1.

Tarptautinio krovinių vežimo keliais paslaugų teikimui Europos Sąjungoje netaikomos jokios apimties arba paslaugų teikimo dažnio kvotos ar apribojimai ( 2 ). Tačiau kabotažui, kurį galima apibrėžti kaip nacionalinių krovinių vežimo keliais paslaugų teikimą, taikomi tam tikri apribojimai, kai jį vykdo vežėjai nerezidentai. Nors vežėjų nerezidentų kabotažo paslaugų teikimui jokios kvotos netaikomos, pagal Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalį tiems vežėjams, užbaigusiems tarptautinį vežimą iš kitos valstybės narės arba trečiosios šalies, leidžiama atlikti tik iki trijų kabotažo operacijų. Be to, tos trys operacijos privalo būti atliktos per septynias dienas nuo tarptautinio krovinio iškrovimo.

2.

Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalis, kurioje išdėstyta vadinamoji „trijų operacijų per septynias dienas“ taisyklė ( 3 ), nacionaliniu lygmeniu aiškinama įvairiai ( 4 ). Sunkumų pirmiausia yra kilę dėl kabotažo operacijų skaičiavimo.

3.

Šioje byloje nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos yra Danijos taisyklės, pagal kurias vykdant vieną kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo arba kelios iškrovimo vietos, bet ne abu variantai.

4.

Europos Komisija savo ruožtu mano, jog vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos. Taigi ji pareiškė ieškinį Teisingumo Teisme pagal SESV 258 straipsnio antrą pastraipą ir prašo pripažinti, kad atsisakydama operaciją su keliomis pakrovimo ir keliomis iškrovimo vietomis laikyti viena kabotažo operacija Danijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal Reglamentą Nr. 1072/2009.

5.

Derėtų pažymėti, jog, nors kabotažas Danijoje sudaro labai mažą nacionalinio vežimo keliais dalį ( 5 ) ir neteisėto kabotažo atvejų nedaug ( 6 ), trijų operacijų per septynias dienas taisyklės išaiškinimas gali būti svarbus tai valstybei narei, nes Danijai, atrodo, itin svarbus vadinamasis „sistemingas kabotažas“, kai „vežėjai praleidžia didžiąją dalį laiko vykdydami nacionalinį vežimą kitoje ES šalyje“. Taip, atrodo, yra dėl palyginti didelių vairuotojų atlyginimų Danijoje ( 7 ) ir tikriausiai dėl tos valstybės narės geografinės padėties.

6.

Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnyje numatyta:

„Šiame reglamente taikomos šios apibrėžtys:

<…>

<…>“

7.

Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnyje nustatyta:

„1.   Bet kuriam vežėjui, vežančiam krovinius už atlygį ir turinčiam [Sąjungos] licenciją, kurio vairuotojas, jei jis yra trečiosios šalies pilietis, turi šiame skyriuje nustatytas sąlygas atitinkantį vairuotojo liudijimą, šiame skyriuje nustatytomis sąlygomis leidžiama vykdyti kabotažo operacijas.

2.   Jeigu atvykstamojo tarptautinio vežimo kroviniai buvo nuvežti į paskirties vietą, 1 dalyje nurodytiems vežėjams, užbaigusiems tarptautinį vežimą iš kitos valstybės narės arba trečiosios šalies į priimančiąją valstybę narę, ta pačia transporto priemone, o transporto priemonių junginio atveju – tos pačios transporto priemonės motorine transporto priemone – leidžiama atlikti ne daugiau nei tris kabotažo operacijas. Krovinys, atliekant kabotažo operaciją ir prieš išvažiuojant iš priimančiosios valstybės narės, paskutinį kartą iškraunamas per septynias dienas nuo paskutinio iškrovimo priimančiojoje valstybėje narėje, vykdyto per atvykstamąjį tarptautinį vežimą.

Per pirmoje pastraipoje nurodytą laikotarpį vežėjai gali atlikti keletą ar visas kabotažo operacijas, kurias leidžiama atlikti pagal tą pastraipą, bet kurioje valstybėje narėje, su sąlyga, kad vienoje valstybėje narėje atliekama viena kabotažo operacija ir ji atliekama per tris dienas nuo atvykimo nepakrauta transporto priemone į tą valstybę narę.

<…>“

8.

Gairių dėl kelių kabotažo taisyklių Europos Parlamento ir Tarybos reglamente Nr. 1072/2009 dėl bendrųjų patekimo į tarptautinio krovinių vežimo kelių transportu rinką taisyklių ( 8 ) (toliau – Kabotažo gairės), kurias Trafikstyrelsen (Transporto tarnyba, Danija) 2010 m. gegužės 21 d. paskelbė savo interneto svetainėje, 3 straipsnyje nustatyta:

„Kabotažo operacija apibrėžiama kaip nacionalinis krovinio vežimas nuo krovinio paėmimo vietos iki pristatymo gavėjui vietos, kaip nurodyta važtaraštyje. Vykdant operaciją gali būti kelios pakrovimo vietos arba kelios pristatymo vietos.

<…>“

9.

2013 m. rugsėjo 9 d. ir spalio 2 d. raštais per „ES Pilot“ procedūrą ( 9 ) Komisija Danijos Karalystės paprašė pateikti informacijos apie nacionalines su kabotažu susijusias taisykles. Danijos Karalystė atsakė 2013 m. lapkričio 18 d. ir gruodžio 12 d. raštais.

10.

2014 m. liepos 11 d. tais atsakymais nepatenkinta Komisija Danijos Karalystei išsiuntė oficialų pranešimą, kuriame pirmiausia konstatavo, jog ta valstybė narė pažeidė Reglamento Nr. 1072/2009 2 ir 8 straipsnius. Komisijos nuomone, Kabotažo gairės, pagal kurias vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo vietos arba kelios iškrovimo vietos, bet ne abu variantai, neatitinka tų nuostatų, kuriose nėra numatytas didžiausio pakrovimo ar iškrovimo vietų skaičiaus.

11.

2014 m. rugsėjo 9 d. raštu Danijos Karalystė pateikė savo pastabas dėl oficialaus pranešimo.

12.

2015 m. rugsėjo 25 d. Komisija išsiuntė Danijos Karalystei pagrįstą nuomonę. Pirmiausia Komisija pažymėjo, jog kabotažo apibrėžtis, kurioje nurodoma, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo arba kelios iškrovimo vietos, neatitinka Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkto ir 8 straipsnio 2 dalies.

13.

2015 m. lapkričio 25 d. raštu Danijos Karalystė pateikė savo pastabas dėl pagrįstos nuomonės.

14.

Neįtikinta Danijos Karalystės argumentų, 2016 m. spalio 25 d. Komisija pareiškė šį ieškinį.

15.

Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad Danijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnį, ir priteisti iš Danijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas.

16.

Danijos Karalystė Teisingumo Teismo prašo atmesti ieškinį, nes ji nepažeidė su kabotažu susijusių Reglamento Nr. 1072/2009 nuostatų. Danijos Karalystė taip pat prašo priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.

17.

Rašytines pastabas pateikė Komisija ir Danijos Karalystė. 2017 m. spalio 11 d. posėdyje kalbėjo ir Danijos Karalystės vyriausybė, ir Komisija.

18.

Komisija teigia, kad Danijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnį, nes numatė, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo arba kelios iškrovimo vietos, bet ne abu variantai.

19.

Pirma, Komisija tvirtina, jog Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje nėra numatyta didžiausio pakrovimo ir (arba) iškrovimo vietų skaičiaus vykdant vieną kabotažo operaciją. Tad vykdant operaciją gali būti bet kiek pakrovimo ir (arba) iškrovimo vietų. Taigi Kabotažo gairėse, pagal kurias vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo arba kelios iškrovimo vietos, bet ne abu variantai, nustatoma papildoma sąlyga, be tų, kurios jau nustatytos Reglamente Nr. 1072/2009. Iš tikrųjų reglamente ribojamas kabotažo operacijų, kurias galima įvykdyti užbaigus tarptautinį vežimą, skaičius. Kabotažo operacijos pakrovimo ir (arba) iškrovimo vietų skaičius neribojamas.

20.

Antra, Komisija tvirtina, jog kabotažo operacijos apibrėžtis išsamiai išdėstyta Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte ir 8 straipsnio 2 dalyje. Taigi valstybės narės šiuo požiūriu neturi jokios diskrecijos. Gali būti tik vienas sąvokos „kabotažo operacija“ aiškinimas. Tas aiškinimas pateiktas Komisijos patvirtintame klausimų ir atsakymų dokumente (toliau – klausimų ir atsakymų dokumentas) ( 10 ), paskelbtame Komisijos mobilumo ir transporto generalinio direktorato interneto svetainėje. Tas dokumentas privalomas visoms valstybėms narėms. Šiuo požiūriu nėra svarbu, kad Kelių transporto komitetas, kuriame dirba valstybių narių atstovai, dėl to dokumento nebalsavo, nes balsavimas nebūtinas.

21.

Trečia, Komisija pripažįsta, jog Kelių transporto komitetas iš pradžių svarstė, kad vykdant kabotažo operaciją galėtų būti tik „kelios pakrovimo vietos arba keli pristatymai“. Tačiau tokios pozicijos buvo laikomasi to komiteto 2009 m. lapkričio 17 d. posėdyje, t. y. prieš Reglamento Nr. 1072/2009 taikymo pradžią. Kai 2010 m. gegužės 14 d. buvo pradėti taikyti Reglamento Nr. 1072/2009 8 ir 9 straipsniai ( 11 ), kilo problemų dėl kabotažo operacijos apibrėžties. Taigi tas klausimas buvo dar kartą svarstytas Kelių transporto komiteto posėdyje 2010 m. spalio 25 d. Tame posėdyje valstybių narių atstovai susitarė. Jie padarė išvadą, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti „atitinkamais atvejais kelios pakrovimo vietos, kelios pristatymo vietos arba net kelios pakrovimo ir pristatymo vietos“. Tą kabotažo operacijos sąvokos išaiškinimą Komisija vėliau paskelbė pirma nurodytame klausimų ir atsakymų dokumente.

22.

Ketvirta, Komisijos nuomone, negalima teigti, jog numatyta galimybė, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos, nesuderinama su Reglamento Nr. 1072/2009 tikslais ir su laikinu kabotažo pobūdžiu. Mat jo laikinas pobūdis užtikrinamas taikant trijų operacijų per septynias dienas taisyklę, nustatytą Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje.

23.

Penkta, Komisija tvirtina, jog, priešingai, nei teigia Danijos Karalystė, Kabotažo gairėse pateiktas kabotažo operacijos sąvokos išaiškinimas nesuderinamas su proporcingumo principu. Uždraudžiant vežėjams nerezidentams vykdyti kabotažo operacijas esant kelioms pakrovimo vietoms ir kelioms iškrovimo vietoms nepagrįstai ribojamos tų vežėjų galimybės vykdyti kabotažo operacijas. Kita vertus, jeigu vežėjams nerezidentams leidžiama vykdyti operacijas esant kelioms pakrovimo ir kelioms iškrovimo vietoms, išvengiama kelionių be krovinio ir padidinamas vežimo veiksmingumas.

24.

Danijos Karalystė tvirtina, jog leidusi vykdyti kabotažo operaciją esant kelioms pakrovimo arba kelioms iškrovimo vietoms, bet ne abiem variantams, ji nepažeidė Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkto ir 8 straipsnio.

25.

Danijos Karalystė tvirtina, kad Reglamente Nr. 1072/2009 kabotažo operacijos nėra išsamiai reglamentuojamos, nes su kabotažu susijusios reglamento nuostatos nėra visiškai aiškios. Tad valstybės narės gali patvirtinti tų nuostatų taikymo priemones, jeigu tos priemonės atitinka proporcingumo principą.

26.

Pirma, Danijos Karalystė teigia, jog Reglamente Nr. 1072/2009 kabotažo operacijų apibrėžtis nėra aiški. Tame reglamente nėra konkrečiai nustatyta, kiek gali būti pakrovimo vietų ir (arba) iškrovimo vietų vykdant kabotažo operaciją. Taigi neįmanoma nustatyti, kada pasiekiama reglamento 8 straipsnio 2 dalyje nustatyta trijų operacijų riba. Tokį neaiškumą taip pat liudija: i) faktas, kad Komisija iš pradžių laikėsi tokios pačios nuomonės kaip Danijos Karalystė ir pakeitė ją tik Kelių transporto komiteto posėdyje 2010 m. spalio 25 d.; ii) tai, kad 2014 m. ataskaitoje ( 12 ) Komisija pati pripažino, jog Reglamente Nr. 1072/2009 pateikta kabotažo apibrėžtis nėra aiški ir ją reikia keisti; ir iii) tai, kad valstybės narės tą sąvoką aiškina skirtingai.

27.

Antra, Danijos Karalystė teigia, jog Kabotažo gairės tinkamos Reglamento Nr. 1072/2009 tikslams pasiekti. To reglamento tikslas – neleisti vežėjams nerezidentams vykdyti nuolatinės kabotažo veiklos priimančiojoje valstybėje narėje. Jeigu vykdant kabotažo operaciją galėtų būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos, viena kabotažo operacija būtų galima laikyti didelį reisų skaičių. Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje nustatyta trijų operacijų riba netektų prasmės. Kabotažas nebebūtų „laikinas“, kaip reikalaujama to reglamento 2 straipsnio 6 punkte.

28.

Trečia, Danijos Karalystė teigia, jog Kabotažo gairėse neviršijama tai, kas būtina norint pasiekti Reglamento Nr. 1072/2009 tikslą. Visų pirma jose nereikalaujama, kad vykdant kabotažo operaciją būtų viena pakrovimo ir viena iškrovimo vieta. Be to, pagal Danijos teisės aktus siuntėjų ir pagrindinių sandorio šalių skaičius neribojamas. Todėl Kabotažo gairės atitinka proporcingumo principą.

29.

Pirma paaiškinsiu, kad Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte ir 8 straipsnio 2 dalyje neatsakoma į klausimą, ar vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos. Paskui apsvarstysiu, ar pagal tas nuostatas valstybės narės turi diskreciją patvirtinti jų įgyvendinimo priemones. Kadangi, mano nuomone, yra būtent taip, toliau įvertinsiu Kabotažo gairių proporcingumą. Galiausiai aptarsiu Komisijos interneto svetainėje paskelbto klausimų ir atsakymų dokumento, kuriame pateikiamas Komisijos siūlomas kabotažo operacijos sąvokos išaiškinimas, teisinę galią.

30.

Derėtų pažymėti, kad Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte pakrovimo ar iškrovimo vietos neminimos. Toje nuostatoje tiesiog pabrėžiamas „laikinas“ kabotažo operacijų pobūdis.

31.

Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje pakrovimo ar iškrovimo vietos taip pat neminimos. Toje nuostatoje numatyta, kad užbaigus tarptautinį vežimą per septynias dienas galima įvykdyti ne daugiau kaip tris kabotažo operacijas ( 13 ). Tiesa, Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios iškrovimo vietos. Iš tikrųjų pagal tos straipsnio dalies pirmos pastraipos paskutinį sakinį „[k]rovinys, atliekant kabotažo operaciją <…> paskutinį kartą iškraunamas per septynias dienas nuo paskutinio iškrovimo <…>, vykdyto per atvykstamąjį tarptautinį vežimą“ ( 14 ). Tačiau to reglamento 8 straipsnio 2 dalyje nenustatyta, ar vykdant kabotažo operaciją taip pat gali būti kelios pakrovimo vietos. Taigi iš tos nuostatos nėra aišku, ar vykdant operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos.

32.

Kitaip tariant, Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte ir 8 straipsnio 2 dalyje tiesiog neatsakoma į klausimą, ar vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos.

33.

Kita vertus, Kabotažo gairėse aiškiai nustatyta, kad „vykdant operaciją gali būti kelios pakrovimo vietos arba kelios pristatymo vietos“ ( 15 ), tad draudžiama vykdyti operacijas esant kelioms pakrovimo ir kelioms iškrovimo vietoms. Tvirtindama Kabotažo gaires Danijos Karalystė aiškiai išnagrinėjo tą klausimą ir priėmė dėl jo sprendimą.

34.

Tad reikia nustatyti, ar pagal Reglamentą Nr. 1072/2009 Danijos Karalystei suteikiama diskrecija priimti Kabotažo gaires ir jose paaiškinti reglamento 2 straipsnio 6 punkte ir 8 straipsnio 2 dalyje pateiktą kabotažo operacijų apibrėžtį ir „trijų operacijų per septynias dienas“ taisyklę.

35.

Reikėtų pabrėžti, kad Sąjungos teisės aktas, kurį savo nuostatomis tariamai pažeidė Danijos Karalystė, yra ne direktyva, o reglamentas.

36.

Priešingai nei direktyvos, reglamentai pagal SESV 288 straipsnio antrą pastraipą privalomi visi ir tiesiogiai taikomi visose valstybėse narėse. Tad valstybėms narėms draudžiama patvirtinti vidaus priemones, kuriomis pakartojamas reglamento tekstas ( 16 ). Joms taip pat draudžiama priimti vidaus priemones, kuriomis ketinama pakeisti reglamento ( 17 ) arba jo nuostatų taikymo sritį.

37.

Vis dėlto tai nereiškia, kad valstybėms narėms draudžiama patvirtinti reglamentų taikymo priemones. Mat kai kurioms reglamentų nuostatoms įgyvendinti gali būti būtina, kad valstybės narės priimtų jų taikymo priemones ( 18 ). Kitaip tariant, tam tikras dalykas gali būti neišsamiai reglamentuotas reglamentu ir valstybėms narėms gali būti suteikiama diskrecija patvirtinti jo įgyvendinimo priemones ( 19 ).

38.

Pagal suformuotą jurisprudenciją valstybės narės gali priimti reglamento taikymo taisykles, jeigu taip nesudaroma kliūčių tiesioginiam reglamento taikymui arba nenuslepiamas jo, kaip ES teisės akto, pobūdis, jeigu jos nurodo, kad imasi veiksmų naudodamosi joms tuo reglamentu suteikiama diskrecija, ir jos laikosi jame nustatytų parametrų ( 20 ).

39.

Remiantis atitinkamomis nagrinėjamo reglamento nuostatomis, kurios aiškinamos atsižvelgiant į jo tikslus, reikia nustatyti, ar pagal jį valstybėms narėms draudžiama, nurodoma arba leidžiama patvirtinti tam tikras įgyvendinimo priemones, o pastaruoju atveju visų pirma ar atitinkama priemonė patenka į kiekvienai valstybei narei pripažįstamos diskrecijos sritį ( 21 ).

40.

Nagrinėjamu atveju nei Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte, nei jo 8 straipsnio 2 dalyje nedaroma nuorodos į nacionalinę teisę. Nė viena iš tų nuostatų valstybės narės aiškiai neįgaliojamos patvirtinti jo taikymo priemonių dėl kabotažo operacijos sąvokos apibrėžties arba trijų operacijų per septynias dienas taisyklės. To nėra ir jokioje kitoje Reglamento Nr. 1072/2009 nuostatoje ( 22 ).

41.

Vis dėlto valstybės narės gali patvirtinti reglamentų taikymo priemones, net jeigu jos nėra aiškiai įgaliojamos tai daryti ( 23 ).

42.

Pavyzdžiui, Tarybos reglamento (EB) Nr. 1/2005 ( 24 ) 3 straipsnio antroje pastraipoje nustatyta, jog vienintelė sąlyga, kurią reikia įvykdyti vežant gyvūnus, yra tai, kad „gyvūnams pagal jų dydį ir planuojamos kelionės pobūdį skiriama pakankamo <…> aukščio erdvė“. Tačiau, kalbant apie kiaulių vežimą keliais, Reglamente Nr. 1/2005 nenustatyta jokių standartinių skaičių, kokio aukščio turėtų būti vidaus patalpos, kuriose vežami tie gyvūnai. Valstybės narės taip pat nėra aiškiai įgaliojamos nustatyti tokių standartų. Vis dėlto nuspręsta, kad valstybės narės gali patvirtinti įgyvendinimo priemones ir nustatyti standartinius skaičius, susijusius su patalpų, kuriose vežamos kiaulės, vidaus aukščiu ( 25 ).

43.

Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 2988/95 ( 26 ) 5 straipsnyje taip pat išvardytos nuobaudos, kurias „galima“ skirti, jeigu pažeidžiamos Sąjungos teisės nuostatos ir daroma žala Sąjungos biudžetui ( 27 ). Reglamento Nr. 2988/95 7 straipsnyje nustatyta, jog nuobaudos gali būti taikomos ekonominės veiklos vykdytojams, kurie yra padarę pažeidimą, arba asmeniui, kuris pagal savo pareigas turi atsakyti už padarytą pažeidimą arba užtikrinti, kad jis nebūtų padarytas. Tačiau Reglamente Nr. 2988/95 nėra nustatyta nei esant kokiai situacijai, nei kam taikytina kiekviena 5 straipsnyje išvardyta nuobauda. Valstybės narės taip pat nėra aiškiai įgaliojamos priimti tokių nuostatų ( 28 ). Vis dėlto nuspręsta, kad valstybės narės gali ir netgi turi priimti nuostatas toje srityje ( 29 ).

44.

Reikėtų pažymėti, jog, kaip teigia Danijos Karalystė, tai, kad reglamento nuostata išdėstyta bendrai arba nekonkrečiai, rodo, jog reikia patvirtinti nacionalines taikymo priemones. Kaip Teisingumo Teismas konstatavo Sprendime Zerbone, „jeigu kyla su aiškinimu susijusių sunkumų, nacionalinėms administracinėms institucijoms gali tekti priimti išsamias [Sąjungos] reglamento taikymo taisykles ir taip išsklaidyti bet kokias kylančias abejones“ ( 30 ). Sprendime Danske Svineproducenter pripažįstama, kad valstybės narės turi tam tikrą diskreciją nustatyti standartinius skaičius, susijusius su kiaulėms vežti keliais skirtų vidinių gardų aukščiu, nes taikytiname reglamente „tikslus“ tokių gardų aukštis nereglamentuojamas, t. y. pačiame reglamente standartinių skaičių nenustatyta ( 31 ). Be to, Sprendime SGS Belgium pripažįstama, kad valstybės narės turi teisę patvirtinti su nuobaudomis susijusias taikymo priemones, nes atitinkamose Reglamento Nr. 2988/95 nuostatose „nustatytos tik bendrosios <…> taisyklės“ ir „tiksliai neapibrėžiama, nei kuri iš <…> 5 straipsnyje išvardytų nuobaudų turi būti skiriama <…>, nei subjektai, kuriems tokiu atveju šios nuobaudos gali būti skiriamos“ ( 32 ).

45.

Nagrinėjamu atveju, mano nuomone, dėl pirma išdėstytų priežasčių pagal Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnio 2 dalį reikia patvirtinti nacionalines taikymo priemones, nors tokių priemonių patvirtinimo tose nuostatose nėra aiškiai numatyta.

46.

Pirma, siekiant nustatyti, ar pasiekta Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje nustatyta trijų operacijų riba, būtina nuspręsti, ar reisas, kurį sudaro kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos, laikomas viena kabotažo operacija, dviem operacijomis ar daugiau. Valstybėms narėms nepateikus tokio išaiškinimo, negalima taikyti trijų operacijų ribos.

47.

Antra, Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte kabotažo operacijos apibrėžiamos bendrai, tiesiog konstatuojant, kad jos yra „laikinai vykdomas vidaus vežimas“. Kaip pažymėta šios išvados 44 punkte, tai, jog nuostata išdėstyta nekonkrečiai, rodo, kad reikia patvirtinti nacionalines taikymo priemones.

48.

Trečia, atsižvelgiant į tai, kad valstybės narės skirtingai aiškina kabotažo operacijos sąvoką ( 33 ), Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktas ir 8 straipsnio 2 dalis nėra pakankamai aiškūs ir tikslūs.

49.

Kai kurios valstybės narės, kaip antai Nyderlandai ( 34 ) ir Švedija ( 35 ), pritaria Komisijai, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos. Kitos valstybės narės, kaip antai Danija ir dar visai neseniai – Suomija, mano, jog vykdant operaciją negali būti kelių pakrovimo ir kelių iškrovimo vietų ( 36 ). Pagal tam tikrus nacionalinės teisės aktus antrajai pozicijai taikomos išimtys, jeigu yra viena vežimo sutartis, kurioje numatytos kelios pakrovimo ir iškrovimo vietos, arba jeigu to paties siuntėjo ir (arba) to paties gavėjo prekės surenkamos keliose vietose ir (arba) pristatomos į kelias vietas ( 37 ). Taip pat derėtų paminėti Jungtinės Karalystės valdžios institucijų poziciją, kad norint apskaičiuoti operacijas, kai prekės surenkamos keliose vietose ir pristatomos į kelias vietas, „vadovaujamasi prekių surinkimo vietų skaičiumi arba pristatymo vietų skaičiumi, atsižvelgiant į tai, kuris iš jų mažesnis“ ( 38 ).

50.

Ketvirta, pati Komisija pripažino poreikį paaiškinti kabotažo operacijos sąvoką Sąjungos kelių transporto rinkos padėties ataskaitoje ir joje nurodė, kad „persvarstant [Reglamentą Nr. 1072/2009] būtų siekiama išaiškinti problemines [jo] vietas, visų pirma <…> kabotažo apibrėžtį“ ( 39 ).

51.

Taigi nesuprantu, kaip Danijos Karalystę būtų galima kritikuoti dėl to, kad ji priėmė nacionalines Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkto ir 8 straipsnio 2 dalies įgyvendinimo taisykles.

52.

Galiausiai reikėtų pabrėžti, jog tokios išvados nekvestionuoja tai, kad 2017 m. Komisija pasiūlė iš dalies pakeisti kabotažo operacijos sąvokos apibrėžtį ir joje nurodyti, kad vykdant operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos ( 40 ).

53.

Iš tikrųjų pagal 2017 m. Komisijos pasiūlymo 2 straipsnio 2 dalį Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktas būtų pakeistas taip: „kabotažo operacija – priimančioje valstybėje narėje samdos pagrindais arba už atlygį laikinai vykdomas vidaus vežimas, apimantis vežimą nuo krovinio paėmimo viename ar keliuose pakrovimo punktuose iki jo pristatymo į vieną ar kelis pristatymo punktus, nurodytus važtaraštyje“ ( 41 ).

54.

Tai, kad Komisija siūlo iš dalies pakeisti Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą, kad jame būtų nurodyta, jog vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos, nereiškia, kad prieš tokį pakeitimą arba jo nesant valstybės narės negali numatyti, jog vykdant operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos. Tai taip pat nereiškia, jog prieš tokį pakeitimą arba jo nesant valstybės narės privalo numatyti, kad vykdant operaciją būtų kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos. Iš tikrųjų, kaip jau paaiškinau, esamame Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte tas klausimas tiesiog nereglamentuojamas. 2017 m. Komisijos pasiūlyme pasirinktas vienas išaiškinimas. Tuo pasiūlymu niekaip nekeičiamas faktas, kad dabartinė kabotažo operacijos sąvokos apibrėžtis suformuluota labai bendrai ir pagal ją valstybės narės turi diskreciją pasirinkti vienokį ar kitokį išaiškinimą.

55.

Taip pat derėtų pažymėti, jog 2017 m. Komisija irgi siūlė atsisakyti trijų operacijų per septynias dienas taisyklės. Dabar vežėjams nerezidentams leidžiama vykdyti tris kabotažo operacijas per septynias dienas po paskutinio tarptautinio krovinio iškrovimo, o pagal 2017 m. Komisijos pasiūlymą jiems būtų leidžiama vykdyti neribotą operacijų skaičių per trumpesnį laikotarpį, t. y. per penkias dienas po paskutinio tarptautinio krovinio iškrovimo ( 42 ).

56.

Jeigu Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalis būtų iš dalies pakeista, kaip siūlė Komisija, kabotažo operacijų skaičiuoti nebereikėtų, nes nebebūtų ribojamas operacijų, kurias galima įvykdyti per ataskaitinį laikotarpį, skaičius. Taigi klausimas, ar vykdant operaciją gali būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos, nebebūtų svarbus, o siūlomas Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkto pakeitimas netektų prasmės.

57.

Bet kuriuo atveju pažymėtina, kad dėl 2017 m. Komisijos pasiūlymo šiuo metu vyksta diskusijos ir kad kelios valstybės narės jam nepritaria ( 43 ). Kai buvo rengiama ši išvada, tai buvo tik Komisijos nuomonė, kad Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą reikėtų iš dalies pakeisti taip, kaip minėta pirma.

58.

Taigi iš 2017 m. Komisijos pasiūlymo iš dalies pakeisti Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą taip, kad jame būtų nustatyta, jog vykdant kabotažo operaciją galėtų būti kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos, nereikėtų daryti jokių išvadų.

59.

Darytina išvada, kad pagal Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnio 2 dalį valstybėms narėms suteikiama diskrecija patvirtinti įgyvendinimo priemones, kuriomis paaiškinama kabotažo operacijos sąvoka.

60.

Vis dėlto valstybių narių patvirtintos Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkto ir 8 straipsnio 2 dalies taikymo priemonės turi būti suderinamos su bendraisiais Sąjungos teisės principais, pirmiausia proporcingumo principu ( 44 ).

61.

Pagal šį principą, kurio pirmiausia turi laikytis Sąjungos teisę taikančios valstybių narių teisėkūros ir reguliavimo institucijos, reikalaujama, kad nuostatoje įtvirtintos priemonės būtų tinkamos numatytam tikslui pasiekti ir neviršytų to, kas būtina jam įgyvendinti ( 45 ).

62.

Mano nuomone, Kabotažo gairės atitinka proporcingumo principą.

63.

Pirma, jos tinka Reglamente Nr. 1072/2009 numatytam su kabotažu susijusiam tikslui pasiekti.

64.

Reglamente Nr. 1072/2009 nustatytas su kabotažu susijęs tikslas – numatyti „pereinamojo laikotarpio <…> tvarką“ ( 46 ). „Tolesnis <…> kabotažo <…> atvėrimas“ ir didesnis liberalizavimas „prireikus“ turėtų būti vykdomi tik atsižvelgiant „į kontrolės priemonių veiksmingumą ir įdarbinimo sąlygų vykdant šią profesinę veiklą raidą bei taisyklių suderinimą, inter alia, vykdymo užtikrinimo ir kelių naudotojo mokesčių bei socialinių ir saugos teisės aktų srityse“ ( 47 ). Šiuo požiūriu pagal Reglamento Nr. 1072/2009 17 straipsnio 3 dalį Komisijai patikima užduotis įvertinti, ar suderinant taisykles tose srityse „padaryta tokia pažanga, kad galėtų būti numatytas tolesnis vidaus kelių transporto rinkų, įskaitant kabotažo rinką, atvėrimas“ ( 48 ).

65.

