EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52019DC0160
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on Directive 2011/98/EU on a single application procedure for a single permit for third-country nationals to reside and work in the territory of a Member State and on a common set of rights for third-country workers legally residing in a Member State
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI dėl Direktyvos 2011/98/ES dėl vienos prašymų išduoti vieną leidimą trečiųjų šalių piliečiams gyventi ir dirbti valstybės narės teritorijoje pateikimo procedūros ir dėl valstybėje narėje teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių darbuotojų bendrų teisių
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI dėl Direktyvos 2011/98/ES dėl vienos prašymų išduoti vieną leidimą trečiųjų šalių piliečiams gyventi ir dirbti valstybės narės teritorijoje pateikimo procedūros ir dėl valstybėje narėje teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių darbuotojų bendrų teisių
COM/2019/160 final
EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2019 03 29
COM(2019) 160 final
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI
dėl Direktyvos 2011/98/ES dėl vienos prašymų išduoti vieną leidimą trečiųjų šalių piliečiams gyventi ir dirbti valstybės narės teritorijoje pateikimo procedūros ir dėl valstybėje narėje teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių darbuotojų bendrų teisių
I.ĮVADAS
2011 m. gruodžio 13 d. buvo priimta Direktyva 2011/98/ES dėl vienos prašymų išduoti vieną leidimą trečiųjų šalių piliečiams gyventi ir dirbti valstybės narės teritorijoje pateikimo procedūros ir dėl valstybėje narėje teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių darbuotojų bendrų teisių (toliau – Direktyva) 1 . Po to, kai Amsterdamo sutartimi Europos Sąjungai šioje srityje buvo suteikti teisėkūros įgaliojimai, tai buvo šeštoji teisėtos migracijos srityje priimta direktyva 2 .
Direktyva siekiama dviejų pagrindinių tikslų. Pirmasis tikslas – supaprastinti trečiosios šalies piliečio leidimo atvykti į valstybę narę darbo tikslais tvarką, nustatant vieną prašymų išduoti vieną leidimą (bendrą leidimą dirbti ir gyventi) pateikimo procedūrą, taip padedant geriau valdyti migracijos srautus. Be to, Direktyva nustatoma keletas su prašymų pateikimo procedūra susijusių garantijų.
Antrasis pagrindinis Direktyvos tikslas – užtikrinti vienodą požiūrį į trečiųjų šalių darbuotojus ir jų gyvenamosios valstybės narės piliečius.
Todėl Direktyva yra viena iš pagrindinių ES imigracijos politikos priemonių, skirtų trečiųjų šalių piliečiams, kuriems leista atvykti darbo tikslais arba kurie dirba 25 valstybėse narėse 3 , kuriose taikoma Direktyva.
2017 m. pagal Direktyvą buvo priimti 2 635 896 sprendimai išduoti leidimus, iš kurių 841 028 sprendimais išduoti pirmieji leidimai. Kiti sprendimai buvo susiję su leidimų atnaujinimu arba pakeitimu. Iš visų 2017 m. išduotų leidimų 893 198 leidimai (34 proc.) buvo išduoti dėl atlyginamos veiklos, 1 006 318 leidimų (38 proc.) – dėl šeiminių priežasčių, 279 405 leidimai (11 proc.) – dėl su mokymusi susijusių priežasčių ir 456 975 leidimai (17 proc.) – dėl kitų priežasčių. Iš visų 2017 m. išduotų pirmųjų leidimų (kurių skaičius nuo pirmųjų ataskaitinių metų (2013 m.) padidėjo) daugiau kaip 88 proc. buvo išduota dėl atlyginamos veiklos, taigi tokie leidimai sudarė didelę numatytos tikslinės grupės dalį 4 . Belgija ir Graikija nepateikė jokių su Direktyva susijusių statistinių duomenų 5 .
Šia įgyvendinimo ataskaita įvykdomas Komisijai Direktyvos 15 straipsnyje nustatytas įpareigojimas. Šiame straipsnyje reikalaujama, kad Komisija Europos Parlamentui ir Tarybai periodiškai teiktų Direktyvos taikymo valstybėse narėse ataskaitas. Šioje ataskaitoje pateikiama Direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę ir įgyvendinimo 24 valstybėse narėse apžvalga ir nustatomi galimi probleminiai klausimai 6 . Iš pradžių buvo numatyta šią ataskaitą pateikti iki 2016 m. gruodžio 25 d., tačiau vėliau buvo nuspręsta ją atidėti, siekiant pateikti kartu su Komisijos parengtu išsamiu teisėtos migracijos reglamentavimo sistemos įvertinimu (tinkamumo patikra) 7 .
Ši įgyvendinimo ataskaita parengta remiantis Komisijos prašymu 2014–2016 m. atlikto išorės tyrimo rezultatais ir kitais informacijos šaltiniais, įskaitant keletą pasitelkiant Europos migracijos tinklą atliktų ad hoc apklausų 8 , pavienius skundus, klausimus, peticijas ir keletą praktinių klausimų, susijusių su Direktyvos taikymu, kurie buvo nustatyti atliekant tinkamumo patikros pagrindžiamąjį tyrimą 9 . Papildoma informacija apie praktinį Direktyvos taikymą pateikiama tinkamumo patikros dokumente.
II. STEBĖSENA IR PERKĖLIMO Į NACIONALINĘ TEISĘ PADĖTIS
16 straipsnyje nustatyta, kad iki 2013 m. gruodžio 25 d. valstybės narės turi perkelti Direktyvą į nacionalinę teisę. Prieš tai Komisija surengė keletą susitikimų su valstybių narių atstovais, kad aptartų su Direktyvos įgyvendinimu ir aiškinimu susijusius klausimus 10 .
2014 m. Komisija pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 258 straipsnį (buvusį 226 straipsnį) prieš 14 valstybių narių pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūras, nes jos nevykdė įpareigojimų pranešti Komisijai apie nacionalines priemones, kuriomis įgyvendinama Direktyva. Nuo tada, atsižvelgiant į tai, kad šiuo metu visos valstybės narės jau yra pranešusios apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, pažeidimo nagrinėjimo procedūros dėl nepranešimo nutrauktos, išskyrus Belgiją, kurios atvejis buvo perduotas Europos Sąjungos Teisingumo Teismui 11 .
Nuo 2011 m. gauta keletas skundų, konkrečiai susijusių su Direktyva reglamentuojamu dalyku. Šie skundai susiję su kvalifikacijų pripažinimu, valdžios institucijų pernelyg ilgai nagrinėjamais prašymais, kitais procedūriniais aspektais, mokesčių dydžiu, susirūpinimu dėl nevienodo požiūrio, ypač pensijų perkėlimo srityje, ir asmenų, kuriems Direktyva netaikoma, kategorijomis. Skundai buvo arba šiuo metu yra nagrinėjami keičiantis informacija su atitinkamomis valstybėmis narėmis arba pradedant pažeidimo nagrinėjimo procedūras 12 .
III. PERKĖLIMO Į NACIONALINĘ TEISĘ PRIEMONIŲ ATITIKTIS REIKALAVIMAMS
1 straipsnis. Dalykas
1 straipsnio 1 dalyje išdėstytas Direktyvos dalykas – ja nustatoma viena prašymų išduoti vieną leidimą trečiųjų šalių piliečiams gyventi darbo tikslais valstybės narės teritorijoje pateikimo procedūra. Taip siekiama supaprastinti jų leidimo atvykti procedūras ir sudaryti palankesnes sąlygas patikrinti jų statusą, taip pat valstybėje narėje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių darbuotojams, nepriklausomai nuo tikslų, kuriais jiems iš pradžių buvo leista atvykti į tos valstybės narės teritoriją, nustatyti bendras teises, grindžiamas vienodu požiūriu į juos ir į tos valstybės narės piliečius.
Apskritai Direktyvos dalykas tinkamai perkeltas į visų valstybių narių nacionalinės teisės aktus. Iš esmės 23 valstybės narės 13 Direktyvą perkėlė į nacionalinę teisę iš dalies pakeisdamos galiojančius nacionalinės teisės aktus, t. y. daugiausia pakeisdamos teisės aktus, kuriais reglamentuojamos trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir apsigyvenimo sąlygos. Maltoje, siekiant perkelti Direktyvą į nacionalinę teisę, priimtas specialus atskiras įstatymas.
Pagal 1 straipsnio 2 dalį Direktyva nedaromas poveikis valstybių narių kompetencijai, susijusiai su trečiųjų šalių piliečių įsileidimu į savo darbo rinką. Beveik visos valstybės narės atlieka darbo rinkos poreikių tyrimus ir taiko daug įvairių procedūrų.
2 straipsnis. Apibrėžtys
2 straipsnyje pateikiamos pagrindinių Direktyvoje vartojamų sąvokų, t. y. sąvokų „trečiosios šalies pilietis“, „trečiosios šalies darbuotojas“, „vienas leidimas“ ir „viena prašymų pateikimo procedūra“, apibrėžtys.
2 straipsnio a punkte pateikta sąvokos „trečiosios šalies pilietis“ apibrėžtimi nustatyta, kad trečiosios šalies piliečiu laikomas asmuo, kuris nėra Sąjungos pilietis, kaip apibrėžta SESV 20 straipsnio 1 dalyje. Ši apibrėžtis tinkamai perkelta į nacionalinę teisę.
2 straipsnio b punkte pateikta sąvokos „trečiosios šalies darbuotojas“ apibrėžtis. Ši apibrėžtis svarbi siekiant nustatyti Direktyvos subjektinę taikymo sritį, ypač kiek tai sietina su II skyriaus (vienodas požiūris) taikymu. Visos valstybės narės, išskyrus Slovakiją, tinkamai perkėlė šią apibrėžtį į nacionalinę teisę.
3 straipsnis. Taikymo sritis
3 straipsnyje apibrėžta Direktyvos subjektinė taikymo sritis.
3 straipsnio 1 dalyje nustatytos trečiųjų šalių piliečių, kuriems taikoma Direktyva, kategorijos. Pagal 3 straipsnio 1 dalies a punktą Direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, kurie pateikia prašymą dėl leidimo gyventi valstybėje narėje darbo tikslais. Trečiųjų šalių piliečiams, kurie pateikia prašymą dėl leidimo gyventi valstybėje narėje darbo tikslais, valstybės narės išduoda įvairius leidimus, kurie laikomi vienu leidimu.
Pagal 3 straipsnio 1 dalies b punktą Direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, kuriems pagal Sąjungos arba nacionalinę teisę leista atvykti į valstybę narę kitais nei darbo tikslais, kuriems leista dirbti ir kurie turi leidimą gyventi, išduotą pagal Reglamentą (EB) Nr. 1030/2002. Dauguma valstybių narių šią nuostatą tinkamai perkėlė į nacionalinę teisę. Valstybės narės išduoda įvairius leidimus atvykti kitais nei darbo tikslais. Šios kategorijos trečiųjų šalių piliečiams leidimai išduodami pagal Direktyvos 7 straipsnį. Vis dėlto Čekijoje neįmanoma nustatyti, ar tam tikrų kategorijų trečiųjų šalių piliečiai, kurie į Čekiją atvyksta kitais nei darbo tikslais, remdamiesi atitinkamomis teisėmis gyventi, turi galimybę dirbti. Portugalijoje atitinkami nacionalinės teisės aktai aiškiai netaikomi trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra Portugalijos piliečių šeimos nariai. Pagal Direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punktą Direktyva netaikoma ne visų Portugalijos piliečių šeimos nariams, o trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra ES piliečių, pagal Direktyvą 2004/38/EB pasinaudojusių teise laisvai judėti, šeimos nariai.
Galiausiai pagal 3 straipsnio 1 dalies c punktą Direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, kuriems pagal Sąjungos arba nacionalinę teisę leista atvykti į valstybę narę darbo tikslais. Visos valstybės narės šias nuostatas tinkamai perkėlė į nacionalinę teisę.
3 straipsnio 2 dalyje nustatytos trečiųjų šalių piliečių, kuriems Direktyva netaikoma, kategorijos. Dauguma išimčių nustatytos dėl kitų ES teisės aktų, kurie taikomi tokiems trečiųjų šalių piliečiams. Apskritai reikėtų pažymėti, kad Direktyvos nuostatų, įskaitant susijusias su vieno leidimo išdavimu, taikymas bet kurios iš 3 straipsnio 2 dalyje išvardytų kategorijų trečiųjų šalių piliečiams nebūtinai yra kliūtis įgyvendinti Direktyvą. Beveik visos valstybės narės 14 3 straipsnio 2 dalį visiškai ir tinkamai perkėlė į nacionalinę teisę.
Pagal 3 straipsnio 3 dalį valstybės narės gali nuspręsti, kad II skyrius netaikomas trečiųjų šalių piliečiams, kuriems leista dirbti valstybės narės teritorijoje ne ilgiau kaip šešis mėnesius arba kuriems leista atvykti į valstybę narę studijuoti. Šia galimybe pasinaudojo 18 valstybių narių. Graikijoje, Kipre, Lietuvoje, Maltoje ir Nyderlanduose ši nuostata taikoma abiejų kategorijų trečiųjų šalių piliečiams. Čekijoje, Estijoje, Portugalijoje, Prancūzijoje, Slovakijoje ir Vengrijoje ši nuostata taikoma tik darbuotojams, kuriems leidžiama dirbti jų teritorijoje ne ilgiau kaip šešis mėnesius, o Austrijoje, Bulgarijoje, Ispanijoje, Italijoje, Liuksemburge, Latvijoje ir Slovėnijoje – tik studentams.
Pagal 3 straipsnio 4 dalį valstybės narės Direktyvos II skyriaus netaiko trečiųjų šalių piliečiams, kuriems leidžiama dirbti vizos pagrindu. Visos valstybės narės šią nuostatą perkėlė į nacionalinę teisę laikydamosi reikalavimų.
4 straipsnis. Viena prašymų pateikimo procedūra
Direktyvos 4 straipsniu reglamentuojami pagrindiniai vienos prašymų pateikimo procedūros aspektai.
Pagal 4 straipsnio 1 dalį prašymas išduoti, pakeisti ar atnaujinti vieną leidimą pateikiamas naudojantis viena prašymų pateikimo procedūra. Valstybės narės nusprendžia, ar prašymus dėl vieno leidimo turi pateikti trečiosios šalies pilietis, ar trečiosios šalies piliečio darbdavys. Vis dėlto valstybės narės taip pat gali nuspręsti, kad prašymą gali pateikti bet kuris iš jų. Jeigu prašymą turi pateikti trečiosios šalies pilietis, valstybės narės leidžia jį pateikti iš trečiosios šalies arba, jeigu taip numatyta nacionalinėje teisėje, valstybės narės, kurioje trečiosios šalies pilietis jau teisėtai yra, teritorijoje.
Daugumoje valstybių narių atitinkamą prašymą gali pateikti tik trečiosios šalies pilietis 15 , dviejose valstybėse narėse – tik darbdavys (Bulgarijoje ir Italijoje), o keliose kitose – arba trečiosios šalies pilietis, arba darbdavys 16 .
Kai kuriose valstybėse narėse 17 leidimai neišduodami kaip vienas administracinis dokumentas. Todėl, taikant nacionalines procedūras, dubliuojami pateikiami dokumentai ir (arba) procedūros trunka ilgai.
Dėl įpareigojimo gauti leidimą dirbti siekiant patenkinti nustatytus darbo rinkos poreikius kartais taip pat gali būti be reikalo vilkinama viena prašymų pateikimo procedūra. Kai kuriose valstybėse narėse leidimas dirbti yra pirmasis žingsnis prieš trečiosios šalies piliečiui kreipiantis dėl vizos išdavimo. Išduoti leidimą dirbti paprastai prašo darbdavys (Prancūzijoje, Rumunijoje, Ispanijoje, Bulgarijoje, Portugalijoje). Kitose valstybėse narėse (pvz., Latvijoje ir Lietuvoje), prieš išduodant trečiosios šalies piliečiui vizą atvykti į šalį, darbdavys turi užregistruoti laisvą darbo vietą.
Šios daugiapakopės procedūros gali trukdyti laikytis Direktyvos reikalavimų, jeigu tokios procedūros ir joms atlikti reikalingas laikas viršija vienai prašymų pateikimo procedūrai skirtą laiką, taigi ir Direktyvoje nustatytą keturių mėnesių terminą. Visų pirma, kai reikalaujamas leidimas susijęs su konkrečiu trečiosios šalies piliečiu ir konkrečia darbo vieta, leidimai dirbti turėtų būti laikomi vienos prašymų pateikimo procedūros dalimi.
Pagal Direktyvos 4 straipsnio 2 dalį, jei pareiškėjas atitinka Sąjungos arba nacionalinėje teisėje nustatytus reikalavimus, valstybės narės išnagrinėja prašymą ir priima sprendimą išduoti, pakeisti arba atnaujinti vieną leidimą. Sprendimas išduoti, pakeisti arba atnaujinti vieną leidimą parengiamas kaip vienas administracinis aktas, kuriuo suteikiama tiek teisė gyventi, tiek teisė dirbti. Dėl tų pačių priežasčių, kurios buvo nurodytos kalbant apie 4 straipsnio 1 dalį, Bulgarijoje, Portugalijoje ir Rumunijoje gali būti sudėtinga priimti vieną sprendimą.
4 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad viena prašymų pateikimo procedūra nedaro poveikio vizos, kurios gali reikėti atvykstant pirmą kartą, išdavimo procedūroms. Šią nuostatą į nacionalinę teisę perkėlė dauguma valstybių narių 18 . Direktyvos 11 konstatuojamojoje dalyje teigiama, kad nuostatos, susijusios su viena prašymų pateikimo procedūra ir vienu leidimu, neturėtų būti taikomos išduodant vienodo pavyzdžio arba ilgalaikes vizas. Direktyvoje neapibrėžta, kas laikoma viza, reikalinga atvykstant pirmą kartą. Vis dėlto Direktyvos 2009/50/EB (Mėlynosios kortelės direktyvos) 19 7 straipsnio 1 dalyje ir Direktyvos (ES) 2016/801 dėl studentų ir tyrėjų 20 5 straipsnio 3 dalyje paaiškinta, kad, jei leidimą galima gauti tik valstybės narės teritorijoje, kai įvykdomos priėmimo sąlygos, valstybės narės išduoda trečiosios šalies piliečiui reikalingą vizą. Kalbant apie vieną leidimų išdavimo procedūrą, Komisija mano, kad vizų išdavimo procedūra yra pagalbinė procedūra, kurią valstybės narės turi supaprastinti.
4 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad, įvykdžius nustatytas sąlygas, valstybės narės išduoda vieną leidimą trečiųjų šalių piliečiams, kurie pateikia prašymą dėl leidimo atvykti, ir leidimą atvykti jau gavusiems trečiųjų šalių piliečiams, kurie pateikia prašymą atnaujinti arba pakeisti jų leidimą gyventi. Dauguma valstybių narių tinkamai perkėlė šią nuostatą į nacionalinę teisę.
5 straipsnis. Kompetentinga institucija
5 straipsnyje nustatyta valstybių narių pareiga paskirti nacionalinę instituciją, kuri būtų įgaliota priimti prašymą ir išduoti vieną leidimą. Jame taip pat nustatyta keletas procedūrinių garantijų, susijusių su, pavyzdžiui, sprendimo dėl išsamaus prašymo priėmimo terminu, sprendimo nepriėmimo pasekmėmis, privalomu pranešimu prašymą pateikusiam asmeniui apie sprendimą ir neišsamaus prašymo pasekmėmis.
Pagal 5 straipsnio 1 dalį valstybės narės turi paskirti institucijas, kurios būtų įgaliotos priimti prašymą ir išduoti vieną leidimą. Dauguma valstybių narių šią nuostatą tinkamai perkėlė į nacionalinę teisę, paskirdamos vieną atitinkamą kompetentingą instituciją. Šios institucijos paprastai yra imigracijos tarnybos, atitinkami Vidaus reikalų ministerijų departamentai ir policijos administracijos arba trečiosios šalies piliečio gyvenamosios vietos policijos nuovados.
5 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta, kad kompetentinga institucija sprendimą dėl išsamaus prašymo turi priimti kuo greičiau ir bet kuriuo atveju per keturis mėnesius nuo prašymo pateikimo dienos. Devyniose valstybėse narėse 21 esama susirūpinimą keliančių problemų, susijusių su bendru sprendimų priėmimo terminu. Daugiausia susirūpinimas kyla dėl to, kad nacionalinės teisės aktuose nenustatyti konkretūs terminai, taip pat dėl reikalavimų užsiregistruoti įvairiose institucijose dalyvaujant kelioms įstaigoms (pvz., socialinės apsaugos arba medicinos tarnyboms) poveikio procedūros trukmei ir įpareigojimo gauti leidimą dirbti. Dėl šių sąlygų praktiškai gali užsitęsti arba vėluoti visa procedūra.
5 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje nustatyta, kad išimtinėmis aplinkybėmis, susijusiomis su sudėtingu prašymo nagrinėjimu, valstybės narės gali pratęsti keturių mėnesių terminą, per kurį turi būti priimtas sprendimas dėl išsamaus prašymo. Šia galimybe naudojasi 17 valstybių narių 22 .
5 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje nustatyta, kad atvejų, kai per šioje dalyje nustatytą terminą sprendimas nepriimamas, pasekmės nustatomos pagal nacionalinę teisę.
Kai kurių valstybių narių 23 teisės aktuose nustatytas numanomo atmetimo principas ir teisė imtis teisinių veiksmų dėl tokio atmetimo. Kitos valstybės narės yra nustačiusios numanomo pritarimo principą arba teisę imtis veiksmų, jeigu administracija per nustatytą terminą nesiima veiksmų. Tai padaryta priėmus konkrečius įgyvendinimo teisės aktus arba pateikiant nuorodą į bendrosios administracinės teisės aktus.
Vis dėlto nustatyta keletas problemų, susijusių su nacionalinės teisės aktais arba praktika. Pavyzdžiui, Vokietijoje gali būti nevisapusiškai laikomasi reikalavimų, nes nacionalinės teisės aktuose aiškiai nenurodyta, kad vienai prašymų pateikimo procedūrai taikomas keturių mėnesių terminas. Be to, kai kuriose valstybėse narėse, atrodo, taikomos netinkamos teisių gynimo priemonės, dėl kurių gali atsirasti teisinis netikrumas, susijęs su ilgais laikotarpiais (Suomijoje, Švedijoje), o Švedijoje, be to, prašymai nagrinėjami pernelyg ilgai.
5 straipsnio 4 dalyje reikalaujama, kad tais atvejais, kai prašymas yra neišsamus, kompetentinga institucija raštu apie tai praneštų prašymą pateikusiam asmeniui, nurodytų, kokia papildoma informacija arba dokumentai yra reikalingi, ir nustatytų pagrįstą terminą jiems pateikti. 5 straipsnio 2 dalyje nurodytas keturių mėnesių terminas gali būti sustabdomas, kol kompetentinga institucija arba kitos atitinkamos institucijos gaus reikiamą papildomą informaciją. Dauguma valstybių narių tinkamai taiko šią nuostatą.
Be to, Čekijos administravimo institucija yra ne įpareigota stabdyti prašymo nagrinėjimo terminą, o tik gali tai padaryti. Italijoje 5 straipsnio 2 dalyje nustatytas sprendimo dėl išsamaus prašymo priėmimo terminas pradedamas skaičiuoti nuo tada, kai kompetentinga institucija gauna išsamius dokumentus.
Maltoje nustatyta galima su neišsamių prašymų nagrinėjimu susijusi problema. Nustatyta, kad Maltos valdžios institucijos atsisako priimti neišsamius prašymus arba juos atmeta, nepateikdamos jokio raštiško pranešimo, o tai reiškia, kad prašymą pateikę asmenys retai sužino apie savo prašymo statusą.
6 straipsnis. Vienas leidimas
6 straipsnis taikomas asmenims, kurie kreipiasi dėl leidimo atvykti, ir asmenims, kuriems leista atvykti darbo tikslais. 6 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje nurodyta, kad, kaip nustatyta Reglamente (EB) Nr. 1030/2002 24 , valstybės narės vieną leidimą turi išduoti naudodamosi vienoda forma ir pagal šio reglamento priedo a punkto 7.5–9 papunkčius turi nurodyti su leidimu dirbti susijusią informaciją. Dauguma valstybių narių šios nuostatos laikosi arba tiesiogiai 25 , arba netiesiogiai 26 , remdamosi nacionalinėmis nuostatomis dėl leidimų, kurie yra lygiaverčiai vienam leidimui.
Pagal 6 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą valstybės narės gali spausdinta forma pateikti papildomą informaciją, susijusią su trečiosios šalies piliečio darbo santykiais (pvz., darbdavio pavadinimą ir adresą, darbo vietą, darbo rūšį, darbo valandas, darbo užmokestį) arba tokius duomenis saugoti elektroniniu formatu. Dauguma valstybių narių nesinaudoja šia galimybe. Galimybe ir pateikti informaciją spausdinta forma, ir ją saugoti elektroniniu formatu naudojamasi Kipre, Maltoje ir Nyderlanduose. Ispanijoje, Prancūzijoje ir Slovakijoje naudojamasi tik galimybe informaciją pateikti spausdinta forma, o Vengrijoje – tik galimybe duomenis saugoti elektroniniu formatu.
6 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad valstybės narės, be vieno leidimo, negali išduoti papildomų leidimų, kuriais būtų įrodoma teisė patekti į darbo rinką. Dauguma valstybių narių laikosi šio reikalavimo. Kai kurios valstybės narės (Kipras, Latvija ir Malta) šį reikalavimą į nacionalinę teisę perkėlė tiesiogiai, o kitos – netiesiogiai 27 , remdamosi nacionalinėmis nuostatomis dėl leidimų, kurie yra lygiaverčiai vienam leidimui. Vokietijos perkėlimo į nacionalinę teisę nuostatos neaiškios.
7 straipsnis. Leidimai gyventi, išduoti kitais nei darbo tikslais
7 straipsnis taikomas asmenims, kuriems leidžiama atvykti kitais nei darbo tikslais ir kurie turi teisę dirbti, pavyzdžiui, šeimos nariams, studentams ir kitiems asmenims, įskaitant nacionalinį nuolatinio gyventojo statusą turinčius asmenis.
Pagal 7 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą, išduodamos leidimus gyventi pagal Reglamentą (EB) Nr. 1030/2002, valstybės narės turi nurodyti informaciją, susijusią su leidimu dirbti, neatsižvelgdamos į leidimo rūšį. Dauguma valstybių narių šią nuostatą į nacionalinę teisę perkėlė arba tiesiogiai (Kipras, Latvija ir Malta), arba netiesiogiai 28 , remdamosi nacionalinėmis nuostatomis dėl leidimų, kurie yra lygiaverčiai vienam leidimui, išduodamam kitais nei darbo tikslais.
7 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje valstybėms narėms suteikiama galimybė spausdinta forma pateikti papildomą informaciją apie trečiosios šalies piliečio darbo santykius (pvz., darbdavio pavadinimą ir adresą, darbo vietą, darbo rūšį, darbo valandas, darbo užmokestį) arba tokius duomenis saugoti elektroniniu formatu. Dauguma valstybių narių nesinaudoja šia galimybe. Galimybe ir pateikti informaciją spausdinta forma, ir ją saugoti elektroniniu formatu naudojamasi Kipre, Maltoje ir Nyderlanduose. Ispanijoje naudojamasi tik galimybe informaciją pateikti spausdinta forma, o Vengrijoje – tik galimybe duomenis saugoti elektroniniu formatu.
7 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad valstybės narės, išduodamos leidimus gyventi pagal Reglamentą (EB) Nr. 1030/2002, negali išduoti jokių papildomų leidimų, kuriais būtų įrodoma teisė patekti į darbo rinką.
Dauguma valstybių narių šią nuostatą į nacionalinę teisę perkėlė arba tiesiogiai (Kipras, Latvija ir Malta), arba netiesiogiai 29 , remdamosi nacionalinėmis nuostatomis dėl leidimų, kurie yra lygiaverčiai vienam leidimui, išduodamam kitais nei darbo tikslais. Vis dėlto Vengrijoje neįmanoma nustatyti, ar pagal visus leidimus, kuriuos būtų galima laikyti vienu leidimu, išduodamu kitais nei darbo tikslais, taip pat suteikiama teisė dirbti ir ar todėl nereikalingi papildomi leidimai, kuriais būtų įrodoma teisė patekti į darbo rinką. Galiausiai Nyderlanduose, nors leidimas dirbti kartu su teisę gyventi šalyje patvirtinančiu dokumentu atlieka vieno leidimo funkcijas, jokiomis konkrečiomis nuostatomis aiškiai nenurodoma, kaip turi būti naudojamasi Direktyvoje reikalaujama vienoda forma, todėl neužtikrinama, kad, kaip leidimo dirbti įrodymo, nereikėtų pateikti papildomų dokumentų.
8 straipsnis. Procedūrinės garantijos
8 straipsnyje nustatytos tam tikros prašymą išduoti leidimą pateikusiam asmeniui suteikiamos procedūrinės garantijos, t. y. įpareigojimas raštu pateikti sprendimų atmesti prašymą išduoti, pakeisti arba atnaujinti leidimą priežastis, taip pat pateikti rašytinę informaciją apie instituciją, kuriai prašymą pateikęs asmuo gali pateikti skundą, ir tokio skundo pateikimo terminus. Devyniolika valstybių narių procedūrines garantijas į nacionalinę teisę perkėlė vadovaudamosi Direktyvos nuostatomis 30 . Šios nuostatos į nacionalinę teisę perkeltos priėmus konkrečius teisės aktus arba pateikiant nuorodas į bendrąsias administracines taisykles. Viena iš atitikties 8 straipsnio 1 ir 2 dalių reikalavimams problemų yra tai, kad kai kuriose valstybėse narėse (Maltoje ir Lenkijoje) taikomomis taisyklėmis neužtikrinama, kad prašymą pateikęs asmuo raštu gautų informaciją apie atmetimo priežastis, institucijos, kuriai jis gali pateikti skundą, pavadinimą ir peržiūros terminą.
8 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad dėl priežasčių, susijusių su nustatytu leidimų, kurie atvykstantiems trečiųjų šalių piliečiams gali būti išduoti įsidarbinimo tikslais, skaičiumi, prašymas gali būti laikomas nepriimtinu, todėl neturi būti nagrinėjamas. Dauguma valstybių narių nesinaudoja šia galimybe 31 . Kitos valstybės narės šia galimybe naudojasi tiesiogiai (Graikija, Italija ir Kipras) arba netiesiogiai (Estija, Kroatija, Malta, Nyderlandai, Rumunija, Slovakija ir Vengrija), laikydamosi nustatytų reikalavimų.
9 straipsnis. Galimybė susipažinti su informacija
9 straipsnyje valstybės narės įpareigojamos paprašytos trečiosios šalies piliečiui ir būsimam darbdaviui suteikti atitinkamą informaciją apie dokumentus, reikalingus išsamiam prašymui pateikti. Dauguma valstybių narių šią nuostatą perkėlė į nacionalinę teisę. Jos tai padarė arba tiesiogiai (Graikija, Kipras, Liuksemburgas ir Malta), arba remdamosi bendraisiais administracinės teisės principais, kuriais užtikrinamos galimybės susipažinti su informacija 32 , ir suteikdamos (papildomą) galimybę gauti informaciją apie būtinus dokumentus kompetentingų institucijų interneto svetainėse (Austrija, Čekija, Kroatija, Prancūzija, Slovakija ir Vokietija). Kai kurios valstybės narės (Bulgarija, Estija, Portugalija ir Slovėnija) aiškiai nenurodo, kad kompetentingos institucijos privalo suteikti atitinkamą informaciją apie dokumentus, reikalingus išsamiam prašymui pateikti.
10 straipsnis. Mokesčiai
Pagal 10 straipsnį valstybės narės gali reikalauti, kad prašymą pateikę asmenys atitinkamais atvejais už prašymų tvarkymą pagal Direktyvą sumokėtų mokesčius. Tokius mokesčius už prašymų nagrinėjimą renka visos valstybės narės. Kai kuriais atvejais Komisija mano, kad mokesčiai yra pernelyg dideli ir prieštarauja proporcingumo principui, o dėl to kyla grėsmė Direktyvos effet utile. Teisingumo Teismas tai patvirtino dviejuose sprendimuose 33 . Komisija pasikeitė informacija su nacionalinėmis valdžios institucijomis ir dėl pernelyg didelių ir neproporcingų mokesčių už leidimų gyventi išdavimą pagal įvairias direktyvas, įskaitant Vieno leidimo direktyvą, prieš valstybes nares pradėjo keletą pažeidimo nagrinėjimo procedūrų 34 .
11 straipsnis. Pagal vieną leidimą suteikiamos teisės
11 straipsnio a–d punktuose nustatytos pagal vieną leidimą suteikiamos teisės. Tai – teisė atvykti ir gyventi, teisė laisvai judėti visoje teritorijoje, teisė vykdyti konkrečią nustatytą darbo veiklą ir teisė būti informuotam apie leidimo turėtojo teises. Dauguma valstybių narių į nacionalinę teisę perkėlė visą 11 straipsnį 35 .
Lenkijoje aiškiai nenustatytos 11 straipsnio b punkto (teisė laisvai judėti visoje teritorijoje), o Austrijoje, Estijoje, Liuksemburge, Slovėnijoje ir Vokietijoje – 11 straipsnio d punkto (teisė vykdyti konkrečią darbo veiklą) perkėlimo į nacionalinę teisę nuostatos. Atrodo, kad šiose valstybėse narėse neteikiama informacija apie minėtas suteikiamas teises. Tik keliose valstybėse narėse (Italijoje, Prancūzijoje, Slovėnijoje ir Suomijoje) trečiųjų šalių darbuotojai turi tokias pat teises pakeisti darbą arba darbdavį kaip ir tos valstybės narės piliečiai.
12 straipsnis. Teisė į vienodą požiūrį
Pagal Direktyvos 12 straipsnį keliose srityse, įskaitant darbo sąlygas, asociacijų laisvę, socialines išmokas, švietimą, akademinių ir profesinių kvalifikacijų pripažinimą, mokesčių lengvatas, galimybes naudotis prekėmis ir paslaugomis ir konsultavimo paslaugas (a–h punktai), vieno leidimo turėtojams ir atitinkamos valstybės narės piliečiams suteikiamos vienodos teisės. Apskritai valstybės narės šį straipsnį perkėlė į nacionalinę teisę laikydamosi reikalavimų.
12 straipsnyje taip pat leidžiama kai kuriose iš nurodytų sričių taikyti vienodo požiūrio apribojimus ir paaiškinama, kad vienodo požiūrio principas neturėtų daryti poveikio valstybių narių teisei panaikinti leidimą gyventi arba atsisakyti jį atnaujinti. Nors šie neprivalomi apribojimai nustatyti, juos taiko tik kelios valstybės narės.
Be to, 12 straipsnyje kalbama apie vienodą požiūrį pensijos išmokų perkeliamumo srityje. Pagal 12 straipsnio 1 dalį Direktyvos nuostatos dėl vienodo požiūrio taikomos ne tik asmenims, kuriems leista atvykti dirbti pagal ES ar nacionalinę teisę, bet ir asmenims, kuriems leidžiama gyventi dėl kitų priežasčių, jeigu jiems leidžiama dirbti.
12 straipsnis perkeltas į nacionalinės teisės aktus patvirtinant konkrečias nuostatas, bendras nuostatas dėl vienodo požiūrio arba nuostatas, kuriomis reglamentuojama kiekviena iš konkrečių a–h punktuose nurodytų sričių.
Iš keleto šioje srityje pateiktų skundų matyti, kad, praktiškai perkeliant šias nuostatas į nacionalinę teisę, gali atsirasti problemų, ypač tais atvejais, kai vienodo požiūrio principą turi įgyvendinti įvairios regioninės ir vietos valdžios institucijos.
Nuostatų, susijusių su vienodu požiūriu, perkėlimo į nacionalinę teisę problemų visų pirma kyla dėl šių aspektų:
-Direktyvos nuostatų netaikymo vizų turėtojams (Portugalijoje);
-diplomų, pažymėjimų ir kitų profesinių kvalifikacijų pripažinimo Nyderlanduose (pripažįstami tik nuolatinių gyventojų diplomai);
-galimybių naudotis tam tikrų rūšių socialine apsauga Nyderlanduose (laikinai gyvenantiems asmenims taikomas galimybių gauti ligos išmokas pinigais ir bedarbio pašalpas apribojimas), Slovėnijoje (trečiųjų šalių piliečiai gali gauti tik vienos rūšies išmoką šeimai – išmokas vaikams), Italijoje (vieno leidimo turėtojai negali gauti tam tikrų rūšių išmokų šeimai) 36 , Švedijoje (asmenims, būnantiems trumpiau nei vienus metus, taikomi socialinių išmokų apribojimai);
-galimybės naudotis prekėmis ir paslaugomis Kipre (trečiųjų šalių darbuotojai neturi teisės įsigyti nekilnojamojo turto būsto tikslais).
Neprivalomi apribojimai
Pagal 12 straipsnio 2 dalį valstybės narės pagal 12 straipsnio 1 dalies a–d punktus gali nustatyti vienodo požiūrio taikymo apribojimus. Dauguma valstybių narių nesinaudoja visomis šiomis galimybėmis, tik Kipras nusprendė taikyti visus neprivalomus apribojimus, o kai kurios valstybės narės (Bulgarija, Čekija, Ispanija, Kroatija, Liuksemburgas, Rumunija ir Slovakija) nepasinaudojo nė viena iš šių galimybių.
Pagal 12 straipsnio 3 dalį teisė į vienodą požiūrį, nustatyta 12 straipsnio 1 dalyje, neturėtų daryti poveikio valstybės narės teisei panaikinti pagal Direktyvą išduotą leidimą gyventi, kitais nei darbo tikslais išduotą leidimą gyventi ar kitą leidimą dirbti valstybėje narėje arba atsisakyti pratęsti jo galiojimą Lenkija 12 straipsnio 3 dalies neperkėlė į nacionalinę teisę. Likusios valstybės narės šią nuostatą į nacionalinę teisę perkėlė arba tiesiogiai, arba priimdamos kitus nacionalinės teisės aktus.
Pensijų perkėlimas
Pagal 12 straipsnio 4 dalį į trečiąją šalį persikeliantys trečiųjų šalių darbuotojai arba trečiojoje šalyje gyvenantys maitintojo netekę asmenys, kurie įgyja tų darbuotojų teises, turi teisę gauti įstatymų nustatytas senatvės, invalidumo ir našlių ir našlaičių pensijas. Šios teisės į pensiją turi būti grindžiamos ankstesniu trečiųjų šalių darbuotojų darbu ir įgytos pagal Reglamento (EB) Nr. 883/2004 3 straipsnyje nurodytus teisės aktus. Šios pensijos mokamos tokiomis pat sąlygomis ir tokio pat dydžio kaip ir atitinkamų valstybių narių piliečiams, kai jie persikelia į trečiąją šalį.
Trylikoje valstybių narių 37 leidžiama perkelti pensijas, įskaitant senatvės, invalidumo ir našlių ir našlaičių pensijas, į trečiąsias šalis. Šiuo požiūriu šių valstybių narių ir trečiųjų šalių piliečiai vertinami vienodai. Slovėnijoje, Prancūzijoje, Nyderlanduose ir Bulgarijoje nustatyta problemų. Pagal Slovėnijos įstatymus gavėjas, kuris, kaip užsienio šalies pilietis, persikelia nuolat gyventi už Slovėnijos ribų, užsienio šalyje gaus pensiją, jeigu su šalimi, į kurią persikeliama, pasirašytas tarptautinis susitarimas arba jeigu ta valstybė Slovėnijos piliečiams suteikia tokią teisę. Vis dėlto savo piliečiams, kurie gyvena užsienyje, Slovėnija bet kokiomis aplinkybėmis moka pensiją. Prancūzijoje invalidumo ir našlių ir našlaičių pensijos neperkeliamos į trečiąsias šalis. Nyderlanduose į trečiąsias šalis grįžtantiems asmenims, atrodo, mokamos mažesnės perkeltos pensijos. Pagal Bulgarijos teisės aktus pensijas galima perkelti tik jeigu su trečiosiomis šalimis pasirašyti dvišaliai susitarimai.
13 straipsnis. Palankesnės nuostatos
Pagal 13 straipsnį leidžiama taikyti palankesnes nuostatas. Pagal 13 straipsnio 1 dalies a punktą Direktyvos nuostatos taikomos nedarant poveikio palankesnėms nuostatoms, nustatytoms Sąjungos teisėje, įskaitant dvišalius ir daugiašalius susitarimus, sudarytus tarp Sąjungos arba Sąjungos ir jos valstybių narių ir vienos ar kelių trečiųjų šalių. Didžioji dauguma valstybių narių šią nuostatą perkėlė į nacionalinę teisę laikydamosi reikalavimų.
Pagal 13 straipsnio 1 dalies b punktą Direktyvos nuostatos taip pat turi būti taikomos nedarant poveikio palankesnėms nuostatoms, nustatytoms dvišaliuose arba daugiašaliuose vienos arba kelių valstybių narių ir vienos arba kelių trečiųjų šalių susitarimuose. Šioje srityje nenustatyta jokių problemų.
Pagal 13 straipsnio 2 dalį taikant Direktyvą neturėtų būti daromas poveikis valstybių narių teisei priimti arba toliau taikyti nuostatas, kurios yra palankesnės asmenims, kuriems jos taikomos. Šioje srityje nenustatyta jokių problemų.
14 straipsnis. Visuomenės informavimas
14 straipsnyje reikalaujama, kad valstybės narės sudarytų sąlygas visuomenei susipažinti su reguliariai atnaujinama informacija apie trečiųjų šalių piliečių leidimo atvykti į jos teritoriją ir apsigyvenimo jos teritorijoje, siekiant joje dirbti, sąlygas. Visos valstybės narės laikosi šio įpareigojimo. Dešimtyje valstybių narių ši nuostata tiesiogiai perkelta į nacionalinės teisės aktus 38 . Tinkamumo patikros tikslais atlikus praktinio ES teisėtos migracijos sistemos taikymo tyrimą 39 nustatyta, kad kompetentingos institucijos paprastai nesuteikia pakankamai informacijos apie leidimo atvykti sąlygas ir su leidimais susijusias teises.
15 straipsnio 2 dalis. Ataskaitų teikimas
15 straipsnio 2 dalyje valstybės narės įpareigojamos kasmet, o pirmą kartą – iki 2014 m. gruodžio 25 d. pagal Reglamentą (EB) Nr. 862/2007 pateikti Komisijai statistinius duomenis apie trečiųjų šalių piliečių, kuriems per pastaruosius kalendorinius metus buvo išduotas vienas leidimas, skaičių. Daugumoje valstybių narių 40 įpareigojimai teikti informaciją tiesiogiai neperkelti į nacionalinę teisę, tačiau vykdomi atliekant administracines procedūras. Tik Graikijoje, Kipre ir Lietuvoje tokie įpareigojimai reglamentuojami jų teisės aktais. Vis dėlto Graikija ir Belgija dar nepateikė jokių statistinių duomenų.
IV. IŠVADOS
Skatinti trečiųjų šalių piliečių integraciją ir nediskriminavimą – vienas iš ilgalaikių ES įsipareigojimų. Norint pasiekti šį tikslą, Vieno leidimo direktyva yra labai svarbi priemonė. Nuo 2013 m. pabaigos, kai pasibaigė jos perkėlimo į nacionalinę teisę terminas, Komisija pradėjo keletą pažeidimo nagrinėjimo procedūrų ir keitėsi informacija su valstybėmis narėmis, siekdama užtikrinti, kad jos tinkamai perkeltų Direktyvą į nacionalinę teisę ir įgyvendintų jos nuostatas.
Vienas iš pagrindinių Direktyvos aspektų – vieno langelio principu grindžiamo mechanizmo sukūrimas nacionaliniu lygmeniu. Tai ypač svarbu kalbant apie valdžios institucijų organizacinę struktūrą, kai už leidimų dirbti ir gyventi išdavimą trečiųjų šalių piliečiams yra atsakingos skirtingos valdžios institucijos, t. y. Vidaus reikalų ministerija ir Darbo ministerija. Visos valstybės narės, siekdamos sukurti tokį mechanizmą, deda daugiau pastangų. Vis dėlto vis dar kyla su procedūra susijusių sunkumų. Likusios problemos daugiausia susijusios su įvairiomis reikiamomis administracinėmis priemonėmis, laiku, kurio reikia atvykimo vizoms ir leidimams dirbti gauti, ir tam tikrų procedūrinių garantijų laikymusi.
Direktyva trečiųjų šalių piliečiams, turintiems vieną leidimą, taip pat užtikrinama daugiau teisių ir skatinama taikyti nediskriminavimo principą. Nuostatos, susijusios su vienodu požiūriu, – viena iš pagrindinių ES teisėtos migracijos sistemos dalių. Dauguma valstybių narių laikosi nuostatų dėl vienodo požiūrio ir ribotai taiko nuostatas, kuriomis leidžiama apriboti tam tikras teises. Vis dėlto iš šios ataskaitos matyti, kad esama tam tikrų Direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę trūkumų (pavyzdžiui, keliose valstybėse narėse siaurai aiškinamos vienodo požiūrio nuostatos), dėl kurių ES ir nacionaliniu lygmenimis turėtų būti imamasi tolesnių veiksmų. Galiausiai iš teisėtos migracijos sistemos tinkamumo patikros matyti, kad trečiųjų šalių piliečiams trūksta informacijos apie galimybę gauti vieną leidimą ir su juo susijusias teises.
Komisija ir toliau stengsis užtikrinti, kad Direktyva būtų tinkamai perkelta į nacionalinę teisę ir įgyvendinama visoje ES. Kad pasiektų šį tikslą, Komisija visapusiškai naudosis jai pagal Sutartį suteiktais įgaliojimais, be kita ko, prireikus pradės pažeidimo nagrinėjimo procedūras. Kartu Komisija toliau bendradarbiaus su valstybėmis narėmis techniniu lygmeniu. Būtų galima išsamiau aptarti ir išaiškinti kai kuriuos teisinius ir techninius klausimus, pavyzdžiui, vizų ir darbo rinkos tyrimų reikalavimus, vienodo požiūrio principo taikymo sritį ir klausimus, susijusius su leidimų forma ir juose pateiktina informacija. Be to, vieno leidimo turėtojai turėtų būti geriau informuojami apie jiems Direktyva suteikiamas teises.
Komisija kuo geriau naudosis esamomis interneto svetainėmis, daugiausia pasitelkdama atnaujintą Imigracijos portalą, taip pat skatins valstybes nares ir joms padės pradėti informuotumo didinimo kampanijas, kurių metu galimi pareiškėjai būtų informuojami apie teises gauti vieną leidimą ir susijusias procedūras.
