52013SC0063

1.           Problemos apibūdinimas

1.1.        Problemos pobūdis

Oro vežėjai dažnai nesuteikia keleiviams teisių, kurios pastariesiems priklauso, kai atsisakoma įsodinti į lėktuvą, skrydis atidedamas ilgam laikui ar atšaukiamas, netinkamai tvarkomas bagažas, ypač pagal Reglamentą (EB) Nr. 261/2004[1] (toliau – reglamentas) ir Reglamentą (EB) Nr. 2027/97[2].

1.2.        Pagrindinės problemos priežastys

1.2.1.     Skirtingose Europos šalyse vykdymas neužtikrinamas pakankamai veiksmingai ir vienodai

Veikianti vykdymo užtikrinimo sistema nepakakamai efektyvi ir nėra taikoma vienodai visoje ES. Nustatytos trys pagrindinės problemos:

(a) Reglamento (EB) Nr. 261/2004 neaiškios vietos sukuria teisinį netikrumą, kuris kliudo tinkamai užtikrinti oro keleivių teisių vykdymą ir sukelia daug ginčų tarp oro vežėjų ir keleivių.

(b) Nenuosekli ir nepakankamai efektyvi sankcijų politika: kai nėra oficialaus koordinavimo, įvairios nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos (NVUĮ) taiko skirtingą sankcijų politiką ir skirtingai interpretuoja įvairias Reglamento (EB) Nr. 261/2004 dalis.

Nereikalaujama, kad būtų konkreti vykdymo užtikrinimo įstaiga, kuri užtikrintų Reglamento (EB) Nr. 2027/97 (ir Monrealio konvencijos[3]) nuostatų dėl netinkamo bagažo tvarkymo.

(c) Nepatenkinami skundų nagrinėjimo procesai ir nepakankamos priemonės individualiai išsireikalauti žalos atlyginimą: daugelis keleivių, pateikdami skundą oro vežėjui, susiduria su praktiniais sunkumais.

1.2.2.     Tam tikros reglamentu nustatytų prievolių laikymosi išlaidos labai neskatina jų laikytis

Oro vežėjai tam tikrose situacijose nepajėgūs pakelti ir įskaičiuoti į kainą (rūpinimosi ir kompensacijos) išlaidų ir rizikos:

(a) vulkano pelenų debesies 2010 m. balandžio mėn. patirtis parodė, kad oro vežėjų atsakomybei nenustačius jokių laiko ribų ilgalaikių ypatingų įvykių atvejų gali kilti grėsmė jų finansiniam stabilumui;

(b) nedidelio nuotolio skrydžių atveju tam tikros rūpinimosi ir (arba) pagalbos išlaidos nėra proporcingos, palyginti su oro vežėjų pajamomis.

(2) Tam tikri finansinio kompensavimo aspektai daro stiprų atgrasomąjį poveikį:

(a) daugelio atidėjimų nepavyksta apriboti galiojančia 3 valandų riba, už kurios atsiranda teisė į kompensaciją;

(b) standartizuoti bendri kompensacijos dydžiai, kuriais kompensuojamas visiems keleiviams bendras laiko praradimas, gali viršyti keleivių patirtos žalos vertę[4].

(3) Oro vežėjams tenka atsakomybė už rūpinimąsi ir kompensaciją, kai sutrikimus nulėmė trečiosios šalys, tačiau nacionalinės ir sutartinės nuostatos trukdo jiems išsireikalauti išlaidas iš atsakingų trečiųjų šalių. Pastarosios negauna ekonominių paskatų imtis priemonių tokių sutrikimų dažniui ir (arba) mastui sumažinti.

2.           Subsidiarumo analizė

Pirma, valstybių narių galimybės veikti, kad apsaugotų vartotojus, yra ribotos, nes Oro susisiekimo paslaugų reglamente (EB) Nr. 1008/2008[5] nenumatyta, kad valstybės narės nustatytų papildomus reikalavimus Bendrijos oro vežėjams, teikiantiems susisiekimo ES viduje paslaugas.

Antra, dauguma išvardytųjų problemų siejasi su Reglamento (EB) Nr. 261/2004 taikymo ir (arba) vykdymo užtikrinimo skirtumais valstybėse narėse ir tie skirtumai silpnina keleivių teises ir sukuria skirtingas oro vežėjų veiklos sąlygas. Šias problemas galima spręsti tik koordinuotu ES įsikišimu.

3.           Politikos tikslai

Atsižvelgiant į išvardytąsias problemas ir pagal SESV 100 straipsnio 2 dalį šios iniciatyvos bendras tikslas – palaikyti oro keleivių interesą užtikrinant, kad oro vežėjai vykdytų oro keleivių aukšto lygio apsaugos nuostatas kelionių sutrikimų atvejais, ir kartu užtikrinant, kad oro vežėjai liberalizuotoje rinkoje vykdytų veiklą turėdami suvienodintas sąlygas.

Šis bendras tikslas gali būti išskaidytas į konkretesnius tikslus:

1. užtikrinti veiksmingą ir nuoseklų keleivių teisių vykdymo užtikrinimą visoje ES:

1.1. paaiškinant apibrėžtis ir pagrindinius principus, kuriais pagrįstos keleivių teisės, ir teises supaprastinant;

1.2. užtikrinant veiksmingas ir nuoseklias sankcijas;

1.3. užtikrinant veiksmingus skundų nagrinėjimo procesus ir priemones, kuriomis keleiviai galėtų išsireikalauti žalos atlyginimo.

2. Siekiant, kad kai kurios reglamento išlaidos nedarytų oro vežėjams atgrasomojo poveikio:

2.1. užtikrinti, kad oro vežėjų prievolės dėl keleivių teisių apimtų riziką, kuri būtų apribota laiku ir (arba) mastu;

2.2. užtikrinti, kad finansinė kompensacija tam tikromis situacijomis netaptų lemiamu veiksniu, kuris skatina nevykdytų nuostatų;

2.3. užtikrinti, kad trečiosios šalys būtų paskatintos šalinti kelionių sutrikimų, už kurias jos atsakingos, priežastis.

4.           Galimos politikos priemonės

4.1.        Galimi ES įsikišimo būdai

Du suinteresuotųjų šalių pasiūlyti galimi įsikišimo būdai buvo atmesti ankstyvuoju vertinimo etapu:

· Reglamento panaikinimas žymiai sumažintų keleivių teisių apsaugos lygį;

· Sektoriaus fondas visoms su rūpinimusi ir kompensacijomis susijusioms išlaidoms būtų mažiau veiksmingas (ypač nukreipimo kitu maršrutu atvejais) ir padidintų administracines išlaidas;

· Esama gairių medžiaga ir savanoriški įsipareigojimai jau parodė, kad vargu ar galima tikėtis daugiau pažangos taikant nereglamentuojamąsias priemones.

Todėl vienintelė ES įsikišimo forma, kuri galėtų pašalinti visas pamatines išvardytųjų problemų šaknis, yra galiojančios ES reguliavimo sistemos atnaujinimas.

4.2.        Pradinė politikos priemonių patikra

Atliekant preliminarią patikrą atmestos politikos priemonės, kurių nauda nebūtų pakankamai didelė, palyginti su jų išlaidomis ir trūkumais. Atliekant tą patikrą atsižvelgta į suinteresuotųjų šalių nuomones, teisinį ir praktinį suderinamumą, efektyvumą ir papildomumą.

Politikos priemonės taip pat įvertintos subsidiarumo ir proporcingumo principų atžvilgiais.

4.3.        Galimų politikos priemonių apibūdinimas

Svarstytos galimos politikos priemonės skiriasi pagal pasirinktą pusiausvyrą tarp griežtesnio vykdymo užtikrinimo ir pritaikytų ekonominių paskatų oro vežėjams: didesnės išlaidos stumia oro vežėjus taisyklių laikytis mažiau, o griežtesnė sankcijų politika skatina laikytis taisyklių. Todėl renkantis galimas politikos priemones, pagal kurias reglamento prievolėmis nustatytos išlaidos yra didesnės, vykdymo užtikrinimo politika turi būti griežtesnė ir geriau koordinuojama; ir atvirkščiai.

(1) Pasirūpinama ekonominėmis paskatomis: siekiant mažinti išlaidas kai kurios prievolės dėl rūpinimosi, t y. maitinimo ir apgyvendinimo, keičiamos keleiviams siūlomu neprivalomu draudimu.

(2) Griežtesnės vykdymo užtikrinimo politikos ir ekonominių paskatų derinimas: griežtas NVUĮ koordinavimas. Mažinti išlaidas galima dvejopai:

(a) arba nutolinant laiko ribą, po kurios atidėjimo atveju keleivis įgyja teisę į kompensaciją, nuo dabar galiojančių trijų valandų iki mažiausiai penkių valandų;

(b) arba išplečiant „ypatingų aplinkybių“ aprėptį, kad prie jų būtų priskirta dauguma techninių sutrikimų.

Buvo įvertinti tolesni 2 galimos politikos priemonės variantai, susiję su kompensacijų sumų keitimu ir (arba) tolesniu laiko ribų, po kurių atsiranda teisė į kompensaciją, keitimu, pavyzdžiui, ribą susiejant su skrydžio nuotoliu.

(3) Pasirūpinama vykdymo užtikrinimu: pagal 3 galimą priemonę būtų vien tik griežtinamas NVUĮ atliekamas vykdymo užtikrinimas ir išaiškinamos keleivių teisės, kad jomis būtų galima veiksmingiau pasinaudoti.

(4) Centralizuotas vykdymo užtikrinimas: 4 galima politikos priemonė pagrįsta stipria ir centralizuota ES vykdymo užtikrinimo politika, kuri turi atsverti neigiamą nuostatų laikymosi išlaidų poveikį.

|| 1 galima priemonė || 2a galima priemonė || 2b galima priemonė || 3 galima priemonė || 4 galima priemonė

Sustiprintas vykdymo užtikrinimas || Lengvas koordinavimas || Vidutinio intensyvumo koordinavimas || Vidutinio intensyvumo koordinavimas ir privalomos priemonės || Intensyvus koordinavimas

Kaip? || - geresni informacijos mainai tarp NVUĮ ir Komisijos - bendro pobūdžio vykdymo užtikrinimas ir skundų nagrinėjimas vykdomi atskirai || - Komisija gali paprašyti NVUĮ atlikti tyrimus - oficialus komitetas gali nuspręsti dėl bendrų procedūrų, pavyzdžiui, skundų perdavimo ir keitimosi informacija - vykdymo užtikrinimas ir skundų nagrinėjimas vyksta atskirai || Papildomai su 2 galima priemone oro vežėjas įpareigojamas kiekviename oro uoste turėti atstovą, kompetentingą spręsti dėl rūpinimosi ir kompensacijos || ES vykdymo užtikrinimo įstaiga: - NVUĮ būtų centrinės įstaigos skyriai - bendro pobūdžio vykdymo užtikrinimas ir skundų nagrinėjimas vykdomi atskirai

Ekonominės paskatos arba atgrasomosios priemonės || Mažos išlaidos || Vidutinės išlaidos || Didelės išlaidos || Didelės išlaidos

Rūpinimasis || - savanoriškas keleivių draudimas || - ilgalaikių ypatingų įvykių atvejais ribojamas apgyvendinimo laikas - iš dalies nukrypti leidžianti nuostata nedidelio nuotolio skrydžiams || - sektoriaus fondas ilgalaikiams ypatingiems įvykiams || - Sektoriaus fondas (kaip 3 galimos priemonės) - teisė į nukreipimą kitu maršrutu ilgų vėlavimų atvejais

Kompensacinės išmokos || Teisė į kompensaciją už ilgesnį nei 5 valandų atidėjimą || Teisė į kompensaciją už ilgesnį nei 5 valandų atidėjimą || Teisė į kompensaciją už ilgesnį nei 3 valandų atidėjimą || Teisė į kompensaciją už ilgesnį nei 3 valandų atidėjimą || Teisė į kompensaciją už ilgesnį nei 3 valandų atidėjimą

Siauras ypatingų aplinkybių apibrėžimas || Siauras ypatingų aplinkybių apibrėžimas || Ypatingos aplinkybės apibrėžiamos plačiau (įtraukiant techninius sutrikimus) || Siauras ypatingų aplinkybių apibrėžimas || Siauras ypatingų aplinkybių apibrėžimas

Sumažintos vienodo dydžio kompensacinės sumos, kai nuotoliai nedideli || Kiti variantai: sumažintos kompensacinės sumos arba ne; viena ar kelios vėlavimo kompensacijų laiko ribos || Du variantai: sumažintos arba ne kompensacinės sumos || Nepakeistos vienodo dydžio kompensacinės sumos || Nepakeistos vienodo dydžio kompensacinės sumos

Bendri bruožai || - Teisių, susijusių su pavėlavimu į jungiamuosius skrydžius, išankstiniu tvarkaraščio pakeitimu, judėjimo įranga, vėlavimu keleiviams laukiant lėktuve ir keleiviui neatvykus taikomomis priemonėmis, paaiškinimas - Teisių, susijusių su netinkamai tvarkomu bagažu, vykdymo užtikrinimo įstaiga - Minimalios oro vežėjų taikytinos procedūros - Dalijimasis našta su trečiosiomis šalimis

5.           Poveikio tyrimas

5.1.        Ekonominis poveikis

Poveikis vykdymo užtikrinimo politikai

Pagal visas galimas priemones vykdymo užtikrinimo politika (dabar ji didžia dalimi pagrįsta individualiais skundais) taptų efektyvesnė, nes būtų imtasi iniciatyvesnio vaidmens – tikrinama, ar oro vežėjų rašytiniai vadovai, sąlygos ir nenumatytų atvejų planai atitinka keleivių teises.

Pagal visas 1–4 galimas politikas sustiprinamas skirtingų valstybių narių nacionalinės vykdymo užtikrinimo politikos koordinavimas, tačiau veikiausiai išaugtų ir su tuo susijusios administracinės išlaidos.

Teisių paaiškinimas ir supaprastinimas

Taikant visas galimas priemones paaiškinamos galiojančios oro keleivių teisės, ypač tai, kas susiję su ypatingų aplinkybių sąvoka, ir sumažėja skirtingo aiškinimo galimybė.

2 ir 4 politikos priemonėmis teises numatoma toliau supaprastinti priemone, pagal kurią po dviejų valandų atidėjimo reikia pasirūpinti, t. y. suteikti maisto ir gaiviųjų gėrimų, kad ir koks būtų skrydžio nuotolis ir keliautojo vėlavimo priežastis.

Poveikis reikalavimų laikymosi išlaidoms

Poveikis oro vežėjų patiriamoms reikalavimų laikymosi išlaidoms gali būti supaprastintai apibendrintas taip:

· pagal 1 galimą priemonę reikalavimų laikymosi išlaidos būtų žymiai sumažintos; ilgalaikis ypatingas įvykis turėtų ribotą poveikį; regioniniams oro vežėjams išlaidos liktų panašios;

· pagal 2 galimą priemonę (ir jos variantus) išlaidos būtų panašios kaip ir bazinio scenarijaus atveju, tačiau jei kompensacijos reikalautų daugiau keleivių arba ilgalaikio ypatingo įvykio atveju jų augimo potencialas būtų apribotas; regioninių oro vežėjų išlaidos būtų panašios kaip ir kito tipo oro vežėjų;

· pagal 3 ir 4 galimas priemones išlaidos būtų panašios kaip ir bazinio scenarijaus atveju, tačiau, jei kompensacijos reikalautų daugiau keleivių, išlaidų augimo potencialas būtų didesnis; atsirastų išlaidų svyravimų apribojimai ilgalaikių ypatingų įvykių atveju; tačiau regioninių oro vežėjų išlaidos, proporciškai lyginant su jų pajamomis, liktų labai didelės.

Viso politikos komplekso poveikis, palyginti su baziniu scenarijumi || Bendros išlaidos pagal dabartinę pretenzijų normą (ilgainiui numatant lėtą augimą) || Teorinės didžiausios reglamento išlaidos, jei kompensacijos reikalautų visi keleiviai, kurie turi į ją teisę

|| grynoji esamoji vertė (2015−2025 m.) mln. eurų || pokytis % plg. su baziniu scenarijumi || grynoji esamoji vertė (2015−2025 m.) mln. eurų || pokytis % plg. su baziniu scenarijumi

Bazinis scenarijus || 10,4 || - || 23,6 || -

1 galima priemonė || 2,1 || -80% || 8,0 || -66%

2a galima priemonė (nekeičiami kompensacijų lygiai) || 9,8 || -6% || 18,4 || -22%

2b galima priemonė (nekeičiami kompensacijų lygiai) || 9,6 || -8% || 17,5 || -26%

3 galima priemonė || 11,3 || +9% || 26,0 || +10%

4 galima priemonė || 11,6 || +12% || 26,2 || +11%

Šaltinis: Steer Davies Gleave ir Komisijos apskaičiavimai

Oro uostams ir trečiosioms šalims galėtų tekti dalis oro vežėjo išlaidų, nes visos keturios galimos priemonės pagerina oro vežėjų galimybes reikalauti kompensacijos už patirtas išlaidas iš trečiųjų šalių, kurios atsakingos už vėlavimus ar atšaukimus.

Kitas ekonominis poveikis

Poveikis mažosioms ir vidutinėms įmonėms[6] labai ribotas, nes šis reglamentas aktualus tik kelioms iš jų. Daugumai iš jų būtų naudingos specialios priemonės, kurios pagal 2 galimą priemonę siūlomos nedidelio nuotolio skrydžiams.

Visos galimos politikos priemonės reikštų šiek tiek naujų administracinių išlaidų oro vežėjams (didžia dalimi – dėl nenumatytų atvejų planų rengimo) ir nacionalinėms vykdymo užtikrinimo įstaigoms (didžia dalimi – dėl iniciatyvaus politikos įgyvendinimo; pastarąsias išlaidas galėtų atsverti sumažėjęs skundų skaičius).

5.2.        Socialinis poveikis

5.2.1.     Poveikis vartotojams

Visos galimos priemonės turi bendrų bruožų:

· geresnis keleivių teisių (taip pat ir dėl bagažo) vykdymo užtikrinimas;

· geresnės priemonės individualioms pretenzijoms išspręsti;

· teisių paaiškinimas ir sustiprinimas daugeliu klausimu.

1 galima priemonė žymiai sumažina oro vežėjų įsipareigojimus keleivių atžvilgiu kelionės sutrikimų atvejais. Keleiviai gali pasirinkti draudimą pagal savo individualią situaciją, tačiau, kadangi atidėjimas ir atšaukimas yra reti reiškiniai, daugelis keleivių gali neteisingai įvertinti su tokio draudimo poreikiu susijusią riziką.

Pagal 2 galimą priemonę rūpinimosi ir pagalbos prievolės yra sustiprinamos, bet teisė reikalauti finansinės kompensacijos tam tikra prasme sumažinama. Be to, keleiviai ne taip gerai saugomi ilgalaikių ypatingų įvykių atveju (išskyrus ribotos judėsenos keleivius) ir regioninių skrydžių atveju[7]. Tačiau tą atsveria geresnis esamų teisių vykdymo užtikrinimas (žr. pirmiau).

Pagal 3 ir 4 galimas priemones numatyta daug keleiviams palankių nuostatų, tokių kaip teisių sustiprinimas ir jų vykdymo užtikrinimas. Tačiau dėl jų gali šiek tiek išaugti bilietų kainos, o mokesčių mokėtojai dengtų didesnes vykdymo užtikrinimo išlaidas.

5.2.2.     Poveikis užimtumui

Galimų politikos priemonių poveikis užimtumui lieka ribotas, nes jų pagrindinis tikslas yra galiojančių teisių patikslinimas ir geresnis vykdymo užtikrinimas.

Galimos politikos priemonės nedaro neigiamo poveikio piliečių pagrindinėms teisėms.

5.3.        Poveikis aplinkai

Įvertintų galimų politikos priemonių poveikis išmetamo CO2 kiekiui lieka ribotas.

5.4.        Galimų priemonių palyginimas

Labiau nei kitas tikslinga rinktis 2 politikos galimybę, nes siekiant politikos tikslų ji yra pati veiksmingiausia ir efektyviausia.

2a galima priemonė šiek tiek tikslingesnė už 2b politikos priemonę, nes išlaikant 3 valandų atidėjimo ribą, kaip numatyta 2b galimoje priemonėje, atsirastų paskatų atšaukti daugiau skrydžių[8], be to, keleivius galėtų trikdyti tai, kad (nepakeista) teisė į kompensaciją atsirastų po 3 valandų, t. y. anksčiau nei (nepakeista) teisė atgauti sumokėtus pinigus (5 valandos).

Objektyvių kriterijų, dėl ko reikėtų rinktis vieną, o ne kitą 2a galimos priemonės variantą, nėra. Ar papildomas išlaidų mažinimas (keičiant kompensavimo lygius ar papildomai keičiant vėlavimo laiko ribas) laikytinas pateisinamu, nepaisant sumažėjusių galimybių keleiviams gauti kompensaciją, yra politinio sprendimo dalykas.

6.           Stebėsena ir vertinimas

Komisija tinkamai įvertintų reglamento įgyvendinimą praėjus 4 metams po to, kai jį priimtų Taryba ir Europos Parlamentas. Įvertinimą atliktų Komisija glaudžiai bendradarbiaudama su suinteresuotosiomis šalimis.

Pagrindinė priemonė stebėti, kiek laikomasi reglamento ir kiek viena su kita dera skirtingų valstybių narių nacionalinė vykdymo užtikrinimo politika, būtų NVUĮ metinės ataskaitos. Komisija gali rengti nacionalinėmis ataskaitomis pagrįstas reguliarias ataskaitas, prireikus papildytas jos pačios patirtimi, ad hoc tyrimais ar keleivių apklausų informacija.

[1]               2004 m. vasario 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 261/2004, nustatantis bendras kompensavimo ir pagalbos keleiviams taisykles atsisakymo vežti ir skrydžių atšaukimo arba atidėjimo ilgam laikui atveju, panaikinantis Reglamentą (EEB) Nr. 295/91, OL L 46/1, 2004 2 17.

[2]               1997 m. spalio 9 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 2027/97 dėl oro vežėjo atsakomybės už keleivių ir jų bagažo vežimą oru (OL L 285, 1997 10 17, p. 1) su pakeitimais, padarytais 2002 m. kovo 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 889/2002, OL L 140, 2002 5 30, p. 2.

[3]               Konvencija dėl tam tikrų tarptautinio vežimo oru taisyklių suvienodinimo (Monrealio konvencija), OL L 194 2001 7 18, http://europa.eu/legislation_summaries/transport/air_transport/l24255_en.htm

[4]               Tyrimai parodė, kad laiko vertė, patikslinus pagal infliaciją, svyruoja nuo 40 EUR už valandą (laisvalaikio kelionėse) iki 98 EUR už valandą (verslo kelionėse). Kadangi darome nuorodą į standartines sumas, kuriomis padengiama visiems keleiviams bendra žala, orientacijai reikėtų pasirinkti mažiausią vertę.

[5]               2008 m. rugsėjo 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1008/2008 dėl oro susisiekimo paslaugų teikimo Bendrijoje bendrųjų taisyklių, OL L 293, 2008 10 31, p. 3.

[6]               Šis reglamentas neaktualus jokiai labai ma˛ai įmonei.

[7]               Remiantis 2011 m. duomenimis ši priemonė aktuali mažiau nei 0,05 % visų keleivių, kuriems taikomas reglamentas

[8]               Kaip parodyta oro vežėjų tvarkaraščių optimizavimo modeliuose.