų sistemą, kuri leistų asmenims prašyti valdžios institucijų imtis veiksmų dėl bet kokios žmogaus veiklos, kuri gali turėti kokį nors poveikį aplinkai.

61.

Taip pat abejoju, ar Direktyva 2004/35 galėtų būti taikoma nagrinėjamoje byloje pagal jos 5 straipsnį, kuriame valstybėms narėms tam tikromis aplinkybėmis leidžiama reikalauti, kad ūkio subjektai imtųsi „būtinų prevencinių priemonių“. Prevencinių priemonių gali būti nurodoma imtis tik „reaguojant į įvykį, veiksmą arba neveikimą, dėl kurio iškyla neišvengiama žalos aplinkai grėsmė“ ( 24 ). Be to, ši žala, kaip minėta, turėtų būti „konkreti ir apskaičiuojama“ ir ją turi būti galima susieti su vienu ar keliais „nustatytais teršėjais“.

62.

Bet kuriuo atveju, neatsižvelgdamas į Direktyvos 2004/35 taikytinumo tokiai situacijai, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, klausimą, laikausi nuomonės, kad atsakymas į antrąjį prejudicinį klausimą kyla iš siūlomo atsakymo į pirmąjį klausimą. Jei pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės dėl paties jų pobūdžio turi būti priskiriamos biologinių jūrų išteklių išsaugojimo sričiai pagal BŽP, šios priemonės gali būti nustatomos tik jeigu ir kai tai leidžiama pagal BŽP taisykles. Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnis šiuo klausimu yra esminė nuostata.

63.

Tačiau Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnyje nurodyta, kad jeigu šios priemonės turi poveikį kitų valstybių narių žvejybos laivams, tik Komisija yra įgaliota jas nustatyti. Be to, išsaugojimo priemonės, kurios gali būti nustatytos pagal 11 straipsnį, yra tik tos, kurios yra būtinos siekiant laikytis įpareigojimų, įtvirtintų trijose konkrečiose ES aplinkosaugos teisės aktų nuostatose: Direktyvos 2008/56 13 straipsnio 4 dalyje, Direktyvos 2009/147 4 straipsnyje ir Direktyvos 92/43 6 straipsnyje. Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnyje nepaminėta nė viena Direktyvos 2004/35 nuostata.

64.

Kaip pažymi Komisija, nėra informacijos, kad tokį teisės aktų nuostatų sąrašą reikėtų laikyti tik orientaciniu. Priešingai, Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio formuluotė leidžia manyti, kad šis sąrašas yra išsamus. Iš tiesų tik šių trijų nuostatų (bet ne kitų) paminėjimas būtų keistas sprendimas, jei ES teisės aktų leidėjas būtų ketinęs nustatyti bendresnę sąlygą, kuria reglamentuojamas BŽP ir visų ES aplinkosaugos teisės aktų tarpusavio ryšys.

65.

Be to, mano nuomone, Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnio 1 dalis negali būti taikoma pagal analogiją priemonėms, kurios atrodo būtinos siekiant laikytis kitų ES aplinkosaugos teisės aktų nuostatų. Įgaliojant valstybes nares išimtiniais atvejais imtis veiksmų toje srityje, kuri priklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai, ši nuostata yra bendros taisyklės išimtis ir turėtų būti aiškinama siaurai ( 25 ).

66.

Dėl šių priežasčių laikausi nuomonės, kad Reglamento Nr. 1380/2013 11 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiamos valstybės narės priemonės, taikomos jos suverenitetui ar jurisdikcijai priklausantiems vandenims, kaip antai tos, kurios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, net jei jos yra laikomos būtinomis siekiant įvykdyti jai pagal Direktyvą 2004/35 tenkančius įpareigojimus.

67.

Kadangi trečiasis klausimas buvo pateiktas tik tuo atveju, jeigu atsakymas į pirmąjį ir (arba) antrąjį klausimą būtų neigiamas, į trečiąjį klausimą atsakyti nebūtina. Apskritai iš to, kas nurodyta pirmiau, visiškai aišku, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės dėl savo pobūdžio patenka į biologinių jūrų išteklių išsaugojimo sritį pagal BŽP ir todėl pagal SESV 3 straipsnio 1 dalies d punktą jos priskiriamos Sąjungos išimtinei kompetencijai.

68.

Todėl, nesant jokios aiškios ES teisės nuostatos, kuria valstybės narės įgaliojamos ar deleguojamos nustatyti tokias priemones, jos tokių įgaliojimų neturi.

69.

Apibendrindamas siūlau Teisingumo Teismui į Verwaltungsgericht Köln (Administracinis teismas, Kelnas, Vokietija) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip: