1.

Nustatant Direktyvos dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo ( 2 ) (toliau – SPAV direktyva; SPAV – „strateginis poveikio aplinkai vertinimas“) taikymo sritį, pagrindinis vaidmuo tenka sąvokų porai „planai ir programos“. Nors Teisingumo Teismas neseniai patikslino, kaip turi būti aiškinama ši sąvoka ( 3 ), vis dėlto, kaip matyti iš bylos Thybaut ir kt. (C‑160/17), kurioje šiandien taip pat teikiu išvadą, dar liko klausimų, į kuriuos šiame kontekste reikia atsakyti.

2.

Šioje byloje nagrinėjamas regioninis miesto zonų planavimo reglamentas, nustatantis tam tikrus reikalavimus dėl statybos projektų įgyvendinimo Briuselio Europos kvartale. Vis dėlto visų pirma Belgija, pasinaudodama šia byla, reikalauja, kad SPAV direktyva nebūtų taikoma į įstatymus panašiems bendriesiems tvarkos aprašams.

3.

SPAV direktyvos tikslai pirmiausia nurodyti 1 straipsnyje:

„Šios direktyvos tikslas – sukurti aukštą aplinkos apsaugos lygį ir padėti į rengiamus ir priimamus planus bei programas integruoti aplinkos apsaugos klausimus, kad būtų skatinama tvari plėtra, užtikrinant, kad laikantis šios direktyvos būtų atliekamas tam tikrų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkos [poveikio aplinkai] vertin[i]mas.“

4.

SPAV direktyvos 2 straipsnio a punkte apibrėžiami planai ir programos:

„Šioje direktyvoje:

5.

Pagrindinėje byloje ypač svarbi yra pareiga atlikti strateginį poveikio aplinkai vertinimą pagal 3 straipsnio 2 dalies a punktą:

„Laikantis 3 dalies nuostatų, atliekamas toliau išvardytų planų ir programų aplinkos [poveikio aplinkai] vertinimas:

6.

Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Briuselio teritorijos planavimo kodeksas) 88 ir 89 straipsniuose apibrėžiamas miestų planavimo reglamentų dalykas ir reglamentų priėmimas.

7.

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su Inter-Environnement Bruxelles ir kt. ieškiniu dėl 2013 m. gruodžio 12 d. Briuselio sostinės regiono vyriausybės (Belgija) nutarimo, kuriuo patvirtinamas regioninio miesto zonų planavimo reglamentas ir prie prašymo išduoti Rue de la Loi zonos ir jos apylinkių planavimo pažymą ir leidimą pridedami dokumentai.

8.

Vadinamuosiuose regioninių miesto zonų planavimo reglamentuose iš esmės nustatomos konkrečiam kvartalui (zonai) skirtos statybos normos (aukštis, gabaritai, išdėstymas, užstatytas plotas, stogų danga, antenos), neužstatytiems plotams taikomos normos (minimalus plotas, įrenginiai) ir atviroms (viešosioms) erdvėms taikomos normos. Šiomis specialiosiomis normomis, taikomomis konkrečiam kvartalui, pakeičiamos (pagrindiniame) regioniniame miesto planavimo reglamente nustatytos bendrosios normos.

9.

2013 m. gruodžio 12 d. vyriausybė priėmė šiuo metu ginčijamą reglamentą.

10.

Tą pačią dieną vyriausybė priėmė nutarimą dėl Europos kvartale esančios Rue de la Loi ir jos apylinkių planavimo formos projekto įgyvendinimo nustatant konkretų žemės naudojimo planą. Pagal šį planą žemė buvo suskirstyta į gyvenamosios paskirties, biurų, komercinės paskirties, viešbučių ir visuotinai svarbių įrenginių ar viešųjų paslaugų žemę. Jame taip pat suplanuoti keliai, parkavimo galimybės ir prieiga prie teritorijos. Dėl šio nutarimo buvo pareikštas ieškinys dėl panaikinimo, tačiau jis buvo atmestas kitu 2016 m. gruodžio 14 d.Conseil d’État (Valstybės Taryba, Belgija) sprendimu.

11.

Conseil d’État (Valstybės Taryba) šioje byloje pateikė Teisingumo Teismui tokį klausimą:

„Ar SPAV direktyvos 2 straipsnio a punktą reikia aiškinti taip, kad sąvoka „planai ir programos“ apima regiono valdžios institucijos priimtą miestų planavimo reglamentą:

12.

Pastabas raštu pateikė Inter-Environnement Bruxelles ir kt., Belgijos Karalystė, Čekijos Respublika ir Europos Komisija. Šios šalys, išskyrus Čekijos Respubliką, kartu su Danijos Karalyste dalyvavo 2017 m. lapkričio 30 d. vykusiame teismo posėdyje, kuriame, be šios, taip pat buvo nagrinėjama byla Thybaut ir kt. (C‑160/17).

13.

Conseil d’État (Valstybės Taryba) siekia išsiaiškinti, ar byloje nagrinėjamas miesto zonų planavimo reglamentas yra planas, ar programa, kaip tai suprantama pagal SPAV direktyvos 2 straipsnio a punktą.

14.

Taigi pirmiausia svarbu trumpai aptarti planų ir programų „apibrėžtį“ SPAV direktyvos 2 straipsnio a punkte, tuomet – išnagrinėti, kaip šią sąvokų porą aiškina Teisingumo Teismas. Atsižvelgiant į tai, gali būti pateikiamos nuorodos, kaip įvertinti, ar nagrinėjamas miesto planavimo reglamentas turi būti laikomas planu, ar programa, ir galiausiai būtina aptarti visų pirma Belgijos pareikštus prieštaravimus dėl Teisingumo Teismo jurisprudencijos.

15.

Pagal SPAV direktyvos 2 straipsnio a punktą „planai ir programos“ reiškia planus ir programas, taip pat visus jų dalinius pakeitimus, kuriuos, pirma, turi parengti ir (arba) priimti valdžios institucija nacionaliniu, regioniniu arba vietiniu lygiu, arba kuriuos parengia valdžios institucija ir vėliau priima parlamentas arba vyriausybė pagal įstatymų leidimo procedūrą ir, antra, kurių reikia pagal įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas.

16.

Dėl šių abiejų sąlygų nagrinėjamu atveju ginčo nėra. Miesto planavimo reglamentą priėmė regiono valdžios institucija, t. y. Briuselio sostinės regiono vyriausybė. Kalbant apie antrąją sąlygą, pažymėtina, kad, nors prašyme priimti prejudicinį sprendimą nepateikta jokių duomenų apie pareigą priimti miesto planavimo reglamentą, pakanka, kad tam tikra priemonė būtų reglamentuota nacionaliniuose įstatymuose ir kituose teisės aktuose, kuriuose nustatomos priimti šią priemonę kompetentingos institucijos ir jos parengimo procedūra ( 5 ). Prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateiktuose Briuselio teritorijos planavimo kodekso 88 ir 89 straipsniuose įtvirtintos atitinkamos nuostatos dėl miestų planavimo reglamentų.

17.

Taigi nagrinėjamas miesto planavimo reglamentas tenkina SPAV direktyvos 2 straipsnio a punkto sąlygas.

18.

Iš tiesų Conseil d’État (Valstybės Taryba) svarbus ne SPAV direktyvos 2 straipsnio a punktas, o tai, ar yra kitų kriterijų, reikšmingų atsakant į klausimą, ar tokia priemonė, kaip nagrinėjamas miesto zonų planavimo reglamentas, yra planas, ar programa.

19.

Atsakant į šį klausimą reikia atsižvelgti į tai, kad aplinkosauginis vertinimas, kaip matyti iš SPAV direktyvos 4 konstatuojamosios dalies, yra labai svarbus rengiant ir priimant tam tikrus planus ir programas ( 6 ). Be to, sąvokų pora „planai ir programos“, palyginti su kitomis priemonėmis, kurios nepatenka į materialinę direktyvos taikymo sritį, turi būti apibrėžta atsižvelgiant į esminį jos 1 straipsnyje nustatytą tikslą, pagal kurį turi būti atliekamas planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, poveikio aplinkai vertinimas ( 7 ). Todėl, atsižvelgiant į šios direktyvos tikslą užtikrinti aukštą aplinkos apsaugos lygį, nuostatos, kuriomis apribojama šios direktyvos taikymo sritis, visų pirma tos, kuriose pateikiamos aktų, kuriems ji skirta, apibrėžtys, turi būti aiškinamos plačiai ( 8 ).

20.

Iki šiol jurisprudencija iš esmės buvo susijusi su planais ir programomis, kuriems turėjo būti atliekamas poveikio aplinkai vertinimas pagal SPAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punktą. Pagal šią nuostatą reikalaujama atlikti visų planų ir programų poveikio aplinkai vertinimą, kurie rengiami žemės ūkiui, miškininkystei, žuvininkystei, energetikai, pramonei, transportui, atliekų tvarkymui, vandentvarkai, telekomunikacijoms, turizmui, miestų ir kaimų planavimui ar žemės naudojimui ir nustato tolesnio projektų, patenkančių į SPAV direktyvos taikymo sritį, vystymo pagrindus. Be to, pareiga atlikti poveikio aplinkai vertinimą pagal SPAV direktyvos 3 straipsnio 4 dalį gali būti numatyta nustatant projektų, kuriems netaikoma PAV direktyva, vystymo pagrindus ( 9 ).

21.

Pagrindas tolesniems sprendimams paprastai nustatomas dėl priemonių, kurios yra nuostatų hierarchijos dalis. Kiekvienu konkrečiu atveju artėjant prie galutinio sprendimo dėl konkretaus atvejo, pavyzdžiui, dėl statybų leidimo, sąlygos apibrėžiamos vis tiksliau. Be to, bet kokia diskrecija priimant sprendimą konkrečiu atveju paprastai ribojama viršesnėmis priemonėmis, pavyzdžiui, kalbant apie statybų leidimą – galimo tam tikrų teritorijų užstatymo ar naudojimo tvarkos aprašu. SPAV direktyva pagal šį hierarchinį modelį siekiama užtikrinti, kad bet kokie sprendimai, galintys daryti reikšmingą poveikį aplinkai, būtų priimami tik įvertinus šį poveikį ( 10 ).

22.

Atsižvelgiant į tai, reikia apsvarstyti Teisingumo Teismo sprendimą byloje D’Oultremont: jame nurodoma, kad sąvokų pora „planai ir programos“„susijusi su bet kokiu aktu, kuriame apibrėžiant atitinkamame sektoriuje taikomas taisykles ir kontrolės procedūras nustatoma visuma kriterijų ir taisyklių, kurių reikia laikytis išduodant leidimą dėl vieno ar kelių projektų, galinčių turėti reikšmingą poveikį aplinkai, ir juos vystant“ ( 11 ).

23.

Toks sąvokų poros „planai ir programos“ aiškinimas Sprendime D’Oultremont, viena vertus, turi taisyklių hierarchijoje užtikrinti sąlygų, galinčių daryti reikšmingą poveikį aplinkai, poveikio aplinkai vertinimą. Kita vertus, jis pagal de minimis taisyklę taip pat turėtų užkirsti kelią tam, kad būtų reikalinga atlikti poveikio aplinkai vertinimą vien dėl izoliuotai nustatomų atskirų kriterijų ar taisyklių.

24.

Taigi Danija pabrėžia, kad kriterijų ir taisyklių visuma reiškia didelį skaičių nurodymų, kurie, be to, turi turėti tam tikrą reikšmę.

25.

Vis dėlto manęs toks kiekybinis požiūris, kai vadovaujamasi nurodymų skaičiumi, neįtikina. Teisingumo Teismas taip pat pabrėžė, kad reikia vengti galimų SPAV direktyvoje nustatytų įpareigojimų apėjimo strategijų, kurios gali lemti priemonių suskaidymą į dalis, šitaip mažindamos šios direktyvos veiksmingumą ( 12 ).

26.

Taigi „reikšmingos visumos“ kriterijus turėtų būti apibrėžiamas kokybiniu požiūriu, visų pirma atsižvelgiant į SPAV direktyvos 1 straipsnyje nustatytą tikslą užtikrinti, kad būtų atliekamas planų ir programų, kurių pasekmės aplinkai gali būti reikšmingos, poveikio aplinkai vertinimas ( 13 ).

27.

Dėl šios priežasties projektų, kurių pasekmės aplinkai gali būti reikšmingos, patvirtinimo ir jų įgyvendinimo kriterijai ir taisyklės laikytini reikšminga visuma, taigi, planu arba programa, jei projektų poveikis aplinkai atsiranda būtent dėl tokių kriterijų ir taisyklių. Jei, kita vertus, nustatyti kriterijai ir taisyklės negali sukelti reikšmingo poveikio aplinkai, jie nelaikytini nei reikšminga visuma, nei atitinkamai planu ar programa.

28.

Vadinasi, pripažįstant priemonę planu ar programa, kaip tai suprantama pagal SPAV direktyvos 2 straipsnio a punktą, svarbu įvertinti, ar nurodymai dėl tam tikros priemonės gali sukelti reikšmingą poveikį aplinkai.

29.

Pagrindinėje byloje Conseil d’État (Valstybės taryba) turėtų įvertinti, ar nagrinėjamas miesto zonų planavimo reglamentas atitinka ką tik nustatytus kriterijus.

30.

Vertinant galėtų turėti reikšmės aplinkybė, kad miesto zonų planavimo reglamente, kaip nurodyta prašyme priimti prejudicinį sprendimą, visų pirma nustatytos taisyklės, susijusios su statinių buvimo vieta ir aukščiu, taip pat numatytos specialiosios planavimo nuostatos, taikomos šalia pastatų esančioms zonoms, ir juo apskritai siekiama pertvarkyti konkretų kvartalą. Atsižvelgiant į tai, kaip šie kriterijai ir taisyklės buvo apibrėžti, jie gali daryti didelį poveikį miesto aplinkai, vietovės klimatui ir biologinei įvairovei.

31.

Vis dėlto iš pirmo žvilgsnio nėra aišku, kokį poveikį aplinkai gali daryti prie prašymų išduoti teritorijų planavimo leidimą pridedamų dokumentų, kuriems turi būti taikomas poveikio šio kvartalo aplinkai vertinimas, pateikimo taisyklės.

32.

Vis dėlto Belgija teigia, jog nagrinėjamas miesto zonų planavimo reglamentas negali būti laikomas „planu ar programa“ jau vien todėl, kad tai yra bendrosios, įstatymui prilygstančios taisyklės.

33.

Iš tiesų negalima atmesti galimybės, kad valstybės narės vyriausybės pasiūlytas įstatymas, kurį priims parlamentas, atitiks visas SPAV direktyvos 2 straipsnio a punkte nustatytas sąlygas. Įstatymai taip pat reglamentuojami nacionalinės teisės aktais, būtent – atitinkama konstitucija, nustatančia šiuo klausimu kompetentingas „valdžios institucijas“ ir rengimo procesą.

34.

Vis dėlto reikėtų priminti, jog Teisingumo Teismas pagrįstai nesutiko su kategoriška nuomone, kad sąvokų pora „planai ir programos“ neapima teisėkūros priemonių, taip pat su analogija Orhuso konvencijos ( 14 ) ir Kijevo protokolo ( 15 ) kategorijoms. Viena vertus, teisėkūros priemonės yra aiškiai įtrauktos į apibrėžtį SPAV direktyvos 2 straipsnio a punkto pirmoje įtraukoje ( 16 ), kita vertus, SPAV direktyva skiriasi nuo Orhuso konvencijos ir Kijevo protokolo būtent dėl to, kad šioje direktyvoje nėra konkrečių nuostatų dėl bendros politikos ar teisės aktų, kuriuos reikėtų skirti nuo „planų ir programų“ ( 17 ).

35.

Taip pat neįtikina Belgijos bandymas sąvokų porą „planai ir programos“ aiškinti daug siauriau, nei ji aiškinama Sprendime D’Oultremont.

36.

Taigi Belgija visų pirma siekia parengti konkrečias administravimo programas, kuriomis valdžios institucijos nusistatytų tam tikrus tikslus ir apibrėžtų taikytinas priemones bei vykdymo laikotarpius.

37.

Vis dėlto reikėtų pažymėti, kad sąvokų pora „planai ir programos“ apima ne tik programas, bet ir planus. Planai tik labai netiesiogiai galėtų būti integruojami į Belgijos programinį požiūrį, nes paprastai juose reguliuojami ne tik valdžios institucijų veiksmai, bet visų pirma – nors ir netiesiogiai, per leidimams gauti nustatomas sąlygas – privačių subjektų projektai. Tai ypač matyti iš SPAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punkto ir 4 dalies. Abiem atvejais pareiga atlikti vertinimą visų pirma siejama ne su programomis, o su leidimo vystyti projektus pagrindais. Juk SPAV direktyvos tikslas yra užtikrinti, kad būtų atliekamas projektams, kuriems taikoma PAV direktyva, keliamų planavimo reikalavimų poveikio aplinkai vertinimas ( 18 ).

38.

Galiausiai Belgija pabrėžia, kad iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos kyla teisinis netikrumas, nes ji apima įvairias bendrąsias taisykles, kurios, pasibaigus SPAV direktyvos perkėlimo terminui, buvo priimtos neatlikus poveikio aplinkai vertinimo.

39.

Vis dėlto šį netikrumą bent jau iš dalies sušvelnino praėjusių metų Sprendimas Association France Nature Environnement, kuriuo nacionaliniams teismams buvo leista tam tikromis sąlygomis laikinai palikti galioti tam tikrus priemonių, kurios buvo priimtos pažeidžiant SPAV direktyvą, padarinius ( 19 ).

40.

Taigi apibendrinant galima daryti išvadą, kad Belgijos prieštaravimams negali būti pritarta.

41.

Norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kad Teisingumo Teismo jurisprudencija galbūt faktiškai išplėtė SPAV direktyvos taikymo srities ribas daugiau, nei planavo teisės aktų leidėjas ir galėjo numatyti valstybės narės. Tačiau taip atsitiko, mano nuomone, ne dėl sąvokų poros „planai ir programos“ apibrėžties, o aiškinant 2 straipsnio a punkto antroje įtraukoje nurodytą planų ir programų požymį – tie, kurių reikia pagal įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas.

42.

Kaip jau nurodyta, pakanka, kad priemonė būtų nurodyta nacionaliniuose įstatymuose ir kituose teisės aktuose, kuriuose nustatomos priimti šias priemones kompetentingos institucijos ir jų parengimo procedūra ( 20 ). Todėl nebūtinas retai pasitaikantis įpareigojimas priimti atitinkamą priemonę – pakanka, kad ji suteikiama kaip instrumentas. Taip gerokai išplečiamas įpareigojimas atlikti poveikio aplinkai vertinimą. Kaip jau pažymėjau, toks į siekiamą poveikio aplinkai vertinimo, kuris apima visas reikšmingas priemones, teisėtą tikslą orientuotas ( 21 ) aiškinimas prieštarauja akivaizdžiai teisės aktų leidėjo valiai ( 22 ). Todėl Jungtinės Karalystės Supreme Court (Aukščiausiasis Teismas) griežtai kritikavo tokį aiškinimą ( 23 ), nors ir nepateikė Teisingumo Teismui atitinkamo prašymo priimti prejudicinį sprendimą.

43.

Vis dėlto prašyme priimti prejudicinį sprendimą neišreikšta abejonių dėl šios jurisprudencijos, proceso šalims jų taip pat nekilo. Todėl Teisingumo Teismas neturėtų savo iniciatyva imtis nagrinėti ir peržiūrėti jos šioje byloje, minėtas klausimas turėtų būti sprendžiamas nagrinėjant tam tinkamesnę bylą.

44.

Taigi siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti taip:

Vertinant, ar tam tikra priemonė yra planas ar programa, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2001/42/EB dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo 2 straipsnio a punktą, reikia išnagrinėti, ar šia priemone nustatomi reikalavimai gali turėti didelį poveikį aplinkai.