Santraukos lentelė

Poveikio vertinimas dėl pasiūlymo iš dalies pakeisti Šengeno sienų kodeksą

Būtinybė imtis veiksmų

Kodėl? Kokia problema sprendžiama?

Šengeno erdvė – tai erdvė be vidaus sienų kontrolės tarp valstybių narių, kurioje asmenys ir prekės gali laisvai judėti. Europiečiai vertina Šengeno erdvę, visų pirma jos teikiamą naudą prekybai ir tai, kad kertant vidaus sienas nevykdoma pasų kontrolė, todėl keliauti yra lengviau. Šengeno erdvė yra labai svarbi bendrosios rinkos veikimui. Jos sukūrimas suteikė didelės socialinės ir ekonominės naudos europiečiams ir padėjo pasienio regionams vystytis.

Per pastaruosius šešerius metus Šengeno erdvėje vienas po kito kilo įvairūs iššūkiai: nepaprastas migracijos spaudimas 2015 m., teroristiniai išpuoliai, o pastaruoju metu – COVID-19. Reaguodamos į tai, kai kurios valstybės narės nusprendė atnaujinti patikrinimus prie savo vidaus sienų. Nors iš pradžių tokie sprendimai buvo priimami reaguojant į akivaizdžius įvykius, dabar jie dažnai tampa nuolatine atsargumo priemone. Kai kuriais atvejais sprendimas atnaujinti patikrinimus kertant sieną priimamas taip, tarsi tai būtų „pirmosios pagalbos“, o ne kraštutinė priemonė. Be to, valstybės narės nenuosekliai taiko priemones, dėl kurių buvo susitarta siekiant apsaugoti išorines sienas dėl COVID-19, taip pakirsdamos valstybių narių tarpusavio pasitikėjimą ir darydamos poveikį Šengeno erdvės patikimumui trečiųjų šalių požiūriu.

Poveikio vertinime nenagrinėjamas naudojimasis neteisėta migracija kaip įrankiu, kuris prasidėjo vasarą prie sausumos sienų su Baltarusija, t. y. užbaigus šio dokumento parengimo darbus.

Ko siekiama šia iniciatyva?

Reaguodama į nustatytus iššūkius, birželio 2 d. Komisija priėmė Šengeno strategiją, apimančią teisėkūros ir veiklos iniciatyvas, kad Šengeno erdvė taptų stipresnė ir atsparesnė. Vienas iš minėtos strategijos rezultatų – Šengeno sienų kodekso pakeitimas siekiant užtikrinti, kad asmenys ir prekės galėtų laisvai judėti be nepagrįstų ar neproporcingų kliūčių Šengeno erdvėje ir kad ypatingos priemonės, susijusios su grėsmėmis visuomenės sveikatai, būtų vienodai taikomos prie visų išorės sienų.

Kokia būtų papildoma ES lygmens veiksmų nauda?

Šengeno erdvėje atsisakyta patikrinimų prie vidaus sienų, tačiau užtikrinamas aukštas saugumo lygis, nes taikomos įvairios priemonės, kurios turėtų kompensuoti tokių patikrinimų nebuvimą. Siekiant išsaugoti Šengeno erdvę, ES lygmeniu turi būti nustatytos tokių patikrinimų, kuriuos valstybės narės gali vykdyti išimtiniais atvejais, ir kompensacinių priemonių taikymo sąlygos.

Be to, siekiant vienodai taikyti priemones prie išorės sienų reaguojant į grėsmę visuomenės sveikatai, ES turi imtis veiksmų. Tai susiję su valstybių narių tarpusavio pasitikėjimu, kuris yra būtina Šengeno erdvės sąlyga.

B. Sprendimai

Kokios su teisėkūra susijusios ir nesusijusios politikos galimybės apsvarstytos? Ar viena iš politikos galimybių pasirinkta kaip tinkamiausia? Kodėl?

Numatyti trys išsamūs metodai visoms nustatytoms problemoms spręsti.

1 galimybė – priimti tik privalomos teisinės galios neturinčias priemones kartu su Šengeno strategija (privalomosios teisinės galios neturinčios priemonės).

2 galimybė – pasiūlyti tikslinį Šengeno sienų kodekso pakeitimą kartu su tam tikromis privalomos teisinės galios neturinčiomis priemonėmis (mišri galimybė). Visų pirma būtų pasiūlyta nauja nenumatytų atvejų planavimo procedūra, susijusi su patikrinimų prie vidaus sienų atnaujinimu reaguojant į grėsmes, vienu metu darančias poveikį kelioms arba visoms valstybėms narėms. Reaguojant į COVID-19 priimtos gairės ir rekomendacijos prisidėtų prie „poveikio švelninimo priemonių“, į kurias reikėtų atsižvelgti, kai būtina atnaujinti patikrinimus kertant sieną. Siekiant apriboti patikrinimų kertant sieną, kaip labiausiai ribojančios priemonės, naudojimą, Šengeno sienų kodekse jau esanti „kraštutinės priemonės“ sąvoka būtų išplėtota įtraukiant nuorodą į priemones, kuriomis valstybės narės gali pasinaudoti, kad kompensuotų patikrinimų kertant sieną nebuvimą. Be to, Komisijai būtų suteiktos geresnės priemonės stebėti, kodėl valstybės narės nori atnaujinti patikrinimus kertant sieną ir kaip jos juos vykdo. Galiausiai, būtų sukurtas tvirtas teisinis pagrindas draudimui atvykti į ES dėl grėsmės visuomenės sveikatai, siekiant užtikrinti vienodą tvarką prie išorės sienų.

3 galimybė yra platesnio užmojo, kiek tai susiję su galiojančių taisyklių pakeitimu. Tam reikėtų, kad sprendimas dėl kontrolės atnaujinimo būtų priimtas ES lygmeniu, gavus vienos iš ES institucijų pritarimą, arba tiesiog būtų panaikinta dabartinė galimybė atnaujinti patikrinimus prie vidaus sienų vienašališku valstybės narės sprendimu ir vietoj to taikyti kompensacines priemones.

Atlikus išsamų visų politikos galimybių poveikio vertinimą ir pasikonsultavus su visomis susijusiomis suinteresuotosiomis šalimis, 2 galimybė pasirinkta kaip tinkamiausia politikos galimybė. Šis pasirinkimas grindžiamas tuo, kad apskritai ši galimybė vertinama kaip labiausiai veiksminga, efektyvi ir proporcinga. Ji grindžiama jau sukaupta patirtimi ir kartu yra pakankamai plataus užmojo. Pagal ją atsižvelgiama į valstybių narių nuomones dėl patikrinimų kertant sieną vaidmens šalinant dideles grėsmes ir kartu atsižvelgiama į teisėtus ES piliečių ir kitų asmenų, kurie turi naudos iš to, kad prie vidaus sienų nevykdomi patikrinimai kertant sieną, lūkesčius.

Kas kuriai galimybei pritaria?

Visų skirtingų kategorijų suinteresuotosios šalys (Europos Parlamentas, valstybės narės, piliečiai, verslas ir akademinė bendruomenė) mano, jog reikia imtis priemonių, kad Šengeno erdvė taptų stipresnė ir atsparesnė. Kai kurios valstybės narės linkusios pritarti 1, kitos – 2 galimybei. Tikėtina, kad Europos Parlamentas ir verslo atstovai taip pat pritars 2 galimybei, nes ja užtikrinama tinkama pusiausvyra tarp reikiamo užmojo ir būtino pragmatiškumo, remiantis patirtimi, įgyta per derybas dėl 2017 m. Komisijos pasiūlymo iš dalies pakeisti Šengeno sienų kodeksą. 3 galimybė yra logiška Šengeno erdvės plėtros pasekmė, tačiau nė viena grupė jai aiškiai nepritarė.

C. Tinkamiausios galimybės poveikis

Kokie būtų tinkamiausios galimybės (jei jos nėra – pagrindinių galimybių) pranašumai?

Labiausiai tikėtina, kad būtent pasirinkus tinkamiausią politikos galimybę bus veiksmingai sprendžiamos nustatytos problemos. Pagal ją numatytos priemonės, būtinos tinkamam Šengeno erdvės veikimui užtikrinti. Šiuo požiūriu galimas šios galimybės poveikis yra labai platus, įskaitant teigiamą ekonominį ir socialinį poveikį. Tačiau šio poveikio mastas galiausiai priklausys nuo kitų numatytų iniciatyvų, visų pirma susijusių su Šengeno vertinimo mechanizmo reforma (kuri taip pat turi būti pristatyta kartu su Šengeno strategija), sėkmės, taip pat nuo pažangos įgyvendinant jau priimtas ir naujai pasiūlytas priemones prie išorės sienų ir teritorijoje, kuriomis sudaromos sąlygos geriau panaudoti kitas kompensacines priemones, kad Šengeno erdvėje būtų užtikrintas aukštas saugumo lygis.

Tinkamiausia galimybė, kuria užtikrinamas didesnis krizių valdymo nuspėjamumas, yra naudinga ES piliečiams ir gyventojams, judantiems Šengeno erdvėje darbo, apsipirkimo ar laisvalaikio tikslais. Be to, ji teikia ekonominės naudos visai Šengeno erdvei, nes sumažina patikrinimų prie vidaus sienų išlaidas. Ja taip pat aiškiai pripažįstami pasienio regionų interesai ir dėl to gali būti apribotas priemonių, kurių krizės atveju imamasi centriniu lygmeniu, poveikis šiems regionams. Galiausiai ši galimybė didina ES patikimumą tarptautiniu lygmeniu, nes ja patikslinama, kaip prie išorės sienų taikomos priemonės, konkrečiai skirtos visuomenės sveikatai kylančioms grėsmėms šalinti.

Kokios būtų tinkamiausios galimybės (jei jos nėra – pagrindinių galimybių) įgyvendinimo išlaidos?

Nei viena iš galimybių neturėtų lemti papildomų tiesioginių išlaidų ekonomikai ar piliečiams, palyginti su atskaitos scenarijumi, nes visomis galimybėmis siekiama atkurti Šengeno erdvę.

Tinkamiausia galimybė yra geriausias būdas pasiekti tą tikslą ir taip sumažinti išlaidas, kurias šiuo metu patiria valstybės narės, vykdančios patikrinimus prie savo vidaus sienų, kad būtų užtikrintas pageidaujamas saugumo lygis, taip pat šių patikrinimų paveiktų valstybių narių patiriamas išlaidas. Įgyvendindamos tinkamiausią galimybę, nacionalinės administracijos patirs tam tikrų išlaidų dėl naujų prievolių (rizikos vertinimas, reguliarus ataskaitų teikimas), nustatytų pagal tinkamiausią politikos galimybę, kuriomis siekiama, kad patikrinimai kertant sieną būtų tikrai kraštutinė priemonė. Kalbant apie priemones prie išorės sienų, kai kurios valstybės narės, ypač priklausomos nuo užsienio turistų, gali jas vertinti kaip galbūt turėsiančias poveikį jų ekonomikai. Tačiau, atsižvelgiant į bendrą teigiamą tokių priemonių poveikį valstybių narių tarpusavio pasitikėjimui, šias galimas išlaidas atsvertų nauda visai Šengeno erdvei.

Koks bus poveikis verslui, MVĮ ir labai mažoms įmonėms?

Sėkmingai apribojus patikrinimus prie vidaus sienų ir atkūrus valstybių narių tarpusavio pasitikėjimą, sumažės rizika, kad kliūtys pakenks verslo įmonėms, visų pirma veikiančioms tarpvalstybiniu mastu. Didesnis krizės metu taikomų priemonių nuspėjamumas turėtų padėti išvengti ilgų sunkvežimių eilių prie sienų ir tarpvalstybinių darbuotojų neatvykimo į darbą, kai patikrinimų prie vidaus sienų atnaujinimo negalima išvengti. Tinkamiausia galimybė pati savaime nepadidins vežėjų išlaidų. Bet kokias galimas išlaidas, susijusias su poreikiu rinkti išankstinę informaciją apie keleivius, nulems naujas teisės aktas, kuris dar bus pasiūlytas. Šengeno sienų kodeksas šiuo atžvilgiu tik atvers kelią. Su išorės sienomis susijusiomis priemonėmis taip pat bus supaprastintos procedūros, kurias vežėjai turi taikyti, kad išvengtų vežėjų atsakomybės, kuri šiuo metu skirtingose valstybėse narėse gali skirtis dėl nevienodų kelionių ribojimų.

Ar tai turės didelį poveikį nacionaliniams biudžetams ir administravimo subjektams?

Policijos patikrinimų, policijos bendradarbiavimo ar naujų technologijų, kurios skatinamos pagal tinkamiausią galimybę kaip alternatyva patikrinimams prie vidaus sienų, naudojimo išlaidas sunku apskaičiuoti, nes jos susijusios su viešosios tvarkos palaikymu, už kurį atsakingos tik valstybės narės. Todėl Komisija neturi jokių duomenų apie tai.

Ar bus dar koks nors didelis poveikis?

Galimas aktyvesnis kompensacinių priemonių, pvz., policijos patikrinimų, naudojimas turėtų bendrą teigiamą poveikį pagrindinėms teisėms, nes dauguma keliautojų vėl galėtų keliauti be patikrinimų prie vidaus sienų. Siekiant sumažinti bet kokio galimo piktnaudžiavimo, pavyzdžiui, rasinio profiliavimo vykdant policijos patikrinimus pasienio zonose (tai jau draudžiama pagal dabartines taisykles), riziką, reikės sustiprinti stebėsenos priemonę, pvz., atliekant Šengeno vertinimus. Turėtų būti sprendžiamas didėjančio naujų technologijų naudojimo poveikio klausimas, nes dabartinės ES duomenų apsaugos taisyklės bus taikomos ir toliau.

D. Tolesni veiksmai

Kada politika bus persvarstoma?

Siūloma galimybė skirta išskirtiniams atvejams spręsti. Todėl reguliariai vertinti rodiklių neįmanoma. Tačiau, remiantis veiksmų planu, kuris turėtų būti pridėtas prie Šengeno strategijos, galima daryti prielaidą, kad [per metus] nuo naujų taisyklių priėmimo turėtų būti panaikinti ilgalaikiai patikrinimai prie vidaus sienų, o vieninteliai tuo metu taikomi patikrinimai kertant sieną bus atliekami ribotą laiką pagal dabartines taisykles arba remiantis nauja nenumatytų atvejų planavimo procedūra.