Kitaip tariant, kalbant apie kabotažą, Reglamento Nr. 1072/2009 tikslas nėra visiškai atverti vidaus rinkas vežėjams nerezidentams. Todėl, remiantis Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalimi, kabotažas leidžiamas tik užbaigus tarptautinį vežimą ir ribojamas numatant galimybę atlikti tik tris operacijas per septynias dienas nuo to tarptautinio krovinio iškrovimo. Šiuo požiūriu pažymėtina, jog rengdama pasiūlymą dėl teisės akto, kuris taps Reglamentu Nr. 1072/2009, Komisija apsvarstė ir atmetė galimybę, kad vežėjai nerezidentai galėtų vykdyti neribotą kabotažo operacijų skaičių per vieno mėnesio laikotarpį ( 49 ). Todėl, be kita ko, Reglamento Nr. 1072/2009 13 konstatuojamojoje dalyje ir 2 straipsnio 6 punkte pabrėžiamas „laikinas“ kabotažo pobūdis, o to reglamento 15 konstatuojamojoje dalyje – tai, kad kabotažas neturėtų būti „nuolatinis“ ar „tęstinis“.

66.

Jeigu vežėjams nerezidentams būtų leista vykdyti tris kabotažo operacijas esant neribotam pakrovimo vietų skaičiui ir neribotam iškrovimo vietų skaičiui, Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta trijų operacijų riba galėtų netekti prasmės. Pavyzdžiui, vežėjas nerezidentas galėtų pakrauti prekes punkte A, kai kurias prekes iškrauti punkte B, punkte C pakrauti kitas prekes, kai kurias prekes iškrauti punkte D, punkte E pakrauti kitas prekes, paskui visas prekes iškrauti punkte F ir vis tiek atlikti tik vieną kabotažo operaciją. Taigi laikinas kabotažo pobūdis būtų užtikrinamas tik taikant septynių dienų apribojimą.

67.

Derėtų pabrėžti, kad, kaip pažymėta šios išvados 65 punkte, pasiūlyme dėl būsimojo Reglamento Nr. 1072/2009 Komisija atmetė galimybę, pagal kurią per tam tikrą laiką (tikriausiai per vieną mėnesį, o ne septynias dienas) būtų leidžiama atlikti neribotą kabotažo operacijų skaičių. Tokia galimybė buvo pasiūlyta tik neseniai (numatant trumpesnį penkių dienų laikotarpį) 2017 m. Komisijos pasiūlyme ( 50 ).

68.

Taigi man atrodo, kad leidimas vykdyti kabotažo operacijas esant neribotam pakrovimo vietų skaičiui ir neribotam iškrovimo vietų skaičiui nesuderinamas su laikinu kabotažo pobūdžiu, numatytu Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte, 8 straipsnio 2 dalyje nustatyta trijų operacijų riba ir su kabotažu susijusiu Reglamento Nr. 1072/2009 tikslu.

69.

Kita vertus, neleidžiant vežėjams nerezidentams vykdyti kabotažo operacijų esant kelioms pakrovimo ir kelioms iškrovimo vietoms siekiama užtikrinti laikiną kabotažo pobūdį ir ribotą kabotažo rinkos liberalizavimą.

70.

Taigi Kabotažo gairės tinka Reglamente Nr. 1072/2009 numatytam su kabotažu susijusiam tikslui pasiekti.

71.

Antra, Kabotažo gairėmis neviršijama tai, kas yra būtina tam tikslui pasiekti.

72.

Mat, kaip tvirtina Danijos Karalystė, pagal Kabotažo gaires nėra draudžiama vykdyti operacijų esant kelioms pakrovimo vietoms ir vienai iškrovimo vietai arba operacijų esant vienai pakrovimo vietai ir kelioms iškrovimo vietoms. Draudžiamos tik operacijos, kurias vykdant yra kelios pakrovimo ir kelios iškrovimo vietos. Nes, kaip pažymi Danijos Karalystė, pagal Kabotažo gaires nėra ribojamas siuntėjų ar pagrindinių sandorio šalių skaičius.

73.

Darytina išvada, kad Danijos Karalystė turėjo diskreciją patvirtinti Kabotažo gaires, kad tos gairės suderinamos su proporcingumo principu ir kad negalima konstatuoti, jog jas priimdama Danijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnio 2 dalį.

74.

Tos išvados nenuginčija faktas, jog Komisija priėmė Mobilumo ir transporto generalinio direktorato interneto svetainėje paskelbtą klausimų ir atsakymų dokumentą ( 51 ), kuriame nustatyta, kad „vykdant kabotažo operaciją atitinkamais atvejais gali būti kelios pakrovimo vietos, kelios pristatymo vietos arba net kelios pakrovimo ir pristatymo vietos“ ( 52 ).

75.

Šiuo požiūriu Komisija tvirtina, kad jos klausimų ir atsakymų dokumente pateiktas kabotažo operacijos sąvokos išaiškinimas yra privalomas valstybėms narėms, nes 2010 m. spalio 25 d. Kelių transporto komiteto posėdyje valstybių narių atstovai tą išaiškinimą aptarė, jam pritarė ir jis paskelbtas Komisijos interneto svetainėje ( 53 ).

76.

Tam argumentui, mano manymu, negali būti pritarta. Klausimų ir atsakymų dokumento negalima laikyti privalomu valstybėms narėms dėl toliau išdėstytų priežasčių.

77.

Pirma, pažymėtina, kad nors, kaip teigia Komisija, klausimų ir atsakymų dokumentas paskelbtas Mobilumo ir transporto generalinio direktorato interneto svetainėje, jis nebuvo paskelbtas Oficialiajame leidinyje.

78.

Antra, derėtų pabrėžti, kad, priešingai, nei tvirtina Komisija, valstybių narių atstovai nesusitarė dėl klausimų ir atsakymų dokumente pateikto kabotažo operacijos sąvokos išaiškinimo.

79.

Šiuo požiūriu reikėtų pabrėžti, kad nei pagal Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą, nei pagal jo 8 straipsnio 2 dalį Komisija nėra įgaliojama priimti akto, kuriuo būtų paaiškinama kabotažo operacijos sąvoka arba trijų operacijų per septynias dienas taisyklė. Jos neįgalioja ir jokios kitos to reglamento nuostatos.

80.

Kita vertus, Reglamento Nr. 1072/2009 4 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje numatyta, kad Komisija „suderina“ su technikos pažanga vežėjams išduodamos Sąjungos licencijos galiojimo laikotarpį. Reglamento Nr. 1072/2009 4 straipsnio 4 dalies antroje pastraipoje ir 5 straipsnio 4 dalyje taip pat nustatyta, kad Komisija su technikos pažanga atitinkamai „derina“ to reglamento I ir II priedus ir III priedą ( 54 ). Ir pagal Reglamento Nr. 1072/2009 4 straipsnio 2 dalies trečią pastraipą, ir pagal jo 4 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą bei 5 straipsnio 4 dalį derindama nurodytus elementus su technikos pažanga Komisija privalo laikytis to reglamento 15 straipsnio 2 dalyje nurodytos reguliavimo procedūros su tikrinimu. Pagal tą procedūrą, nustatytą Tarybos sprendimo 1999/468/EB ( 55 ), iš dalies pakeisto Tarybos sprendimu 2006/512/EB ( 56 ), 5a straipsnio 1–4 dalyse, turi įvykti balsavimas atitinkamame komitete, šiuo atveju – Kelių transporto komitete ( 57 ).

81.

Kadangi Reglamente Nr. 1072/2009 nėra nė vienos nuostatos, kuria Komisija būtų įgaliota priimti teisės aktus, kuriais būtų paaiškinama kabotažo operacijos sąvoka arba trijų operacijų per septynias dienas taisyklė, jokioje to reglamento nuostatoje nereikalaujama, kad dėl tokių aktų vyktų balsavimas Kelių transporto komitete. Nėra jokių abejonių, kad reguliavimo procedūra su tikrinimu arba bet kokia kita procedūra, pagal kurią reikalaujama, kad vyktų balsavimas komitete ( 58 ), priimant klausimų ir atsakymų dokumentą netaikoma. Komisija pati tai pripažino savo rašytinėse pastabose ( 59 ).

82.

Be to, Kelių transporto komiteto darbo tvarkos taisyklių ( 60 ) 2 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad kiekvienam posėdžiui rengiamoje darbotvarkėje „daromas skirtumas“ tarp „siūlomų priemonių, dėl kurių [to] komiteto prašoma pateikti nuomonę laikantis reguliavimo procedūros su tikrinimu“, ir „kitų klausimų, [tam] komitetui pateiktų informacijai arba tiesiog pasikeisti nuomonėmis“.

83.

Iš bylos medžiagos matyti, kad kabotažo operacijos sąvokos aiškinimas buvo įtrauktas į dviejų Kelių transporto komiteto posėdžių darbotvarkę. Tie posėdžiai vyko 2009 m. lapkričio 17 d. ir 2010 m. spalio 25 d. Kiekviename iš tų posėdžių tas klausimas buvo tiesiog aptartas ( 61 ). Dėl jo nebuvo balsuojama ( 62 ). Tai suponuoja, kad, kaip posėdyje teigė Danijos Karalystė, klausimas buvo vienas iš tų Kelių transporto komiteto darbo tvarkos taisyklių 2 straipsnio 2 dalyje paminėtų „kitų klausimų“, kurie komitetui teikiami „informacijai arba tiesiog pasikeisti nuomonėmis“.

84.

Taigi dėl klausimų ir atsakymų dokumente pateiktos kabotažo operacijos sąvokos apibrėžties ne tik nesusitarė valstybių narių dauguma, bet tai nebėra ir Komisijos siūlomas tos sąvokos išaiškinimas.

85.

Be to, derėtų pažymėti, jog, jeigu reguliavimo procedūra su tikrinimu būtų taikytina, balsavimas Kelių transporto komitete už Komisijos siūlomą kabotažo operacijos sąvokos aiškinimą savaime nereikštų, kad tas aiškinimas būtų tapęs privalomas valstybėms narėms. Mat, remiantis Sprendimo 1999/468, iš dalies pakeisto Sprendimu 2006/512, 5a straipsnio 3 dalimi, tam reikia imtis kitų veiksmų ( 63 ).

86.

Trečia, pabrėžtina, jog 2017 m. pasiūlymo poveikio vertinime Komisija pati pripažino, kad klausimų ir atsakymų dokumentas „nėra teisiškai privalomo pobūdžio“ ( 64 ). Posėdyje tai pakartojo ir Komisijos atstovas ( 65 ).

87.

Taigi, mano nuomone, klausimų ir atsakymų dokumentas negali būti laikomas privalomu valstybėms narėms.

88.

Vadinasi, Komisija neįrodė, kad Danijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnį.

89.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau: