52019DC0515

Rekomendacija

TARYBOS REKOMENDACIJA

dėl 2019 m. Lietuvos nacionalinės reformų programos su Tarybos nuomone dėl 2019 m. Lietuvos stabilumo programos

EUROPOS SĄJUNGOS TARYBA,

atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 121 straipsnio 2 dalį ir 148 straipsnio 4 dalį,

atsižvelgdama į 1997 m. liepos 7 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1466/97 dėl biudžeto būklės priežiūros stiprinimo ir ekonominės politikos priežiūros bei koordinavimo 1 , ypač į jo 5 straipsnio 2 dalį,

atsižvelgdama į Europos Komisijos rekomendaciją,

atsižvelgdama į Europos Parlamento rezoliucijas,

atsižvelgdama į Europos Vadovų Tarybos išvadas,

atsižvelgdama į Užimtumo komiteto nuomonę,

atsižvelgdama į Ekonomikos ir finansų komiteto nuomonę,

atsižvelgdama į Socialinės apsaugos komiteto nuomonę,

atsižvelgdama į Ekonominės politikos komiteto nuomonę,

kadangi:

(1)2018 m. lapkričio 21 d. Komisija priėmė metinę augimo apžvalgą, kuria pradedamas 2019 m. Europos ekonominės politikos koordinavimo semestras. Ji tinkamai atsižvelgė į 2017 m. lapkričio 17 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos paskelbtą Europos socialinių teisių ramstį. 2019 m. kovo 21 d. Europos Vadovų Taryba patvirtino metinėje augimo apžvalgoje nustatytus prioritetus. 2018 m. lapkričio 21 d. Komisija pagal Reglamentą (ES) Nr. 1176/2011 priėmė ir įspėjimo mechanizmo ataskaitą – joje Lietuva nenurodyta kaip viena iš valstybių narių, dėl kurių reikės parengti nuodugnią apžvalgą. Tą pačią dieną Komisija taip pat priėmė rekomendaciją dėl Tarybos rekomendacijos dėl euro zonos ekonominės politikos; tą rekomendaciją Europos Vadovų Taryba patvirtino 2019 m. kovo 21 d. 2019 m. balandžio 9 d. Taryba priėmė rekomendaciją dėl euro zonos ekonominės politikos (toliau – euro zonai skirta rekomendacija);

(2)kaip valstybė narė, kurios valiuta yra euro, atsižvelgdama į glaudžias ekonominės ir pinigų sąjungos šalių ekonomikos sąsajas, Lietuva turėtų užtikrinti, kad euro zonai skirta rekomendacija, kaip nurodyta toliau išdėstytose 2 ir 3 rekomendacijose, būtų visiškai ir laiku įgyvendinta. Visų pirma, investicinės priemonės padės įgyvendinti antrą euro zonai skirtą rekomendaciją dėl investicijų rėmimo, o švietimo srities priemonės padės įgyvendinti trečią euro zonai skirtą rekomendaciją dėl darbo rinkos veikimo;

(3)2019 m. vasario 27 d. paskelbta 2019 m. Lietuvos ataskaita 2 . Joje įvertinta Lietuvos pažanga, padaryta įgyvendinant 2018 m. liepos 13 d. Tarybos priimtas šaliai skirtas rekomendacijas, veiksmai, kurių šalis ėmėsi atsižvelgdama į ankstesniais metais priimtas rekomendacijas, ir Lietuvos pažanga siekiant nacionalinių tikslų pagal strategiją „Europa 2020“;

(4)2019 m. gegužės 10 d. Lietuva pateikė 2019 m. nacionalinę reformų programą, o 2019 m. balandžio 30 d. – 2019 m. stabilumo programą. Siekiant atsižvelgti į jų tarpusavio sąsajas, abi programos vertintos vienu metu;

(5)į atitinkamas konkrečioms šalims skirtas rekomendacijas atsižvelgta sudarant 2014–2020 m. Europos struktūrinių ir investicijų fondų (toliau – ESI fondai) programas. Kaip numatyta Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1303/2013 3 23 straipsnyje, Komisija, jei tai būtina siekiant remti atitinkamų Tarybos rekomendacijų įgyvendinimą, gali paprašyti valstybės narės peržiūrėti savo partnerystės sutartį ir susijusias programas bei pasiūlyti jų pakeitimų. Kaip naudotųsi šia nuostata, Komisija išsamiau nurodė priemonių, kuriomis ESI fondų veiksmingumas siejamas su patikimu ekonomikos valdymu, taikymo gairėse 4 ;

(6)šiuo metu Lietuvai taikoma Stabilumo ir augimo pakto prevencinė dalis. Savo 2019 m. stabilumo programoje Vyriausybė numato, kad nominalus biudžeto perteklius 2019 m. sieks 0,4 % BVP, o 2020 m. – 0,2 % BVP, ir prognozuoja, kad 2021 m. jis dar sumažės iki 0,1 % BVP. Remiantis perskaičiuotu struktūriniu balansu 5 , vidutinio laikotarpio biudžeto tikslas, t. y. 1 % BVP struktūrinis deficitas, programos laikotarpiu bus viršijamas. 2017 m. Lietuvai taip pat buvo leistas laikinas nuokrypis, susijęs su struktūrinių reformų įgyvendinimu. Šis nuokrypis galioja trejų metų laikotarpį. 2019 m. stabilumo programoje numatoma, kad valdžios sektoriaus skolos santykis su BVP sumažės nuo 34,2 % BVP 2018 m. iki 32,9 % BVP 2022 m. Makroekonominis scenarijus, kuriuo grindžiamos tos biudžeto projekcijos, yra tikėtinas. Vis dėlto priemonės, kurių reikia norint pasiekti planuojamus pertekliaus tikslus 2020 m. ir vėliau, nebuvo pakankamai konkretizuotos. Remiantis Komisijos 2019 m. pavasario prognoze, struktūrinio balanso deficitas 2019 m. turėtų būti 1 % BVP, o 2020 m. – 0,9 % BVP, ir tai atitinka vidutinio laikotarpio biudžeto tikslą. Kartu trumpuoju ir vidutiniu laikotarpiu reikėtų atidžiai stebėti išlaidų pokyčius, ypač atsižvelgiant į ateityje galinčią kilti riziką pajamų stabilumui. Apskritai Taryba mano, kad pagal prognozę 2019 ir 2020 m. Lietuva turėtų atitikti Stabilumo ir augimo pakto nuostatas;

(7)2018 m. birželio mėn. Vyriausybė priėmė kelis teisės aktus, reikalingus įgyvendinti išsamiam šešių struktūrinių reformų rinkiniui, apimančiam svarbias sritis: švietimą, sveikatos apsaugą, apmokestinimą, šešėlinę ekonomiką, pensijas ir inovacijas;

(8)Lietuva toliau taikė kovos su šešėline ekonomika ir mokestinių prievolių vykdymo gerinimo priemones. Nors šių priemonių rezultatai nuteikia optimistiškai, bendras mokestinių prievolių vykdymas tebėra vangus. Lietuvoje PVM atotrūkis tebėra vienas didžiausių ES. Dar labiau pagerinus mokestinių prievolių vykdymą padidėtų pajamos, o mokesčių sistema taptų teisingesnė. Nesiimta priemonių mokesčių bazei plėsti pereinant prie šaltinių, kurių apmokestinimas mažiau kenkia augimui. Aplinkosaugos ir nekilnojamojo turto mokesčiai tebėra mažesni už Europos Sąjungos vidurkį ir nenumatoma pakeitimų, susijusių su automobilių apmokestinimu ar kelių mokesčiu už asmeninius lengvuosius automobilius;

(9)nuo 2018 m. socialinio draudimo pensijos automatiškai indeksuojamos atsižvelgiant į darbo užmokesčio fondo augimą. Tikimasi, kad dėl to išlaidos socialinio draudimo pensijoms sumažės nuo 6,9 % BVP 2016 m. iki 5,2 % BVP 2070 m. Tačiau dėl prognozuojamo užimtumo mažėjimo pensijų adekvatumas mažės, kadangi pensijų išmokų augimas atsiliks nuo darbo užmokesčio augimo. Tikėtina, kad pensijų naudos rodiklis, išreikštas kaip vidutinės pensijos ir vidutinio darbo užmokesčio santykis, stabiliai mažės nuo jau ir taip vieno iš mažiausių dydžių Sąjungoje. Galiojančiuose teisės aktuose nustatyta, kad naudos rodikliui sumažėjus vyriausybė turi pasiūlyti taisomųjų priemonių. Tikslus tokių būsimų priemonių pobūdis ir laikas neaiškus, todėl ataskaitos dėl senėjimo projekcijose į jas neatsižvelgiama. Tačiau jos susijusios su rizika viešųjų finansų tvarumui. Jeigu bendras naudos rodiklis iki 2070 m. išliktų nepakitęs, pensijų išlaidos padidėtų iki 7 % BVP, o ne sumažėtų iki 5,2 % BVP, kaip prognozuojama. Taigi esama netikrumo, kaip pensijas reglamentuojantys teisės aktai bus taikomi praktikoje ir kokių pasekmių laikui bėgant jie turės fiskaliniam tvarumui ir pensijų adekvatumui;

(10)didelė žmonių, kuriems gresia skurdas arba socialinė atskirtis, dalis ir didelė pajamų nelygybė tebėra svarbūs iššūkiai Lietuvai, neigiamai veikiantys integracinio ekonomikos augimo perspektyvas. Nepaisant nuolatinio ekonomikos augimo, daugelis Lietuvos visuomenės narių (pvz., pagyvenę žmonės, neįgalieji, vaikai, namų ūkiai, kuriuos sudaro tik vienas iš tėvų ir vaikai, taip pat bedarbiai) patiria ypač didelę skurdo ir socialinės atskirties riziką. Nors socialinės apsaugos sistema per pastaruosius kelerius metus buvo pagerinta, bendras Lietuvos mokesčių ir socialinių išmokų sistemos poveikis pajamų nelygybės mažinimui ir socialinės apsaugos išlaidos, išreikštos kaip BVP dalis, tebėra vieni mažiausių Europos Sąjungoje. Žengti tam tikri pirmieji žingsniai mažinant aukštą skurdo lygį ir pajamų nelygybę, pavyzdžiui, nustatytas minimalių vartojimo poreikių dydis, padidinta universali išmoka vaikui ir įvestas senatvės pensijų indeksavimas. Tačiau vis dar aukšti skurdo ir nelygybės lygiai rodo, kad šaliai dar reikia daug nuveikti, kad ji priartėtų prie Europos Sąjungos vidutinių socialinės apsaugos lygių, o norint išspręsti socialinės atskirties problemą reikia investicijų. Aktyvios pažeidžiamų grupių įtraukties strategijos yra veiksmingesnės, kai jomis kartu siekiama užtikrinti didesnį minimalių pajamų ir pensijų sistemų adekvatumą, skatinti aktyvumą darbo rinkoje ir sustiprinti socialinių paslaugų, įskaitant vaikų priežiūrą ir socialinį būstą, teikimą;

(11)dėl augančio užimtumo, o taip pat dėl nepalankių demografinių pokyčių, įskaitant emigraciją, darbo rinkoje susidarė įtampa. Siekiant sušvelninti mažėjančio darbingo amžiaus gyventojų skaičiaus poveikį, reikia investicijų į žmogiškąjį kapitalą ir geresnių galimybių įsidarbinti visiems. Sprendžiant nuolatines kvalifikuotų darbuotojų trūkumo bei įgūdžių pasiūlos ir paklausos neatitikties problemas Lietuvai svarbu paspartinti reformas, kuriomis gerinama kokybė ir didinamas efektyvumas visais švietimo sistemos lygmenimis, taip pat užtikrinamos vienodos kokybiško ir įtraukaus švietimo ir mokymo galimybės. Dėl demografinio nuosmukio kilo spaudimas mokyklų tinklui. Norint reaguoti į demografines permainas reikia strategijų, kad būtų išsaugota galimybė visiems gauti aukštos kokybės išsilavinimą, o kartu būtų užtikrintas mokyklų tinklo efektyvumas ir parama mokytojams, kuriuos neigiamai paveikia mokyklų konsolidavimas. Vis dar reikia daug nuveikti siekiant konsoliduoti aukštojo mokslo įstaigų tinklą, kurį sudaro daugiau kaip 40 valstybinių ir privačių universitetų ir kolegijų. Profesinio švietimo ir mokymo paslaugų teikėjams reikia modernizuoti mokymo programas ir jas labiau pritaikyti prie vietos ir regioninių darbo rinkų poreikių. Veiksmingos ir lengvai prieinamos suaugusiųjų mokymo, perkvalifikavimo ir kvalifikacijos kėlimo priemonės kartu su teikiamomis socialinėmis paslaugomis galėtų į darbo rinką integruoti daugiau žmonių. Dalyvavimo suaugusiųjų mokymosi programose rodiklis vis dar žemas: 2018 m. jis siekė 6,6 % ir buvo gerokai mažesnis nei 11,1 % ES vidurkis. Lietuvos ekonomikai būtų naudingos investicijos į įgūdžių, įskaitant skaitmeninius įgūdžius, tobulinimą, inovacijas ir palankių sąlygų neturinčių asmenų (pavyzdžiui, neįgaliųjų, vyresnio amžiaus asmenų, bedarbių ar neaktyvių suaugusiųjų) geresnį integravimą į darbo rinką. Apskritai siekiant stiprinti socialinių partnerių bendradarbiavimą yra svarbu didinti jų kompetenciją;

(12)prasti sveikatos priežiūros rezultatai ir mažos investicijos į sveikatos priežiūrą yra nuolatinės problemos. Dar yra daug galimybių racionalizuoti išteklių naudojimą labiau persiorientuojant nuo stacionarinės prie ambulatorinės priežiūros. Ligoninių paslaugų teikiama vis dar daug: hospitalizuojama daug lėtinėmis ligomis sergančių pacientų, o lovų užimtumo rodikliai palyginti žemi. Norint padidinti efektyvumą ir pagerinti sveikatos priežiūros rezultatus, būtina labiau racionalizuoti ligoninių išteklių naudojimą, vykdyti tikslines investicijas į pirminės sveikatos priežiūros paslaugų gerinimą, taip pat į sveikatos priežiūros sektoriaus darbo jėgą. Priežiūros paslaugų kokybė tebėra viena iš pagrindinių priežasčių, lemiančių prastus sveikatos priežiūros rezultatus. Priežiūros paslaugų kokybės gerinimo priemonės yra fragmentiškos: pirminės sveikatos priežiūros sektoriuje akreditavimo siekiama labai vangiai, o ligoninėms akreditavimo sistema netaikoma. Investicijos į ligų prevencijos priemones ypač mažos. Be to, veiksmams, kurių imtasi ligų prevencijos priemonėms sustiprinti vietos lygmeniu, trūksta bendros vizijos ir juos įgyvendinti trukdo tai, kad visuomenės sveikatos tarnybos ir pirminės sveikatos priežiūros įstaigos nepakankamai sistemingai bendradarbiauja. Galiausiai tai, kad sveikatos priežiūros išlaidos yra nedidelės, o neoficialiai mokama palyginti daug ir daug mokama savo lėšomis, neigiamai veikia vienodas galimybes gauti sveikatos priežiūros paslaugas;

(13)kovojant su korupcija imtasi tam tikrų priemonių, tačiau integruotas privačių interesų deklaracijų registras dar nesukurtas. 2018 m. priimti Pranešėjų apsaugos įstatymo įgyvendinimo aktai, svarstomas naujas įstatymas, kuriuo reglamentuojama lobistinė veikla. Vis dar yra pažeidimų kovojant su korupcija sveikatos priežiūros sistemoje;

(14)investicijos, kaip BVP dalis, Lietuvoje vis dar nesiekia nei ES, nei kitų Baltijos šalių vidurkio. Lietuvos įmonių inovacijų ir technologijų įsisavinimo gebos lygis yra žemas. Reikia didesnių investicijų į mokslinius tyrimus ir inovacijas, visų pirma privačiajame sektoriuje. Tai padidintų našumą, kuris, nors pastaruoju metu ir didėja, tebėra gerokai žemesnio lygio nei ES. Informacinių ir ryšių technologijų specialistų trūkumas rodo, kad reikia investuoti į skaitmeninius įgūdžius – tai padėtų didinti konkurencingumą, inovacijas ir Lietuvos pajėgumą įsisavinti technologijas – ir skatinti pereiti prie labiau žiniomis grindžiamos ir didesnės pridėtinės vertės ekonomikos;

(15)ekonomika yra santykinai imli ištekliams, o priklausomybė nuo energijos ir medžiagų importo didelė. Išteklių našumas mažas, o energijos suvartojimas didelis, visų pirma gyvenamųjų namų ir transporto sektoriuose. Didesnės investicijos į energijos vartojimo efektyvumą, visų pirma pastatų sektoriuje, ir atsinaujinančiųjų išteklių energijos gamybą vietos rinkoje padėtų didinti ekonomikos ekologiškumą ir užtikrinti tvaresnį jos augimą, o kartu padėtų mažinti priklausomybę nuo energijos importo;

(16)tarptautinis Lietuvos pasiekiamumas geležinkelių, kelių, jūrų ir oro transportu vis dar yra ribotas, taigi šaliai reikia labiau integruotis į Europos transporto sistemą. Užtikrinus geresnį susisiekimą padidėtų ekonomikos našumas ir pagerėtų sąlygos jai pasinaudoti visais bendrosios rinkos teikiamais pranašumais. Transporto sektoriaus rezultatai, susiję su TEN-T kelių ir geležinkelių tinklu, investicijomis į mokslinius tyrimus ir inovacijas transporto sektoriuje, tvarumo apsektais ir kelių eismo sauga, gerokai prastesni nei ES vidurkis. Geležinkelių transporto srautai daugiausia nukreipti rytų–vakarų kryptimis, o šiaurės–pietų ašis tebėra nepakankamai išvystyta. Todėl norint plėtoti darnų, klimato kaitai atsparų, pažangų, saugų ir įvairiarūšiam vežimui pritaikytą TEN-T tinklą ir užtikrinti jo pasiekiamumą, taip pat norint skatinti darnų judumą mieste, reikia didelių investicijų. Be to, per pastaruosius penkerius metus labai išaugo kelių transporto išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis. Siekiant užtikrinti elektros energijos tiekimo saugumą visame Baltijos šalių regione, labai svarbu Lietuvos elektros sistemą sinchronizuoti su kontinentinės Europos tinklu;

(17)regioniniai skirtumai Lietuvoje yra didesni nei ES vidurkis ir pastaruosius du dešimtmečius didėja. Sparčios Lietuvos ekonominės konvergencijos teigiamą poveikį daugiausiai junta dvi miestų zonos. Kaimiškuosiuose regionuose, kurie užima daugiausia šalies teritorijos ir kuriuose gyvena beveik 55 % gyventojų, gyventojų skaičius sparčiai mažėja, prie to prisideda ir mažėjančios galimybės naudotis kokybiškomis viešosiomis paslaugomis. Didžiuliai socialiniai ir ekonominiai skirtumai šalyje rodo, kad tam tikruose regionuose yra akivaizdus investicijų poreikis. Be to, jungčių, taip pat transporto ir skaitmeninių, gerinimas kaimyninėse Lietuvos teritorijose tebėra problema;

(18)kad pagerintų viešųjų investicijų efektyvumą, Lietuvos valdžios institucijos atnaujino iš valstybės biudžeto finansuojamų projektų rengimo ir atrankos taisykles. Nuo 2018 m. visi nauji investiciniai projektai turėtų būti patikrinti atliekant sąnaudų ir naudos analizę ir atitikti papildomus atrankos kriterijus. Tai yra svarbus pirmas žingsnis, tačiau norint kuo labiau padidinti viešųjų investicijų poveikį, kad jos padėtų padidinti ilgalaikio augimo potencialą, ir išspręsti didėjančių regioninių skirtumų problemą, reikia nuveikti daugiau. Valdžios institucijos pradėjo valstybės biudžeto sudarymo sistemos pertvarką siekdamos prailginti biudžeto sudarymo laikotarpį ir sustiprinti išlaidų ir bendrų ekonominių tikslų ryšį. Labai svarbu užtikrinti, kad naująją strateginio investicijų planavimo sistemą būtų pasirengta taikyti 2021–2023 m. biudžeto sudarymo procese ir prasidedant naujajam ES finansavimo ciklui 2021 m.;

(19)Lietuva neturi vienos bendros mokslinių tyrimų ir inovacijų strategijos. Tokiai padėčiai būdingos pavienės politikos priemonės ir daug įvairių nesąveikių paramos schemų. Tai, kad yra kelios įgyvendinimo agentūros, nesilaikančios suderinto požiūrio į paramą mokslinių tyrimų ir inovacijų politikos priemonėms, didina valdymo sistemos sudėtingumą ir taip riboja naudotojų prieigą prie įvairių esamų priemonių. Tokia padėtis ypač kenkia mokslo ir verslo bendradarbiavimui ir trukdo vykdyti novatorišką veiklą. Naujas atsakomybės už mokslinių tyrimų ir inovacijų politiką pasidalijimas tarp Ekonomikos ir inovacijų ministerijos ir Švietimo ir mokslo ministerijos dar nepadeda užtikrinti nuoseklios politikos sistemos su sąveikiomis paramos schemomis, kokia būtų prieinama galimiems paramos gavėjams taikant vieno langelio principu veikiančią sistemą;

(20)tam tikrus rekomendacijose nustatytus trūkumus, visų pirma šalies ataskaitos 6 D priede nurodytose srityse, turėtų padėti pašalinti 2021–2027 m. ES fondų programavimas. Tai suteiktų galimybę Lietuvai nustatytuose sektoriuose kuo geriau panaudoti tuos fondus, atsižvelgiant į regioninius skirtumus;

(21)per 2019 m. Europos semestrą Komisija atliko išsamią Lietuvos ekonominės politikos analizę ir ją paskelbė 2019 m. šalies ataskaitoje. Be to, ji įvertino 2019 m. stabilumo programą ir 2019 m. nacionalinę reformų programą, taip pat veiksmus, kurių Lietuva ėmėsi atsižvelgdama į ankstesniais metais jai skirtas rekomendacijas. Komisija įvertino ne tik jų svarbą tvariai fiskalinei ir socialinei bei ekonominei Lietuvos politikai, bet ir tai, kaip jie atitinka Sąjungos taisykles ir gaires, nes būtina stiprinti bendrą Sąjungos ekonomikos valdymą Sąjungos lygio priemonėmis prisidedant prie būsimų nacionalinių sprendimų;

(22)atsižvelgdama į šį vertinimą, Taryba išnagrinėjo 2019 m. stabilumo programą ir laikosi nuomonės 7 , kad Lietuva turėtų laikytis Stabilumo ir augimo pakto,

REKOMENDUOJA Lietuvai 2019 ir 2020 m. imtis šių veiksmų:

Choose the experimental features you want to try