EUROPOS KOMISIJA

Briuselis, 2018 01 10

COM(2018) 3 final

KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI

2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 250/2014, kuriuo nustatoma programa, skirta Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos srities veiklai skatinti (programa „Hercule III“ ), ir panaikinamas Sprendimas Nr. 804/2004/EB, laikotarpio vidurio vertinimas

{SWD(2018) 3 final}

1.Įvadas

Europos Komisija šiuo metu svarsto, kokios rūšies biudžetas būtų reikalingas ateities Europai 1 . Veiksmingos ir tinkamos Sąjungos biudžeto išlaidos, taip pat ir valstybėse narėse, yra svarbus dalykas, kuriant ES piliečių pasitikėjimą ir siekiant didinti Europos projekto pridėtinę vertę. Programa „Hercule“ tinka tai darbotvarkei, nes ji yra konkrečiai skirta ES finansiniams interesams apsaugoti.

Dabartinė programa „Hercule III“, kurią Komisijoje administruoja Europos kovos su sukčiavimu tarnyba (OLAF), nustatyta Reglamentu 250/2014 2 (toliau – reglamentas). Bendrasis programos tikslas – „saugoti Sąjungos finansinius interesus ir taip didinti Sąjungos ekonomikos konkurencingumą bei užtikrinti mokesčių mokėtojų pinigų apsaugą“ 3 , o konkretus programos tikslas – „užkirsti kelią sukčiavimui, korupcijai ir kitai neteisėtai veiklai, darantiems poveikį Sąjungos finansiniams interesams, ir su jais kovoti“ 4 .

Reglamentu reikalaujama, kad Komisija atliktų laikotarpio vidurio programos vertinimą (13 straipsnio 2 dalies a punktas). Komisijos tarnybos parengė tarnybų darbinį dokumentą dėl programos „Hercule III“ laikotarpio vidurio vertinimo, kuriame pateikti išsamūs vertinimo metu nustatyti faktai. Kadangi pagal reglamentą reikia atlikti nepriklausomą vertinimą, tarnybų darbinis dokumentas buvo grindžiamas išorės rangovo atliktu tyrimu. Vertinimo metu nustatyti išsamūs faktai ir taikyta metodika aprašyti tarnybų darbiniame dokumente.

Atsižvelgiant į reglamento 13 straipsnį ir Komisijos geresnio reglamentavimo darbotvarkę, vertinime nagrinėjamos šešios sritys: visų programos tikslų aktualumas; vidinis ir išorinis programos derėjimas su kitomis ES intervencinėmis priemonėmis; tikslų pasiekimo veiksmingumas ir tikėtini rezultatai; išteklių naudojimo veiksmingumas; programos ES pridėtinė vertė ir tvarumas, t. y. „Hercule III“ veiksmų poveikis juos užbaigus. Vertinime taip pat aptariamas programos indėlis siekiant Sąjungos pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo prioritetų.

Vertinimo laikotarpis apima septynerių metų laikotarpio, kurį trunka programos „Hercule III“ įgyvendinimas, pirmąjį pusmetį nuo 2014 m. sausio 1 d. (kai įsigaliojo reglamentas) iki 2017 m. birželio mėn.

2.Pagrindiniai programos „Hercule III“ elementai

„Hercule III“ biudžeto paketas sudaro 104,9 mln. EUR 2014–2020 m. laikotarpiu. Programos reikalavimus atitinkantys paramos gavėjai 5 yra valstybių narių nacionalinės arba regioninės administracijos įstaigos ir mokslinių tyrimų įstaigos, taip pat švietimo institutai ir pelno nesiekiantys subjektai.

Programa įgyvendinama remiantis metiniais ciklais pagal Komisijos priimtas darbo programas. Pagal programą „Hercule III“ finansinė parama teikiama: i) techninei pagalbai (bent 70 % programos biudžeto), skirtai tokiems veiksmams, kaip techninės įrangos ir informacinių technologijų priemonių pirkimas, tarpvalstybinio bendradarbiavimo skatinimas ir bendrų operacijų rėmimas, darbuotojų mainai ir prieigos prie duomenų bazių kūrimas bei suteikimas valstybėms narėms ir OLAF; ii) mokymui (daugiausiai 25 % programos biudžeto), skirtam tokiai veiklai, kaip konferencijos ir seminarai, siekiant užtikrinti tarpvalstybinį keitimąsi patirtimi ir geriausia praktika, skaitmeninės ekspertizės mokymas ir svarbios mokslinių tyrimų veiklos ir tyrimų vykdymas; iii) bet kuriems kitiems veiksmams, patenkantiems į programų sritį (ne daugiau kaip 5 % biudžeto). Finansinė parama pagal programą teikiama kaip dotacijos, viešojo pirkimo sutartys ir veiklos dalyvių patirtų išlaidų kompensavimas.

3.Laikotarpio vidurio vertinimo metodika

Siekdamos atlikti laikotarpio vidurio vertinimą, Komisijos tarnybos pirmiausia rėmėsi išorės rangovo atliktu tyrimu, taip pat poveikio vertinimu, atliktu rengiant programai skirtą pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, Komisijos atliktu ankstesnės programos „Hercule“ vertinimu, metinėmis „Hercule III“ darbo programomis ir Komisijos parengtomis metinėmis programos įgyvendinimo apžvalgomis, pridėtomis prie Komisijos metinės Sąjungos finansinių interesų apsaugos ataskaitos 6 .

Laikotarpio vidurio vertinimo veikla prasidėjo 2016 m. birželio mėn. Vertinimo procesui remti sudaryta Komisijos tarnybų tarpžinybinė iniciatyvinė grupė (TIG). Ji peržiūrėjo veiksmų gaires, išorės sutarties įgaliojimus, tyrimo vietoje pradžios ir pabaigos ataskaitas. TIG taip pat aktyviai dalyvavo rengiant tarnybų darbinį dokumentą.

Laikotarpio vidurio vertinimas apima pagal programą „Hercule III“ remiamas intervencines priemones ir šioms priemonėms užtikrinti suinteresuotųjų šalių vykdomą parengiamąją ir įgyvendinimo veiklą. Jis taip pat apima potencialių paramos gavėjų, kuriems nesuteiktas finansavimas, pateiktas dotacijų paraiškas.

Siekiant atsakyti į vertinimo klausimus, gautus: i) pokalbiuose su ES ir nacionaliniais valstybės tarnautojais, taip pat su paramos gavėjais, vykdančiais pagal programą finansuojamus veiksmus, ir ii) paramos gavėjų, finansavimo negavusių pareiškėjų, pagal programą finansuojamų renginių dalyvių, taip pat pagal programą teikiamų paslaugų gavėjų internetinėse apklausose, išorės tyrimas buvo grindžiamas pirminiais duomenų šaltiniais. Taip pat naudoti antriniai duomenys, pavyzdžiui, viešai prieinami šaltiniai (pvz., „Hercule III“ metinės darbo programos), pateiktos dotacijų paraiškos ir skirtos sutartys bei dotacijos, taip pat paramos gavėjų pateiktos galutinės ataskaitos.

Išorės tyrimo laikas susijęs su tam tikrais apribojimais, kurie daugiausia sietini su įprastu programos gyvavimo ciklu. Į tai atsižvelgta priemonėse, kurias galėjo naudoti išorės vertintojas, daugiausia turėjęs remtis paramos gavėjų, pareiškėjų, dalyvių ir Komisijos darbuotojų pareikštomis nuomonėmis. Taip yra todėl, kad iki to laiko, kai buvo renkami duomenys ir vykdomi pokalbiai, t. y. daugiausia 2017 m., buvo pakankamai mažai rezultatų 7 . Šis apribojimas buvo itin akivaizdus vykdant techninės pagalbos veiksmus. Vis dėlto manoma, kad išorės tyrimo rezultatai yra pakankamai pagrįsti, kadangi respondentai veikiausiai sudaro didelę programos suinteresuotųjų šalių imtį.

4.Laikotarpio vidurio vertinimo pagrindiniai nustatyti faktai

Šiandien vis dar neišnykusios priežastys, dėl kurių Komisija teikė pasiūlymą dėl programos „Hercule III“, visų pirma ES finansiniams interesams kenkiantis sukčiavimas. Remiantis minėta informacija, iš išorės tyrimo akivaizdu, kad programos konkretūs ir veiklos tikslai bei pagal programą vykdoma veikla išlieka svarbūs. Apklausti paramos gavėjai manė, kad techninei pagalbai ir mokymo veiksmams teikiama parama yra svarbi. Nustatyta, kad keli konkretūs veiksmai, pavyzdžiui, paslaugų pirkimas konfiskuotoms cigaretėms ir kitoms suklastotoms prekėms saugoti ir sunaikinti arba mokslinių publikacijų finansavimas yra mažiau svarbūs jų misijoms, susijusioms su ES finansinių interesų apsauga, vykdyti. Šiuos nustatytus faktus daugiausia galima paaiškinti tuo, kad šie veiksmai skirti siaurai galimų dalyvių grupei ir dėl to dauguma dalyvių nemato tų veiksmų svarbos.

Kai kurie paramos gavėjai pasiūlė keletą idėjų dėl galimų papildomų veiklos tikslų, kurie padidintų programos svarbą, visų pirma valstybių narių tarpvalstybinio bendradarbiavimo, bendradarbiavimo su ne ES partneriais ir naujų technologinių pokyčių srityse. Kiek šioms idėjoms pritaria kitos suinteresuotosios šalys, išorės tyrime nenustatyta. Todėl jų vertė yra ribota. Vis dėlto šios idėjos yra suderinamos su Komisijos turima programų įgyvendinimo patirtimi ir kryptimi, į kurią per pastaruosius kelerius metus Komisija pradėjo orientuoti programą.

Iš vertinimo matyti, kad buvo užtikrintas vidinis ir išorinis programos derėjimas. Išorės tyrime nustatyta, kad vidinis derėjimas pirmiausia užtikrinamas tarp skirtingų veiksmų kategorijų paskirstant 2014–2020 m. biudžetą. Be to, atrankos etapu Komisija nagrinėja paraiškas, kad užkirstų kelią ir galimam dubliavimui bei pasikartojimui. Išorinis derėjimas su kitomis Komisijos išlaidų programomis užtikrinamas Komisijos vidaus konsultacijų mechanizmais, visų pirma metinės darbo programos rengimo ir dotacijų paraiškų atrankos etapuose, ir pirmiausia atsižvelgiant į tikslus, veiklos rūšį, dalyvius ir paramos gavėjus, kaip nustatyta įvairių išlaidų programų steigimo teisės aktuose. Šie vidaus konsultacijų mechanizmai sudarė sąlygas užkirsti kelią galimam dubliavimui ir pasikartojimui, kiek tai susiję su kitomis Komisijos programomis, pvz., Muitinės programa arba Vidaus saugumo programomis, taip pat stiprinti esamą sąveiką ir nustatyti naujų.

Vertinime nustatyta, kad programa yra veiksminga. Programa finansuojami veiksmai, kurie dėl savo pobūdžio (pvz., finansuojant skenerius kontrabandinėms prekėms nustatyti arba remiant skaitmeninės ekspertizės mokymus nacionalinėms tarnyboms, atsakingoms už su ES finansiniais interesais susijusių bylų tyrimą), aiškiai prisidėjo prie ES finansinių interesų apsaugos.

Kiek tai susiję su mokymo veikla, išorės tyrime daroma išvada, kad, remiantis galutinėmis paramos gavėjų veiksmų ir tyrimų ataskaitomis, jų rezultatai iš esmės atitiko tikėtinus rezultatus. Vis dėlto nustatyta, kad tik keli veiksmai buvo susiję su darbuotojų mainais tarp nacionalinių administracijos įstaigų ir keli veiksmai – su tarptautiniu dalyvavimu.

Kiek tai susiję su technine pagalba, dėl vertinimo laiko, t. y. programos pradžioje, buvo sudėtinga papildomai pagrįsti pirmiau pateiktus nustatytus faktus, kad programa yra veiksminga.

Manoma, kad iš daugelio išorės veiksnių, trukdančių siekti programos tikslų, sukčių gebėjimas „greitai prisitaikyti prie naujų aplinkybių ES lygmeniu, veikti tarpvalstybiniu mastu ir išnaudoti didžiausius išorės sienų trūkumus“ yra svarbiausias. Tokie išorės veiksniai paprastai kenkia ES finansiniams interesams, o nacionalinėms institucijoms reikia nuolat stengtis kovoti su sukčiavimu ir imtis prevencinių priemonių. Šios pastangos kuo labiau remiamos programos „Hercule III“ veiksmais.

Iš vertinimo matyti bendras programos veiksmingumas tiek vykdant mokymo veiksmus, tiek techninės pagalbos veiklą. Visų pirma neatrodo, kad taikymo procesas būtų per daug sudėtingas didžiajai daugumai programos suinteresuotųjų šalių. Kai kurie pareiškėjai pasiūlė palengvinti dėl paraiškų teikimo ir ataskaitų teikimo atsirandančią naštą, pavyzdžiui, mažinant prašomos informacijos kiekį arba didinant IT priemonių naudojimą teikiant paraiškas. Dauguma šių pasiūlymų dabar bus nagrinėjama, kadangi 2017 m. Komisija pradėjo naudoti elektroninio valdymo sistemą dotacijų paraiškoms pagal programą teikti, tvarkyti ir valdyti. Elektroninio valdymo sistemos padaryti patobulinimai apima, pavyzdžiui, viso paraiškų teikimo proceso skaitmeninimą ir skaitmeninių parašų naudojimo įvedimą. Tikimasi, kad elektroninė sistema gerokai palengvins administracinę naštą, sutrumpins susijusį laiką ir ypač sumažins taikomosioms programoms išleidžiamus išteklius.

Vertinime parodyta programos ES pridėtinė vertė. Suinteresuotosios šalys beveik vieningai pripažino programos pridėtinę vertę ir jos esminį indėlį kuriant naudą. Dauguma suinteresuotųjų šalių taip pat manė, kad programa neduos realios naudos, jei nebus teikiama „Hercule III“ parama ar lygiavertis ES finansavimas. Imantis veiksmų buvo galima užtikrinti geresnę Sąjungos išorės sienų apsaugą. Programa sudaromos sąlygos tarpvalstybiniam bendradarbiavimui, visų pirma tarpvalstybiniu mastu keistis informacija ir geriausia praktika. Vertinime taip pat nustatyta, kad programos skaidrumo ir ataskaitų teikimo reikalavimai padeda gerinti paramos gavėjų planavimą, stebėseną ir kokybės standartus, taip pat padeda bendrai gerinti paramos gavėjų finansų valdymo kokybę.

Vertinime padaryta išvada, kad programa yra tvari. Paramos gavėjai bendrai sutaria, kad pagal programą finansuojami veiksmai ir toliau bus naudingi, net ir juos įgyvendinus. Tai buvo itin svarbu kalbant apie techninės pagalbos veiksmus, kuriuos vykdant instaliuota įranga ir toliau duos rezultatų po tos veiklos užbaigimo dienos. Tą patį taip pat buvo galima pasakyti apie mokymo veiksmus – paramos gavėjai buvo bendrai teigiamai nusiteikę dėl tęstinio tinklaveikos ir keitimosi informacija ir geriausia praktika poveikio. Vis dėlto labai daug paramos gavėjų nurodė, kad nebevykdytų pagal programą finansuojamos veiklos, jei programa būtų nutraukta. Šis nustatytas faktas rodo, kad programos nutraukimas paveiktų bendrą Sąjungos finansinių interesų apsaugą.

Vertinime nustatyta, kad programos „Hercule III“ indėlis į pažangų, tvarų ir integracinį augimą, kurio buvo raginama siekti strategijoje „Europa 2020“, yra netiesioginis. Kalbant apie pajamas, programa padeda užtikrinti iniciatyvoms, kurių imamasi strategijos tikslams įgyvendinti, būtinas finansines priemones, o kalbant apie išlaidas, ji padeda užtikrinti, kad šie ištekliai nebūtų skirti kitiems tikslams. Be to, pagal programą remiama didesnė ES išorės sienų apsauga padeda kurti vienodas sąlygas ES įmonėms ir trečiosiose šalyse įsikūrusiems jų konkurentams – tai laikoma kitu svarbiu veiksniu siekiant „Europa 2020“ tikslų.

5.Tolesni veiksmai

Laikotarpio vidurio vertinime įrodyta, kad programa „Hercule III“ savo dabartiniu pavidalu ir šiuo įgyvendinimo etapu didžia dalimi įvykdė savo misiją. Įrodyta, kad ji svarbi, yra jos derėjimą užtikrinantys mechanizmai ir ji veikė veiksmingai ir efektyviai. ES mastu tokia programa turi akivaizdžią pridėtinę vertę, o šios programos veikla iš esmės yra tvari.

Vykdant išorės vertinimą pateikta keletas idėjų dėl galimų naujų tikslų ir veiklos tolesniam programos vykdymui. Net jei išorės tyrime nenustatyta, kiek šioms idėjoms pritaria didžioji dalis suinteresuotųjų šalių, Komisijos tarnybos galėtų į jas atsižvelgti svarstydamos kitą trejų metų programos vykdymo laikotarpį, ypač valstybių narių tarpvalstybinio bendradarbiavimo, bendradarbiavimo su ne ES partneriais ir naujų technologinių pokyčių sritis. Į šias idėjas bus taip pat atsižvelgta platesnio masto diskusijose dėl paramos kovos su sukčiavimu veiklai rengiant būsimą daugiametę finansinę programą po 2020 m.

(1)

     Europos Komisija, „Diskusijoms skirtas dokumentas dėl ES finansų ateities“, COM(2017) 358, 2017 m. birželio 28 d.

(2)

     2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 250/2014, kuriuo nustatoma programa, skirta Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos srities veiklai skatinti (programa „Hercule III“), ir panaikinamas Sprendimas Nr. 804/2004/EB, OL L 84, 2014 m. kovo 20 d.

(3)

     Reglamento (ES) Nr. 250/2014 3 straipsnis.

(4)

     Reglamento (ES) Nr. 250/2014 4 straipsnis.

(5)

     Reglamento (ES) Nr. 250/2014 6 straipsnis.

(6)

     Europos Sąjungos finansinių interesų apsauga. Kova su sukčiavimu. 2016 m. metinė ataskaita, COM(2017) 383 final.

(7)

     Pirmieji rezultatai gauti 2016 m. viduryje.