1.

Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą suteikia Teisingumo Teismui galimybę pirmą kartą išaiškinti 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje ( 2 ) (toliau – Paslaugų direktyva) 13 straipsnio 2 dalį. Jis susijęs su mokesčio sumokėjimu siekiant gauti arba pratęsti „sekso verslo įstaigos“ licenciją ( 3 ) City of Westminster teritorijoje Londone (Jungtinė Karalystė), kai šį mokestį sudaro dvi dalys – viena susijusi su administraciniu paraiškos nagrinėjimu ir negrąžinama, jeigu paraiška atmetama, ir kita (gerokai didesnė) dalis – su licencijų išdavimo tvarkos valdymu ir grąžinama, jeigu paraiška atmetama.

2.

Pagrindinis šios bylos klausimas iš esmės yra tas, ar reikalavimas sumokėti antrą šio mokesčio dalį atitinka Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį. Šiuo požiūriu ši byla peržengia griežtas sekso prekių parduotuvių eksploatavimo licencijų išdavimo ir pratęsimo ribas, nes tai rodo aplinkybė, kad į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamą bylą įstojo kai kurios profesinės asociacijos, pavyzdžiui, advokatų ir architektų profesinės asociacijos.

3.

Paslaugų direktyvos I skyriuje „Bendrosios nuostatos“ nurodyta:

„1 straipsnis

Dalykas

1.   Šioje direktyvoje pateikiamos bendrosios nuostatos, skirtos padėti paslaugų teikėjams naudotis įsisteigimo laisve ir laisvam paslaugų judėjimui palengvinti, kartu užtikrinant aukštą paslaugų kokybę.

<…>

2 straipsnis

Taikymo sritis

1.   Ši direktyva taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms.

<…>

4 straipsnis

Apibrėžimai

Šioje direktyvoje vartojami tokie apibrėžimai:

<…>

<…>“

4.

Paslaugų direktyvos III skyriaus „Teikėjų įsisteigimo laisvė“ 1 skirsnyje „Leidimai“ nustatyta:

„9 straipsnis

Leidimų išdavimo tvarka

1.   Valstybės narės taiko leidimų išdavimo tvarką teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklai tik tuo atveju, jei yra įvykdytos šios sąlygos:

<…>

11 straipsnis

Leidimo galiojimo laikas

1.   Leidimas teikėjui išduodamas neribotam laikui, išskyrus atvejus, kai:

<…>

13 straipsnis

Leidimų išdavimo procedūros

1.   Leidimų išdavimo procedūros ir formalumai yra aiškūs, paskelbti iš anksto ir suteikti pareiškėjams garantiją, kad jų prašymas bus išnagrinėtas objektyviai ir nešališkai.

2.   Leidimų išdavimo procedūros ir formalumai neturi būti pernelyg griežti ir neturi pernelyg apsunkinti ar vėlinti paslaugos teikimo. Juos turi būti paprasta atlikti, o visos pareiškėjų išlaidos, patirtos dėl tokių procedūrų ir formalumų, turi būti protingos ir proporcingos atitinkamų leidimų išdavimo procedūrų sąnaudoms ir neturi viršyti procedūrų sąnaudų.

<…>“

5.

Paslaugų direktyvos IV skyriaus „Laisvas paslaugų judėjimas“ 1 skirsnyje „Laisvė teikti paslaugas ir su tuo susijusios nukrypti leidžiančios nuostatos“ nurodyta:

„16 straipsnis

Laisvė teikti paslaugas

1.   Valstybės narės gerbia teikėjų teisę teikti paslaugas ne toje valstybėje narėje, kurioje jie yra įsisteigę.

Valstybė narė, kurioje teikiama paslauga, savo teritorijoje užtikrina nevaržomą teisę teikti paslaugas ar vykdyti paslaugų teikimo veiklą.

Valstybės narės savo teritorijoje neapriboja teisės teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymo jokiais reikalavimais, kuriais būtų pažeidžiami šie principai:

<…>

3.   Valstybei narei, į kurią atvyksta teikėjas, nekliudoma taikyti paslaugų teikimo reikalavimų, jei jie pagrįsti viešosios tvarkos, visuomenės saugumo, visuomenės sveikatos ar aplinkos apsaugos sumetimais, ir jeigu laikomasi 1 dalies nuostatų. Valstybei narei taip pat nekliudoma, nepažeidžiant [Sąjungos] teisės, taikyti savo taisyklių dėl įdarbinimo sąlygų, įskaitant kolektyviniuose susitarimuose nustatytas taisykles.

<…>“

6.

Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė perkėlė Paslaugų direktyvą į vidaus teisę priimdama Provision of Services Regulations 2009 (SI 2009/2999) (2009 m. Paslaugų teikimo taisyklės (SI 2009/2999), toliau – 2009 m. taisyklės).

7.

Šių taisyklių 4 straipsnyje sąvoka „leidimų išdavimo tvarka“ apibrėžiama kaip „kiekviena tvarka, pagal kurią faktiškai reikalaujama, kad paslaugos teikėjas arba gavėjas gautų kompetentingos institucijos leidimą arba informuotų kompetentingą instituciją, siekdamas įgyti teisę teikti paslaugas arba vykdyti paslaugų teikimo veiklą“.

8.

Šių taisyklių 18 straipsnio 2–4 dalyse nustatyta:

9.

Priėmus 2009 m. taisykles nebuvo iš esmės pakeistas Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 (1982 m. Vietos valdžios įstatymas (įvairios nuostatos), toliau – 1982 m. įstatymas]; šio įstatymo 3 priedo „Sekso verslo įstaigų kontrolė“ 6, 8, 9, 12, 17, 19 ir 23 dalyse nustatyta:

„Reikalavimas sekso verslo įstaigoms turėti licenciją

<…>

Sekso verslo įstaigų licencijų išdavimas, pratęsimas ir perdavimas

<…>

Atsisakymas išduoti licenciją

<…>

<…>

Licencijų atšaukimas

<…>

Rinkliavos

<…>

Nusikaltimai, susiję su jaunesniais nei 18 m. asmenimis

<…>.“

10.

Pagal 1982 m. įstatymo 3 priedą Westminster City Council yra sekso prekių parduotuvių licencijas išduodanti institucija. Timothy Martin Hemming ir James Alan Poulton, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd ir Swish Publications Ltd (toliau kartu – T. M. Hemming ir kt.) per visą nagrinėjamą laikotarpį turėjo licencijas eksploatuoti tokias įstaigas toje teritorijoje.

11.

Pagal 1982 m. įstatymo 3 priedo 19 dalį paraišką išduoti arba pratęsti sekso prekių parduotuvės licenciją pateikęs asmuo turi kompetentingai institucijai sumokėti mokestį, kurį šiuo atveju sudaro dvi dalys: viena dalis susijusi su paraiškos administravimu ir yra negrąžinama, o kita (gerokai didesnė) susijusi su licencijų tvarkos valdymu ( 4 ) ir gali būti susigrąžinama, jei paraiška atmetama.

12.

2004 m. rugsėjo mėn. Westminster City Council nustatė visą mokesčio sumą laikotarpiui nuo 2005 m. vasario 1 d. iki 2006 m. sausio 31 d. –29102 svarų sterlingų (GBP) (maždaug 43435 EUR), iš kurių 2667 GBP (3980 EUR) buvo skirti licencijai administruoti ir negrąžinami, o likę 26435 GBP (maždaug 39455 EUR) buvo susiję su licencijų tvarkos valdymu ir atmetus paraišką galėjo būti grąžinami. Westminster City Council nusprendė, kad visa mokesčio suma bus kasmet persvarstoma.

13.

Vėliau Westminster City Council šios sumos pakartotinai nesvarstė ir nekeitė, todėl visas mokestis už sekso prekių parduotuvės licencijos išdavimą ar pratęsimą liko nepakitęs –29102 GBP už visą laikotarpį nuo 2004 m. spalio 1 d. iki 2012 m. gruodžio 31 d.

14.

Teismui pateiktais skundais T. M. Hemming ir kt. ginčija mokesčių, kuriuos Westminster City Council nustatė jiems 2006–2012 m., teisėtumą.

15.

Dėl viso šio laikotarpio T. M. Hemming ir kt. teigia, jog dėl to, kad Westminster City Council nenustatė mokesčio sumos kasmet, reikalavimai sumokėti nagrinėjamą mokestį yra pateikti ultra vires. Jie taip pat teigia, kad per minėtą laikotarpį Westminster City Council nekoregavo mokesčio sumos pagal kiekvienais metais dėl nagrinėjamo mokesčio mokėjimo esamą trūkumą ar perviršį, palyginti su leidimų sistemos veikimo sąnaudomis.

16.

Konkrečiai dėl 2011 ir 2012 m. T. M. Hemming ir kt. teigia, kad Westminster City Council negalėjo, nepažeisdama Paslaugų direktyvos ir 2009 m. taisyklių, įsigaliojusių 2009 m. gruodžio 28 d. ( 5 ), į mokesčio, mokėtino už licencijos išdavimą ar pratęsimą, sumą įtraukti licencijų išdavimo tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudų, be kita ko, asmenų, eksploatuojančių sekso prekių parduotuves be licencijos, tyrimų ir patraukimo atsakomybėn sąnaudų.

17.

2012 m. gegužės 16 d. teisėjas Keith nusprendė, kad Westminster City Council nenustatė mokesčio nė už vienus 2006–2012 m. laikotarpio metus, kad, siekdama nustatyti nagrinėjamo mokesčio sumą, Westminster City Council kiekvienais metais turėjo pagal konkretų atvejį atsižvelgti į pajamų iš mokesčio trūkumą ar perviršį, palyginti su leidimo sistemos sąnaudomis, ir kad nuo 2009 m. taisyklių įsigaliojimo Westminster City Council nebegalėjo į mokesčius, mokėtinus už sekso prekių parduotuvių eksploatavimo leidimų išdavimą ar pratęsimą, įtraukti sąnaudų, susijusių su tokias įstaigas be licencijos eksploatuojančių asmenų tyrimais ir patraukimu atsakomybėn ( 6 ).

18.

2012 m. birželio 12 d. teisėjas Keith taip pat įpareigojo Westminster City Council nustatyti pagrįstą mokestį už kiekvienus atitinkamo laikotarpio metus ir grąžinti T. M. Hemming ir kt. sumokėto mokesčio ir šio pagrįsto mokesčio skirtumą ( 7 ).

19.

Westminster City Council apskundė teisėjo Keith sprendimus Court of Appeal (England & Wales) [Apeliacinis teismas (Anglija ir Velsas)], šis dalį apeliacinio skundo atmetė (susijusią su Paslaugų direktyvos aiškinimu ir taikymu), o dalį patenkino (susijusią su grąžintinų mokesčių apskaičiavimo metodu) ( 8 ).

20.

2014 m. vasario 21 d.Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) leido Westminster City Council apskųsti tokį Court of Appeal (England & Wales) (Apeliacinis Teismas (Anglija ir Velsas), Jungtinė Karalystė) sprendimą apeliacine tvarka.

21.

Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) pateiktas kasacinis skundas iš esmės susijęs su tuo, ar Westminster City Council praktika į mokesčius, mokėtinus nuo paraiškos išduoti ar pratęsti licenciją padavimo dienos už sekso verslo įstaigos eksploatavimą ar jo pratęsimą, įtraukti asmenų, eksploatuojančių sekso parduotuves be licencijos, tyrimų bei patraukimo atsakomybėn sąnaudas atitinka 2009 m. taisyklių 18 straipsnio 4 dalį ir Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį.

22.

Westminster City Council pateikė alternatyvius argumentus ( 9 ). Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalyje (ir 2009 m. taisyklių 18 straipsnyje) esančią sąvoką „leidimų išdavimo procedūros ir formalumai“ būtų galima aiškinti pakankamai plačiai siekiant apimti visus licencijų tvarkos aspektus, įskaitant jos taikymo licencijos neturintiems eksploatuotojams sąnaudas. Kitu atveju šios direktyvos 13 straipsnio 2 dalyje (taigi ir minėtame 18 straipsnyje) numatyti tik mokesčiai, susiję su leidimų procedūromis ir jų sąnaudomis, į kurias neįeina asmenų, eksploatuojančių sekso prekių parduotuves be licencijos, tyrimų ir patraukimo atsakomybėn sąnaudos. Tokiu atveju šias sąnaudas atitinkantis mokestis neprieštarautų Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 daliai, nes nepatektų į jos taikymo sritį.

23.

2015 m. birželio 22 d. sprendime Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) pirmiausia vidaus teisės požiūriu patvirtino principą, kylantį iš Sprendimo R v Westminster City Council, ex parte Hutton (1985) 83 LGR 516, pagal kurį remiantis 1982 m. įstatymo 3 priedo 19 dalimi nustatyti mokesčiai gali atspindėti ne tik sekso verslo įstaigos licencijos suteikimo ar pratęsimo paraiškų nagrinėjimo sąnaudas, bet ir asmenų, eksploatuojančių tokias įstaigas be licencijos, tyrimų ir patraukimo atsakomybėn sąnaudas ( 10 ).

24.

Tuomet jam reikėjo nuspręsti, ar ši vidaus teisės padėtis atitinka Sąjungos teisę. Šiomis aplinkybėmis Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) atmetė Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalies (ir minėto 18 straipsnio) Westminster City Council siūlomos aiškinimo alternatyvos pirmą dalį, nusprendęs, kad šios nuostatos susijusios tik su leidimo procedūromis ir formalumais, taikomais pareiškėjui tuo metu, kai jis prašo leidimo pradėti paslaugų teikimo veiklą arba ją vykdyti ( 11 ).

25.

Minėto teismo teigimu, Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalis susijusi ne su visais mokesčiais, kurių galima reikalauti už licencijos turėjimą, išlaikymą ar pratęsimą po to, kai leidimo etapas yra sėkmingai įveikiamas, o tik su tais, kurie susiję su leidimo procedūromis ir jų sąnaudomis ( 12 ). Tačiau nė viena šios direktyvos nuostata neleidžia manyti, kad mokesčio suma negalėtų būti nustatyta tokio dydžio, kuris leistų institucijai iš licenciją turinčių eksploatuotojų susigrąžinti visas išlaidas, patirtas dėl licencijų tvarkos veikimo ir taikymo, įskaitant procedūrų, pradėtų asmenims, eksploatuojantiems sekso verslo įstaigas be licencijos, sąnaudas ( 13 ). Vis dėlto toks mokestis turi atitikti minėtos direktyvos 14–18 straipsniuose nurodytas sąlygas, įsikatant proporcingumo principą ( 14 ).

26.

Tuo remdamasis Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) atskyrė dviejų tipų leidimų tvarkas. Pagal A tipo leidimų tvarką pareiškėjas, paduodamas paraišką, turi apmokėti leidimų procedūrų ir formalumų išlaidas, o jeigu paraiška patenkinama, sumokėti papildomą mokestį, skirtą licencijų tvarkos veikimo ir taikymo sąnaudoms padengti ( 15 ).

27.

Pagal B tipo leidimų tvarką pareiškėjas, pateikdamas paraišką, turi apmokėti leidimo procedūrų ir formalumų išlaidas ir sumokėti papildomą mokestį, skirtą licencijų tvarkos veikimo ir taikymo sąnaudoms padengti, vis dėlto žinodamas, kad, jeigu paraiška atmetama, šį mokestį galima susigrąžinti ( 16 ).

28.

Dėl A tipo leidimų tvarkos Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) nusprendė, kad nors pagal Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį kompetentingai institucijai nedraudžiama, išduodant tokias licencijas, kaip nagrinėjamosios pagrindinėje byloje, iš tokią licenciją gavusio pareiškėjo reikalauti mokesčių, leidžiančių institucijai susigrąžinti visas tvarkos veikimo ir taikymo sąnaudas, iš to darytina išvada, kad pagal šią nuostatą šių mokesčių nedraudžiama taikyti priėmus paraišką. Jo nuomone, mokesčio taikymas už licencijos turėjimą ar išlaikymą, jeigu paraiška patenkinama, nereiškia, kad šis mokestis tampa leidimo procedūra ar formalumu arba iš paraiškos kylančiu mokesčiu ( 17 ).

29.

Taigi Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) konstatavo, kad A tipo leidimų išdavimo procedūra atitinka 2009 m. taisyklių 18 straipsnį ir Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį ( 18 ).

30.

Tačiau, kadangi Westminster City Council taikė B tipo leidimų sistemą, minėtas teismas nagrinėjo du T. M. Hemming ir kt. pateiktus argumentus.

31.

Pirmasis jų argumentas buvo tas, kad mokestis, atitinkantis leidimų tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudas, nors jį ir galima susigrąžinti, jeigu licenciją atsisakoma išduoti arba pratęsti, gali turėti Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 daliai prieštaraujantį atgrasomąjį poveikį. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atmetė šį argumentą, nusprendęs, kad bylos medžiagoje nėra jokių faktinių aplinkybių ar įrodymų, kurie leistų spręsti, kad šis reikalavimas galėtų atgrasyti T. M. Hemming ir kt. ar kitus pareiškėjus pateikti paraišką dėl sekso prekių parduotuvių eksploatavimo licencijos ( 19 ).

32.

Antrasis T. M. Hemming ir kt. argumentas buvo tas, kad susigrąžintinas mokestis yra išlaidos ir kad juo pažeidžiama Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalis, nes jis viršijo Westminster City Council patirtas leidimų procedūrų sąnaudas.

33.

Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) teigimu, reikia atsakyti į klausimą, ar reikalavimas sumokėti mokestį, kurį sudaro dalis, atitinkanti leidimų sistemos valdymo ir priežiūros sąnaudas, susigrąžintina paraiškos atmetimo atveju, yra Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalies neatitinkančios „išlaidos“, nes juo viršijamos paraiškos nagrinėjimo sąnaudos. Dėl šio aspekto Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) pateikė Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:

„Jeigu paraiškos sekso verslo įstaigos licencijai gauti ar pratęsti teikėjas turi mokėti mokestį, kurį sudaro dvi dalys: viena dalis susijusi su paraiškos administravimu ir negrąžinama, o kita yra mokestis už licencijų išdavimo tvarkos valdymą ir grąžinama, jeigu paraiška atmetama:

34.

Šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliariją gavo 2015 m. birželio 26 d. T. M. Hemming ir kt., Westminster City Council, Nyderlandų vyriausybė ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas.

35.

Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 61 straipsnio 1 dalį Westminster City Council buvo paprašyta raštu atsakyti į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus ir ji tai padarė 2016 m. balandžio 29 d.

36.

2016 m. birželio 1 d. įvyko teismo posėdis, per jį žodines pastabas pateikė T. M. Hemming ir kt., Westminster City Council ir Komisija.

37.

Kaip matyti iš Paslaugų direktyvos 5–7 konstatuojamųjų dalių, jos tikslas yra panaikinti įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų teikimo kliūtis paslaugų teikėjams ir gavėjams.

38.

Remiantis Paslaugų direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje nustatyta taisykle „valstybės narės taiko leidimų išdavimo tvarką teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklai“ tik tuo atveju, jei yra įvykdytos trys kumuliacinės sąlygos, tiksliai nurodytos šios nuostatos a–c punktuose, iš kurių viena yra „būtinybė [kad] <…> leidimų išdavimo tvark[a] [būtų] objektyviai pateisinta svarbiais visuomenės interesais“.

39.

Be to, kalbant apie leidimų trukmę, pažymėtina, jog Paslaugų direktyvos 11 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „leidimas teikėjui išduodamas neribotam laikui“, išskyrus tris šios nuostatos a–c punktuose numatytus atvejus, tarp jų – atvejį, kai „ribotas leidimų skaičius [turi būti] pateisinamas svarbiais visuomenės interesais“.

40.

Taigi iš esmės nereikia gauti leidimo, siekiant įgyti teisę teikti paslaugą, ir bet kuriuo atveju šis leidimas neturi būti ribotos trukmės. Šiuo atveju pagal 1982 m. įstatymo 3 priedą sekso prekių parduotuvei atidaryti City of Westminster reikalaujama gauti metinį leidimą.

41.

Šiuo požiūriu nukrypstama nuo Paslaugų direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje ir 11 straipsnio 1 dalyje nustatytų principų, tačiau Westminster City Council nenurodo svarbaus visuomenės intereso pagrindo, kuris pateisintų šį nukrypimą nuo taisyklės.

42.

Svarbaus visuomenės intereso buvimas leidimų tvarkai pateisinti atsižvelgiant į Paslaugų direktyvos 9 ir 11 straipsnius negali būti preziumuojamas, kaip prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme teigė Westminster City Council ( 20 ), o kompetentingos valstybės narės institucijos turi aiškiai nurodyti ir pagrįsti jo buvimą.

43.

Tačiau šiuo atžvilgiu primenu, jog pagal 1982 m. įstatymo 3 priedo 23 dalį tai, kad leidimo turėtojas eksploatuoja sekso prekių parduotuvę leisdamas patekti į ją jaunesniems nei 18 m. asmenims, laikoma nusikalstama veika. Be to, nuteisimo už šio draudimo pažeidimą, kaip nurodyta 1982 m. įstatymo 3 priedo 12 dalies 3 punkto a papunktyje, pakanka atsisakymui pratęsti šį leidimą.

44.

Taigi galima manyti, kad nepilnamečių apsauga yra svarbus visuomenės interesas, kaip tai suprantama pagal Paslaugų direktyvos 9 straipsnio 1 dalies b punktą, tačiau to savaime nepakanka siekiant pateisinti aplinkybę, kad 1982 m. įstatymo 3 priedo 9 dalies 1 punkte leidimo trukmė apribota iki vienų metų.

45.

Iš tiesų, kaip nurodyta Paslaugų direktyvos 11 straipsnio 1 dalyje, leidimo trukmė negali būti ribojama, išskyrus atvejus, kai „leidimas automatiškai pratęsiamas arba jis susijęs su nuolatiniu reikalavimų vykdymu“, kai „ribotas leidimų skaičius pateisinamas svarbiais visuomenės interesais“ ( 21 ) arba kai „ribotą leidimo trukmę galima pateisinti svarbiais visuomenės interesais“.

46.

2015 m. sausio 13 d. surengtame prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo posėdyje Westminster City Council rėmėsi Paslaugų direktyvos 11 straipsnio 1 dalies b punktu, siekdama pateisinti pagrindinėje byloje nagrinėjamos leidimų tvarkos buvimą ir teigdama, kad „1982 m. įstatyme numatyta tvarka, taikoma Vestminsteriui, grindžiama leidimų kvotos buvimu <…> sekso prekių parduotuvėms yra nustatyta kvota“ ( 22 ).

47.

Nors sekso prekių parduotuvių eksploatavimo leidimų skaičiui 2003–2012 m. laikotarpiui tikrai buvo nustatyta kvota, kuri tuo metu buvo 14–20 leidimų ( 23 ), nesuprantu, kodėl šių leidimų trukmė turi būti tik vieni metai, juo labiau kad kompetentinga institucija pagal 1982 m. įstatymo 3 priedo 17 dalies 1 punkto b papunktį visada gali atšaukti leidimą, jeigu jo turėtojas padaro nusikalstamą veiką, įskaitant atvejį, jeigu jis pažeidžia 1982 m. įstatymo 3 priedo 23 dalį.

48.

Kartu taip pat pažymiu, kad 1982 m. įstatymo 3 priedo 12 dalies 1 punkto, susijusio su atsisakymo išduoti leidimą motyvais, c ir d papunkčiuose nustatyti rezidavimo šalyje ir pilietybės reikalavimai, draudžiami pagal Paslaugų direktyvos 14 straipsnį.

49.

Net jeigu prejudiciniai klausimai neapima šių aspektų, jie rodo, kad 1982 m. įstatymo 3 priedas, priimtas daugiau kaip prieš 20 metų iki Paslaugų direktyvos priėmimo ir neatnaujintas 2009 m. taisyklėmis, kelia kitų atitikties Paslaugų direktyvai problemų, nei aiškiai nurodytosios pagrindinėje byloje.

50.

Pirmuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar mokestis už leidimo eksploatuoti sekso prekių parduotuvę išdavimą ar pratęsimą, kurį sudaro dvi dalys – viena susijusi su administraciniu paraiškos nagrinėjimu ir negrąžinama, jeigu paraiška atmetama, kita, susijusi su licencijų tvarkos valdymu ir grąžinama, jeigu paraiška atmetama, yra Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 daliai prieštaraujančios išlaidos ( 24 ).

51.

Iš karto reikėtų pažymėti, jog akivaizdu, kad mokestis, atitinkantis leidimo paraiškos administracinio nagrinėjimo sąnaudas ir negrąžinamas atmetus šią paraišką, atitinka Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį. To neginčija nė viena bylos ar į ją įstojusi šalis.

52.

Pažymiu, kad, kaip nurodžiau šios išvados 26 ir 27 punktuose, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas išskyrė dvi sistemas pagal tai, kad antroji mokesčio dalis, skirta licencijų sistemai valdyti ir priežiūrai finansuoti, turi būti sumokėta, tik jeigu patenkinamas prašymas išduoti leidimą (A tipo tvarka) arba pateikiant paraišką, o jeigu ši atmetama, turi būti grąžinta (B tipo tvarka).

53.

Prašymo priimti prejudicinį sprendimą 26 punkte ( 25 ) prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė, kad A tipo leidimų išdavimo tvarka atitinka Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį. Taigi jo klausimai susiję tik su B tipo tvarka, kurią faktiškai taiko Westminster City Council.

54.

Žinoma, šis A ir B tipo tvarkų skirtumas egzistuoja, tik jeigu pagal A tipo tvarką mokestis, atitinkantis leidimų tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudas, nėra leidimo teikti atitinkamą paslaugą sąlyga. Tačiau jeigu kompetentinga institucija turi teisę pavėlinti licencijos išdavimą ir taip neleisti teikti atitinkamos paslaugos, kol nėra sumokėtas šis mokestis, tai akivaizdžiai yra B tipo leidimų tvarka, nors mokesčio ir nereikalaujama pateikiant paraišką.

55.

Vadovaujantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktu A tipo leidimų tvarkos apibūdinimu, antroji mokesčio dalis tampa mokėtina tik jeigu paraiška „patenkinama“, ir tai leidžia manyti, kad eksploatavimo leidimas nepriklauso nuo išankstinio mokėjimo. Toks reikalavimas nepatektų į Paslaugų direktyvos 13 straipsnio taikymo sritį ir, jei taikytina, galėtų būti nustatomas tik pagal kitose Paslaugų direktyvos nuostatose įtvirtintas sąlygas ( 26 ).

56.

Todėl reikėtų išnagrinėti, ar toks reikalavimas galėtų atitikti Paslaugų direktyvos 4 straipsnio 7 punkte apibrėžtą sąvoką „reikalavimas“, nes jos 16 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybės narės gali nustatyti „reikalavimus“ teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklai vykdyti jų teritorijoje.

57.

Paslaugų direktyvos 4 straipsnio 7 punkte sąvoka „reikalavimas“ apibrėžiama kaip „bet koks įpareigojimas, draudimas, sąlyga ar apribojimas, numatytas valstybių narių įstatymuose ir kituose teisės aktuose arba pagal teismų praktiką, administracinę praktiką ar profesinių įstaigų taisykles, arba profesinių asociacijų ar kitų profesinių organizacijų kolektyvines taisykles, priimtas šioms naudojantis teisiniu savarankiškumu“.

58.

Teigiamai atsakius į klausimą, pagal Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalį vis dėlto reikėtų, kad šiuo mokesčiu nebūtų diskriminuojama dėl paslaugų teikėjo pilietybės ar rezidavimo vietos, kad jis būtų būtinas viešajai tvarkai ir visuomenės saugumui palaikyti arba visuomenės sveikatai ar aplinkai apsaugoti ir proporcingas siekiamam tikslui.

59.

Iš anksto nepreziumuodamas galutinio atsakymo šiuo klausimu norėčiau pakomentuoti šį aspektą, konkrečiau – prašymo priimti prejudicinį sprendimą 12 punkto logiką, pagal kurią asmenų, eksploatuojančių sekso prekių parduotuves be licencijos, tyrimų ir patraukimo atsakomybėn sąnaudas turi padengti leidimų turėtojai, nes būtent jie pelnosi iš to, kad teisė teikti paslaugas yra ribojama nustatant leidimų kvotą.

60.

Pagal šią logiką leidimų sistema suvokiama kaip priemonė užtikrinti „monopolį“ tam tikriems ūkio subjektams, sudarantiems „klubą“, į kurį patekimas yra ribojamas ir priklauso nuo mokesčio sumokėjimo, leidžiančio nariams būti užtikrintiems, kad šis „klubas“ išliks ribotas. Tai neatitinka Paslaugų direktyvos tikslo nustatyti „konkurencingą paslaugų rinką“, siekiant paprasčiau įgyti „teisę teikti paslaugas ar [vykdyti] paslaugų teikimo veikl[ą]“ ( 27 ).

61.

Toliau mano analizė bus susijusi su klausimu, ar antroji mokesčio dalis, kurią T. M. Hemming ir kt. turėjo sumokėti Westminster City Council pateikdami paraiškas išduoti leidimą ir kuri atitiko leidimų tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudas, yra „išlaidos“, kaip tai suprantama pagal Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį; atrodo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tuo abejoja, nes ši mokesčio dalis yra grąžintina, jeigu paraiška atmetama ( 28 ).

62.

Pažymiu, kad pagal 1982 m. įstatymo 3 priedo 19 dalį įpareigojimas sumokėti mokestį nustatomas „pareiškėjui, prašančiam išduoti, pratęsti arba perduoti šiame priede numatytą licenciją“ (išskirta mano), o ne „licenciatui“. Kitaip tariant, prašymas išduoti leidimą nenagrinėjamas, jeigu šis mokestis nesumokamas pateikiant paraišką, kaip rašytinių pastabų 15 punkte tai pripažįsta Westminster City Council ( 29 ). Šiuo atžvilgiu tai, ar šis mokėjimas (kaip teigia Westminster City Council) yra užstatas ir ar ši suma jai atitenka negrįžtamai, neturi reikšmės.

63.

Taigi, priešingai, nei teigia Westminster City Council, nagrinėjamas mokestis yra išlaidos (t. y. privalomas tam tikros sumos sumokėjimas), kurios, kaip tai suprantama pagal Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį, „patirtos“ dėl leidimo procedūrų ir formalumų.

64.

Tam, kad tokios išlaidos, kaip nagrinėjamosios pagrindinėje byloje, atitiktų Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį, jos turi būti „protingos ir proporcingos <…> leidimų išdavimo procedūrų sąnaudoms ir neturi viršyti procedūrų sąnaudų“.

65.

Siekiant išnagrinėti šį aspektą pirmiausia reikia kelti klausimą, ar leidimų tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudos įeina į sąvoką leidimų „išdavimo procedūrų sąnaudos“.

66.

Nyderlandų vyriausybės teigimu, sąvoka leidimų „išdavimo procedūrų sąnaudos“ apima ir leidimo paraiškos nagrinėjimo išlaidas, ir leidimų tvarkos valdymo išlaidas.

67.

Šiuo atžvilgiu ji remiasi 2006 m. gegužės mėn. Komisijos pareiškimu, pagal kurį procedūrų sąnaudos apima „sąnaudas, patiriamas dėl [leidimų tvarkos] valdymo, kontrolės ir priežiūros“ ( 30 ).

68.

Šis pareiškimas prieštarauja teiginiui, kurį Komisija gynė savo rašytinėse pastabose ir pagal kurį mokesčio siekiant padengti asmenų, eksploatuojančių sekso prekių parduotuves be licencijos, patraukimo atsakomybėn sąnaudų negalima priskirti prie leidimų procedūrų, leidimų paraiškų nagrinėjimo ir susijusių išlaidų.

69.

Per teismo posėdį Komisija neigė, kad jos rašytinės pastabos prieštarauja 2006 m. pareiškimui, ir tvirtino, kad leidimų išdavimo srityje kompetentinga institucija gali priversti pareiškėjus apmokėti leidimų tvarkos valdymo, kontrolės ir priežiūros sąnaudas su sąlyga, kad tai yra konkrečios ir realios sąnaudos, tačiau šiuo atveju asmenų, eksploatuojančių sekso prekių parduotuves be licencijos, tyrimų ir patraukimo atsakomybėn sąnaudos nėra „faktiškai patirtos sąnaudos“ („costs actually incurred“).

70.

Mano nuomone, Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalies antro sakinio pabaigoje vartojama sąvoka „procedūrų sąnaudos“ nurodo šiame sakinyje jau pavartotą sąvoką „leidimų išdavimo procedūrų sąnaudos“, kuri savo ruožtu nurodo šios nuostatos pirmame sakinyje esančią frazę „leidimų išdavimo procedūros ir formalumai“.

71.

Šiuo atžvilgiu pažymiu, kad nors sąvoka „leidimų išdavimo procedūros ir formalumai“ Paslaugų direktyvoje neapibrėžta, ją reikia skirti nuo šios direktyvos 4 straipsnio 6 punkte apibrėžtos sąvokos „leidimų išdavimo tvarka“.

72.

Per teismo posėdį Westminster City Council teigė, kad antroji nagrinėjamo mokesčio dalis apima asmenų, eksploatuojančių sekso prekių parduotuves be licencijos, ir licencijų turėtojų, jeigu yra pažeidžiamos jų leidimo sąlygos, tyrimų ir patraukimo atsakomybėn sąnaudas.

73.

Tačiau net darant prielaidą, kad licencijų turėtojų tyrimų ir patraukimo atsakomybėn sąnaudos gali būti priskiriamos prie leidimų išdavimo tvarkos sąnaudų ( 31 ), to negali būti, kalbant apie sąnaudas, patiriamas atliekant tyrimus ir patraukiant atsakomybėn trečiuosius asmenis, eksploatuojančius sekso prekių parduotuves be licencijos, nes leidimų išdavimo tvarka neapima šios veiklos.

74.

Be to, leidimų išdavimo tvarkos valdymo ir priežiūros, net jeigu apimtų leidimų turėtojų padarytus nusikaltimus, neįmanoma laikyti priskiriamos prie „leidimų išdavimo procedūrų ir formalumų“, nes tai yra ne veikla, kuriai reikalingas leidimas, o iš to kylanti veikla. Kalbant apie ūkio subjektų, eksploatuojančių sekso prekių parduotuvę be licencijos, baudimą už pažeidimus, pažymėtina, kad jis yra dar mažiau susijęs su „leidimų išdavimo procedūromis ir formalumais“ ir apima trečiųjų asmenų elgesį leidimų turėtojų atžvilgiu.

75.

Taigi iš Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalies antro sakinio formuluotės matyti, kad leidimo paraiškos nagrinėjimo išlaidos negali apimti kitų išlaidų nei tos, kurių kompetentinga institucija patiria dėl leidimo paraiškos administracinio nagrinėjimo. Taigi jos negali viršyti to, kas yra būtina procedūros, po kurios išduodamas šis leidimas, realioms sąnaudoms padengti.

76.

2011 m. kovo 24 d. Sprendimas Komisija / Ispanija (C‑400/08, EU:C:2011:172) visiškai patvirtina mano pateikiamą Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalies aiškinimą. Iš tiesų tame sprendime nagrinėtos rinkliavos buvo apskaičiuojamos pagal bendras leidimų paraiškų administracinio nagrinėjimo 1994–1995 m. sąnaudas, prekybos plotą padalijant iš kiekvienoje leidimo paraiškoje nurodyto kvadratinių metrų skaičiaus.

77.

Aišku, kad šiomis rinkliavomis nebuvo atsižvelgiama į aspektus po leidimų išdavimo procedūros, pavyzdžiui, į išlaidas, susijusias su leidimų tvarkos valdymu ir priežiūra. Dėl šios priežasties 2011 m. kovo 24 d. Sprendimo Komisija / Ispanija (C‑400/08, EU:C:2011:172) 129 punkte Teisingumo Teismas pripažino, kad rinkliavos suma „tinkamai atspind[ėjo] visas minėtas sąnaudas, labai nenukrypstant nuo realių sąnaudų kiekvienu atskiru atveju“.

78.

T. M. Hemming ir kt. rėmėsi šiuo sprendimu Court of Appeal (England & Wales) (Apeliacinis teismas (Anglija ir Velsas)) ( 32 ); šis teismas, remdamasis juo, nusprendė (mano nuomone, teisingai), kad valstybės narės negali nustatyti mokesčių, viršijančių leidimų išdavimo ir registravimo procedūros sąnaudas ( 33 ).

79.

Šioje byloje neginčijama, kad visa nagrinėjamo mokesčio suma ne tik gerokai viršija sekso prekių parduotuvės eksploatavimo licencijos išdavimo ar pratęsimo paraiškų administracinio nagrinėjimo sąnaudas, bet (tai yra dar svarbiau) apima ir išlaidas, kurių Westminster City Council nepatyrė dėl leidimų išdavimo procedūros, t. y. asmenų, eksploatuojančių sekso prekių parduotuves be licencijos, tyrimų ir patraukimo atsakomybėn sąnaudas.

80.

Šį aspektą nagrinėsiu tik išsamumo sumetimais, nes reikalavimas, kad išlaidos būtų „protingos“, papildo reikalavimą, kad jos būtų „proporcingos <…> ir [neviršytų] procedūrų sąnaudų“, kuris, mano nuomone, nėra įvykdytas.

81.

Nors, kaip konstatavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Teisingumo Teismas dar tikrai neturėjo progos aiškinti Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalies ( 34 ), byloje, kurioje priimtas 2011 m. kovo 24 d. Sprendimas Komisija / Ispanija (C‑400/08, EU:C:2011:172), jis turėjo galimybę nagrinėti rinkliavų, nustatytų Ispanijos įstatyme prieš įsigaliojant Paslaugų direktyvai ir mokėtinų už paraiškos išduoti leidimą prekybos plotams nustatyti Katalonijoje (Ispanija) nagrinėjimą, atitiktį įsisteigimo laisvei.

82.

Kadangi šių rinkliavų suma buvo apskaičiuojama sąnaudas, susijusias su 1994 ir 1995 m. vykusiomis procedūromis, padalijant iš atitinkamose paraiškose nurodyto kvadratinių metrų skaičiaus ir nuo tada pritaikoma pagal infliaciją, Komisija teigė, kad šios rinkliavos, kurios neturi ryšio su prekybos leidimo išdavimo procedūros sąnaudomis, yra neproporcingos ( 35 ).

83.

Teisingumo Teismas atmetė šį argumentą ir nusprendė, kad „šis mokėtinų rinkliavų sumos apskaičiavimo metodas tinkamai atspindi visas minėtas sąnaudas, labai nenukrypstant nuo realių sąnaudų kiekvienu atskiru atveju. Be to, tai, kad rinkliavos nustatomos kaip tam tikra suma už kvadratinį metrą, leidžia skaidriai numatyti procedūros kainą“ ( 36 ).

84.

Tačiau Teisingumo Teismas nepateikė konkrečių kriterijų, leidžiančių įvertinti protingą mokesčio ar rinkliavos pobūdį, ir minėtame sprendime daugiau buvo analizuojamas mokesčio, kuris neturi viršyti realių leidimų išdavimo procedūros sąnaudų, proporcingumą.

85.

Mano nuomone, tam, kad išlaidos būtų „protingos“, kaip tai suprantama pagal Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalį, būtina, kad elementai, į kuriuos atsižvelgiama apskaičiuojant mokestį, ir šio apskaičiavimo metodas būtų logiškai paaiškinami ( 37 ).

86.

Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas paprašė Westminster City Council išsamiai raštu paaiškinti veiksnius, į kuriuos buvo atsižvelgta nustatant 2667 GBP ir 26435 GBP mokesčius ir taikytą apskaičiavimo metodą. Westminster City Council atsakė į šį klausimą, pateikdama dvejus savo „service manager – noise and licensing“ parodymus, kuriuos jis davė High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Aukštasis Teisingumo Teismas (Anglija ir Velsas), Karalienės rūmų skyrius (administracinių bylų kolegija)), ir prie jų pridėtus dokumentus.

87.

Westminster City Council paaiškino, kad, remiantis tais parodymais, leidimų tvarkos sąnaudas sudarė trys kategorijos, t. y. tiesioginės sąnaudos (pavyzdžiui, spausdinimo ir skelbimo sąnaudos), sąnaudos, susijusios su leidimais, tačiau priskiriamos prie kitų Westminster City Council paslaugų nei licencijų paslauga (pavyzdžiui, žmogiškųjų išteklių ir teisės tarnybos sąnaudos), ir leidimų tvarkos priežiūros sąnaudos.

88.

Vis dėlto raštu pateiktame atsakyme į Teisingumo Teismo klausimą Westminster City Council nepaaiškino, kaip, atsižvelgdama į visą biudžeto sumą, skirtą sekso prekių parduotuvių leidimų tvarkai, ji gavo 2667 GBP ir 26435 GBP mokesčius, kuriuos reikalaujama sumokėti pateikiant paraišką išduoti arba pratęsti sekso prekių parduotuvių eksploatavimo licenciją.

89.

Per teismo posėdį Westminster City Council negalėjo pateisinti to, kad nagrinėjamas mokestis per nagrinėjamą laikotarpį nesikeitė, atrodo, neatsižvelgiant į įvairias aplinkybes, pavyzdžiui, į visas iš mokesčių gautas pajamas ir trūkumą ar perteklių, palyginti su realiomis leidimų sistemos valdymo ir priežiūros sąnaudomis, kurios, kaip nurodo Westminster City Council, kasmet kito. Neatrodo, kad Westminster City Council taip pat atsižvelgė į pajamas, gautas iš baudų ir kitų finansinių sankcijų, skirtų asmenims, eksploatavusiems sekso prekių parduotuves su leidimu ar be jo ( 38 ).

90.

Dėl šių priežasčių manau, kad antroji šioje byloje nagrinėjamo mokesčio dalis nėra „protingos“ išlaidos.

91.

Taigi su sąlyga, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas galės atlikti išsamesnę analizę, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į pirmąjį klausimą: Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją kompetentingai valstybės narės institucijai draudžiama apskaičiuojant mokestį, mokėtiną už leidimo išdavimą ar pratęsimą, atsižvelgti į leidimų išdavimo tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudas, net jei atitinkama šių sąnaudų dalis yra grąžinama, kai paraiška išduoti ar pratęsti nagrinėjamą leidimą atmetama.

92.

Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar atsakymas į pirmąjį klausimą priklauso nuo kitų aplinkybių, pavyzdžiui, to, kad mokesčio dalis, atitinkanti leidimų išdavimo tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudas, lemia pareiškėjų išlaidas arba nuostolius, šios dalies dydžio ir jos laikymo trukmę bei kompetentingos institucijos leidimo išdavimo paraiškų nagrinėjimo sąnaudų sumažėjimą dėl numatomo šios mokesčio dalies sumokėjimo.

93.

Atsižvelgiant į mano atsakymą į pirmąjį klausimą, į antrąjį klausimą atsakyti nereikia, nes iš šio atsakymo visiškai aišku, kad pati idėja apmokestinti leidimo paraišką pateikusius asmenis mokesčiu, kurio dalis atitinka leidimų tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudas, prieštarauja Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 2 daliai.

94.

Todėl siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) pateiktus prejudicinius klausimus:

2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje 13 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją kompetentingai valstybės narės institucijai draudžiama apskaičiuojant mokestį, mokėtiną už leidimo išdavimą ar pratęsimą, atsižvelgti į leidimų išdavimo tvarkos valdymo ir priežiūros sąnaudas, net jei atitinkama šių sąnaudų dalis yra grąžinama, kai paraiška išduoti ar pratęsti nagrinėjamą leidimą atmetama.