EUROPOS KOMISIJA

Strasbūras, 2018 01 16

COM(2018) 32 final

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI

Žiedinės ekonomikos dokumentų rinkinio gyvendinimas:
cheminių medžiagų, produktų ir atliekų teisės akto sąlyčio gerinimo variantai

(Tekstas svarbus EEE)

options to address the interface between chemical, product and waste legislation

{SWD(2018) 20 final}

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI

Žiedinės ekonomikos dokumentų rinkinio įgyvendinimas:

cheminių medžiagų, produktų ir atliekų teisės aktų sąlyčio gerinimo variantai

(Tekstas svarbus EEE)

1.Įvadas

2015 m. gruodžio mėn. Europos Komisija priėmė plataus užmojo žiedinės ekonomikos dokumentų rinkinį, kuriuo siekiama padėti ES verslo įmonėms ir vartotojams pereiti prie stipresnės, tvariau išteklius naudojančios ir labiau žiedinės ekonomikos.

Pasiūlyti veiksmai padėjo kurti uždarą produktų gyvavimo ciklą: plečiasi antrinis perdirbimas ir pakartotinis naudojimas, o tai naudinga tiek aplinkai, tiek ir ekonomikai. Tuo siekiama užtikrinti, kad visos žaliavos, produktai ir atliekos būtų panaudojami maksimaliai ir iš jų būtų gaunama maksimali vertė, kartu skatinant taupyti energiją ir mažinti išmetamą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį.

Antrinį perdirbimą ir pakartotinį naudojimą gali apsunkinti atliekų sudėtyje esančios tam tikros cheminės medžiagos. Kai kurios cheminės medžiagos gali tiesiog techniškai užkirsti kelią antriniam perdirbimui. Net ir nepavojinga, bet, pavyzdžiui, stipraus kvapo medžiaga kai kuriais atvejais galėtų sukliudyti naudoti perdirbtas medžiagas 1 . Kitos cheminės medžiagos yra pavojingos žmonėms arba aplinkai. Jų atpažįstama vis daugiau ir joms nustatomi apribojimai arba draudimai. Tokių cheminių medžiagų gali būti produktuose, parduotuose anksčiau nei pradėta taikyti apribojimus, o jei produkto gyvavimo ciklas ilgas, draudžiamos cheminės medžiagos kartais patenka į perdirbamų atliekų srautus. Aptikti ir pašalinti tokias chemines medžiagas gali būti brangu, o tai kelia kliūčių visų pirma mažoms perdirbimo įmonėms. Visos šios įvairių tipų cheminės medžiagos šiame komunikate vadinamos susirūpinimą keliančiomis medžiagomis.

Komunikatas ir kartu skelbiamas tarnybų darbinis dokumentas parengti bendradarbiaujant už įvairias teisės aktų sritis atsakingiems ekspertams. Be to, 2017 m. balandžio 12 d. – liepos 7 d. surengtos plačios tikslinės konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais ir sulaukta daugiau kaip 100 ekspertų nuomonių.

Komunikate nagrinėjamos keturios pagrindinės nustatytosios problemos, kylančios, kai tuo pačiu metu taikomi chemines medžiagas, produktus ir atliekas reglamentuojantys teisės aktai, ir kliūtys, kurias tos problemos kelia žiedinei ekonomikai. Tuo remdamiesi, užduodame konkrečius svarbiausius klausimus dėl šių problemų sprendimo ir nurodome jau dabar Komisijos inicijuojamus veiksmus. Kartu paskelbtame tarnybų darbiniame dokumente Komisijos tarnybos nuodugniau analizuoja aptartinus teisinius ir techninius iššūkius ir nurodo, kaip tai būtų įmanoma pasiekti.

2.Ko siekiame?

Žiedinės ekonomikos veiksmų plane nurodyti dvejopi siektini tikslai:

1)sudaryti sąlygas antriniam perdirbimui ir plėsti antrinių žaliavų naudojimą mažinant nebūtinas kliūtis ir palengvinant tarpvalstybinį antrinių žaliavų vežimą tam, kad jomis būtų paprasta prekiauti per visą ES, ir

2)pakeisti susirūpinimą keliančias medžiagas, o kai tai neįmanoma – mažinti jų kiekį sudėtyje ir gerinti jų atsekamumą.

Šie du tikslai, kurių vienas susiję su atliekų, o kitas – su cheminių medžiagų politika, dažnai suvokiami kaip vienas kito priešingybė: sklinda nuomonė, kad viena politikos sritis trukdo įgyvendinti kitos politikos srities tikslus.

Šio komunikato tikslas – skatinti plačias diskusijas Sąjungoje, kaip patenkinamai spręsti svarbiausias nustatytąsias cheminių medžiagų, produktų ir atliekų teisės aktų sąlyčio problemas. Sprendimuose reikia atsižvelgti į tai, kad šioje politikos srityje daug lemia specifinės, dažnai regioninės ar net vietos aplinkybės.

Ieškome sprendimų, kuriuos iš esmės remtų dalyvaujantys suinteresuotieji subjektai. Juos reikėtų įgyvendinti tinkamu lygiu. Jei pasiekti geresnių rezultatų mums padėtų nacionaliniai ar vietos sprendimai, ne visoms problemoms būtinos ES lygmens pastangos.

3.Keturios nustatytos problemos

Atviroje konkurencinėje ES rinkoje įmonės gamina prekes naudodamosi medžiagomis, kurias laiko tinkamiausiomis savo poreikiams. Kai atliekos sutvarkomos taip, kad būtų vėl pateiktos rinkai, tos regeneruotos medžiagos tampa tiesioginėmis pirminių žaliavų konkurentėmis. Todėl bet kurios regeneruotos medžiagos konkurencinė padėtis rinkoje stipriausia tada, kai ji naudingumu ir kokybe panašiausia į pirminę žaliavą. Tai leidžia regeneruotą medžiagą panaudoti įvairiau.

Regeneruotos medžiagos, kuriose yra susirūpinimą keliančių medžiagų, gali būti nepriimtos, nes naudojant jas galėtų tiesiog nukentėti produkto, kurio sudėtyje yra medžiaga, įvaizdis. Be to, kai kuriais atvejais gali būti neleidžiama šių medžiagų naudoti pakartotinai, pavyzdžiui, naujų su maistu besiliečiančių medžiagų gamybai.

Siekdami, kad Sąjunga sėkmingiau didintų antrinio perdirbimo apimtis ir mažintų pirminių žaliavų naudojimą, atidžiai išnagrinėjome atliekų tvarkymui, cheminėms medžiagoms ir produktams taikomas ES taisykles ir nustatėme keturis pagrindinius probleminius tų taisyklių sąlyčio taškus.

3.1.Informacija apie susirūpinimą keliančias medžiagas atliekų sudėtyje nėra iškart prieinama atliekas tvarkantiems ir jų regeneravimą rengiantiems subjektams

Atliekas dažnai sudaro mišrūs skirtingu laiku pagaminti ir skirtingus produktų standartus atitinkantys gaminiai. Dažnai atliekas tvarkančios įmonės negauna informacijos apie išmestų gaminių, kuriuos jos tvarko, sudėtį, nes tos informacijos arba nėra, arba, jeigu ji yra, tai neprieinama tuo metu, kai gaminys tampa atlieka. Be to, per gyvavimo ciklą medžiagos taip pat gali būti papildomai užterštos.

3.1.1.Tikslas

Privalome užtikrinti, kad atitinkama informacija apie produktuose esančias susirūpinimą keliančias medžiagas būtų prieinama visiems tiekimo grandinės dalyviams ir galiausiai taip pat atliekų tvarkymo subjektams. Tai padės skatinti netoksinių medžiagų naudojimo ciklus ir gerins cheminių medžiagų rizikos valdymą atliekant taisymo darbus ir kitus pakartotinio naudojimo veiksmus, taip pat atliekų regeneravimo procesuose.

1.

2.

3.

3.1.

3.1.1.

3.1.2.Planuojami veiksmai

Atliekame ne tik šią konsultaciją – surinksime daugiau patikimų įrodymų, nes inicijuosime reprezentatyvius sektorius aprėpiančią galimybių studiją, kaip naudojamasi skirtingomis informavimo sistemomis ir strategijomis siekiant, kad aktuali informacija būtų perduodama per visą tiekimo grandinę ir perdirbėjams. Tikimės, kad šis tyrimas bus baigtas 2019 m. pabaigoje. Be to, planuojame parengti darbines procedūras, skirtas užtikrinti, kad importuotų produktų sudėtyje nebūtų medžiagų, kurių neleidžiama naudoti gaminant produktus Europos Sąjungoje, ir supaprastintas kancerogeninių, mutageninių arba toksiškų reprodukcijai medžiagų (CMR) 5 naudojimo vartotojams skirtose prekėse apribojimo procedūras.

3.2.Atliekose gali būti medžiagų, kurios naujuose produktuose nebeleidžiamos

Rinkai nuolat teikiamos naujos cheminės medžiagos, o kitos yra uždraudžiamos nustačius, kad jos kelia riziką. Šio nuolatinio proceso pasekmė – šiandien teisėtai pagamintų produktų sudėtyje gali būti medžiaga, kuri vėliau gali būti uždrausta. Kai produktas tampa atlieka ir po to regeneruojamas, draudžiama medžiaga gali ir toliau likti regeneruotos medžiagos sudėtyje. Tai vadinama anksčiau leistų, o dabar uždraustų medžiagų problema.

3.2.1.Tikslas

Turime palengvinti perdirbimą ir plėsti antrinių žaliavų naudojimą skatindami netoksinių medžiagų naudojimo ciklus. Be to, svarstydami galimus cheminių medžiagų apribojimus ir apribojimų išimtis, turime labiau atsižvelgti į poveikį antriniam perdirbimui ir pakartotiniam naudojimui ateityje.

3.2.2.Planuojami veiksmai

Anksčiau leistų, o dabar uždraustų medžiagų problema toliau kels kliūčių žiedinei ekonomikai, todėl imsimės priemonių parengti specialią sprendimų priėmimo metodiką, padėsiančią pagrįsti sprendimus dėl atliekų, kurių sudėtyje yra susirūpinimą keliančių medžiagų, perdirbamumo. Šioje metodikoje bus atsižvelgta į bendrą medžiagos antrinio perdirbimo kaštų ir naudos santykį su jos šalinimo, įskaitant atliekų deginimą gaunant energiją, kaštais ir nauda. Tikimės šį darbą užbaigti iki 2019 m. vidurio.

Taip pat manome, kad reikia parengti rekomendacinį dokumentą siekiant užtikrinti, kad susirūpinimą keliančių medžiagų buvimo regeneruotų medžiagų sudėtyje problema būtų geriau sprendžiama ankstyvuose pasiūlymų valdyti susirūpinimą keliančių medžiagų riziką rengimo etapuose.

Galiausiai svarstome, ar priimti įgyvendinimo teisės aktus siekiant sudaryti sąlygas veiksmingai kontroliuoti, kaip naudojamasi galiojančia išimtimi, atleidžiančia nuo įpareigojimo registruoti regeneruotas chemines medžiagas pagal REACH.

3.3.ES taisyklės dėl atliekų nebelaikymo atliekomis nėra iki galo suderintos, todėl trūksta aiškumo, kaip atliekos tampa naujomis medžiagomis ir produktais

Mūsų taisyklės, teismų praktika ir metų metus kaupta patirtis parodo, kada gaminys jau nebe gaminys ir tapo atlieka. Kai jis tampa atlieka, taikomi atliekų teisės aktai. Siekdama apsaugoti žmonių sveikatą ir aplinką, ES priėmė griežtas atliekų taisykles. Žiedinėje ekonomikoje medžiagos atliekomis turėtų būti tik laikinai, nes siekiama jas regeneruoti, grąžinti į ekonomiką ir jomis pakeisti pirmines žaliavas. Todėl daugeliu atvejų antrinio perdirbimo būdu gautos medžiagos nebeturėtų būti laikomos atliekomis.

Tam, kad atliekos nebebūtų atliekomis, jos turi atitikti vadinamuosius nebelaikymo atliekomis kriterijus. Kai kuriems atliekų srautams tokie kriterijai nustatyti ES arba nacionaliniu lygmeniu. Tačiau trūksta informacijos, kokia tų taisyklių taikymo sritis ir kaip jos taikomos. Dėl atliekų srautų, regeneravimo procesų ir regeneruotų medžiagų kompleksiškumo nustatyti visam atliekų srautui taikomus atliekų nebelaikymo atliekomis kriterijus nėra lengva. Todėl daugeliu regeneruotų medžiagų prekiaujama ir naudojamasi neturint nebelaikymo atliekomis kriterijų, taigi neaiškiomis teisinėmis aplinkybėmis ir neskaidriai.

3.3.1.Tikslas

Turime sudaryti sąlygas darniau aiškinti ir įgyvendinti atliekų nebelaikymo atliekomis taisykles visoje ES, kad Europos Sąjungoje būtų dar paprasčiau naudoti regeneruotas medžiagas.

3.3.2.Planuojami veiksmai

Komisija padės glaudžiau bendradarbiauti veikiantiems cheminių medžiagų ir atliekų tvarkymo ekspertų tinklams ir parengs internetinį žinyną, kuriame bus pateikti visi nacionaliniu ir ES lygmeniu patvirtinti atliekų nebelaikymo atliekomis ir šalutinių produktų kriterijai. Ji taip pat inicijuos tyrimą, kad geriau suvoktų, kokią praktiką taiko valstybės narės, įgyvendindamos nuostatas dėl atliekų nebelaikymo atliekomis ir pagal jas atlikdamos patikras, ir taip pasirengtų priimti galimas gaires.

3.4.Taisyklės, leidžiančios nuspręsti, kurios atliekos ir cheminės medžiagos yra pavojingos, nėra gerai suderintos, todėl kyla kliūčių naudoti daugiau antrinių žaliavų

Pavojingų cheminių medžiagų gamyba ir naudojimas reglamentuojami griežtomis ES taisyklėmis, priimtomis siekiant išvengti žalos darbuotojams 8 , piliečiams ir aplinkai. Kai nustatoma, kad cheminė medžiaga yra pavojinga, ji klasifikuojama kaip pavojinga, ir tada veiklos vykdytojai įgyja aiškias pareigas užtikrinti saugų jų naudojimą.

Panašiai ir atliekų tvarkymas reglamentuojamas ES taisyklėmis, priimtomis siekiant tų pačių tikslų – kad pavojingos atliekos būtų tvarkomos nekenkiant aplinkai ar žmonių sveikatai. Tačiau abu taisyklių visetai nėra iki galo vienas su kitu suderinti. Esame susidūrę su situacijomis, kai ta pati medžiaga, kurios sudėtyje yra pavojingų medžiagų, gali būti laikoma pavojinga arba nepavojinga priklausomai nuo to, ar tai atlieka ar produktas. Dėl šio neatitikimo negalima daryti prielaidos, kad iš medžiagų, kurios regeneravus nepavojingas atliekas sugrąžinamos į ekonomiką, tikrai bus pagaminti nepavojingai produktai.

Tai, kaip atliekų klasifikavimo taisyklės įgyvendinamos ir užtikrinamas jų vykdymas, turi didelės įtakos pasirinkimams, kaip ateityje bus tvarkomos atliekos, pavyzdžiui, surinkimo galimybėms ir jo ekonominiam perspektyvumui, antrinio perdirbimo metodui ar pasirinkimui tarp antrinio perdirbimo ir šalinimo. Toks neatitikimas gali daryti poveikį antrinių žaliavų naudojimo mastui.

3.4.1.Tikslas

Privalome užtikrinti didesnį cheminių medžiagų ir atliekų klasifikacijos taisyklių derėjimą.

3.4.2.Planuojami veiksmai

Netrukus paskelbsime rekomendacinį dokumentą dėl atliekų klasifikacijos, kad atliekų tvarkymo veiklos vykdytojams ir kompetentingoms institucijoms padėtume laikytis bendro požiūrio į atliekų apibūdinimą ir klasifikaciją. Taip pat skatinsime keistis geriausiomis praktikomis, susijusiomis su bandymo metodais, kuriais įvertinama, ar medžiagos turi pavojingą savybę HP 14 (ekotoksiškumas), siekdami galimo tų praktikų suderinimo.

4.Išvados ir tolesni veiksmai

Šios keturios problemos sudaro didelių kliūčių žiedinei ekonomikai. Gautos nuomonės aiškiai rodo, kad praktinis taikymas vietoje kelia iššūkių, nes nepakanka išteklių bei žinių ir stinga įvairių subjektų koordinavimo vietos, nacionaliniu ir ES lygmenimis.

Mūsų analizė taip pat rodo, kad esama teisinių problemų. Tolesnės perspektyvos uždaviniu turi būti visiškas atliekų ir cheminių medžiagų politiką įgyvendinančių teisės aktų tarpusavio derėjimas. Tai padės pasiekti tikslą – kad medžiagos būtų saugios, atitinkančios paskirtį ir suprojektuotos taip, kad būtų patvarios, tinkamos perdirbti ir darytų mažą poveikį aplinkai. Gaminiai turėtų būti projektuojami, gaminami, parduodami ir perdirbami naudojant kuo mažiau susirūpinimą keliančių medžiagų, kad juos būtų lengviau pakartotinai naudoti gaunant iš medžiagų didžiausią naudą ekonomikai ir visuomenei ir kartu užtikrinant aukšto lygio žmonių sveikatos ir aplinkos apsaugą.

Tarnybų darbiniame dokumente pateiktos politikos galimybės susijusios ir su artimiausio laiko problemomis, ir su tomis, kurias galima išspręsti tik per tam tikrą laiką. Dokumente pateikiama keletas kiekvienos problemos sprendimo galimybių ir kviečiama apsvarstyti, koks kompromisas tarp bendros ilgalaikės naudos, gaunamos iš žiedinio šių medžiagų naudojimo, ir bendrų ilgalaikių sveikatos ir aplinkos klausimų, susijusių su tos medžiagos sudėtyje esančiomis medžiagomis, yra tinkamiausias.

Europos Sąjungoje reikia ištiesinti kelius į žiedinę ekonomiką. Turime keletą priemonių, kuriomis galima sumažinti kai kurias trintis, tačiau mums reikia daugiau faktų ir argumentų iš visos ES, kad aiškiai suvoktume, kaip geriausiai spręsti kai kurias platesnio pobūdžio problemas.

Raginame Europos Parlamentą, Tarybą, Regionų komitetą ir suinteresuotuosius subjektus įsitraukti į diskusiją ir suformuluoti pozicijas dėl nustatytųjų problemų, kad galėtume apibrėžti tolesnį kelią link iš tikrųjų žiedinės ekonomikos.

Siekiame, kad iki šios Komisijos kadencijos pabaigos 2019 m. pažadėtieji veiksmai būtų jau įsibėgėję ir grindžiami tvirtais įrodymais. Taigi nauji mūsų inicijuojami tyrimai ir konsultacijos, kuriose visi suinteresuotieji subjektai dabar kviečiami dalyvauti, padės mums tęsti darbą.

(1)

Tai galėtų atsitikti, kai regeneruotas medžiagas ketinama naudoti kaip naują su maistu besiliečiančią medžiagą.

(2)

CEPI informacija, pateikta per tikslines konsultacijas.

(3)

Pvz., žr. https://chemicalwatch.com/7210/mineral-oils-health-scare-sparks-food-packaging-debate arba BEUC pozicijos dokumentą (žr. p. 5) https://www.anec.eu/images/Publications/position-papers/Sustainability/ANEC-PT-2017-CEG-017.pdf  

(4)

Šaltinis: Švedijos aplinkosaugos agentūros ir Prancūzijos pateikta informacija. Tyrimai: Goodpoint, Information on Hazardous Substances in Waste, 2016, ir Goodpoint, Information Transfer on Hazardous Substances, 2017.

(5)

Medžiagos, kurios sukelia vėžį, mutacijas arba kenkia reprodukcijai.

(6)

Žr. EEB ir BEUC nuomonėse pateiktas nuorodas į keletą tyrimų. Pvz., žr. p. 4 http://eeb.org/publications/81/circular-economy/33789/pops-in-the-circular-economy.pdf  

(7)

Žr. Eurometaux  https://www.eurometaux.eu/media/1634/eurometaux-response-chemicals-products-waste-interface-stakeholder-c.pdf ir Eurelectric http://www.eurelectric.org/media/340047/eurelectric-interface_consultation-final_07072017-2017-2430-0001-01-e.pdf .

(8)

 Direktyva 89/391/EEB dėl priemonių darbuotojų saugai ir sveikatos apsaugai darbe gerinti nustatymo; Direktyva 98/24/EB dėl darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos nuo rizikos, susijusios su cheminiais veiksniais darbe; Direktyva 2004/37/EB dėl darbuotojų apsaugos nuo rizikos, susijusios su kancerogenų arba mutagenų poveikiu darbe.