—

C. Demir, atstovaujamo advokato J. P. Sanchez Montoto,

—

Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos M. Noort, B. Koopman ir C. Wissels,

—

Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos T. Henze, J. Möller ir A. Wiedmann,

—

Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato F. Urbani Neri,

—

Europos Komisijos, atstovaujamos V. Kreuschitz ir M. van Beek,

1

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 1980 m. rugsėjo 19 d. Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros (toliau – Sprendimas Nr. 1/80) 13 straipsnio išaiškinimu. Asociacijos taryba buvo įsteigta Susitarimu, įsteigiančiu Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociaciją, kuris 1963 m. rugsėjo 12 d. Ankaroje buvo pasirašytas Turkijos Respublikos, EEB valstybių narių ir Bendrijos ir kuris pastarosios vardu buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB (OL 217, 1964, p. 3685; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 10, toliau – Asociacijos susitarimas).

2

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant C. Demir ir Staatssecretaris van Justitie (Teisingumo ministerijos valstybės sekretorius, toliau – Staatssecretaris) ginčą dėl atmesto prašymo suteikti leidimą gyventi šalyje.

3

Pagal Asociacijos susitarimo 2 straipsnio 1 dalį šio susitarimo tikslas – skatinti nuolatinį ir subalansuotą Susitariančiųjų Šalių prekybinių ir ekonominių santykių stiprinimą, visiškai atsižvelgiant į būtinybę užtikrinti greitesnį Turkijos ekonomikos vystymąsi ir didinti turkų tautos užimtumo lygį bei gerinti jos gyvenimo sąlygas.

4

Pagal Asociacijos susitarimo 12 straipsnį „siekdamos palaipsniui tarpusavyje įgyvendinti laisvą asmenų judėjimą, Susitariančiosios Šalys susitaria remtis [EB 39], [EB 40] ir [EB 41] straipsniais“. (Neoficialus vertimas.)

5

Šio susitarimo 22 straipsnio 1 dalyje nurodyta:

„Kad būtų įvykdyti susitarime numatyti tikslai, susitarime numatytais atvejais Asociacijos taryba turi sprendimo teisę. Kiekviena iš Šalių privalo imtis priemonių, kurių reikia priimtiems sprendimams vykdyti <...>.“ (Neoficialus vertimas.)

6

Sprendimo Nr. 1/80 II skyriaus 1 skirsnį „Su įsidarbinimu ir laisvu darbuotojų judėjimu susiję klausimai“ sudaro 6‑16 straipsniai.

7

Šio sprendimo 6 straipsnyje numatyta:

„1.   Išskyrus atvejus, numatytus 7 straipsnyje, susijusiame su darbuotojo šeimos narių teise laisvai įsidarbinti, darbuotojas turkas, teisėtai esantis valstybės narės darbo rinkoje, turi teisę:

2.   Metinės atostogos, nebuvimas darbe dėl motinystės, nelaimingo atsitikimo darbe arba dėl trumpalaikės ligos įskaitomi į teisėto darbo laikotarpį. Kompetentingų valdžios įstaigų tinkamai patvirtintas priverstinio nedarbo laikotarpis ir nebuvimas darbe dėl ilgalaikės ligos, kurie nėra įskaitomi į teisėto darbo laikotarpį, nepažeidžia teisių, įgytų remiantis ankstesnio darbo laikotarpiu.

3.   1 ir 2 dalių taikymo tvarka įtvirtinama nacionalinės teisės aktuose.“ (Neoficialus vertimas.)

8

Šio sprendimo 13 straipsnyje numatyta:

„Bendrijos valstybės narės ir Turkija negali nustatyti naujų apribojimų, susijusių su darbuotojų ir jų šeimos narių, kurie teisėtai gyvena ir dirba atitinkamoje teritorijoje, įsidarbinimo sąlygomis.“ (Neoficialus vertimas.)

9

Šio sprendimo 14 straipsnyje nustatyta:

„1.   Šio skyriaus nuostatos taikomos atsižvelgiant į apribojimus, pateisinamus viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir sveikatos sumetimais.

2.   Jos nepažeidžia teisių ir pareigų, kylančių iš atskirų valstybių teisės aktų ar dvišalių Turkijos ir Bendrijos valstybių narių susitarimų, kuriais savo piliečiams numatytos palankesnės nuostatos.“ (Neoficialus vertimas.)

10

Remiantis Sprendimo Nr. 1/80 16 straipsnio 1 dalimi, šio sprendimo II skyriaus 1 skirsnio nuostatos taikomos nuo 1980 m. gruodžio 1 d.

11

1980 m. gruodžio 1 d. užsieniečių atvykimas į Nyderlandus ir gyvenimas šioje šalyje buvo reglamentuotas Užsieniečių įstatymu (Vreemdelingenwet, Stb., 1965, Nr. 40) ir šio įstatymo įgyvendinimo nutarimu (Vreemdelingenbesluit, Stb., 1966, Nr. 387).

12

Pagal šio nutarimo 41 straipsnio 1 dalies c punktą užsieniečiai, norintys gyventi Nyderlanduose ilgiau kaip tris mėnesius, galėjo atvykti į Nyderlandų teritoriją tik tuomet, jeigu turėjo galiojantį pasą ir leidimą laikinai gyventi šalyje. Tokio leidimo reikalavimo tikslas pirmiausia buvo neteisėto atvykimo ir neteisėto gyvenimo šalyje prevencija.

13

Pagal Raad van State (Valstybės Taryba) sprendimą, priimtą remiantis minėtomis nacionalinėmis nuostatomis, prašymo suteikti leidimą gyventi šalyje atmetimas negalėjo būti motyvuojamas laikino leidimo gyventi šalyje neturėjimu, jeigu šio prašymo pateikimo momentu buvo įvykdytos visos kitos sąlygos. Tačiau atvykimas į Nyderlandus ir gyvenimas šalyje be šio leidimo buvo laikomas neteisėtu.

14

2001 m. balandžio 1 d. įsigaliojo 2000 m. lapkričio 23 d. Įstatymas dėl Užsieniečių įstatymo pakeitimo (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb., Nr. 495, toliau – 2000 m. įstatymas) ir Nutarimas dėl užsieniečių (Vreemdelingenbesluit, Stb., 2000, Nr. 497, toliau – 2000 m. nutarimas).

15

2000 m. įstatymo 1 straipsnio h punkte nustatyta:

„Šiame įstatyme ir juo remiantis priimtose nuostatose:

<…>

16

Šio įstatymo 8 straipsnio a ir f punktuose numatyta:

„Užsienietis gali teisėtai gyventi Nyderlanduose tik tuomet, jei:

<…>

17

Šio įstatymo 16 straipsnio 1 dalies a punkte nurodyta:

„Prašymas suteikti paprastą terminuotą leidimą gyventi šalyje gali būti atmestas, jei:

18

Pagal 2000 m. nutarimo 3.1 straipsnio 1 dalį negalima išsiųsti iš šalies užsieniečio, pateikusio prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje, nebent šis prašymas, ministro nuomone, yra pakartotinis.

19

Šio nutarimo 3.71 straipsnyje nurodoma:

„1.   Prašymas suteikti terminuotą leidimą gyventi šalyje, kaip jis suprantamas pagal 2000 m. įstatymo 14 straipsnį, atmetamas, jeigu užsienietis neturi galiojančio laikino leidimo gyventi šalyje.

<…>

4.   Nyderlandų ministras gali netaikyti 1 dalies, jeigu mano, kad dėl jos taikymo kils akivaizdžiai labai neteisėtų situacijų.“

20

Atvykimas į Nyderlandų teritoriją ir gyvenimas joje be laikino leidimo gyventi šalyje laikomas neteisėtu. Pagal Aplinkraštį dėl užsieniečių (Vreemdelingencirculaire 2000) pareiga prieš atvykstant į Nyderlandus prašyti laikino leidimo gyventi šalyje sudaro institucijoms galimybę patikrinti, ar užsienietis atitinka visas šio leidimo suteikimo sąlygas prieš atvykdamas į valstybės teritoriją.

21

Pagal Įstatymą dėl darbuotojų užsieniečių (Wet arbeid buitenlandse werknemers), kuris galiojo iki 1995 m. rugsėjo 1 d., visiems darbdaviams buvo uždrausta įdarbinti užsienietį be kompetentingo ministro leidimo – ir darbdavys, ir užsienietis turėjo pateikti prašymą išduoti darbo leidimą. Pagal šį įstatymą arba pagal juo remiantis priimtas nuostatas užsieniečiu nebuvo laikomas asmuo, kuris teisėtai gyveno Nyderlanduose ir kuris turėjo kompetentingo ministro išduotą pažymėjimą, be kita ko, kad jam pagal Užsieniečių įstatymą buvo leista gyventi Nyderlandų teritorijoje kartu joje gyvenančiu Nyderlandų piliečiu.

22

C. Demir, gimęs 1973 m. rugsėjo 25 d., yra Turkijos pilietis. Pirmą kartą į Nyderlandus jis atvyko 1990 m. spalio 1 d. Po to, kai buvo išsiųstas, jis vėl atvyko į šią valstybę narę ir 1992 m. lapkričio 4 d. pateikė prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje tam, kad galėtų gyventi Nyderlanduose su Nyderlandų piliete.

23

Nors C. Demir prašymas ir paskui pateiktas skundas buvo atmesti, 1993 m. balandžio 19 d. jis pateikė naują prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje, kad galėtų gyventi Nyderlanduose su savo sutuoktine Nyderlandų piliete. Šis prašymas buvo patenkintas ir jam suteiktas leidimas gyventi šalyje laikotarpiu nuo 1993 m. gegužės 7 d. iki rugsėjo 19 d., vėliau jis pratęstas iki 1995 m. liepos 18 d.

24

Per šį laikotarpį C. Demir dirbo pas kelis darbdavius iš viso daugiau kaip dešimt mėnesių, bet neišdirbo pagal darbo sutartį pas tą patį darbdavį nė metų.

25

Išsituokęs C. Demir 1995‑2002 metais pateikė kelis prašymus suteikti leidimą gyventi šalyje, kuriuose nurodė skirtingus motyvus. Nė vienas prašymas nebuvo patenkintas ir nė dėl vieno skundo, pateikto dėl sprendimų atmesti, nebuvo priimtas jam palankus sprendimas.

26

2007 m. vasario 1 d. C. Demir sudarė trejų metų darbo sutartį su Nyderlandų įmone. Dėl šio darbo Centrum voor Werk en Inkomen (Darbo ir pajamų centras) 2008 m. sausio 2 d. sprendimu darbdaviui išdavė leidimą įdarbinti; šis leidimas galiojo nuo 2008 m. sausio 7 d. iki 2008 m. gruodžio 7 d. Jo galiojimo laikotarpis vėliau nebuvo pratęstas.

27

2007 m. vasario 13 d. C. Demir pateikė prašymą suteikti paprastą terminuotą leidimą gyventi šalyje, kad galėtų dirbti pagal darbo sutartį. 2007 m. balandžio 26 d.Staatsecretaris atmetė prašymą, o 2007 m. rugsėjo 10 d. patvirtino šį sprendimą atmesti.

28

Šie Staatsecretaris sprendimai motyvuoti tuo, kad C. Demir neturėjo galiojančio laikino leidimo gyventi šalyje, nepriklausė kategorijai užsieniečių, kurie atleidžiami nuo reikalavimo turėti leidimą gyventi šalyje, ir neatitiko Sprendimo Nr. 1/80 6 straipsnio 1 dalies pirmoje įtraukoje nustatytos sąlygos dirbti pagal darbo sutartį pas tą patį darbdavį vienus metus.

29

2008 m. birželio 16 d.Rechtbank ‘s-Gravenhage (Hagos apylinkės teismas) patvirtino Staatsecretaris sprendimą ir atmetė C. Demir pareikštą ieškinį. Šis teismas pirmiausia nurodė, kad jis šalyje yra neteisėtai, kadangi neturi laikino leidimo gyventi šalyje, todėl Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis jam netaikomas.

30

C. Demir apskundė šį sprendimą apeliacine tvarka prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.

31

Šiomis aplinkybėmis Raad van State nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti šiuos prejudicinius klausimus:

32

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmuoju klausimu iš esmės siekia sužinoti, ar Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį reikia aiškinti taip, kad šioje nuostatoje įtvirtinta „standstill“ išlyga siejama su materialinėmis ir (arba) procedūrinėmis pirmojo leidimo atvykti į valstybės narės teritoriją sąlygomis, įskaitant atvejus, kai jomis taip pat siekiama užkirsti kelią neteisėtai atvykti į šalį ir neteisėtai gyventi joje prieš pateikiant prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje.

33

Pirmiausia reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką minėtame straipsnyje įtvirtinta „standstill“ išlyga apskritai draudžia bet kokią naują vidaus priemonę, kurios tikslas ar pasekmė būtų tai, jog Turkijos piliečio naudojimasis laisvu darbuotojų judėjimu nacionalinėje teritorijoje būtų susiejamas su labiau ribojančiomis sąlygomis nei tos, kurios jam taikytos atitinkamoje valstybėje narėje Sprendimo Nr. 1/80 įsigaliojimo metu (žr. 2009 m. rugsėjo 17 d. Sprendimo Sahin, C-242/06, Rink. p. I-8465, 63 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).

34

Taip pat pripažinta, kad šia nuostata draudžiama, įsigaliojus Sprendimui Nr. 1/80 atitinkamoje valstybėje narėje, nustatyti valstybių narių teisės aktuose bet kokius naujus apribojimus naudotis laisvu darbuotojų judėjimu, įskaitant tuos, kurie susiję su materialinėmis ir (arba) procedūrinėmis Turkijos piliečių pirmojo leidimo atvykti į šios valstybės narės teritoriją, kur jie ketina pasinaudoti minėta laisve, sąlygomis (šiuo klausimu žr. 2010 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija prieš Nyderlandus, C-92/07, Rink. p. I-3683, 49 punktą).

35

Pagal teismo praktiką žodis „teisėtas“, kaip jis suprantamas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, reiškia, jog darbuotojas Turkijos pilietis arba jo šeimos narys turi paisyti priimančiosios valstybės narės teisės normų dėl atvykimo, gyvenimo ir prireikus įsidarbinimo tam, kad teisėtai būtų šios valstybės teritorijoje. Be to, šis straipsnis negali būti taikomas neteisėtai šalyje esantiems Turkijos piliečiams (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Sahin 53 punktą).

36

Taigi, konstatuota, kad kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos net įsigaliojus Sprendimui Nr. 1/80 turi teisę griežtinti priemones, kurias galima taikyti neteisėtai šalyje esantiems Turkijos piliečiams (minėto Sprendimo Abatay ir kt. 85 punktas).

37

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar vien dėl to, kad materialine ir (arba) procedūrine pirmojo leidimo atvykti į valstybės narės teritoriją sąlyga, kuria pirmiausia siekiama užkirsti kelią neteisėtai atvykti į šalį ir neteisėtai gyventi joje prieš pateikiant prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje, leidžiama netaikyti Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnyje įtvirtintos „standstill“ išlygos, nes ji yra priemonė, kurią galima sugriežtinti, kaip tai suprantama pagal pirmesniame punkte nurodytą teismo praktiką.

38

Iš šio sprendimo 36 punkto matyti, kad imantis tokių priemonių daroma prielaida, kad Turkijos piliečiai, kuriems jos taikomos, šalyje yra neteisėtai, todėl nors šios priemonės gali būti taikomos tokio neteisėtumo pasekmėms net jei nepatenka į Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnyje įtvirtintos „standstill“ išlygos taikymo sritį, jomis negali būti apibrėžtas pats neteisėtumas.

39

Taigi, kai priimančiosios valstybės narės priemone, kurios imtasi įsigaliojus Sprendimui Nr. 1/80, siekiama nustatyti Turkijos piliečių teisėto buvimo kriterijus priimant arba pakeičiant materialines ir (arba) procedūrines šių piliečių atvykimo į jos teritoriją, jų gyvenimo joje ir prireikus įsidarbinimo sąlygas ir kai šios sąlygos yra naujas darbuotojų Turkijos piliečių laisvo judėjimo apribojimas, kaip tai suprantama remiantis minėtame 13 straipsnyje įtvirtinta „standstill“ išlyga, vien dėl to, kad priemone siekiama užkirsti kelią neteisėtai atvykti į šalį ir neteisėtai gyventi joje prieš pateikiant prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje, nepašalinama šios išlygos taikymo galimybė.

40

Toks apribojimas, kurio tikslas arba pasekmė būtų tai, kad Turkijos piliečio naudojimasis laisvu darbuotojų judėjimu nacionalinėje teritorijoje būtų siejamas su labiau ribojančiomis sąlygomis nei tos, kurios jam taikytos Sprendimo Nr. 1/80 įsigaliojimo metu, yra draudžiamas, išskyrus atvejus, kai šis apribojimas patenka į šio sprendimo 14 straipsnyje nurodytus apribojimus, kai jis pateisinamas privalomu bendrojo intereso pagrindu arba yra tinkamas užtikrinti, kad būtų pasiektas teisėtas tikslas ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti.

41

Šiuo klausimu, jeigu tikslas užkirsti kelią neteisėtai atvykti į šalį ir neteisėtai gyventi joje yra privalomas bendrojo intereso pagrindas, taip pat svarbu, kad nagrinėjama priemonė būtų tinkama užtikrinti, kad būtų pasiektas šis tikslas ir kad neviršytų to, kas būtina jam pasiekti.

42

Atsižvelgiant į tai, kad išdėstyta, į pirmąjį pateiktą klausimą reikia atsakyti, kad Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį reikia aiškinti taip, kad kai priimančiosios valstybės narės priemone siekiama nustatyti Turkijos piliečių teisėto buvimo šalyje kriterijus priimant arba pakeičiant materialines ir (arba) procedūrines šių piliečių atvykimo į jos teritoriją, jų gyvenimo joje ir prireikus įsidarbinimo sąlygas ir kai šios sąlygos yra naujas darbuotojų Turkijos piliečių laisvo judėjimo apribojimas, kaip tai suprantama remiantis šiame straipsnyje įtvirtinta „standstill“ išlyga, vien dėl to, kad priemone siekiama užkirsti kelią neteisėtai atvykti į šalį ir neteisėtai gyventi joje prieš pateikiant prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje, nepašalinama šios išlygos taikymo galimybė.

43

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas antruoju klausimu iš esmės siekia sužinoti, ar Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį reikia aiškinti taip, kad laikinas leidimas gyventi šalyje, kuris galioja tik iki galutinio sprendimo dėl teisės gyventi šalyje priėmimo lemia „teisėtą gyvenimą šalyje“.

44

Šiuo aspektu, kaip priminta šio sprendimo 35 punkte, žodis „teisėtas“, kaip jis suprantamas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, reiškia, jog darbuotojas Turkijos pilietis arba jo šeimos narys turi paisyti priimančiosios valstybės narės teisės normų dėl atvykimo į šalį, gyvenimo joje ir prireikus įsidarbinimo tam, kad teisėtai būtų šios valstybės teritorijoje.

45

Ši sąvoka buvo išplėsta minėto Sprendimo Abatay ir kt. 84 punkte pateikiant nuorodą į panašią sąvoką „teisėtas darbas“, vartojamą Sprendimo Nr. 1/80 6 straipsnio 1 dalyje.

46

Teisingumo Teismas jau konstatavo, kad „teisėtas darbas“ reiškia stabilią ir saugią situaciją šios valstybės narės darbo rinkoje ir, tuo remiantis, neginčytiną teisę gyventi šalyje (2012 m. lapkričio 8 d. Sprendimo Gülbahce, C‑268/11, 39 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).

47

Turkijos piliečio darbas, pagrįstas laikinu leidimu gyventi šalyje, kuris galioja tik iki galutinio sprendimo dėl jo teisės gyventi šalyje priėmimo, negali būti laikomas „teisėtu“ (šiuo klausimu žr. 2011 m. rugsėjo 29 d. Sprendimo Unal, C-187/10, Rink. p. I-9045, 47 punktą).

48

Iš to matyti, kad žodis „teisėtas“, kaip jis suprantamas pagal šio Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, yra susijęs su stabilia ir saugia situacija valstybės narės darbo rinkoje ir reiškia tai, kad suinteresuotojo asmens teisė gyventi šalyje yra neginčijama. Taigi Turkijos piliečio gyvenimo ir prireikus darbo laikotarpiai, siejami su laikinu leidimu gyventi šalyje, kuris galioja tik iki galutinio sprendimo dėl jo teisės gyventi šalyje priėmimo, negali būti laikomi teisėtais, kaip tai suprantama pagal šį straipsnį.

49

Todėl į antrąjį pateiktą klausimą reikia atsakyti, kad Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį reikia aiškinti taip, kad laikino leidimo gyventi šalyje, kuris galioja tik iki galutinio sprendimo dėl teisės gyventi šalyje priėmimo, turėjimas nelemia „teisėto gyvenimo šalyje“.

50

Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia: