1.

Šiuo ieškiniu pradedamas naujas įnirtingo Jungtinės Karalystės ir Europos Sąjungos Tarybos ginčo dėl teisinio pagrindo, kurį reikia pasirinkti, kai Europos Sąjunga, vadovaudamasi asociacijos susitarimu su trečiąja šalimi, siekia dalyvauti priimant socialinės teisės nuostatas, kurios duos naudos ir trečiosios šalies, ir Sąjungos piliečiams, etapas.

2.

Panašiai kaip ir bylose C‑431/11 ir C‑656/11, Taryba, remdamasi Europos Komisijos pasiūlymu, palaikydamas santykius su Turkija ketina priimti tam tikras nuostatas, reikalingas socialinės apsaugos sistemoms koordinuoti, orientuodamasi į Sąjungoje taikomas normas. Šiuo tikslu Taryba, remdamasi laisvą darbuotojų judėjimą Europos vidaus rinkoje reglamentuojančiomis nuostatomis, konkrečiai SESV 48 straipsniu, Sprendimu 2012/776/ES ( 2 ) iš anksto nustatė bendrą Sąjungos poziciją, kurios reikia laikytis EEB ir Turkijos asociacijos taryboje.

3.

Dėl šio sprendimo Jungtinė Karalystė pareiškė ieškinį Teisingumo Teismui. Kitaip nei Taryba ir Komisija, Jungtinė Karalystė, palaikoma Airijos, mano, kad reikėtų remtis ne laisvą darbuotojų judėjimą reglamentuojančiomis nuostatomis (SESV 48 straipsniu), o trečiųjų šalių piliečių teises laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje reglamentuojančiomis nuostatomis, tiksliau – SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktu.

4.

SESV 48 straipsnio ir SESV 79 straipsnio 2 dalies b punkto atskyrimas, kaip ir šių abiejų nuostatų santykis su SESV 217 straipsnyje numatyta bendrąja kompetencija steigti asociaciją ir su SESV 216 straipsnio 1 dalimi, jokiu būdu nėra tik techninio pobūdžio klausimas. Iš tiesų jis turi didelę praktinę reikšmę, visų pirma Jungtinei Karalystei ir Airijai, kurioms, taikant SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktą, yra suteiktos tam tikros specialios teisės (vadinamasis opt‑in mechanizmas).

5.

Teisingumo Teismas neseniai 2013 m. rugsėjo 26 d. sprendime ( 3 ) ir 2014 m. vasario 27 d. sprendime ( 4 ) nusprendė, kad SESV 48 straipsnis buvo tinkamas teisinis pagrindas siekiant išplėsti Sąjungoje galiojančias socialinės teisės nuostatas Europos ekonominei erdvei (EEE) (byla C‑431/11) ir Šveicarijai (byla C‑656/11). Nagrinėjamoje byloje šalys yra išreiškusios kontroversiškus požiūrius ir į šiuos du sprendimus, ir į mano išvadą byloje C‑431/11 ( 5 ). Atsižvelgiant į jų pateiktus argumentus, reikės išsiaiškinti, ar EEE ir Šveicarijos atveju rastas sprendimas tinka ir kalbant apie asociacijos susitarimą su Turkija.

6.

Nagrinėjamo atvejo teisinį pagrindą sudaro Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) ir EEB ir Turkijos asociacijos susitarimas (toliau – Asociacijos susitarimas), įskaitant papildomus jų protokolus.

7.

Iš SESV penktosios dalies V antraštinės dalies nuostatų, reglamentuojančių tarptautinius Sąjungos susitarimus, pirmiausia reikėtų nurodyti SESV 218 straipsnio 9 dalį:

„Taryba, remdamasi Komisijos ar Sąjungos vyriausiojo įgaliotinio užsienio reikalams ir saugumo politikai pasiūlymu, priima sprendimą, kuriuo sustabdomas susitarimo taikymas ir nustatomos pozicijos, kurios Sąjungos vardu priimamos susitarimu įsteigtame organe, kai tam organui reikia priimti teisinę galią turinčius aktus, išskyrus aktus, papildančius arba pakeičiančius susitarimo institucinę struktūrą.“

8.

Toje pačioje SESV antraštinėje dalyje yra ir SESV 216 straipsnio 1 dalis, kuri suformuluota taip:

„Sąjunga gali sudaryti susitarimą su viena arba keliomis trečiosiomis šalimis arba tarptautinėmis organizacijomis, kai tai yra numatyta Sutartyse arba kai susitarimo sudarymas yra būtinas norint Sąjungos politikos sričių ribose pasiekti vieną iš Sutartyse nurodytų tikslų, arba kai jį numato Sąjungos teisiškai privalomas aktas, arba kai jis gali turėti poveikį bendroms taisyklėms ar keisti jų apimtį.“

9.

Prie teisinių Sąjungos išorės veiksmų pagrindų taip pat priskiriama kompetencija steigti asociaciją, įtvirtinta SESV 217 straipsnyje (buvęs EEB sutarties 238 straipsnis):

„Sąjunga su viena arba keletu trečiųjų šalių ar tarptautinių organizacijų gali sudaryti susitarimus steigti asociaciją, numatančią abipuses teises ir pareigas, bendrą veiklą ir specialią tvarką.“

10.

SESV trečiosios dalies IV antraštinėje dalyje tarp laisvą judėjimą reglamentuojančių nuostatų yra SESV 48 straipsnis (buvęs EEB sutarties 51 straipsnis), kurio pirmoje pastraipoje nustatyta:

„Europos Parlamentas ir Taryba, spręsdami pagal įprastą teisėkūros procedūrą, socialinės apsaugos srityje imasi priemonių, būtinų laisvam darbuotojų judėjimui užtikrinti; šiuo tikslu jie priima nuostatas, kaip migruojantiems samdomiems ir savarankiškai dirbantiems darbuotojams ir jų išlaikytiniams užtikrinti:

11.

SESV trečiosios dalies V antraštinėje dalyje „Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė“ esančiame SESV 79 straipsnyje, be kita ko, nustatyta:

„1.   Sąjunga kuria bendrą imigracijos politiką, kuria siekiama visais etapais užtikrinti veiksmingą migrantų srautų valdymą, palankų režimą teisėtai valstybėse narėse gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams bei neteisėtos imigracijos ir prekybos žmonėmis prevenciją ir sustiprintas kovos su jomis priemones.

2.   Taikant 1 dalį, Europos Parlamentas ir Taryba, spręsdami pagal įprastą teisėkūros procedūrą, patvirtina priemones šiose srityse:

<...>

<...>“

12.

Prie ESS ir SESV pridėtas protokolas dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės (21 protokolas). Jungtinės Karalystės atveju šis protokolas taikomas visai laisvės, saugumo ir teisingumo erdvei, o Airijos atveju jis netaikomas SESV 75 straipsniui (žr. 21 protokolo 9 straipsnį).

13.

Iš 21 protokolo 1 straipsnio pirmos pastraipos pirmo sakinio ir 3 straipsnio matyti, kad Jungtinė Karalystė ir Airija „nedalyvauja Tarybos darbe nustatant priemones“, siūlomas pagal SESV III dalies V antraštinę dalį, nebent jos per tris mėnesius nuo pasiūlymo ar iniciatyvos pateikimo Tarybos pirmininkui raštu praneša, kad norėtų dalyvauti nustatant ir taikant atitinkamą priemonę.

14.

Be to, kaip matyti iš 21 protokolo 2 straipsnio, „jokios [SESV] III dalies V antraštinės dalies nuostatos, jokia pagal šią antraštinę dalį nustatyta priemonė ir jokia Sąjungos pagal šią antraštinę dalį sudarytų tarptautinių sutarčių nuostata nei jokie Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimai, aiškinantys šias nuostatas ar priemones, nėra privalomi arba taikomi Jungtinei Karalystei ar Airijai“; be to, „minėtos nuostatos, priemonės ir sprendimai neturi jokios įtakos šių valstybių kompetencijai, teisėms bei įsipareigojimams“.

15.

1963 m. rugsėjo 12 d. Turkijos Respublika ir tuometinė EEB ir jos valstybės narės Ankaroje pasirašė Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacijos susitarimą. EEB vardu šis asociacijos susitarimas buvo Tarybos „sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas“1963 m. gruodžio 23 d., o kaip teisinis pagrindas tuo metu buvo pasirinkta EEB sutarties 238 straipsnyje (dabar – SESV 217 straipsnis) įtvirtinta kompetencija steigti asociaciją ( 6 ). Šis asociacijos susitarimas įsigaliojo 1964 m. gruodžio 1 d. Prie jo pridėtas papildomas protokolas ( 7 ), kuris buvo pasirašytas 1970 m. lapkričio 23 d. Briuselyje ir kuris Tarybos, remiantis EEB sutarties 238 straipsniu, EEB vardu „sudarytas[, aprobuotas] ir patvirtintas“1972 m. gruodžio 19 d. ( 8 )

16.

Asociacijos susitarimo preambulėje pabrėžiamas Susitariančiųjų Šalių siekis „sukurti glaudesnius ryšius tarp turkų tautos ir Europos ekonominei erdvei priklausančių tautų“ (pirma konstatuojamoji dalis); taip pat išreiškiamas Susitariančiųjų Šalių pripažinimas, „kad pagalba, kurią Europos ekonominė bendrija suteiks turkų tautai, siekiančiai pagerinti savo gyvenimo lygį, palengvins vėlesnį Turkijos įstojimą į Bendriją“ (ketvirta konstatuojamoji dalis).

17.

Pagal Asociacijos susitarimo 9 straipsnį, kuriame daroma nuoroda į EEB sutarties 7 straipsnį (dabar – SESV 18 straipsnis), įgyvendinant asociacijos nuostatas draudžiama diskriminuoti dėl pilietybės:

„Susitariančiosios šalys pripažįsta, kad susitarimo taikymo srityje <…> bet kokia diskriminacija dėl pilietybės draudžiama pagal Bendrijos steigimo sutarties 7 straipsnyje įtvirtintą principą.“

18.

Asociacijos susitarimo 12 straipsnyje daroma nuoroda į EEB sutarties 48–50 straipsnius (dabar – SESV 45–47 straipsniai):

„Siekdamos palaipsniui tarpusavyje įgyvendinti laisvą asmenų judėjimą, Susitariančiosios Šalys susitaria semtis įkvėpimo iš Bendrijos steigimo sutarties 48, 49 ir 50 straipsnių.“

19.

Papildomo protokolo 36 straipsnyje nustatyta:

„Darbuotojų judėjimo tarp Bendrijos valstybių narių ir Turkijos laisvė pagal Asociacijos susitarimo 12 straipsnyje nustatytus principus laipsniškai užtikrinama tarp dvyliktųjų metų pabaigos ir dvidešimt antrųjų metų pabaigos nuo šio susitarimo įsigaliojimo dienos pagal Asociacijos susitarimo 12 straipsnyje nustatytus principus.“

20.

Socialinės apsaugos klausimu Papildomo protokolo 39 straipsnyje numatyta:

„1.   Asociacijos taryba prieš pasibaigiant pirmiesiems metams po šio protokolo įsigaliojimo patvirtina socialinės apsaugos priemones, skirtas iš vienos Bendrijos valstybės narės į kitą persikeliantiems Turkijos pilietybę turintiems darbuotojams ir Bendrijoje gyvenančioms jų šeimoms.

2.   Šios nuostatos pagal nustatytiną tvarką turi suteikti Turkijos pilietybę turintiems darbuotojams galimybę sumuoti draudimo arba atlikto darbo stažo tam tikroje valstybėje narėje laikotarpius dėl senatvės pensijų, maitintojo netekimo pašalpų, invalidumo pašalpų gavimo, taip pat dėl sveikatos paslaugų teikimo Bendrijoje gyvenantiems darbuotojams ir jų šeimoms. Šios priemonės nesukuria prievolės valstybėms narėms atsižvelgti į Turkijoje atlikto darbo stažo laikotarpius.

3.   Pirmiau minėtos priemonės turi užtikrinti išmokų šeimai mokėjimą, jei darbuotojo šeima gyvena Bendrijoje.

4.   Turi būti įmanoma pervesti į Turkiją senatvės pensijas, maitintojo netekimo pašalpas ir invalidumo pašalpas, gautas pagal remiantis straipsnio 2 dalimi patvirtintas priemones.

5.   Šiame straipsnyje numatytos priemonės neturi įtakos iš Turkijos ir Bendrijos valstybių narių sudarytų dvišalių susitarimų kylančioms teisėms ir prievolėms, jeigu tokie susitarimai numato palankesnę tvarką Turkijos piliečiams.“

21.

Pagal Asociacijos susitarimo 6 straipsnį Susitariančiosios Šalys susitinka Asociacijos taryboje ( 9 ). Asociacijos susitarimo 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad susitarimo tikslams įgyvendinti ir jame numatytais atvejais ši asociacijos taryba įgaliojama priimti sprendimus.

22.

Remdamasi Papildomo protokolo 39 straipsniu, Asociacijos taryba priėmė Sprendimą Nr. 3/80 ( 10 ), kuriuo, siekiant sudaryti Turkijos darbuotojams ir jų šeimos nariams galimybę gauti tam tikras socialines paslaugas EEB, koordinuojamos socialinės apsaugos sistemos. Sprendimo Nr. 3/80 turinys iš esmės atkartojo Reglamento (EEB) Nr. 1408/71 ( 11 ) nuostatas ir tam tikras (atskiras) Reglamento (EEB) Nr. 574/72 ( 12 ) nuostatas.

23.

1983 m. vasario 8 d. Komisija pateikė Tarybai savo pasiūlymą dėl reglamento, skirto Sprendimui Nr. 3/80 įgyvendinti ( 13 ). Tiesa, Taryba taip ir nepriėmė atitinkamo reglamento pagal šį EEB sutarties 238 straipsniu (dabar – SESV 217 straipsnis) pagrįstą pasiūlymą, ir Komisija 2013 m. atšaukė jį kaip „nebeaktualų“ ( 14 ).

24.

Sąjungoje taikomos nuostatos, skirtos socialinės apsaugos sistemoms koordinuoti, ilgą laiką buvo įtvirtintos Reglamente Nr. 1408/71 ir jį papildančiame Reglamente Nr. 574/72. Nuo 2010 m. gegužės 1 d. Reglamentą Nr. 1408/71 pakeitė Reglamentas Nr. 883/2004 ( 15 ), o Reglamentą Nr. 574/72 – Reglamentas Nr. 987/2009 ( 16 ).

25.

Asociacijos su Turkija lygmeniu socialinės apsaugos sistemų taikymą reglamentuojančias nuostatas, galiojančias vadovaujantis Sprendimu Nr. 3/80, ketinama suderinti su pasikeitusia Sąjungos teisine situacija. Šiuo tikslu planuojama panaikinti Sprendimą Nr. 3/80 ir, išlaikant esminius ligšiolinės sistemos elementus, Asociacijos taryboje priimti naują sprendimą, kuriame, be kita ko, nuorodos į reglamentus Nr. 1408/71 ir 574/72 būtų pakeistos nuorodomis į reglamentus Nr. 883/2004 ir 987/2009. Tačiau ir toliau neplanuojama pradėti taikyti Turkijai visos Reglamento Nr. 883/2004 sistemos ( 17 ).

26.

2012 m. gruodžio 6 d. Taryba priėmė Sprendimą 2012/776, kuriuo nustatė Sąjungos poziciją, kurios turi būti laikomasi Asociacijos taryboje (toliau taip pat – ginčijamas sprendimas). Šis sprendimas, kaip ir siūlė Komisija ( 18 ), grindžiamas SESV 48 straipsniu kartu su 218 straipsnio 9 dalimi. Prie jo pridėtas planuojamo naujo Asociacijos tarybos sprendimo projektas.

27.

Sprendimo 2012/776 preambulės 5–7 konstatuojamosiose dalyse pateikiami šie motyvai:

28.

Šie motyvai pateikiami ir naujojo Asociacijos tarybos sprendimo projekto preambulėje, t. y. jo 6, 7 ir 9 konstatuojamosiose dalyse.

29.

Be to, iš naujojo Asociacijos tarybos sprendimo projekto 2 straipsnio („Asmenys, kuriems taikomas šis sprendimas“) iš esmės matyti, kad šį sprendimą planuojama taikyti ne tik darbuotojams, kurie yra Turkijos Respublikos piliečiai ir kurie yra arba buvo teisėtai įdarbinti valstybės narės teritorijoje, bet ir darbuotojams, kurie yra Europos Sąjungos valstybės narės piliečiai ir kurie yra arba buvo teisėtai įdarbinti Turkijos teritorijoje. Be to, naująjį sprendimą planuojama taikyti ir atitinkamo darbuotojo šeimos nariams, jei jie teisėtai gyvena ar gyveno kartu su atitinkamu darbuotoju jo darbo toje valstybėje narėje laikotarpiu.

30.

Projekto 3 straipsnyje numatytas vienodo požiūrio į išmokas principas, o 4 straipsnyje numatyta tam tikroms išmokoms netaikyti gyvenamosios vietos sąlygos. Galiausiai pagal projekto 5 ir 6 straipsnius planuojama sukurti Susitariančiųjų Šalių bendradarbiavimo sistemą ir tam tikras administracinių ir sveikatos patikrinimų taisykles.

31.

Bendrame pareiškime, įtrauktame į Tarybos protokolą ( 19 ), Jungtinė Karalystė ir Airija išreiškė abejones dėl to, kad Sprendimo 2012/776 materialiniu teisiniu pagrindu buvo pasirinktas SESV 48 straipsnis, ir pasiliko teisę imtis teisinių veiksmų. Taryba savo ruožtu tame pačiame protokole pažymėjo, kad Europos Sąjunga prisidės prie Asociacijos tarybos sprendimo priėmimo tik po to, kai Teisingumo Teismas priims sprendimus bylose C‑431/11 ir C‑656/11. Jungtinė Karalystė nurodė nedalyvavusi balsuojant dėl Sprendimo 2012/776.

32.

2013 m. vasario 15 d. Jungtinė Karalystė pareiškė ieškinį dėl Sprendimo 2012/776 panaikinimo. Ji mano, kad skundžiamą sprendimą reikėjo grįsti ne SESV 48 straipsniu, o SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktu.

33.

2013 m. liepos 2 d. Komisijai leista įstoti į bylą palaikyti Tarybos reikalavimų, o 2014 m. sausio 15 d. – Airijai palaikyti Jungtinės Karalystės reikalavimų. Tiesa, dėl pernelyg vėlai paduoto prašymo, vadovaujantis Procedūros reglamento 129 straipsnio 4 dalimi, Airijai buvo leista pateikti tik žodines pastabas per teismo posėdį.

34.

Jungtinė Karalystė, palaikoma Airijos, prašo:

35.

Taryba, palaikoma Komisijos, prašo:

36.

Jungtinės Karalystės ieškinį Teisingumo Teismas nagrinėjo rašytinio proceso tvarka, o 2014 m. gegužės 13 d. įvyko teismo posėdis. Jungtinės Karalystės prašymu Teisingumo Teismas, vadovaudamasis Statuto 16 straipsnio trečia pastraipa, šiame procese posėdžiauja Didžiosios kolegijos sudėties.

37.

Kaip ir bylose C‑431/11 ir C‑656/11, Jungtinė Karalystė ieškinį grindžia vieninteliu pagrindu: ji tvirtina, kad, nustatydama Sąjungos poziciją, kurios turi būti laikomasi EEB ir Turkijos asociacijos taryboje, Taryba pasirinko neteisingą teisinį pagrindą.

38.

Procedūriniu požiūriu visos bylos dalyvės sutaria, kad Taryba Sąjungos poziciją teisingai nustatė sprendimu pagal SESV 218 straipsnio 9 dalį. Juk Asociacijos taryba yra Asociacijos susitarimu įsteigtas organas, kuris priima teisinę galią turinčius sprendimus šio susitarimo tikslams įgyvendinti (žr. Asociacijos susitarimo 6 straipsnį ir 22 straipsnio 1 dalį).

39.

Taip pat neginčijama, kad, vadovaujantis ribotų įgaliojimų principu (ESS 5 straipsnio 1 dalies pirmas sakinys), tokiam Tarybos sprendimui, kuriuo nustatoma Sąjungos pozicija, be SESV 218 straipsnio 9 dalies, reikalingas ir materialinis teisinis pagrindas, kuriuo remiantis būtų galima apibrėžti kompetencijos apimtį, o kartu ir Sutarčių numatytas Sąjungos veiksmų ribas ( 20 ).

40.

Tačiau visiškai nesutariama dėl to, ar nagrinėjamu atveju šį teisinį pagrindą sudaro vidaus rinką reglamentuojančios nuostatos, ar nuostatos dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės, ar vis dėlto SESV 217 straipsnyje numatyta kompetencija steigti asociaciją. Taip pat nesutariama, kokį vaidmenį vaidina SESV 216 straipsnio 1 dalis.

41.

Tai, kad teisingas teisinio pagrindo pasirinkimas yra didelės praktinės ir institucinės, netgi konstitucinės svarbos ( 21 ), ypač akivaizdu tokiu atveju, koks dabar nagrinėjamas: teisinio pagrindo pasirinkimas lems, ar Jungtinė Karalystė ir Airija galės pasinaudoti specialiomis teisėmis, kurias joms suteikia opt‑in mechanizmas, kaip numatyta ES sutarties ir ESV sutarties 21 protokole ( 22 ).

42.

Tačiau Protokolas Nr. 21 per se neturi visiškai jokios įtakos sprendžiant klausimą dėl tinkamo teisinio pagrindo priimant ginčijamą sprendimą ( 23 ). Vadovaujantis nusistovėjusia teismo praktika, Sąjungos teisės aktui priimti reikalingo teisinio pagrindo pasirinkimas veikiau turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teismo kontrolė ir prie kurių priskirtinas tokio teisės akto tikslas ir turinys ( 24 ).

43.

Skundžiamas Tarybos sprendimas skirtas naujam Asociacijos tarybos sprendimui parengti, kuriuo egzistuojančioje asociacijoje ketinama atnaujinti ir šiek tiek išplėsti šiuo metu galiojančias nuostatas, reikalingas Sąjungos ir Turkijos socialinės apsaugos sistemoms koordinuoti ( 25 ).

44.

Planuojamame naujame Asociacijos tarybos sprendime, kuriam parengti skirtas skundžiamas sprendimas, be kita ko, numatytos kelios nuostatos, reikalingos socialinės apsaugos sistemoms koordinuoti, kurios (jose nustatytomis sąlygomis) turi būti naudingos Sąjungoje teisėtai įdarbintiems Turkijos darbuotojams ir tam tikriems šių darbuotojų šeimos nariams ( 26 ).

45.

Todėl iš pirmo žvilgsnio sedes materiae galėtų būti SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktas, nes šioje nuostatoje aiškiai leidžiama patvirtinti priemones „teisėtai valstybėje narėje gyvenančių trečiųjų šalių piliečių teisių apibrėžimo, įskaitant sąlygas, reglamentuojančias judėjimo ir apsigyvenimo laisvę kitose valstybėse narėse“, srityje. Į šią sritį gali įeiti ir trečiųjų šalių piliečių socialinę apsaugą reglamentuojančios normos ( 27 ).

46.

Šia nuostata neginčijamai ne kartą buvo grindžiami teisės aktai, kuriais siekta sudarant susitarimus su trečiosiomis šalimis įtraukti jų piliečius į Sąjungos socialinės teisės nuostatų taikymo sritį ( 28 ); į tai primygtinai atkreipė dėmesį Jungtinė Karalystė ir Airija.

47.

Tačiau vien tokia institucijų praktika negali turėti lemiamos reikšmės nustatant tinkamą skundžiamo Tarybos sprendimo teisinį pagrindą ( 29 ).

48.

Nagrinėjamu atveju remtis SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktu negalima dėl dviejų priežasčių: pirma, planuojamu naujuoju Asociacijos tarybos sprendimu ne tik paprasčiausiai įtvirtinamos trečiųjų šalių piliečių teisės (žr. toliau a skirsnį). Antra, šis sprendimas skirtas egzistuojančiai Sąjungos ir Turkijos asociacijai toliau plėtoti (žr. toliau b skirsnį).

49.

Pirmiausia pažymėtina, kad SESV 79 straipsnio 2 dalies a punktu, kaip materialiniu teisiniu pagrindu, apskritai galima būtų remtis tik tuomet, jei planuojamu naujuoju Asociacijos tarybos sprendimu būtų tik įtvirtinamos trečiųjų šalių piliečių teisės ar bent jau jis būtų pirmiausia skirtas šiam klausimui. Kaip žinoma, parenkant Sąjungos teisės akto teisinį pagrindą reikia orientuotis į jo reglamentavimo esmę ( 30 ).

50.

Tačiau, kaip teisingai pabrėžia Taryba ir Komisija, skundžiamu sprendimu jokiu būdu nesiekiama tik vienašališkai reglamentuoti socialinių trečiųjų šalių piliečių, tiksliau tariant, Turkijos darbuotojų ir jų šeimos narių, teisių Sąjungoje; juo taip pat norima reglamentuoti tam tikras socialines Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teises Turkijoje ( 31 ).

51.

Bet kuriuo atveju šiai antrajai sudėtinei daliai SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktas nėra tinkamas pagrindas. Ji galėtų būti įtraukta į priimamą pagal SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktą priemonę tik tuomet, jei būtų antraeilės reikšmės ir nesudarytų priemonės esmės.

52.

Per posėdį Teisingumo Teisme Jungtinė Karalystė ir Airija mėgino sumenkinti minėtos planuojamos priemonės antros sudėtinės dalies – Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams skirtų nuostatų priėmimo Turkijoje – reikšmę. Jų manymu, tai nėra esminis planuojamo Asociacijos tarybos sprendimo dalykas. Jos teigia, kad sprendimo esmę sudaro pirmoji sudėtinė dalis – planuojamos nuostatos, skirtos Sąjungoje įdarbintiems Turkijos darbuotojams ir jų šeimos nariams.

53.

Tačiau yra priešingai.

54.

Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad šiuo metu Sąjungos ir Turkijos asociacijoje apskritai nėra nuostatų, reikalingų socialinės apsaugos sistemoms koordinuoti, kurios būtų naudingos Turkijoje įdarbintiems Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams ( 32 ). Tokias nuostatas pirmą kartą ketinama sukurti planuojamu naujuoju Asociacijos tarybos sprendimu, kartu pašalinant šiuo metu galiojančiame Asociacijos tarybos sprendime Nr. 3/80 Turkijos darbuotojų naudai egzistuojančius netolygumus.

55.

Atsižvelgiant į tai, planuojamos nuostatos dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių jokiu būdu nėra nereikšminga antraeilė sritis. Veikiau šios nuostatos – tai tikroji naujovė, kurią turi priimti Asociacijos taryba. Planuojamos naujos nuostatos dėl Sąjungoje įdarbintų Turkijos darbuotojų ir jų šeimos narių tėra tik Sąjungos acquis atnaujinimas ( 33 ), o šio acquis branduolys egzistuoja nuo Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 3/80 priėmimo ( 34 ).

56.

Jungtinė Karalystė prieštarauja, kad planuojamos nuostatos, skirtos Turkijoje įdarbintiems Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, pirmiausia sukurs pareigas Turkijos institucijoms, o su Sąjungos valstybių narių institucijomis bus susijusios menkai, pavyzdžiui, administracinės pagalbos srityje ( 35 ).

57.

Tačiau ir šis argumentas nepagrįstas. Sąjungos teisės akto teisinio pagrindo pasirinkimas negali priklausyti nuo to, kas vėliau turės šį teisės aktą įgyvendinti – Sąjungos institucijos, valstybių narių ar trečiųjų šalių nacionalinės įstaigos.

58.

Man atrodo, kad sutelkdama dėmesį į priemones, skirtas planuojamam naujam Asociacijos tarybos sprendimui įgyvendinti, kurių reikės imtis Sąjungoje, Jungtinė Karalystė neteisingai supranta Sutarčių sistemą: joje aiškiai atskiriamos Sąjungos vidaus ir išorės kompetencijos sritys. Įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, Sąjungos išorės kompetencija Sutartyse aiškiau apibrėžta ir susisteminta, o tai, be kita ko, matyti iš naujai priimtų SESV 216 straipsnio 1 dalies ir 3 straipsnio 2 dalies nuostatų ( 36 ).

59.

Jei Sąjungos išorės veiksmams pagrįsti pakaktų vien vidaus kompetencijų, leidžiančių Sąjungai, pavyzdžiui, priimti tarptautinių įsipareigojimų įgyvendinimo priemones, buvimo, tai smarkiai išplėstų jos išorės kompetencijas ir ištrintų bet kokias jos įgaliojimų išorės srityje ribas. Tai prieštarautų ribotų įgaliojimų principui (ESS 5 straipsnio 1 dalies pirmas sakinys).

60.

Todėl Jungtinės Karalystės ir Airijos argumentai dėl pagrindinių planuojamų naujų nuostatų turinio aspektų nėra įtikinami.

61.

Antra, reikėtų turėti galvoje tai, kad SESV 79 straipsnis yra viena iš laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę reglamentuojančių nuostatų ir įeina į sienų kontrolės, prieglobsčio ir imigracijos politikos skyrių.

62.

Kaip nustatyta SESV 79 straipsnio 1 dalyje, šiuo straipsniu siekiama specifinio tikslo – kurti bendrą Sąjungos imigracijos politiką, turinčią „užtikrinti veiksmingą migrantų srautų valdymą, palankų režimą <...> trečiųjų šalių piliečiams bei neteisėtos imigracijos ir prekybos žmonėmis prevenciją ir sustiprintas kovos su jomis priemones“. Visas SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktu grindžiamas priemones reikėtų vertinti atsižvelgiant į šį kontekstą, be to, jos aiškiai priimamos vien siekiant „taikyti 1 dalį“.

63.

Šis SESV 79 straipsnio 2 dalies b punkto tikslas ir kontekstas netinka kalbant apie tokią priemonę, dėl kurios vyksta ginčas šioje byloje.

64.

Šioje byloje ginčijama priemone siekiama ne tik, vykdant bendrą imigracijos politiką, suteikti tam tikras socialines teises teisėtai Sąjungos teritorijoje gyvenantiems tam tikriems trečiųjų šalių piliečiams tam, kad jiems būtų užtikrintas „palankus režimas“, kaip tai suprantama pagal SESV 79 straipsnio 1 dalį. Šios priemonės tikslai daug platesni. Ja siekiama toliau plėtoti egzistuojančią Sąjungos ir Turkijos asociaciją, pirmiausia įgyvendinant Asociacijos susitarimo papildomo protokolo 39 straipsnyje numatytus reglamentavimo uždavinius.

65.

Tai, kad nuostatos, kurias turi priimti Asociacijos taryba, patenka į asociacijos su Turkija taikymo sritį ir skirtos jai toliau plėtoti, turi lemiamą reikšmę pasirenkant materialinį teisinį pagrindą. Kaip tik ši sąsaja ir šie tikslai suteikia skundžiamam sprendimui papildomą dimensiją, gerokai platesnę už SESV 79 straipsnyje numatytus tikslus ir priemones.

66.

Todėl reikia atmesti Jungtinės Karalystės ir Airijos argumentus, kad skundžiamą sprendimą būtina grįsti SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktu.

67.

Vis dėlto, mano nuomone, skundžiamo sprendimo taip pat negalima grįsti Tarybos ir Komisijos pasirinktu SESV 48 straipsniu.

68.

Jungtinė Karalystė ir Airija visiškai teisingai atkreipia dėmesį į tai, kad SESV 48 straipsniu iš esmės galima remtis tik patvirtinant Sąjungos vidaus priemones; be to, jis susijęs tik su socialine Sąjungos piliečių, bet ne trečiųjų šalių piliečių apsauga.

69.

Remiantis SESV 48 straipsniu, „socialinės apsaugos srityje“ galima patvirtinti tik priemones, būtinas „laisvam darbuotojų judėjimui užtikrinti“. Jis įeina į tą patį Sutarties skyrių kaip ir SESV 45 straipsnio 1 dalis, kurioje nustatyta, kad darbuotojų judėjimo laisvė užtikrinama „Sąjungoje“. Teisingumo Teismas taip pat yra konstatavęs, kad SESV 45 straipsnis (buvęs EEB sutarties 48 straipsnis) judėjimo laisvę užtikrina „tik iš valstybių narių kilusiems darbuotojams“ ( 37 ), t. y. Sąjungos piliečiams ( 38 ).

70.

Taigi trečiųjų šalių piliečiai Sąjungoje negali remtis SESV 45 straipsnyje įtvirtinta teise laisvai judėti, o Sąjungos teisės aktų leidėjas neturi teisės remdamasis vien SESV 48 straipsniu patvirtinti konkrečių priemonių, būtinų Sąjungos ir trečiųjų šalių socialinės apsaugos sistemoms koordinuoti. Tokios priemonės nėra tinkamos ar net būtinos darbuotojų judėjimo laisvei (Sąjungoje) užtikrinti, kaip tai suprantama pagal SESV 45 ir 48 straipsnius.

71.

Nėra visiškai atmestina tai, kad Sąjungos institucijos gali remtis joms vidaus rinkai kurti suteiktomis kompetencijomis, kad, patvirtindamos Sąjungos piliečiams ir įmonėms skirtas priemones, kartu reglamentuotų ir trečiųjų šalių piliečių padėtį, pavyzdžiui, kai to reikia siekiant užtikrinti vienodas konkurencijos sąlygas vidaus rinkoje ( 39 ).

72.

Bet nagrinėjamu atveju svarbu ne vien tai, kad, patvirtinant Sąjungos teritorijoje galiosiantį socialinės teisės srities aktą, kartu reglamentuojama ir trečiųjų šalių piliečių padėtis. Veikiau skundžiamu sprendimu pirmiausia siekiama sukurti socialinės apsaugos sistemų koordinavimo nuostatas, taikytinas Sąjungos santykiams su trečiąja šalimi.

73.

Tam SESV 48 straipsnis Sąjungos institucijoms jokių įgaliojimų nesuteikia.

74.

Reikia pripažinti, kad neseniai Teisingumo Teismas bylose C‑431/11 ir C‑656/11 nusprendė, kad SESV 48 straipsnis yra pakankamas teisinis pagrindas išplėsti Sąjungos socialinės teisės nuostatų taikymą ir EEE, ir Šveicarijai ( 40 ). Tačiau tai dar nereiškia, kad, remiantis SESV 48 straipsniu, galima priimti bendras socialinės teisės nuostatas, taikytinas Sąjungos santykiams su trečiosiomis šalimis. Tai, kad Teisingumo Teismas leido taikyti SESV 48 straipsnį santykiams su EEE dalyvaujančiomis ELPA valstybėmis ir Šveicarija, reikėtų vertinti atsižvelgiant į EEE susitarimo ir sutarties su Šveicarija dėl laisvo asmenų judėjimo ypatumus. Šiuos ypatumus Teisingumo Teismas pabrėžė sprendimuose bylose C‑431/11 ir C‑656/11.

75.

Byloje C‑431/11 Teisingumo Teismas priminė, kad EEE susitarimu įtvirtinta glaudi Sąjungos ir ELPA valstybių asociacija, grindžiama ypatingais ir privilegijuotais šių šalių santykiais, ir kad vienas iš jo tikslų – kiek įmanoma visapusiškai užtikrinti laisvą judėjimą ( 41 ). Byloje C‑431/11 ginčytas Tarybos sprendimas buvo viena iš priemonių, kuriomis Sąjungos vidaus rinkos teisės taikymas turėjo būti kuo labiau išplėstas EEE teritorijoje, kad minėtų valstybių piliečiai galėtų naudotis asmenų judėjimo laisve tomis pačiomis sąlygomis kaip ir Sąjungos piliečiai ( 42 ).

76.

Vėliau byloje C‑656/11 Teisingumo Teismas panašiai pabrėžė, kad dvišaliai susitarimai tarp Sąjungos ir Šveicarijos apima plačias sritis ir numato specialias teises ir pareigas, kurios kai kuriais aspektais yra analogiškos nurodytosioms ESV sutartyje ( 43 ). Konkrečiai kalbant apie nuostatas socialinės apsaugos sistemoms koordinuoti, Šveicarija „turi būti prilyginta Sąjungos valstybei narei“ ( 44 ).

77.

Taigi SESV 48 straipsnio taikymas bylose C‑431/11 ir C‑656/11 buvo iš esmės pagrįstas idėja, kad Šveicarija ir ELPA valstybės Norvegija, Islandija ir Lichtenšteinas, Teisingumo Teismo teigimu, laisvo asmenų judėjimo socialinėmis sąlygomis prilygsta Sąjungos valstybėms narėms tiek, kad gali būti laikomos priklausančiomis vidaus rinkai.

78.

Apie Sąjungos ir Turkijos santykius nieko panašaus pasakyti negalima. Kitaip nei EEE susitarimas ir sutartis su Šveicarija dėl laisvo asmenų judėjimo, šioje byloje nagrinėjamame asociacijos susitarime nėra numatyta bendrai išplėsti vidaus rinkos taisyklių taikymo Turkijos teritorijoje. Nors asociacijos susitarimu ir siekiama sukurti glaudesnius ryšius su Turkija ( 45 ) ir deklaruojamas tolimas tikslas – Turkijos įstojimas į Europos Sąjungą ( 46 ), esant dabartinei situacijai, Turkija toli gražu nėra visiškai prilyginama Europos vidaus rinkai priklausančioms valstybėms ( 47 ).

79.

Pirmiausia asociacijos susitarime kol kas dar nėra numatyta laisvo darbuotojų judėjimo tarp Sąjungos ir Turkijos, o numatyta tik palaipsniui jį sukurti ( 48 ). Kai kurie esminiai šio tikslo elementai iki šiol dar nėra įgyvendinti ( 49 ). Todėl teismo praktikoje, susijusioje su Sąjungoje įdarbintų Turkijos piliečių ir jų šeimos narių teisėmis, tik atskirais atvejais, „kiek tai yra įmanoma“, orientuojamasi į Sąjungoje galiojančius laisvo darbuotojų judėjimo principus ( 50 ).

80.

Tačiau, kitaip nei EEE susitarime ir sutartyje su Šveicarija dėl laisvo asmenų judėjimo, palaikant asociacijos santykius su Turkija nesiekiama, kad Turkijos piliečiai Sąjungoje arba Sąjungos piliečiai Turkijoje galėtų dirbti tomis pačiomis socialinėmis sąlygomis kaip ir atitinkami darbuotojai rezidentai. Veikiau Sąjunga ir Turkija tik ketina „semtis įkvėpimo“ ( 51 ) iš EEB sutarties 48–50 straipsnių (dabar SESV 45–47 straipsniai) ir taikyti nediskriminavimo dėl pilietybės principą ( 52 ), o į EEB sutarties 51 straipsnį, atitinkantį šiuo metu galiojantį SESV 48 straipsnį, asociacijos susitarime pabrėžtinai jokios nuorodos nedaroma.

81.

Tai, kad šios asociacijos santykiai yra akivaizdžiai ne tokie gilūs, atsispindi ir kalbant apie nagrinėjamą Sąjungos ir Turkijos socialinės apsaugos sistemų koordinavimą. Pavyzdžiui, nors šiuo metu ir galiojančiame Sprendime Nr. 3/80, ir planuojamame naujame Asociacijos tarybos sprendime kai kurie elementai pasiskolinti iš Reglamento Nr. 1408/71 ir jį pakeitusio Reglamento Nr. 883/2004, bendra Sąjungoje taikoma socialinės teisės sistema Turkijai neperkeliama. Dar daugiau – asociacijos susitarime galimybė visiškai perkelti Sąjungoje taikomą socialinės apsaugos sistemų koordinavimą netgi aiškiai atmetama, nes Sąjungos valstybės narės nėra įpareigojamos atsižvelgti į tam tikrus draudimo ir darbo stažo Turkijoje laikotarpius ( 53 ).

82.

Taigi, kitaip, nei mano Taryba ir Komisija, bylose C‑431/11 ir C‑656/11 priimto sprendimo šioje byloje pritaikyti negalima.

83.

Tiesa, pagal minėtą teismo praktiką SESV 48 straipsnį išimties tvarka galima pasirinkti priimant nuostatas asociacijoje, kuri išplėtota taip giliai ir plačiai, kad asocijuotosios trečiosios šalys vidaus rinkoje dalyvauja faktiškai kaip Sąjungos valstybės narės. Taigi tuomet ir tik tuomet socialinės apsaugos sistemų koordinavimą galima prilyginti vidaus rinkos klausimui ir grįsti SESV 48 straipsniu, kalbant apie santykius su šiomis trečiosiomis šalimis.

84.

Tačiau SESV 48 straipsnis, kitaip, nei mano Taryba ir Komisija, nėra ir nebus tinkamas teisinis pagrindas tais atvejais, kai į vidaus rinką panašių santykių nėra, nes Sąjungos ir atitinkamos trečiosios šalies santykiai dar tik palaipsniui plėtojami šia linkme.

85.

Taip yra ir kalbant apie šioje byloje nagrinėjamus santykius su Turkija.

86.

Taigi apibendrinant konstatuotina, kad SESV 48 straipsnis, kaip ir SESV 79 straipsnis, taip pat negali būti skundžiamo sprendimo teisinis pagrindas.

87.

Lemiamą reikšmę nustatant tinkamą skundžiamo sprendimo teisinį pagrindą turi tai, kad šis sprendimas Sąjungoje yra pirmas būtinas žingsnis siekiant plėtoti asociaciją su Turkija. Tam reikia remtis tokiais pat materialiniais teisiniais įgaliojimais kaip ir buvusiai Europos ekonominei bendrijai sudarant asociacijos susitarimą ir papildomą protokolą, t. y. SESV 217 straipsnyje (buvęs EEB sutarties 238 straipsnis) įtvirtinta kompetencija steigti asociaciją.

88.

Mano manymu, teismo praktika nesuteikia Tarybai ir Komisijai jokio pagrindo teigti, kad SESV 217 straipsniu galima remtis tik steigiant asociaciją ir papildant arba iš dalies pakeičiant jos institucinę struktūrą ir kad į jo taikymo sritį neįeina jokios priemonės, skirtos asociacijos susitarime apibrėžtai asociacijos programai įgyvendinti.

89.

Priešingai – jei SESV 217 straipsnis leidžia steigti Sąjungos ir trečiosios šalies asociaciją, tuomet ši nuostata tikrai turi būti naudojama kaip teisinis pagrindas atskiroms priemonėms, skirtoms jau egzistuojančiai asociacijai iš dalies pakeisti, išplėsti ar plėtoti (argumentum a maiore ad minus). Tai taip pat pasakytina apie priemones, skirtas asociacijos susitarime apibrėžtai asociacijos programai įgyvendinti ( 54 ); vienas iš šios programos tikslų yra palaipsniui sukurti sąlygas darbuotojams laisvai judėti ( 55 ).

90.

Gali būti, kad vienašales priemones, susijusias su iš asociacijos susitarimo kylančiomis pareigomis, Sąjunga gali ir prireikus privalo grįsti ir kitais teisiniais pagrindais nei SESV 217 straipsnis ( 56 ). Tačiau jei – kaip antai nagrinėjamu atveju – šias priemones priima Asociacijos taryba, tai yra Sąjungos ir Turkijos asociacijos institucijos veiksmas. Sąjungos teisės požiūriu Asociacijos tarybos veiksmų teisėtumas grindžiamas tik kompetencija steigti asociaciją, įtvirtinta SESV 217 straipsnyje. Vargu ar Asociacijos tarybos priimamas nuostatas galima grįsti SESV 79 ar 48 straipsniais. Nieko kito negalima pasakyti ir apie skundžiamą sprendimą, kuriuo mūsų Taryba prieš Asociacijos tarybai imantis veiksmų nustato Sąjungos poziciją ir tokiu būdu galiausiai parengia Sąjungos tarptautinius veiksmus ir planuojamus asociacijoje galiojančių nuostatų pakeitimus. Jo materialinis teisinis pagrindas taip pat turi būti SESV 217 straipsnis.

91.

Net jei būtų daroma prielaida, kad remiantis SESV 79 straipsnio 2 dalies b punktu taip pat būtų galima patvirtinti kai kurias socialinės apsaugos sistemų koordinavimo priemones, t. y. priemones dėl trečiųjų šalių piliečių ir jų šeimos narių ( 57 ), SESV 217 straipsnis, kalbant apie asociacijos susitarimą su trečiosiomis šalimis, kaip antai Turkija, būtų laikytinas lex specialis ( 58 ).

92.

Kitaip nei SESV 48 straipsnis, SESV 217 straipsnis neabejotinai leidžia Sąjungai patvirtinti priemones, taikytinas esant santykiams su trečiosiomis šalimis, ir suteikti tiek Sąjungos, tiek trečiosios šalies piliečiams, įskaitant ir ekonomiškai neaktyvius asmenis, galimybę pasinaudoti šiomis priemonėmis. Kaip tik tokios su Sąjungos santykiais su trečiosiomis šalimis ir šių trečiųjų šalių piliečių teisine padėtimi susijusios priemonės ir sudaro asociacijos susitarimą. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas jau gana seniai yra nustatęs, kad SESV 217 straipsniu (buvęs EEB sutarties 238 straipsnis) Sąjungai neišvengiamai suteikiama kompetencija, būtina siekiant užtikrinti, kad ji įgyvendins įsipareigojimus trečiosioms šalims visose srityse, kurioms taikomos Sutartys, taip pat ir dėl darbuotojų migrantų ir jų šeimos narių teisinės padėties ( 59 ).

93.

Pripažinęs SESV 217 straipsnį materialiniu teisiniu pagrindu visoms asociacijos susitarime apibrėžtai asociacijos programai įgyvendinti skirtoms priemonėms, Teisingumo Teismas galėtų gerokai padidinti teisinį saugumą asociacijų srityje ir prisidėti prie gana prieštaringos Sąjungos institucijų praktikos šioje srityje suvienodinimo. Be to, taip galėtų būti užkirstas kelias su teisiniu pagrindu susijusiems teisminiams ginčams, kaip antai kilusiems bylose C‑431/11 ir C‑656/11 bei nagrinėjamoje byloje.

94.

Kitaip, nei mano Taryba ir Komisija, su CITES byla susijusi Teisingumo Teismo praktika ( 60 ) netrukdo remtis SESV 217 straipsniu kaip materialiniu teisiniu ginčijamo sprendimo pagrindu. Iš Sprendimo CITES tik išplaukia, kad Taryba, priimdama SESV 218 straipsnio 9 dalyje numatytus sprendimus, kuriais nustatoma Sąjungos pozicija tarptautiniuose organuose, privalo pasirinkti konkretų materialinį teisinį pagrindą ir jį nurodyti ( 61 ). Bet minėtame sprendime niekur nepasakyta, kad SESV 217 straipsnis nėra tinkamas arba pakankamai konkretus materialinis teisinis tokių sprendimų pagrindas.

95.

Be to, SESV 217 straipsnio kaip pasirinkto tokio sprendimo, koks skundžiamas šioje byloje, teisinio pagrindo negalima ginčyti tvirtinant, kad taip būtų pernelyg apsunkinta Asociacijos tarybos sprendimų priėmimo procedūra.

96.

Viena vertus, ne procedūros lemia akto teisinį pagrindą, o akto teisinis pagrindas lemia procedūras, kurių reikia laikytis jį priimant ( 62 ).

97.

Kita vertus, SESV 217 straipsniu remiantis kaip materialiniu teisiniu pagrindu, nagrinėjamu atveju procedūra nė kiek nepasikeičia. Procedūriniu požiūriu reikšminga lieka SESV 218 straipsnio 9 dalis, kurią taikant Taryba sprendžia kvalifikuotąja balsų dauguma (ESS 16 straipsnio 3 dalis). Vieningo sprendimo Taryboje reikalavimas (SESV 218 straipsnio 8 dalies antra pastraipa), kaip ir Europos Parlamento pritarimo reikalavimas (SESV 218 straipsnio 6 dalies a punkto i papunktis), pagal savo prasmę ir tikslą bei SESV 218 straipsnio sistemą ( 63 ) taikomas tik pirmą kartą sudarant asociacijos susitarimą arba keičiant tokio susitarimo struktūrą, o tokiu atveju SESV 218 straipsnio 9 dalis, kaip nustatyta jos paskutinio sakinio antroje dalyje („išskyrus <…>“), ir taip jau netaikoma.

98.

Taigi – kaip jau anksčiau byloje C‑431/11 ( 64 ) – prieinu prie išvados, kad SESV 217 straipsnis būtų buvęs tinkamas skundžiamo sprendimo materialinis teisinis pagrindas, o procedūriniu požiūriu tebetaikytina SESV 218 straipsnio 9 dalis, kai Taryba priima sprendimus kvalifikuota balsų dauguma (ESS 16 straipsnio 3 dalis).

99.

Beje, proceso teisės požiūriu Teisingumo Teismui nagrinėjamu atveju nėra užkirstas kelias įvardyti SESV 217 straipsnį kaip tinkamą skundžiamo sprendimo teisinį pagrindą. Jungtinė Karalystė, palaikoma Airijos, ieškinyje aiškiai iškėlė netinkamo teisinio pagrindo klausimą, dėl to jis tapo bylos dalyku. Be to, galimybė pasirinkti SESV 217 straipsnį kaip materialinį teisinį pagrindą buvo aptariama ir rašytinėje proceso dalyje, ir teismo posėdyje. Taigi nekyla jokių abejonių ir dėl teisės būti išklausytam, ir rungimosi proceso reikalavimų ( 65 ).

100.

Gali būti, kad kai kurios proceso dalyvės – kaip ir byloje C‑431/11 – abejoja dėl SESV 217 straipsnio kaip skundžiamo sprendimo materialinio teisinio pagrindo. Tačiau šių abejonių priežastis greičiausiai yra šių dalyvių interesai, todėl jos nėra tinkamas pagrindas priversti Teisingumo Teismą rinktis tik iš SESV 79 straipsnio ir SESV 48 straipsnio. Teismas nėra „proceso šalių ruporas“ ( 66 ). Todėl jis negali būti įpareigotas atsižvelgti tik į tuos argumentus, kuriuos pateikė šalys, norėdamos pagrįsti savo reikalavimus, antraip tam tikrais atvejais jam galėtų tekti pagrįsti savo sprendimą klaidingais teisiniais argumentais ( 67 ).

101.

Tik jei Teisingumo Teismas nepritartų mano samprotavimams dėl SESV 217 straipsnio, pridursiu, kad nagrinėjamu atveju būtų galima svarstyti ir galimybę remtis SESV 216 straipsnio 1 dalimi.

102.

SESV 216 straipsnio 1 dalies negalima painioti su bendraisiais Sąjungos institucijų įgaliojimais imtis išorės veiksmų. Veikiau šia norma reglamentuojama išorės kompetencija visuomet susijusi su joje minimomis Sutarčių nuostatomis, Sąjungos tikslais ir Sąjungos teisės aktais.

103.

Nagrinėjamu atveju aptarti SESV 216 straipsnio 1 dalį, man atrodo, būtina dar ir todėl, kad Taryba rašytinėje proceso dalyje ir teismo posėdyje vis bandė ginti SESV 48 straipsnį kaip skundžiamo sprendimo materialinį teisinį pagrindą, iš dalies remdamasi vadinamąja AETR doktrina ( 68 ).

104.

Šiuo klausimu pažymėtina, kad 2009 m. gruodžio 1 d. įsigaliojus Lisabonos sutarčiai AETR doktrina iš esmės kodifikuota SESV 216 straipsnio 1 dalyje ( 69 ). Taigi jei Taryba, priimdama skundžiamą sprendimą, būtų norėjusi remtis bet kokio pobūdžio „AETR poveikiu“, šio sprendimo preambulėje ji būtų turėjusi ne tik padaryti nuorodą į SESV 48 straipsnį, bet ir kaip materialinį teisinį pagrindą papildomai nurodyti SESV 216 straipsnio 1 dalį. Jos atsisakymas nurodyti SESV 216 straipsnio 1 dalį mažų mažiausiai laikytinas motyvavimo stoka, kaip tai suprantama pagal SESV 296 straipsnio antrą pastraipą.

105.

Turint tai galvoje, atrodo, visiškai įmanoma nagrinėjamu atveju iš SESV 216 straipsnio 1 dalies kildinti Sąjungos kompetenciją imtis išorės veiksmų. Kitaip, nei mano kai kurios bylos dalyvės, tai ir yra minėtos nuostatos funkcija.

106.

Tokios priemonės, kaip antai planuojamas naujasis Asociacijos tarybos sprendimas, priėmimas nėra niekur reglamentuotas pirminėje Sąjungos teisėje – t. y. ESS arba SESV, todėl nėra galimybės pasiremti SESV 216 straipsnio 1 dalies pirmąja alternatyva („numatyta Sutartyse“). Be to, planuojamo sprendimo priėmimo Asociacijos taryboje paskirtis nėra „įgyvendinti vieną iš Sutartyse nustatytų tikslų“„Sąjungos politikos sričių ribose“, todėl netinka ir SESV 216 straipsnio 1 dalies antroji alternatyva ( 70 ).

107.

Taip pat nematyti, kokiu būdu nuostatų, skirtų valstybių narių ir Turkijos socialinės apsaugos sistemoms koordinuoti, priėmimas gali „turėti poveikį“„bendroms taisyklėms“, t. y. Sąjungos teisės nuostatoms, arba „keisti jų apimtį“, kaip tai numatyta SESV 216 straipsnio 1 dalies ketvirtoje alternatyvoje. Šiuo atžvilgiu reikėtų priminti, kad Sąjungos socialinė teisė, kaip matyti iš reglamentų Nr. 883/2004 ir 987/2009, per se galioja tik vidaus rinkai, bet ne santykiams su trečiosiomis šalimis. Trečiosios šalies piliečiams Sąjungoje ir Sąjungos piliečiams trečiosiose šalyse ir atitinkamai jų šeimos nariams suteikus tam tikras socialinio pobūdžio teises už šios socialinės teisės taikymo srities ribų – kaip antai nagrinėjamu atveju – jokio poveikio jai nedaroma.

108.

Tačiau galima svarstyti rėmimąsi SESV 216 straipsnio 1 dalies trečiąja alternatyva, pagal kurią Sąjunga savo „politikos sričių ribose“ yra įgaliota sudaryti tarptautinį susitarimą su trečiąja šalimi, „kai jį numato Sąjungos teisiškai privalomas aktas“.

109.

Asociacijos susitarimas ir jo Papildomas protokolas yra du tarptautiniai susitarimai, kuriuos sudarė Europos ekonominė bendrija kaip Sąjungos pirmtakė, ir nuo to laiko jie laikytini Sąjungos teisės sistemos dalimi ( 71 ) ir pagal SESV 216 straipsnio 2 dalį yra privalomi tiek Sąjungos institucijoms, tiek valstybėms narėms. Taigi abu susitarimai laikytini „Sąjungos teisiškai privalomais aktais“, kaip tai suprantama pagal SESV 216 straipsnio 1 dalies trečią alternatyvą.

110.

Papildomo protokolo 39 straipsnyje numatyta, kad asociacijos taryba turi priimti „socialinės apsaugos priemones“, skirtas Turkijos pilietybę turintiems darbuotojams migrantams ir Sąjungoje gyvenančioms jų šeimoms; šios nuostatos pagal „nustatytiną tvarką“ turi suteikti galimybę suvienodinti draudimo arba darbo stažo valstybėse narėse laikotarpius.

111.

Tiesa, atitinkamų nuostatų dėl Turkijoje įdarbintų Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių priėmimas nėra numatytas jokioje atskiroje specialioje į papildomo protokolo 39 straipsnį panašioje nuostatoje. Tačiau pagal Asociacijos susitarimo 12 straipsnį ir Papildomo protokolo 36 straipsnį siekiama laipsniškai užtikrinti laisvą darbuotojų judėjimą tarp valstybių narių ir Turkijos apskritai, o pagal Asociacijos susitarimo 9 straipsnį draudžiama diskriminuoti dėl pilietybės. Iš to būtų galima daryti išvadą, kad Asociacijos susitarime numatytas Sąjungos ir Turkijos socialinės apsaugos sistemų koordinavimas taip pat turi būti naudingas Turkijoje įdarbintiems Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams.

112.

Taigi skundžiamą sprendimą būtų galima grįsti ir SESV 216 straipsnio 1 dalies trečia alternatyva. Skundžiamu sprendimu parengiamas tarptautinis Asociacijos tarybos susitarimas, numatytas dviejuose Sąjungos teisiškai privalomuose aktuose – Asociacijos susitarime ir jo Papildomame protokole.

113.

Vis dėlto kadangi, kaip jau minėta, SESV 217 straipsnis yra kitas, specialesnis skundžiamo sprendimo materialinis teisinis pagrindas ( 72 ), aš ir toliau laikausi nuomonės, kad galiausiai reikėtų remtis ne SESV 216 straipsnio 1 dalies trečia alternatyva, o SESV 217 straipsniu ( 73 ).

114.

Papildomai – kaip ir byloje C‑431/11 – norėčiau pažymėti, kad dėl SESV 217 straipsnio, kaip ir dėl SESV 48 straipsnio ar 216 straipsnio 1 dalies trečios alternatyvos, taikymo tokiu atveju, koks nagrinėjamas dabar, Protokolas Nr. 21 netaps neveiksmingas.

115.

Protokole Nr. 21 numatytos specialios laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę reglamentuojančios nuostatos, galiojančios Jungtinei Karalystei ir Airijai. Jose numatyta, kad vadovaujantis SESV III dalies V antraštine dalimi siūlomos priemonės Jungtinei Karalystei ir Airijai galioja tik tuomet, jei šios valstybės narės aiškiai raštu praneša, kad nori dalyvauti taikant šias priemones (opt‑in mechanizmas, žr. Protokolo Nr. 21 1 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį kartu su 3 straipsniu).

116.

Šios specialios nuostatos ratione materiae taikomos tik laisvės, saugumo ir teisingumo erdvei. Be to, kadangi tai specialios nuostatos, jos turi būti aiškinamos siaurai ( 74 ).

117.

Protokolo Nr. 21 prasmė ir tikslas nėra leisti Jungtinei Karalystei ir Airijai savo nuožiūra nuspręsti, ar dalyvauti taikant Sąjungos institucijų patvirtintas priemones ir jomis privalomai vadovautis kitose Sąjungos teisės srityse, pirmiausia susijusiose su vidaus rinka ar asociacijomis su trečiosiomis šalimis.

118.

Atitinkamai opt‑in mechanizmas negali būti taikomas patvirtinant priemones, kurios, kaip ir šioje byloje nagrinėjamas Tarybos sprendimas, susijusios su egzistuojančios asociacijos tarp Sąjungos ir trečiosios šalies plėtojimu.

119.

Be to, jei atskiros Sąjungos valstybės narės taikytų asocijuotosioms trečiosioms šalims ar jų piliečiams tik dalį Sąjungos acquis ir taip galėtų susikurti ypatingas sąlygas, kiltų didelė grėsmė Asociacijos susitarimo veikimui ir jame numatytos asociacijos programos įgyvendinimui ( 75 ).

120.

Asociacijos susitarimo taikymo srityje nėra erdvės opt‑in arba opt‑out mechanizmams, o kartu ir Europos à la carte idėjai. Priešingu atveju kiltų grėsmė, kad asociacija susiskaidys, o tai turės neigiamų pasekmių vienodam požiūriui į visus asociacijos susitarimo taikymo srityje dirbančius asmenis ir įmones, taip pat jiems taikomų konkurencijos sąlygų vienodumui ( 76 ).

121.

Kaip jau minėta, Taryba pagrindė ginčijamą sprendimą neteisingu teisiniu pagrindu. Teisinga būtų buvę šį sprendimą grįsti SESV 217 straipsnyje numatytu teisiniu pagrindu, t. y. kompetencija steigti asociaciją, arba alternatyviai – SESV 216 straipsnio 1 dalies trečia alternatyva, atitinkamai taikomais kartu su SESV 218 straipsnio 9 dalyje įtvirtintu procedūriniu teisiniu pagrindu.

122.

Tačiau Sąjungos akto pagrindimas neteisingu teisiniu pagrindu savaime dar nereiškia, kad šį aktą reikia panaikinti. Pagal teismų praktiką teisės aktas nėra naikintinas, jei netinkamo teisinio pagrindo pasirinkimas negalėjo turėti jokių padarinių jo turiniui ar priėmimo procedūrai ir tebuvo vien formali klaida ( 77 ).

123.

Būtent taip yra nagrinėjamu atveju. Pagal SESV 218 straipsnio 9 dalį Tarybai reikėjo priimti skundžiamą sprendimą kvalifikuota balsų dauguma nedalyvaujant Europos Parlamentui ( 78 ), neatsižvelgiant į tai, ar tinkamu teisiniu pagrindu laikysime SESV 217 straipsnį, 216 straipsnio 1 dalį ar Tarybos pasirinktą SESV 48 straipsnį. Be to, nė pagal vieną iš minėtų teisinių pagrindų Jungtinei Karalystei ir Airijai neleidžiama pasinaudoti ESS ir SESV protokole Nr. 21 numatytomis specialiomis teisėmis.

124.

Taigi neteisingo teisinio pagrindo pasirinkimas nagrinėjamu atveju negali pagrįsti skundžiamo sprendimo panaikinimo.

125.

Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi pagal mano pasiūlytą sprendimą Jungtinė Karalystė pralaimėjo bylą, o Taryba prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas, Jungtinė Karalystė turi jas padengti. Airija ir Komisija, kaip įstojusios į bylą šalys, padengia savo bylinėjimosi išlaidas pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį.

126.

Remdamasi išdėstytais samprotavimais, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą: