52010SC1497

IT

(...PICT...)|COMMISSIONE EUROPEA|

Bruxelles, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 definitivo

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

SINTESI DELLA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO Documento di accompagnamento COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Potenziare i regimi sanzionatori nel settore dei servizi finanziari

{SEC(2010) 1496 definitivo} {COM(2010) 716 definitivo}

1. Introduzione

La crisi finanziaria ha indotto a chiedersi se le regole del mercato finanziario siano sempre rispettate e applicate correttamente.

In seguito al mandato politico ricevuto dal Consiglio ECOFIN nel 2007, la Commissione ha condotto, insieme ai Comitati delle autorità di vigilanza, un'indagine sulla coerenza, sull'equivalenza e sull'uso effettivo dei poteri sanzionatori negli Stati membri nel settore europeo dei servizi finanziari.

2. Definizione del problema

Dall'analisi preliminare effettuata in base alle informazioni fornite dai Comitati delle autorità di vigilanza emergono alcune divergenze e carenze nei regimi sanzionatori nazionali che non sembrano sempre garantire l'applicazione di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive.

I livelli delle sanzioni amministrative pecuniarie variano notevolmente da uno Stato membro all'altro, anche per lo stesso tipo di violazione, e in certi Stati membri sembrano troppo contenuti. Nel settore finanziario, dove un certo numero di trasgressori potenziali sono istituti finanziari con fatturati cospicui, sanzioni di qualche migliaio di euro non sembrano sufficientemente dissuasive.

Alcuni Stati membri non dispongono di importanti strumenti sanzionatori (ad es. la revoca di un'autorizzazione), che sarebbero invece necessari per sanzionare determinate violazioni con efficacia.

Esistono divergenze anche riguardo al tipo di soggetto che può essere oggetto di sanzione: in alcuni Stati membri le sanzioni non si applicano alle persone giuridiche oppure alle persone fisiche. Ne conseguono quindi trattamenti diversi della stessa violazione a seconda dello Stato membro in cui viene commessa.

I criteri presi in considerazione per stabilire il livello delle sanzioni imposte variano considerevolmente e non sempre comprendono fattori (come i vantaggi ottenuti grazie alla violazione) che sono importanti per garantire la proporzionalità e la dissuasività delle sanzioni.

Per determinate violazioni alcuni Stati membri prevedono sanzioni penali, altri solo sanzioni amministrative. Il messaggio veicolato dalle sanzioni penali è quello di una ferma condanna dei singoli trasgressori e il loro effetto dissuasivo è quindi molto forte.

Esiste una certa divergenza nel livello di applicazione delle sanzioni nei vari Stati membri, anche tra quelli in cui i settori assicurativi e bancari hanno dimensioni simili.

Problemi individuati

Le divergenze e le carenze sopra descritte sono suscettibili di:

1. rendere le sanzioni per violazione della normativa europea sui servizi finanziari insufficientemente efficaci, proporzionate e dissuasive ;

2. creare distorsioni di concorrenza nel mercato interno e

3. avere un impatto negativo sulla vigilanza finanziaria .

Questi problemi possono condurre all'inosservanza delle norme europee sui servizi finanziari e accentuare il rischio di manipolazione del mercato e di mancanza di trasparenza, con conseguenze negative sul corretto funzionamento dei mercati finanziari.

Questo stato di cose può avere gravi ripercussioni sulla tutela dei consumatori e sull'integrità del mercato e, in definitiva, sull'intera economia.

Questa situazione rischia anche di minare la fiducia nel settore finanziario .

3. Analisi della sussidiarietà

La convergenza dei regimi sanzionatori nazionali appare necessaria per rafforzare la dissuasività delle sanzioni, in modo da assicurare la parità di trattamento, un'applicazione uniforme della normativa europea in materia di servizi finanziari e la piena collaborazione tra le autorità nazionali di vigilanza in tutta l'Unione europea. Questi obiettivi possono essere raggiunti con maggior efficacia attraverso un'azione su scala dell'Unione europea anziché attraverso iniziative nazionali diverse. Migliorare l'applicazione dei poteri sanzionatori di cui dispongono attualmente le autorità competenti a livello nazionale non basterebbe a raggiungere una convergenza sufficiente.

4. Obiettivi dell'iniziativa UE

Un'iniziativa su scala dell'Unione europea permetterebbe di rispondere ai seguenti obiettivi generali:

· ripristinare la fiducia nel settore finanziario;

· migliorare la tutela degli utilizzatori dei servizi finanziari;

· garantire la sicurezza, la stabilità e l'integrità dei mercati finanziari;

· rispettare le norme finanziarie dell'Unione europea per contribuire al corretto funzionamento dei mercati finanziari.

Il conseguimento dei suddetti obiettivi generali comporta la realizzazione dei seguenti obiettivi specifici:

· efficacia, proporzionalità e dissuasività delle sanzioni;

· lo sviluppo di pari condizioni riducendo le possibilità di scelta speculativa del regime sanzionatorio ("arbitraggio normativo");

· vigilanza effettiva degli istituti finanziari.

5. Opzioni possibili, valutazione dell'impatto e confronto

In questa fase l'analisi si limita ad una valutazione generale delle opzioni possibili per avvicinare e rafforzare i regimi sanzionatori nazionali esistenti. Le opzioni strategiche prese in esame non riguardano le misure specifiche necessarie nei singoli settori (banche, assicurazioni, titoli), le quali saranno valutate nel momento in cui la Commissione presenterà le sue proposte.

5.1. Opzioni sul contenuto delle misure

Sono stati individuati cinque temi per i quali si può prevedere un'iniziativa a livello di Unione europea. Per ogni tema sono state analizzate e messe a confronto le diverse opzioni.

TEMA 1: Tipo di sanzione amministrativa e livello delle sanzioni amministrative pecuniarie

Questo tema riguarda il tipo e il livello delle sanzioni amministrative previste dalla legislazione nazionale.

Opzioni|

1: nessuna azione a livello dell'UE|

2: disposizioni comuni minime sul tipo di sanzioni amministrative e sul livello delle sanzioni pecuniarie per le principali violazioni|

3: uniformità delle sanzioni amministrative e del livello delle sanzioni pecuniarie per le principali violazioni|

4: uniformità delle sanzioni amministrative e del livello delle sanzioni pecuniarie nell'UE per tutte le violazioni|

Nell'ambito dell' opzione 1 difficilmente gli Stati membri sarebbero disposti a confrontare i tipi di sanzioni e il livello delle sanzioni pecuniarie in vigore nel loro territorio con quelli previsti da altri Stati membri, né sarebbero disposti a mettere in discussione l'efficacia del proprio regime. Le divergenze persisterebbero.

L'opzione 2 aiuterebbe a instaurare un trattamento analogo delle violazioni in tutti gli Stati membri, il che rafforzerebbe la parità di condizioni sui mercati finanziari europei, con un conseguente rafforzamento della fiducia dei consumatori e un aumento delle vendite transfrontaliere di prodotti dei servizi finanziari. La vigilanza transfrontaliera migliorerebbe se alle autorità competenti fossero conferiti poteri sanzionatori minimi equivalenti. La dissuasività delle sanzioni aumenterebbe perlomeno negli Stati membri dove attualmente il livello delle sanzioni è troppo basso. Si ridurrebbero altresì i rischi di violazioni della normativa dell'Unione, con vantaggi sul piano della protezione dei consumatori, della concorrenza tra istituti finanziari, della sicurezza e dell'integrità dei mercati finanziari. Gli Stati membri sarebbero autorizzati ad applicare criteri più stringenti dei criteri minimi europei e ad adattare le sanzioni alle specificità dei diversi ordinamenti giuridici nazionali. La normativa nazionale dovrebbe subire modifiche solo in alcuni Stati membri; i costi necessari per conformare le disposizioni nazionali ai nuovi criteri sarebbero limitati.

L' opzione 3 garantirebbe effettivamente la parità di condizioni in quanto ridurrebbe le possibilità, per i fornitori di servizi finanziari, di operare una scelta speculativa tra i vari regimi sanzionatori in vigore in Stati membri diversi (arbitraggio normativo). L'efficacia dissuasiva delle sanzioni ne risulterebbe aumentata e di converso diminuirebbero i rischi di violazioni del diritto dell'Unione, con sicuri vantaggi per la protezione dei consumatori, la concorrenza, la sicurezza e l'integrità dei mercati finanziari. Gli Stati membri non potrebbero tuttavia prevedere sanzioni di tipo diverso o ammende di livello diverso da quelle comuni previste da un quadro uniforme a livello dell'Unione. Quest'opzione richiederebbe probabilmente modifiche rilavanti nelle legislazioni nazionali.

L' opzione 4 sarebbe la più efficace in termini di parità di condizioni e di rafforzamento della fiducia tra autorità di vigilanza, in quanto eliminerebbe ogni divergenza. Tuttavia, richiederebbe probabilmente pesanti modifiche nella legislazione di tutti gli Stati membri e sopprimerebbe qualsiasi margine di manovra nel trattamento delle infrazioni alla legislazione dell'UE. I costi della messa in conformità sarebbero significativi e il regime uniforme potrebbe non adattarsi agli ordinamenti e alla cultura giuridica nazionale dei vari Stati membri.

TEMA 2: Destinatari delle sanzioni amministrative

La questione riguarda la possibilità di applicare sanzioni a persone fisiche e/o a persone giuridiche responsabili di una violazione delle norme europee in materia di servizi finanziari.

Opzioni|

1: nessuna azione a livello dell'UE|

2: sanzioni applicabili sia alle persone fisiche che alle persone giuridiche|

In base all' opzione 1 gli Stati membri probabilmente non estenderebbero il campo di applicazione delle sanzioni a soggetti diversi da quelli attualmente previsti dalla loro legislazione, cosicché probabilmente le sanzioni non sarebbero sufficientemente dissuasive.

Al contrario, l' opzione 2 permetterebbe di rafforzare notevolmente la dissuasività delle sanzioni, a garanzia di una migliore osservanza delle norme europee e con un'incidenza positiva sulla protezione del consumatore, sulla parità delle condizioni di concorrenza, la sicurezza e l'integrità dei mercati finanziari. Vi sarebbero ricadute positive sulla parità di condizioni sul mercato finanziario europeo, con un aumento della fiducia da parte dei consumatori e della fiducia reciproca tra autorità di vigilanza. Sarebbero necessarie misure legislative solo negli Stati membri in cui le sanzioni non si applicano sia alle persone giuridiche che alle persone fisiche.

TEMA 3: Fattori presi in considerazione per la fissazione delle sanzioni

La questione riguarda gli elementi di cui le autorità competenti tengono conto nel decidere il tipo di sanzione amministrativa e/o nel calcolare l'importo delle sanzioni amministrative pecuniarie da applicare all'autore di un'infrazione specifica.

Opzioni|

1: nessuna azione a livello dell'UE|

2: alcuni fattori chiave di cui tutte le autorità devono tener conto|

3: elenco esaustivo di fattori identici di cui tutte le autorità nazionali devono tener conto|

In base all' opzione 1 , mentre tutti gli Stati membri tengono conto della gravità della violazione, altri fattori sarebbero presi in considerazione solo da certi Stati membri o per certe violazioni. Probabilmente questo approccio non basterebbe a garantire una dissuasività ottimale.

L' opzione 2 permetterebbe di adattare più correttamente le sanzioni imposte all'impatto della violazione commessa e alle condizioni personali dei trasgressori, il che garantirebbe efficacia, proporzionalità e dissuasività alle sanzioni. Una maggiore convergenza nelle modalità di applicazione delle sanzioni in tutta Europa agevolerebbe la collaborazione tra autorità competenti. Le sanzioni sarebbero più proporzionate e più dissuasive, il che ridurrebbe il rischio di violazioni della normativa UE. Il fatto di prendere in considerazione il comportamento di collaborazione da parte del trasgressore aiuterebbe a scoprire le violazioni. I costi a carico degli Stati membri per conformarsi ai nuovi criteri sarebbero limitati.

In base all' opzione 3 , l'uniformità di applicazione delle sanzioni migliorerebbe la vigilanza transfrontaliera. L'applicazione uniforme dei fattori indicati nell'opzione 2 avrebbe lo stesso tipo di impatto che nell'opzione 2, in termini di proporzionalità e dissuasività delle sanzioni e di maggiore possibilità di accertamento di violazioni. Tuttavia l'elenco dovrebbe includere solo i fattori che possono essere applicati nello stesso modo in tutti gli ordinamenti giuridici nazionali, il che precluderebbe la possibilità di tener conto anche di altri fattori potenzialmente rilevanti per alcuni ordinamenti. I costi per conformarsi ai nuovi criteri potrebbero essere significativi visto che quest'opzione implica una revisione di tutte le disposizioni relative alle modalità di applicazione delle sanzioni.

TEMA 4: Sanzioni penali

La questione riguarda l'applicazione di sanzioni penali a violazioni della normativa europea sui servizi finanziari.

Opzioni|

1: nessuna azione a livello dell'UE|

2: introduzione di sanzioni penali per le violazioni più gravi|

Nell'ambito dell' opzione 1 è improbabile che gli Stati membri rivedano la propria normativa penale per raggiungere una maggiore convergenza in questo settore.

Il messaggio veicolato nel caso dell' opzione 2 sarebbe quello di una ferma condanna capace di aumentare la dissuasività delle sanzioni e di avere un impatto positivo sulla percezione pubblica dell'appropriatezza delle sanzioni. Non sarebbero soggette a sanzioni penali tutte le violazioni, ma solo le più gravi ossia quelle per cui le sanzioni penali sono lo strumento più efficiente, efficace e dissuasivo per garantire la corretta applicazione delle regole europee in materia di servizi finanziari. Le sanzioni penali sarebbero previste solo nei settori in cui questo è strettamente necessario.

TEMA 5: Misure a livello UE per sostenere l'applicazione effettiva delle sanzioni

La questione riguarda i meccanismi che gli Stati membri possono attuare per migliorare l'applicazione delle sanzioni, in particolare per l'accertamento delle violazioni. Le misure previste al livello dell'UE si concentrerebbero 1) sul conferimento a tutte le autorità competenti di poteri e strumenti di indagine indispensabili e 2) sulla collaborazione tra le autorità nazionali.

Opzioni|

1: coordinamento tra le autorità di vigilanza europee — nessuna azione supplementare a livello dell'UE|

2: azione supplementare a livello dell'UE per garantire che tutti gli Stati membri si dotino di poteri e strumenti di indagine indispensabili |

Nell'ambito dell' opzione 1 , anche se in certi Stati membri continuerebbero ad essere in vigore norme in materia di denunce di irregolarità da parte di informatori interni, una grande maggioranza degli Stati membri probabilmente non si doterebbe di programmi coerenti e prevedibili di protezione degli informatori e di esonero degli stessi dall'applicazione di sanzioni se coinvolti nella violazione denunciata (programmi di clemenza). L'obiettivo di rafforzare i regimi sanzionatori nazionali potrebbe essere raggiunto in una certa misura attraverso l'attività di coordinamento delle nuove autorità europee di vigilanza.

L' opzione 2 sarebbe più efficace in termini di migliore applicazione delle sanzioni in quanto sarebbero disponibili nuovi strumenti di accertamento delle violazioni. L'efficacia e la dissuasività delle sanzioni sarebbe rafforzata perché le violazioni sarebbero regolarmente scoperte e punite. La consapevolezza che i trasgressori sono regolarmente scoperti ed effettivamente puniti contribuirebbe a ripristinare la fiducia nel settore finanziario.

5.1.1. Opzioni privilegiate

Per i cinque temi di cui sopra sono state selezionate le seguenti opzioni:

· TEMA 1: Introdurre criteri comuni minimi sul tipo e sul livello delle sanzioni amministrative

· TEMA 2: Applicare le sanzioni sia alle persone fisiche che alle persone giuridiche

· TEMA 3: Fissare alcuni fattori chiave di cui tutte le autorità nazionali devono tener conto

· TEMA 4: Istituire sanzioni penali per le violazioni più gravi

· TEMA 5: Rafforzare i meccanismi che agevolano la scoperta di infrazioni e l'applicazione delle sanzioni

5.2. Opzioni relative alla natura delle misure

Sono state prese in esame quattro opzioni per quanto riguarda la natura delle misure da adottare per attuare le opzioni individuate nella sezione 5.1.

· Opzione 1: Misure non vincolanti che facilitano l'avvicinamento dei regimi sanzionatori

In assenza di obblighi, nulla garantirebbe che tutti gli Stati membri adottino tutte le misure necessarie e i vari problemi sarebbero probabilmente trattati in modo diverso da ogni Stato membro.

· Opzione 2: Ravvicinamento minimo dei regimi sanzionatori — approccio settoriale

Quest'opzione appare molto efficace in quanto permetterebbe di introdurre le disposizioni più idonee per ciascun settore specifico e per ciascun atto giuridico dell'Unione. Gli Stati membri conserverebbero un margine di manovra nella scelta e nell'applicazione delle sanzioni e potrebbero definire norme più rigorose delle norme minime previste. Quest'opzione non richiederebbe necessariamente modifiche considerevoli nei regimi sanzionatori nazionali.

· Opzione 3: Ravvicinamento minimo dei regimi sanzionatori — approccio intersettoriale

Questa soluzione permetterebbe di attuare le opzioni selezionate per tutti i temi eccetto il tema 4 in quanto un approccio settoriale appare essenziale per individuare le violazioni più gravi che richiedono l'applicazione di sanzioni penali. Poiché il quadro europeo potrebbe coprire soltanto tematiche molto generali, gli Stati membri conserverebbero un notevole margine di manovra nell'attuazione delle norme comuni, il che ridurrebbe l'efficacia di questa opzione.

· Opzione 4: Convergenza totale dei regimi sanzionatori — approccio settoriale

Questa opzione è comunque esclusa per il tema 4 poiché il legislatore europeo non è competente ad armonizzare totalmente le sanzioni penali. La piena convergenza dei regimi sanzionatori non si adatterebbe all'attuazione delle misure selezionate per i temi 1 e 3, il che esclude l'introduzione di norme uniformi.

5.2.1. Strumenti d'azione privilegiati

Si ritiene che l'opzione più adeguata sia un'iniziativa legislativa che mira ad un ravvicinamento minimo dei regimi sanzionatori nazionali e che copra potenzialmente tutti i problemi da affrontare.

Si ritiene che l'approccio più efficace sia quello settoriale che potrebbe combinarsi ad un approccio intersettoriale attraverso la definizione di alcuni principi di base comuni a tutti i settori.

6. Monitoraggio e valutazione

Le opzioni selezionate saranno presentate nella comunicazione per permettere alle parti interessate di presentare osservazioni sulle azioni proposte. La Commissione valuterà le osservazioni ricevute e ne terrà conto al momento di presentare le proprie proposte.

DE

(...PICT...)|EUROPÄISCHE KOMMISSION|

Brüssel, den 8.12.2010

SEK(2010) 1497 endgültig

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitdokument zur MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Stärkung der Sanktionsregelungen im Finanzdienstleistungssektor {KOM(2010) 716 endgültig} {SEK(2010) 1496 endgültig}

1. Einleitung

Die Finanzkrise hat Zweifel daran aufkommen lassen, ob die Finanzmarktvorschriften stets eingehalten und ordnungsgemäß angewandt werden.

Gemäß dem vom Rat ECOFIN im Jahr 2007 erteilten Mandat hat die Kommission in Zusammenarbeit mit den Ausschüssen der Aufsichtsbehörden in den Mitgliedstaaten eine Bestandsaufnahme der Sanktionsbefugnisse im europäischen Finanzdienstleistungssektor durchgeführt, bei der die Kohärenz, Gleichwertigkeit und tatsächliche Nutzung dieser Befugnisse untersucht wurde.

2. Problemstellung

Eine erste Analyse anhand der von den Ausschüssen vorgelegten Informationen zeigt, dass die nationalen Sanktionsregelungen gewisse Unterschiede und Schwächen aufweisen und offenbar nicht immer ausreichend wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen gewährleisten.

Die von den Verwaltungen verhängten Geldstrafen sind selbst bei gleichgearteten Verstößen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich und scheinen in einigen Mitgliedstaaten zu niedrig. Im Finanzsektor, wo die potenziellen Rechtsbrecher grenzübergreifend tätige Finanzinstitute mit hohen Umsätzen sind, stellen Geldbußen von einigen Tausend Euro offenbar keine ausreichende Abschreckung dar.

In einigen Mitgliedstaaten sind wichtige Sanktionsbefugnisse (wie der Entzug der Zulassung) bei bestimmten Verstößen nicht vorgesehen, könnten sich für eine wirksame Sanktionierung aber als notwendig erweisen.

Unterschiede bestehen auch im Hinblick darauf, gegen wen sich Sanktionen richten können: so können in manchen Mitgliedstaaten keine Sanktionen gegen natürliche oder juristische Personen verhängt werden. Die Behandlung richtet sich deshalb bei ein und demselben Verstoß danach, in welchem Mitgliedstaat der Verstoß begangen wurde.

Auch die Kriterien, die bei der Festlegung des Strafmaßes zugrunde gelegt werden, sind sehr unterschiedlich und schließen Faktoren, die die Verhältnismäßigkeit und abschreckende Wirkung von Sanktionen sicherstellen sollen (wie den aus dem Verstoß gezogenen Nutzen), nicht immer ein.

Für bestimmte Verstöße sehen einige Mitgliedstaaten strafrechtliche, andere dagegen nur Verwaltungssanktionen vor. Strafrechtliche Sanktionen setzen ein starkes Zeichen und können für einzelne Rechtsbrecher eine erhebliche Abschreckung darstellen.

Gewisse Unterschiede gibt es auch im Umfang, in dem die Mitgliedstaaten (selbst solche mit etwa gleichgroßem Banken- und Versicherungssektor) auf Sanktionen zurückgreifen.

Festgestellte Probleme

Die oben beschriebenen Unterschiede und Schwächen können

1.) dazu führen, dass die bei Verstößen gegen EU-Finanzdienstleistungsvorschriften verhängten Sanktionen nicht wirksam, verhältnismäßig und abschreckend genug sind,

2.) Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt bewirken und

3.) sich nachteilig auf die Finanzaufsicht auswirken .

Diese Probleme können die Nichteinhaltung von EU-Finanzdienstleistungsvorschriften nach sich ziehen, was das Risiko von Marktmanipulation und fehlender Transparenz erhöhen und reibungslos funktionierenden Finanzmärkten letztendlich abträglich sein kann.

Dies könnte Verbraucherschutz und Marktintegrität erheblich untergraben und sich negativ auf die Gesamtwirtschaft auswirken.

Auch das Vertrauen in den Finanzsektor könnte untergraben werden.

3. Subsidiarität

Um die abschreckende Wirkung von Sanktionen zu erhöhen, scheinen konvergente nationale Sanktionsregelungen unumgänglich, da nur so gleiche Wettbewerbsbedingungen, die einheitliche Anwendung der EU-Finanzdienstleistungsvorschriften und die uneingeschränkte Zusammenarbeit zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden in der EU gewährleistet werden können. Diese Ziele lassen sich durch EU-Maßnahmen besser verwirklichen als durch unterschiedliche einzelstaatliche Initiativen, denn allein durch eine bessere Ausnutzung der bestehenden Sanktionsbefugnisse durch die zuständigen Behörden auf nationaler Ebene lässt sich die notwendige Konvergenz nicht erreichen.

4. Ziele einer EU-Initiative

Mit einer Maßnahme auf EU-Ebene könnten die folgenden allgemeinen politischen Ziele erreicht werden:

· Wiederherstellung des Vertrauens in den Finanzsektor

· Besserer Schutz der Nutzer von Finanzdienstleistungen

· Sicherheit, Stabilität und Integrität der Finanzmärkte

· Einhaltung der EU-Finanzvorschriften, was zu reibungslos funktionierenden Finanzmärkten beitragen würde.

Zur Verwirklichung dieser allgemeinen Ziele müssen zunächst die folgenden Einzelziele erreicht werden:

· Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und abschreckende Wirkung von Sanktionen

· Gewährleistung fairer Wettbewerbsbedingungen und damit einhergehende Einschränkung der Möglichkeiten für Aufsichtsarbitrage

· Wirksame Beaufsichtigung von Finanzinstituten.

5. Politische Optionen, Folgenabschätzung und Vergleich

Im jetzigen Stadium beschränkt sich die Folgenabschätzung auf eine allgemeine Bewertung der Optionen, die zur Angleichung und Stärkung der nationalen Sanktionsregelungen möglich sind. Spezielle Maßnahmen, die in den einzelnen Sektoren (Banken-, Versicherungs- und Wertpapiersektor) getroffen werden müssen, bleiben dabei ausgeklammert; sie werden bei Vorlage der endgültigen Kommissionsvorschläge bewertet.

5.1. Optionen hinsichtlich des Inhalts der Maßnahmen

Es wurden fünf Bereiche für potenzielle EU-Maßnahmen ermittelt. Für jeden Bereich wurden verschiedene Optionen analysiert und miteinander verglichen.

BEREICH 1: Art der Verwaltungssanktionen und Höhe der von den Verwaltungen verhängten Geldstrafen

Hier geht es um die Art und Höhe der in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Verwaltungssanktionen.

Optionen|

1.) Verzicht auf EU-Maßnahmen|

2.) Gemeinsame Mindestvorschriften zur Art von Verwaltungssanktionen und zur Höhe der Geldstrafen bei Verstößen gegen grundlegende Vorschriften|

3.) Einheitliche Verwaltungssanktionen und gleichhohe Geldstrafen bei Verstößen gegen grundlegende Vorschriften|

4.) EU-weit einheitliche Verwaltungssanktionen und gleichhohe Geldstrafen bei allen Verstößen|

Bei Option 1 dürften die Mitgliedstaaten kaum bereit sein, Art und Höhe der von ihnen vorgesehene Sanktionen bzw. Geldstrafen mit anderen Mitgliedstaaten zu vergleichen und die Wirksamkeit ihrer eigenen Regelung in Frage zu stellen. Die Unterschiede würden fortbestehen.

Option 2 würde dazu beitragen, dass in allen Mitgliedstaaten bei Verstößen gleich verfahren wird, was die Entstehung gleicher Wettbewerbsbedingungen an den europäischen Finanzmärkten begünstigen würde. Dies würde das Verbrauchervertrauen erhöhen und könnte eine Ausweitung des grenzübergreifenden Absatzes von Finanzdienstleistungsprodukten bewirken. Würden die zuständigen Behörden mit äquivalenten Mindestsanktionsbefugnissen ausgestattet, würde dies die grenzübergreifende Beaufsichtigung verbessern. Die abschreckende Wirkung von Sanktionen würde sich zumindest in den Mitgliedstaaten erhöhen, in denen die Sanktionen derzeit zu niedrig sind. Das Risiko von Verstößen gegen das EU-Recht würde sich zum Nutzen des Verbraucherschutzes, des Wettbewerbs zwischen Finanzinstituten und der Sicherheit und Integrität der Finanzmärkte verringern. Die Mitgliedstaaten könnten über die EU-Mindestkriterien hinausgehen und die Sanktionen an die Besonderheiten ihres jeweiligen Rechtssystems anpassen. Dies würde nur in bestimmten Mitgliedstaaten eine Änderung der nationalen Rechtsvorschriften erfordern. Die Folgekosten für die Mitgliedstaaten dürften gering sein.

Option 3 würde gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleisten, da sie die Arbitragemöglichkeiten von Finanzdienstleistern zwischen den Sanktionsregelungen der verschiedenen Mitgliedstaaten einschränken würde. Sie würde die abschreckende Wirkung von Sanktionen erhöhen und damit das Risiko von Verstößen gegen EU-Recht verringern, was dem Verbraucherschutz, dem Wettbewerb und der Sicherheit und Integrität der Finanzmärkte zugute käme. Allerdings könnten die Mitgliedstaaten über den einheitlichen EU-Rahmen hinaus keine weiteren Sanktionsarten oder höhere Geldstrafen vorsehen. Diese Option dürfte erhebliche Änderungen an allen nationalen Rechtsvorschriften erfordern.

Option 4 wäre hinsichtlich der Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen und der Stärkung des Vertrauens zwischen den Aufsichtsbehörden die wirksamste, da sie sämtliche Unterschiede beseitigen würde. Allerdings dürfte sie umfassende Änderungen an allen nationalen Rechtsvorschriften erfordern und jede Flexibilität im Umgang mit Verstößen gegen EU-Recht unmöglich machen. Die Folgekosten könnten erheblich sein und die einheitliche Regelung könnte nicht zu den Rechtssystemen und der Rechtskultur der einzelnen Mitgliedstaaten passen.

BEREICH 2: Die Adressaten von Verwaltungssanktionen

Hier geht es um die Möglichkeit, Sanktionen gegen natürliche und/oder juristische Personen zu verhängen, die gegen EU-Finanzdienstleistungsvorschriften verstoßen haben.

Optionen|

1.) Verzicht auf EU-Maßnahmen|

2.) Möglichkeit der Sanktionierung von natürlichen und juristischen Personen|

Bei Option 1 würden die Mitgliedstaaten den Geltungsbereich ihrer Sanktionen, wie er derzeit gesetzlich vorgesehen ist, wahrscheinlich nicht ausweiten, was aller Wahrscheinlichkeit nach keine optimale Abschreckung gewährleisten würde.

Im Gegensatz dazu würde Option 2 die abschreckende Wirkung von Sanktionen erheblich erhöhen, was eine bessere Einhaltung der EU-Vorschriften gewährleisten und sich positiv auf Verbraucherschutz, fairen Wettbewerb und Sicherheit und Integrität der Finanzmärkte auswirken würde. Diese Option würde einen fairen Wettbewerb am europäischen Finanzmarkt begünstigen, das Verbrauchervertrauen erhöhen und das gegenseitige Vertrauen der Aufsichtsbehörden stärken. Legislativmaßnahmen wären nur in Mitgliedstaaten erforderlich, in denen keine Sanktionen gegen natürliche und juristische Personen verhängt werden können.

BEREICH 3: Faktoren, die bei der Festlegung von Sanktionen berücksichtigt werden

Hier geht es um die Aspekte, die von den zuständigen Behörden berücksichtigt werden, wenn sie über die Art der Verwaltungssanktion und/oder die Höhe der Geldbuße, die gegen den Urheber eines bestimmten Verstoßes verhängt werden soll, entscheiden.

Optionen|

1.) Verzicht auf EU-Maßnahmen|

2.) Festlegung einiger zentraler Faktoren, die von allen Behörden zu berücksichtigen sind|

3.) Festlegung einer erschöpfenden Liste von Faktoren, die von allen nationalen Behörden zu berücksichtigen sind|

Auch wenn der Schwere eines Verstoßes schon heute in allen Mitgliedstaaten Rechnung getragen wird, würden bei Option 1 bestimmte andere Faktoren nur in manchen Mitgliedstaaten oder nur bei bestimmten Verstößen berücksichtigt. Für eine optimale Abschreckung würde dies wahrscheinlich nicht ausreichen.

Option 2 würde es ermöglichen, den Auswirkungen des Verstoßes und den persönlichen Umständen der Urheber bei der Ausgestaltung der Sanktionen besser Rechnung zu tragen, was dazu beitragen würde, ihre Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und abschreckende Wirkung sicherzustellen. Eine konvergentere Anwendung von Sanktionen in Europa würde die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden erleichtern. Die Verhältnismäßigkeit von Sanktionen könnte besser gewährleistet und der abschreckende Charakter verstärkt werden, wodurch sich das Risiko von Verstößen gegen EU-Recht verringern würde. Die Berücksichtigung der Kooperationsbereitschaft würde zur Aufdeckung von Verstößen beitragen. Die Folgekosten für die Mitgliedstaaten dürften gering sein.

Bei Option 3 würde die einheitliche Anwendung von Sanktionen für eine bessere grenzübergreifende Beaufsichtigung sorgen. Die gemeinsame Zugrundelegung der unter Option 3 vorgesehenen Faktoren würde sich wie bei Option 2 auf die Verhältnismäßigkeit und die abschreckende Wirkung von Sanktionen auswirken und die Aufdeckung von Verstößen verbessern. Doch würde die Liste nur Faktoren enthalten, die in den Rechtssystemen aller Mitgliedstaaten gleich anzuwenden sind, was die Möglichkeit ausschlösse, auch andere, in einigen Rechtssystemen möglicherweise relevante Faktoren zu berücksichtigen. Die Folgekosten könnten erheblich sein, da diese Option eine Überarbeitung sämtlicher Bestimmungen zur Anwendung von Sanktionen erfordern würde.

BEREICH 4: Strafrechtliche Sanktionen

Hier geht es um die Verhängung strafrechtlicher Sanktionen bei Verstößen gegen EU-Finanzdienstleistungsvorschriften.

Optionen|

1.) Verzicht auf EU-Maßnahmen|

2.) Einführung strafrechtlicher Sanktionen für die schwersten Verstöße|

Bei Option 1 wäre unwahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten ihr Strafrecht ändern, um weitere Konvergenz in diesem Bereich zu erreichen.

Bei Option 2 würde ein starkes Zeichen gesetzt, das die abschreckende Wirkung von Sanktionen erhöhen und die öffentliche Wahrnehmung der Angemessenheit von Sanktionen positiv beeinflussen könnte. Strafrechtliche Sanktionen würden nicht für alle Verstöße eingeführt, sondern nur für die schwersten, bei denen sie das wirksamste, effizienteste und abschreckendste Mittel zur Erreichung einer ordnungsgemäßen Durchsetzung der EU-Finanzdienstleistungsvorschriften darstellen. Strafrechtliche Sanktionen würden nur in Bereichen vorgesehen, in denen dies unumgänglich ist.

BEREICH 5: EU-Maßnahmen zur Förderung einer wirksamen Anwendung von Sanktionen

Hier geht es um die Mechanismen, die die Mitgliedstaaten einrichten können, um die Anwendung von Sanktionen und insbesondere die Aufdeckung von Verstößen zu verbessern. Hier würde der Schwerpunkt der EU-Maßnahmen liegen auf 1.) den Schlüsselbefugnissen und Ermittlungsinstrumenten, die allen zuständigen Behörden zur Verfügung gestellt werden müssten, und 2.) der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden.

Optionen|

1.) Koordinierung durch die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden – keine zusätzlichen EU-Maßnahmen|

2.) Zusätzliche EU-Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass alle Mitgliedstaaten wesentliche Ermittlungsbefugnisse und –instrumente vorsehen |

Bei Option 1 würden bestimmte Mitgliedstaaten an ihren Bestimmungen bezüglich der Meldung von Finanzdelikten festhalten, während die überwiegende Mehrheit wahrscheinlich keine kohärenten, kalkulierbaren Programme ins Leben rufen würde, die Personen, die solche Delikte anzeigen, schützen und für den Fall, dass sie selbst an dem Verstoß beteiligt sind, von Sanktionen befreien (Kronzeugenregelungen). Bis zu einem gewissen Grad könnte das Ziel, die nationalen Sanktionsregelungen zu stärken, auch durch die Koordinierungstätigkeit der neuen europäischen Finanzaufsichtsbehörden erreicht werden.

Option 2 wäre in Sachen Sanktionsdurchsetzung wirksamer, da neue Instrumente zur Aufdeckung von Verstößen zur Verfügung stünden. Würden Verstöße regelmäßig aufgedeckt und bestraft, würde dies den abschreckenden Charakter und die Wirksamkeit von Sanktionen erhöhen. Wenn nach außen hin sichtbar wäre, dass die Urheber von Verstößen in der Regel entdeckt und wirksam bestraft werden, würde dies auch das Vertrauen in den Finanzsektor wiederherstellen.

5.1.1. Präferierte Optionen

Für die fünf oben genannten Bereiche wurden folgende Optionen ausgewählt:

· BEREICH 1: Einführung gemeinsamer Mindestkriterien für Art und Schwere von Verwaltungssanktionen

· BEREICH 2: Sanktionen gegen natürliche wie juristische Personen

· BEREICH 3: Berücksichtigung einiger zentraler Faktoren durch alle nationalen Behörden

· BEREICH 4: Einführung strafrechtlicher Sanktionen für die schwersten Verstöße

· BEREICH 5: Stärkung von Mechanismen, die die Aufdeckung von Verstößen/die Durchsetzung von Sanktionen erleichtern.

5.2. Optionen hinsichtlich der Art der Maßnahmen

Hinsichtlich der Art der Maßnahmen, die zur Umsetzung der in Abschnitt 5.1 ermittelten Optionen eingeleitet werden können, wurden vier Optionen in Betracht gezogen.

· Option 1: Unverbindliche Maßnahmen, die die Angleichung der Sanktionsregelungen erleichtern

Ohne jeden verbindlichen Charakter wäre nicht sichergestellt, dass alle Mitgliedstaaten alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, und es wäre wahrscheinlich, dass die einzelnen Mitgliedstaaten in den verschiedenen Bereichen unterschiedlich verfahren.

· Option 2: Mindestangleichung der Sanktionsregelungen – sektoraler Ansatz

Diese Option würde es ermöglichen, die für den jeweiligen Sektor und betreffenden EU-Rechtsakt geeignetsten Bestimmungen einzuführen und scheint deshalb sehr wirksam. Die Mitgliedstaaten würden bei der Wahl und Anwendung der Sanktionen nach wie vor über Ermessensspielraum verfügen und könnten strengere Vorschriften erlassen als in den Mindeststandards vorgesehen. Dies würde nicht zwangsläufig auch erhebliche Änderungen an den nationalen Sanktionsregelungen erfordern.

· Option 3: Mindestangleichung der Sanktionsregelungen – sektorübergreifender Ansatz

Diese Option würde es ermöglichen, die für die einzelnen Bereiche (außer 4) ausgewählten Optionen umzusetzen, da ein sektoraler Ansatz für die Ermittlung der schwersten Verstöße, für die strafrechtliche Sanktionen erforderlich sind, grundlegend scheint. Da der EU-Rahmen nur sehr allgemeine Themen abdecken könnte, würden die Mitgliedstaaten für die Umsetzung der gemeinsamen Vorschriften erheblichen Ermessensspielraum behalten, was die Wirksamkeit dieser Option einschränken würde.

· Option 4: Vollständige Angleichung der Sanktionsregelungen – sektoraler Ansatz

Für den Bereich 4 ist diese Option auf jeden Fall ausgeschlossen, da der europäische Gesetzgeber nicht zur vollständigen Harmonisierung der strafrechtlichen Sanktionen befugt ist. Eine vollständige Angleichung der Sanktionsregelungen wäre für die Umsetzung der in den Bereichen 1 und 3 ausgewählten Optionen ungeeignet, da diese die Einführung einheitlicher Vorschriften ausschließen.

5.2.1. Präferierte Instrumente

Als geeignetste Option wird eine Legislativmaßnahme angesehen, die auf eine Mindestangleichung der nationalen Sanktionsregelungen abzielt und alle zu regelnden Fragen abdecken kann.

Als wirksamster Ansatz wird der sektorale Ansatz angesehen, der durch Festlegung einiger, für alle Sektoren geltender Grundprinzipien mit dem sektorübergreifenden Ansatz kombiniert werden könnte.

6. Überwachung und Bewertung

Um allen Beteiligten die Möglichkeit zu geben, zu den vorgeschlagenen Maßnahmen Stellung zu nehmen, werden die ausgewählten Optionen in der Mitteilung vorgestellt. Die Kommission wird die eingehenden Rückmeldungen bewerten und bei Vorlage der endgültigen Vorschläge berücksichtigen.

EN

(...PICT...)|EUROPEAN COMMISSION|

Brussels, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 final

COMMISSION STAFF WORKING PAPER

SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying document to the COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Reinforcing sanctioning regimes in the financial services sector {COM(2010) 716 final} {SEC(2010) 1496 final}

1. introduction

The financial crisis has put into question whether financial market rules are always respected and applied as they should be.

Following the political mandate received from the ECOFIN Council in 2007, the Commission, along with the Committees of Supervisors conducted a review of the coherence, equivalence and actual use of sanctioning powers among Member States (MS), in the European financial services sector.

2. Problem definition

The preliminary analysis carried out on the basis of the information provided by the Committees of Supervisors shows certain divergences and weaknesses in national sanctioning regimes , which do not seem to always ensure sanctions are sufficiently effective, proportionate and dissuasive.

The levels of administrative pecuniary sanctions vary widely across MS and seem too small in some MS, including for the same type of infringement. In the financial sector, where a number of potential offenders are financial institutions with considerable turnovers, fines of a few thousand Euros do not seem to be sufficiently dissuasive.

Some MS do not have at their disposal important types of sanctioning powers (e.g. withdrawal of authorisation) for certain infringement, which may be necessary to effectively sanction violations.

Divergences exist as to the type of persons who may be sanctioned: in some MS sanctions are not applicable to natural persons or to legal persons. Therefore, they will be treated in different ways as regards a specific violation, depending on the MS where it is committed.

The criteria taken into account to determine the level of the sanctions imposed vary substantially and do not always include factors (e.g. the benefits derived from the violation) which are important to ensure proportionality and dissuasiveness of sanctions.

Some MS provide for criminal sanctions for certain violations while other MS provide for administrative sanctions only. Criminal sanctions send out a strong message of disapproval to individual offenders and could have an important dissuasive effect.

A certain divergence exists in the level of application of sanctions in different MS, including those having banking and insurance sectors of similar size.

Problems identified

The divergences and the weaknesses described above may:

1. render the sanctions for breaches of EU financial services legislation insufficiently effective, proportionate and dissuasive ;

2. create distortions of competition in the Internal Market ; and

3. have a negative impact on financial supervision .

These problems can result in a lack of compliance with EU financial services rules, which can increase the risk of market manipulation and lack of transparency, and can ultimately be detrimental to the proper functioning of financial markets.

This situation risks seriously undermining consumer protection and market integrity, and can negatively affect the whole economy.

This situation also risks undermining confidence in the financial sector .

3. Analysis of subsidiarity

Convergence of national sanctioning regimes seems necessary to promote dissuasiveness of sanctions thereby ensuring level playing field, uniform application of EU financial services legislation, and full cooperation between national supervisors across the EU. These objectives can be better achieved through EU action rather than by different national initiatives. Better application of the existing sanctioning powers by competent authorities at national level would not be sufficient to achieve sufficient convergence.

4. Objectives of EU initiative

EU action could satisfy the following general policy objectives:

· Restored confidence in the financial sector

· Better protection of users of financial services

· Safety, stability and integrity of financial markets

· Compliance with EU financial rules contributing to a proper functioning of financial markets.

Reaching these objectives requires the realisation of the following specific objectives:

· The effectiveness, proportionality and dissuasiveness of sanctions

· The development of a level playing field reducing the opportunities for regulatory arbitrage

· The effective supervision of financial institutions.

5. Policy options, impact analysis and comparison

The analysis is at this stage limited to a general assessment of the possible options to approximate and reinforce national sanctioning regimes. Policy options considered do not deal with specific measures needed in the specific sectors concerned (banking, insurance, securities), which will be assessed when the Commission makes firm proposals.

5.1. Policy options relating to the content of the measures

Five issues for potential EU action have been identified. For each issue, different policy options have been analysed and compared.

ISSUE 1: Type of administrative sanction and level of administrative pecuniary sanctions

The issue concerns the type and the level of administrative sanctions envisaged in national legislation.

Options|

1: no EU action|

2: minimum common provisions on type of administrative sanctions and level of pecuniary sanctions for key violations|

3: uniform type of administrative sanctions and level of pecuniary sanctions for key violations|

4: uniform type of administrative sanctions and level of pecuniary sanctions across EU for all violations|

Under Option 1 , MS would hardly be willing to compare type of sanctions and level of pecuniary sanctions they envisage with those envisaged in other MS, and to question the effectiveness of their own regime. Divergences would persist.

Option 2 would help to ensure that violations are dealt with in a similar way in all MS, which reinforces the development of a level playing field in European financial markets. This would increase consumer confidence and may lead to more cross border selling of financial services products. Providing competent authorities with equivalent minimum sanctioning powers would improve cross-border supervision. Dissuasiveness of sanctions would increase at least in the MS which currently have too low levels of sanctions. Risks of violations of EU legislation would be reduced, to the benefit of consumer protection, competition between financial institutions, safety and integrity of financial markets. MS would be allowed to go beyond the EU minimum criteria and to adapt sanctions to the specificities of the different national legal systems. Changes in national legislations would be required only in certain MS. Compliance costs for MS are expected to be limited.

Option 3 would be effective in ensuring a level playing field as it would reduce the potential for financial services providers to engage in regulatory arbitrage between the sanctioning regimes in place in different Member States . It would increase the dissuasive effect of sanctions and consequently reduce risks of violations of EU law, which would be beneficial to consumer protection, competition, safety and integrity of financial markets. However, Member States would not be able to provide for further types of sanctions or higher levels of fines than those provided for in the uniform EU framework. This option would probably require significant changes in all national legislations.

Option 4 would be the most effective in terms of ensuring level playing field and increasing trust between supervisors, as it would eliminate any divergence. However, it would probably require major changes in all national legislations and would eliminate any flexibility in dealing with violations of EU law. Compliance costs could be significant and the uniform regime could not fit national legal system and culture in different MS.

ISSUE 2: Addressees of administrative sanctions

This issue deals with the possibility to apply sanctions to natural persons and/or to legal persons, responsible for a violation of EU financial services rules.

Options|

1: no EU action|

2: sanctions applicable to both natural and legal persons|

Under Option 1 , MS would probably not extend the personal scope of sanctions as currently provided in their legislations, which would probably not ensure optimal dissuasiveness.

On the contrary, Option 2 would significantly increase dissuasiveness of sanctions, which would ensure better compliance with EU legislation, with positive impacts on consumer protection, fair competition, safety and integrity of financial markets. This option would have a positive impact on the level playing field in the European financial market, and would increase consumer confidence and mutual trust between supervisors. Legislative measures would be required only in MS where the scope of sanctions does not cover both natural and legal persons.

ISSUE 3: Factors taken into account when determining the sanctions

This issue concerns the elements considered by competent authorities when deciding the type of administrative sanctions and/or the amount of the administrative pecuniary sanction to be applied to the author of a specific violation.

Options|

1: no EU action|

2: some key factors to be taken into account by all authorities|

3: list of exhaustive and identical factors to be taken into account by all national authorities|

Under Option 1 , while all MS take into account the gravity of the violation, other factors would be taken into account only in some MS or for certain violations. This would probably be insufficient to ensure optimal dissuasiveness.

Option 2 would permit to better adapt the sanctions imposed to the impact of the violation and the personal conditions of the offenders, which would help ensuring their effectiveness, proportionality and dissuasiveness. Increased convergence in the way sanctions are applied across Europe would ease the cooperation between competent authorities. Proportionality of sanctions would be better ensured and dissuasiveness of sanctions will be increased, which would reduce risks of violations of EU. Taking into account the cooperative behaviour of the offender would help in detecting violations. Compliance costs for MS are expected to be limited.

Under Option 3 uniformity in the way sanctions are applied would ensure better cross border supervision. Uniform application of the factors foreseen in option 2 would have the same impacts as option 2, in terms of proportionality and dissuasiveness of sanctions and better detection of infringements. However, the list would include only factors that can be applied in the same way in all national legal systems, which would preclude the possibility to take also into account other factors possibly relevant in some legal systems. Compliance costs may be significant, as this option implies a revision of all provisions concerning the way sanctions are applied.

ISSUE 4: criminal sanctions

This issue concerns the application of criminal sanctions to violations of EU financial services legislation.

Options|

1: no EU action|

2: introduction of criminal sanctions for the most serious violations|

Under Option 1, it is unlikely that MS would revise their criminal laws in order to achieve further convergence in that area.

Option 2 would send out a strong message of disapproval that could increase dissuasiveness of sanctions and have a positive impact on the public perception of the appropriateness of sanctions. Not all violations would be subject to criminal penalties but only the most serious ones, for which criminal sanctions are the most efficient, effective, and dissuasive tool to achieve the proper enforcement of EU financial services rules. Criminal sanctions would be provided for only in areas where this is strictly necessary.

ISSUE 5 EU action to support effective application of sanctions

This issue concerns the mechanisms that MS may put in place to improve the application of sanctions, particularly detection of violations. EU action envisaged would focus on (1) key powers and investigatory tools provided to all competent authorities, and (2) cooperation between national authorities.

Options|

1: Coordination by ESAs - no additional EU action|

2: additional EU action to ensure all MS provide for key investigatory powers and tools, |

Under Option 1, while certain MS would continue to provide for rules on whistleblowing, the large majority of them would probably not put in place consistent and predictable programmes to protect whistleblowers and to exempt them from sanctions when they are involved in the infringement (leniency programmes). The objective of reinforcing national sanctioning regimes could be achieved to a certain extent through the coordination activity of the new European Supervisory Authorities.

Option 2 would be more effective in terms of better enforcement of sanctions, as new instruments would be available to detect violations. When violations are regularly detected and punished, dissuasiveness and effectiveness of sanctions would be increased. The perception that the authors of infringements are usually discovered and effectively punished would also restore confidence in the financial sector.

5.1.1. Preferred policy options package

The following options have been selected for the five issues addressed:

· ISSUE 1: introducing minimum common criteria on type and level of administrative sanctions.

· ISSUE 2: sanctions applicable to both natural and legal persons.

· ISSUE 3: some key factors taken into account by all national authorities.

· ISSUE 4: introduction of criminal sanctions for the most serious violations .

· ISSUE 5: reinforcement of mechanisms facilitating detection of infringements/enforcement sanctions.

5.2. Options relating to the nature of the measures

Four options have been considered as to the nature of the measures that may be taken to implement the set of policy options identified in section 5.1.

· Option 1: non binding measures facilitating approximation of sanctioning regimes

I n the absence of any obligation, it would not be ensured that all MS take all measures required, and the relevant issues would be probably dealt with differently by each MS.

· Option 2: minimum approximation of sanctioning regimes - sectoral approach

This option appear to be very effective, as it would permit to introduce the provisions which are the most appropriate in the specific sector, and for the specific EU legal act concerned. MS would still enjoy discretion in the choice and application of sanctions and would be allowed to provide for rules more stringent than the minimum standards. This option would not necessarily require important changes in national sanctioning regimes.

· Option 3: minimum approximation of sanctioning regimes – cross-sectoral approach

This option would allow for the implementation of the policy options selected for all issues except for the issue 4, as a sectoral approach seem essential to identify the most serious violations for which criminal sanctions are necessary. As the EU framework could cover very general issues only, MS would maintain considerable discretion in implementing the common rules, which would reduce the effectiveness of this option.

· Option 4: full approximation of sanctioning regimes – sectoral approach

This option is in any case excluded for issue 4, given that the European legislator has not the power to fully harmonise criminal sanctions. Full approximation of sanctioning regimes would not be suitable for the implementation of the policy measures selected for the issues 1 and 3, which exclude the introduction of uniform rules.

5.2.1. Preferred policy instruments

The most appropriate option is considered to be a legislative action aiming at minimum approximation of national sanctioning regimes, covering potentially all the issues to be addressed.

The most effective approach is considered to be the sectoral approach, which could be combined with the cross-sectoral approach by establishing some basic principles common to all sectors.

6. Monitoring and Evaluation

The policy options selected will be presented in the Communication in order to allow all stakeholders to comment on the actions proposed. The Commission will evaluate the feedback received and take it into account when coming forward with firm proposals.

SK

(...PICT...)|EURÓPSKA KOMISIA|

Brusel, 8.12.2010

SEK(2010) 1497 v konečnom znení

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný materiál k dokumentu OZNÁMENIE KOMISIE Posilňovanie sankčných režimov v odvetví finančných služieb

{SEK(2010) 1496 v konečnom znení} {KOM(2010) 716 v konečnom znení}

1. Úvod

V dôsledku finančnej krízy sa na finančnom trhu vynorila otázka, či sa pravidlá tohto trhu vždy dodržiavajú a uplatňujú tak, ako by sa uplatňovať mali.

V nadväznosti na politický mandát, ktorý udelila Rada ECOFIN v roku 2007, uskutočnila Komisia spolu s výbormi orgánov dohľadu v európskom sektore finančných služieb preskúmanie koherentnosti, rovnocennosti a skutočného používania sankčných právomocí v členských štátoch (ČŠ).

2. Vymedzenie problému

Z predbežnej analýzy uskutočnenej na základe informácií poskytnutých výbormi orgánov dohľadu vyplýva, že vo vnútroštátnych sankčných režimoch existujú určité rozdiely a slabé miesta , pričom tieto režimy zjavne nie vždy poskytujú istotu, že sankcie sú dostatočne účinné, primerané a odrádzajúce.

Úroveň administratívnych peňažných sankcií sa v jednotlivých ČŠ značne líši, pričom v niektorých ČŠ sa javí byť príliš nízka i v prípade rovnakého druhu porušenia noriem. Vo finančnom sektore, kde mnohými potenciálnymi porušovateľmi sú finančné inštitúcie so značnými obratmi, sa pokuty vo výške niekoľko tisíc eur javia byť nedostatočne odrádzajúce.

Niektoré ČŠ nemajú k dispozícii dôležité druhy sankčných právomocí (napr. odobratie povolenia) v prípade určitých porušení noriem, pričom takéto právomoci môžu byť nevyhnutné na účinné sankcionovanie protiprávneho konania.

Rozdiely existujú aj v druhu osôb, ktoré možno sankcionovať: v niektorých ČŠ sa sankcie nevzťahujú na fyzické alebo právnické osoby. Preto sa s nimi v prípade konkrétneho porušenia bude zaobchádzať rôznymi spôsobmi v závislosti od ČŠ, v ktorom k protiprávnemu konaniu došlo.

Kritériá, ktoré sa zohľadňujú pri určovaní úrovne ukladaných sankcií, sa významne líšia a nie vždy zahŕňajú faktory (napr. požitky získané protiprávnym konaním), ktoré sú dôležité pri zabezpečovaní primeranosti a odrádzajúcej povahy sankcií.

Niektoré ČŠ majú pre určité protiprávne konania trestné sankcie, zatiaľ čo iné ČŠ majú iba administratívne sankcie. Trestné sankcie vysielajú jednotlivým páchateľom silný signál nesúhlasu a mohli by mať dôležitý odrádzajúci účinok.

Určité rozdiely existujú na úrovni uplatňovania sankcií v jednotlivých ČŠ vrátane tých, v ktorých sektory bankovníctva a poisťovníctva majú podobnú veľkosť.

Zistené problémy

Vyššie opísané rozdiely a slabé miesta môžu:

1. spôsobiť, že sankcie za porušenia právnych predpisov EÚ o finančných službách nebudú dostatočne účinné, primerané a odrádzajúce ;

2. viesť k narušeniu hospodárskej súťaže na vnútornom trhu ; a

3. mať negatívny vplyv na finančný dohľad .

Tieto problémy môžu spôsobiť nedodržiavanie pravidiel EÚ pre finančné služby, čím sa môže zvýšiť riziko manipulácie trhu a netransparentnosti, čo môže byť v konečnom dôsledku škodlivé pre správne fungovanie finančných trhov.

Táto situácia obsahuje riziko, že sa závažným spôsobom naruší ochrana spotrebiteľa a integrita trhu , čo môže mať negatívny vplyv na celé hospodárstvo.

S touto situáciou je spojené aj riziko podkopania dôvery vo finančný sektor .

3. Analýza subsidiarity

Na podporu odrádzajúcej povahy sankcií, a tým na zabezpečenie rovnakých podmienok, jednotného uplatňovania právnych predpisov EÚ o finančných službách a úplnej spolupráce medzi vnútroštátnymi orgánmi dohľadu v celej EÚ sa zdá byť potrebná konvergencia vnútroštátnych sankčných režimov. Tieto ciele sa dajú dosiahnuť prostredníctvom opatrení EÚ lepšie než rozličnými vnútroštátnymi iniciatívami. Na dosiahnutie dostatočnej konvergencie by nestačilo samotné lepšie uplatňovanie jestvujúcich sankčných právomocí príslušnými orgánmi na vnútroštátnej úrovni.

4. Ciele iniciatívy EÚ

Opatreniami EÚ by sa mohli splniť tieto všeobecné politické ciele:

· obnovenie dôvery vo finančný sektor;

· lepšia ochrana používateľov finančných služieb;

· bezpečnosť, stabilita a integrita finančných trhov;

· dodržiavanie finančných pravidiel EÚ, čím sa prispeje k správnemu fungovaniu finančných trhov.

Aby bolo možné dosiahnuť uvedené ciele, treba zrealizovať tieto špecifické ciele:

· účinnosť, primeranosť a odrádzajúca povaha sankcií;

· vypracovanie rovnakých podmienok, čím sa zníži počet regulačných arbitráží;

· účinný dohľad nad finančnými inštitúciami.

5. Možnosti politiky, analýza vplyvu a porovnanie

V tejto fáze je analýza obmedzená na všeobecné posúdenie možných variantov s cieľom zblížiť a posilniť vnútroštátne sankčné režimy. V zvažovaných možnostiach politiky sa neriešia špecifické opatrenia, ktoré budú potrebné v jednotlivých dotknutých sektoroch (bankovníctvo, poisťovníctvo, cenné papiere). Tieto opatrenia sa posúdia vtedy, keď Komisia predloží záväzné návrhy.

5.1. Možnosti politiky v súvislosti s obsahom opatrení

Identifikovaných bolo päť oblastí pre potenciálne opatrenia EÚ. Pre každú oblasť sa analyzovali a porovnávali rozličné možnosti politiky.

OBLASŤ 1: Druh administratívnej sankcie a úroveň administratívnych peňažných sankcií

Táto oblasť sa týka druhu a úrovne administratívnych sankcií, s ktorými sa počíta vo vnútroštátnych právnych predpisoch.

Možnosti|

1: žiadne opatrenie EÚ|

2: minimálne spoločné ustanovenia o druhu administratívnych sankcií a úrovni peňažných sankcií za hlavné formy protiprávneho konania|

3: jednotný druh administratívnych sankcií a úroveň peňažných sankcií za hlavné formy protiprávneho konania|

4: jednotný druh administratívnych sankcií a úroveň peňažných sankcií za všetky formy protiprávneho konania v celej EÚ|

V rámci možnosti 1 by ČŠ len ťažko boli ochotné porovnať si druh sankcií a úroveň peňažných sankcií, s ktorými počítajú, so sankciami predpokladanými v iných členských štátoch a spochybniť účinnosť svojho vlastného režimu. Rozdiely by pretrvávali.

Možnosťou 2 by sa pomohlo zaistiť, aby sa k protiprávnym konaniam pristupovalo vo všetkých ČŠ podobným spôsobom, čím by sa posilnilo vypracúvanie rovnakých pravidiel hry na európskych finančných trhoch. Zvýšila by sa tým dôvera spotrebiteľov a mohlo by to viesť k väčšej miere cezhraničného predaja produktov finančných služieb. Ak by sa príslušným orgánom poskytli rovnocenné minimálne sankčné právomoci, zlepšil by sa cezhraničný dohľad. Odrádzajúca povaha sankcií by sa zvýšila aspoň v tých ČŠ, ktoré majú v súčasnosti príliš nízke úrovne sankcií. Znížili by sa riziká vyplývajúce z konania v rozpore s právnymi predpismi EÚ, čo by bolo v prospech ochrany spotrebiteľov, hospodárskej súťaže medzi finančnými inštitúciami, bezpečnosti a integrity finančných trhov. ČŠ by dostali možnosť ísť nad rámec minimálnych kritérií EÚ a prispôsobovať sankcie špecifickosti jednotlivých vnútroštátnych právnych systémov. Zmeny vnútroštátnych právnych predpisov by boli nutné iba v niektorých ČŠ. Očakáva sa, že ČŠ budú mať obmedzené náklady na dodržiavanie právnych predpisov.

Možnosť 3 by bola účinná pri zabezpečovaní rovnakých podmienok, pretože by sa ňou znížila možnosť, že poskytovatelia finančných služieb budú potenciálne viesť regulačnú arbitráž ohľadom sankčných režimov v jednotlivých členských štátoch. Zvýšil by sa ňou odrádzajúci účinok sankcií a následne by sa znížili riziká vyplývajúce z konania v rozpore s právnymi predpismi EÚ, čo by bolo v prospech ochrany spotrebiteľov, hospodárskej súťaže, bezpečnosti a integrity finančných trhov. Členské štáty by však nemohli ustanovovať ďalšie druhy sankcií alebo vyššie úrovne pokút než tie, ktoré by boli ustanovené v jednotnom rámci EÚ. Táto možnosť by si pravdepodobne vyžadovala významné zmeny vo všetkých vnútroštátnych právnych systémoch.

Možnosť 4 by bola najúčinnejšia, pokiaľ ide o zabezpečenie rovnakých podmienok a zvýšenie dôvery medzi orgánmi dohľadu, pretože by sa ňou odstránili všetky rozdiely. Vyžadovala by si však zásadné zmeny vo všetkých vnútroštátnych právnych systémoch a odstránila by sa ňou akákoľvek flexibilita v zaobchádzaní s konaním, ktoré je v rozpore s právnymi predpismi EÚ. Náklady na dodržiavanie právnych predpisov by mohli byť značné a jednotný režim by nemusel byť v súlade s vnútroštátnym právnym systémom a kultúrou jednotlivých ČŠ.

OBLASŤ 2: Adresáti administratívnych sankcií

Táto oblasť sa zaoberá možnosťou uplatňovať sankcie na fyzické osoby a/alebo na právnické osoby zodpovedné za konanie, ktoré je v rozpore s pravidlami EÚ o finančných službách.

Možnosti|

1: žiadne opatrenie EÚ|

2: sankcie uplatniteľné tak na fyzické, ako aj na právnické osoby|

V rámci možnosti 1 by ČŠ pravdepodobne nerozšírili rozsah pôsobnosti sankcií, ako ho v súčasnosti ustanovujú ich právne systémy, čím by sa pravdepodobne nezabezpečila optimálna odrádzajúca povaha sankcií.

Opačný účinok by sa dosiahol možnosťou 2 , ktorou by sa výrazne zvýšila odrádzajúca povaha sankcií, čím by sa zabezpečilo lepšie dodržiavanie právnych predpisov EÚ. To by malo pozitívny vplyv na ochranu spotrebiteľov, spravodlivú hospodársku súťaž, bezpečnosť a integritu finančných trhov. Táto možnosť by mala pozitívny vplyv na rovnaké podmienky na európskom finančnom trhu a zvýšila by sa ňou dôvera spotrebiteľov a vzájomná dôvera medzi orgánmi dohľadu. Legislatívne opatrenia by boli potrebné iba v tých ČŠ, kde sa rozsah pôsobnosti sankcií nevzťahuje na fyzické aj právnické osoby.

OBLASŤ 3: Faktory zohľadňované pri stanovovaní sankcií

Táto oblasť sa týka prvkov, ktoré príslušné orgány zvažujú vtedy, keď rozhodujú o druhu administratívnych sankcií a/alebo výške administratívnej peňažnej sankcie, ktorá sa má uplatniť na páchateľa špecifického protiprávneho konania.

Možnosti|

1: žiadne opatrenie EÚ|

2: určité kľúčové faktory, ktoré majú zohľadňovať všetky orgány|

3: zoznam vyčerpávajúcich a identických faktorov, ktoré majú zohľadňovať všetky vnútroštátne orgány|

Zatiaľ čo závažnosť protiprávneho konania by zohľadňovali všetky ČŠ, v rámci možnosti 1 by sa iné faktory zohľadňovali iba v niektorých ČŠ alebo pri určitých porušeniach protiprávnych konaniach. To by pravdepodobne nepostačovalo na zaistenie odrádzajúcej povahy sankcií v optimálnej miere.

Možnosť 2 by umožňovala lepšie prispôsobiť ukladané sankcie vplyvu porušenia noriem a osobným podmienkam porušovateľa, čím by sa pomohla zabezpečiť ich účinnosť, primeranosť a odrádzajúca povaha. Zvýšenou konvergenciou spôsobu, akým sa v celej Európe uplatňujú sankcie, by sa uľahčila spolupráca medzi príslušnými orgánmi. Lepšie by bola zabezpečená primeranosť sankcií a zvýšila by sa ich odrádzajúca povaha, čím by sa znížili riziká vyplývajúce z konania v rozpore s právnymi predpismi EÚ. Zohľadňovaním kooperatívneho správania porušovateľa by sa pomohlo odhaľovať protiprávne konanie. Očakáva sa, že náklady na dodržiavanie právnych predpisov pre ČŠ budú obmedzené.

V rámci možnosti 3 by sa lepší cezhraničný dohľad zabezpečil jednotnosťou spôsobu, akým sa uplatňujú sankcie. Jednotné uplatňovanie faktorov predpokladaných v možnosti 2 by malo rovnaké vplyvy ako možnosť 2, pokiaľ ide o primeranosť a odrádzajúcu povahu sankcií a lepšie odhaľovanie porušení noriem. Na zozname by však boli zahrnuté iba faktory, ktoré sa dajú uplatňovať rovnakým spôsobom vo všetkých vnútroštátnych právnych systémoch, čím by sa predišlo možnosti zohľadňovať aj iné faktory, ktoré by mohli byť relevantné v niektorých právnych systémoch. Náklady na dodržiavanie právnych predpisov môžu byť vysoké, pretože táto možnosť znamená revíziu všetkých ustanovení týkajúcich sa spôsobu, akým sa sankcie uplatňujú.

OBLASŤ 4: Trestné sankcie

Táto oblasť sa týka uplatňovania trestných sankcií za konanie, ktoré je v rozpore s právnymi predpismi EÚ o finančných službách.

Možnosti|

1: žiadne opatrenie EÚ|

2: zavedenie trestných sankcií za najzávažnejšie protiprávne konania|

V rámci možnosti 1 je nepravdepodobné, že ČŠ by zrevidovali svoje trestnoprávne predpisy s cieľom dosiahnuť ďalšiu konvergenciu v tejto oblasti.

Možnosťou 2 by sa vyslal silný signál nesúhlasu, ktorým by sa mohla zvýšiť odrádzajúca povaha sankcií a ktorý by mohol mať priaznivý vplyv na verejné ponímanie vhodnosti sankcií. Nie všetky porušenia noriem by podliehali trestným sankciám, ale len tie najzávažnejšie, pre ktoré sú trestné sankcie najefektívnejším, najúčinnejším a najodrádzajúcejším nástrojom na dosiahnutie náležitého presadzovania pravidiel EÚ o finančných službách. Trestné sankcie by sa ustanovili iba v oblastiach, kde to je prísne nevyhnutné.

OBLASŤ 5: Opatrenia EÚ na podporu účinného uplatňovania sankcií

Táto oblasť sa týka mechanizmov, ktoré by ČŠ mohli zaviesť s cieľom zlepšiť uplatňovanie sankcií, najmä zisťovanie porušení noriem. Predpokladané opatrenia EÚ by sa zameriavali na (1) kľúčové právomoci a nástroje vyšetrovania dané k dispozícii všetkým príslušným orgánom a (2) spoluprácu medzi vnútroštátnymi orgánmi.

Možnosti|

1: koordinácia zo strany európskych orgánov dohľadu – žiadne dodatočné opatrenie zo strany EÚ|

2: dodatočné opatrenia EÚ na zabezpečenie toho, aby všetky ČŠ ustanovili kľúčové vyšetrovacie právomoci a nástroje |

V rámci možnosti 1 , zatiaľ čo určité ČŠ by aj naďalej mali ustanovené pravidlá „informátorstva“ (whistleblowing), veľká väčšina ČŠ by pravdepodobne nezaviedla konzistentné a predvídateľné programy na ochranu informátorov a nevyňala by ich spod sankcií, keď sa zúčastňujú porušovania predpisov (programy miernejšieho režimu pri udeľovaní sankcií). Cieľ posilnenia vnútroštátnych sankčných režimov by sa mohol do určitej miery dosiahnuť prostredníctvom koordinácie aktivity nových európskych orgánov dohľadu.

Možnosť 2 by bola účinnejšia, pokiaľ ide o lepšie presadzovanie sankcií, pretože na odhaľovanie protiprávneho konania by boli k dispozícii nové nástroje. Keď sa protiprávne konania budú pravidelne odhaľovať a trestať, zvýši sa odrádzajúca povaha a účinnosť sankcií. Povedomie, že porušovatelia noriem sú zvyčajne odhalení a účinne potrestaní, by takisto obnovilo dôveru vo finančný sektor.

5.1.1. Uprednostňovaný balík politických možností

Pre päť identifikovaných oblastí boli vybraté tieto možnosti:

· OBLASŤ 1: zavedenie minimálnych spoločných kritérií pre druh a úroveň administratívnych sankcií;

· OBLASŤ 2: sankcie uplatniteľné tak na fyzické, ako aj na právnické osoby;

· OBLASŤ 3: niekoľko kľúčových faktorov, ktoré majú všetky vnútroštátne orgány zohľadňovať;

· OBLASŤ 4: zavedenie trestných sankcií za najzávažnejšie porušenia noriem;

· OBLASŤ 5: posilnenie mechanizmov na uľahčenie odhaľovania porušení noriem / presadzovania sankcií.

5.2. Možnosti týkajúce sa povahy opatrení

Pokiaľ ide o povahu opatrení, uvažovalo sa o štyroch možnostiach, ktoré by sa mohli prijať v rámci implementácie súboru politických možností identifikovaných v oddiele 5.1.

· Možnosť č. 1: nezáväzné opatrenia na uľahčenie aproximácie sankčných režimov.

Pri neexistencii povinností by sa nezaistilo, že všetky ČŠ prijmú všetky potrebné opatrenia, pričom relevantné oblasti by každý ČŠ pravdepodobne riešil po svojom.

· Možnosť č. 2: minimálna aproximácia sankčných režimov – sektorový prístup.

Táto možnosť sa javí byť veľmi účinná, pretože by umožňovala zavádzať ustanovenia, ktoré by boli najvhodnejšie pre špecifický sektor a pre príslušný špecifický právny akt EÚ. ČŠ by stále mali možnosť rozhodnúť sa na základe vlastnej úvahy pri výbere a uplatňovaní sankcií a mali by povolené ustanovovať pravidlá prísnejšie ako minimálne normy. Táto možnosť by nemusela nevyhnutne znamenať významné zmeny vo vnútroštátnych sankčných režimoch.

· Možnosť č. 3: minimálna aproximácia sankčných režimov – medzisektorový prístup.

Táto možnosť by umožňovala implementovať politické možnosti vybraté pre všetky oblasti s výnimkou oblasti 4, pretože sektorový prístup sa javí byť nevyhnutný na identifikáciu najzávažnejších porušení noriem, pre ktoré sú potrebné trestné sankcie. Keďže rámec EÚ by sa mohol vzťahovať iba na veľmi všeobecné oblasti, ČŠ by i naďalej mali značnú možnosť rozhodnúť sa na základe vlastnej úvahy pri implementácii spoločných pravidiel, čím by sa znižovala účinnosť tejto možnosti.

· Možnosť č. 4: plná aproximácia sankčných režimov – sektorový prístup.

Táto možnosť je v každom prípade nemožná v prípade oblasti 4, pretože európski zákonodarcovia nemajú právomoc plne harmonizovať trestné sankcie. Plná aproximácia sankčných režimov by nebola vhodná pri implementácii politických opatrení vybratých pre oblasti 1 a 3, ktoré nezhŕňajú zavedenie jednotných pravidiel.

5.2.1. Uprednostňované politické nástroje

Za najvhodnejšiu možnosť sa považuje legislatívne opatrenie zamerané na minimálnu aproximáciu vnútroštátnych sankčných režimov, ktoré by sa potenciálne vzťahovalo na všetky oblasti, ktoré sa majú vyriešiť.

Za najúčinnejší prístup sa považuje sektorový prístup, ktorý by mohol byť skombinovaný s medzisektorovým prístupom tak, že by sa ustanovili určité základné zásady pre všetky sektory.

6. Monitorovanie a hodnotenie

Vybraté možnosti politiky budú predstavené v oznámení, aby mohli všetky zainteresované strany k navrhovaným opatreniam predkladať pripomienky. Komisia získanú spätnú väzbu vyhodnotí a zohľadní ju pri vypracúvaní záväzných návrhov.

HU

(...PICT...)|EURÓPAI BIZOTTSÁG|

Brüsszel, 2010.12.8.

SEC(2010) 1497 végleges

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A pénzügyi szolgáltatások ágazatában a szankciórendszerek megerősítéséről

{SEC(2010) 1496 végleges} {COM(2010) 716 végleges}

1. Bevezetés

A pénzügyi válság nyomán megkérdőjeleződött, hogy vajon mindig betartják és megfelelően alkalmazzák-e a pénzügyi piaci szabályokat.

Az Ecofin Tanácstól 2007-ben kapott politikai megbízatást követően a Bizottság a felügyeleti bizottságokkal együttműködve felülvizsgálta a tagállamokbeli szankcionálási hatáskörök koherenciáját, egyenértékűségét és tényleges használatát az európai pénzügyi szolgáltatási ágazatban.

2. Problémameghatározás

A felügyeleti bizottságok által szolgáltatott információk alapján elvégzett előzetes elemzés rámutatott a nemzeti szankciórendszerek bizonyos hiányosságaira, valamint az e rendszerek egymástól való eltéréseire ; a jelek szerint a szankciórendszerek nem mindig biztosítják a szankciók kellő eredményességét, arányosságát és visszatartó erejét.

A közigazgatási pénzbeli szankciók szintje jelentős eltéréseket mutat a tagállamok között, egyes tagállamokban túl alacsonynak tűnik, többek között az azonos típusú jogsértések esetében. A pénzügyi ágazatban, ahol a potenciális elkövetők közül több jelentős árbevétellel rendelkező pénzügyi intézmény, a néhány ezer eurós pénzbírság nem tűnik kellő mértékben visszatartó erejűnek.

Néhány tagállamban bizonyos jogsértések vonatkozásában nem állnak rendelkezésre a szankcionálási hatáskör egyes fontos típusai (pl. az engedélyvisszavonás), amelyek pedig szükségesek lehetnek a jogsértések eredményes szankcionálásához.

Eltérések tapasztalhatók a szankcionálható személyeket illetően is: egyes tagállamokban a szankciók nem alkalmazhatók természetes, vagy éppen a jogi személyekre. Ezért őket egy adott jogsértés tekintetében az elkövetés helye szerinti tagállamtól függően eltérő módon kezelik.

A kivetett szankciók szintjének meghatározásához figyelembe vett kritériumok jelentősen különböznek, és nem mindig foglalják magukban azokat a tényezőket (pl. a jogsértésből származó előnyöket), amelyek fontosak a szankciók arányosságának és visszatartó erejének biztosításához.

Egyes tagállamok büntetőjogi szankciókat alkalmaznak bizonyos jogsértések esetében, míg más tagállamok csak közigazgatási szankciókat hoznak. A büntetőjogi szankciók a helytelenítés erőteljes üzenetét közvetítik a jogsértő egyének felé, és erőteljes visszatartó erővel rendelkezhetnek.

A különböző tagállamok között a szankciók alkalmazási szintjében bizonyos fokú eltérés figyelhető meg, még azon tagállamok esetében is, amelyek hasonló méretű banki és biztosítási ágazattal rendelkeznek.

Feltárt problémák

A fent bemutatott eltérések és hiányosságok következtében:

1. a pénzügyi szolgáltatások uniós jogszabályainak megsértését követő szankciók adott esetben nem kellően eredményesek, arányosak és nem elégséges a visszatartó erejük ;

2. torzul hat a belső piacon folyó verseny ; valamint

3. negatív hatás érheti a pénzügyi felügyeletet .

E problémák a pénzügyi szolgáltatások uniós szabályainak való megfelelés hiányát eredményezhetik, ami növelheti a piacmanipuláció kockázatát és az átláthatóság hiányát, végső soron pedig károsan hathat a pénzügyi piacok megfelelő működésére.

Egy ilyen helyzet súlyosan alááshatja a fogyasztók védelmét és a piac integritását , és az egész gazdaságra negatív hatással lehet.

A helyzet magában hordozza a pénzügyi ágazat iránti bizalom megingásának kockázatát.

3. A szubszidiaritás elemzése

A szankciók visszatartó erejének fokozásához és ezáltal az egyenlő versenyfeltételek biztosításához, a pénzügyi szolgáltatások uniós jogszabályainak egységes alkalmazásához és Unió szerte a nemzeti felügyeleti hatóságok közötti teljes körű együttműködéshez szükségesnek tűnik a nemzeti szankciórendszerek konvergenciája. E célkitűzések jobban megvalósíthatók uniós szintű fellépések révén, mint különböző nemzeti kezdeményezések segítségével. A meglévő szankcionálási hatáskörök nemzeti szintű, illetékes hatóságok általi jobb alkalmazása nem lenne elegendő megfelelő mértékű konvergencia eléréséhez.

4. Az EU kezdeményezésének céljai

Az uniós fellépéssel a következő általános szakpolitikai célok lennének elérhetők:

· a pénzügyi ágazat iránti bizalom helyreállítása;

· a pénzügyi szolgáltatásokat igénybe vevők jobb védelme;

· a pénzügyi piacok biztonsága, stabilitása és integritása;

· az uniós pénzügyi szabályoknak való megfelelés, ami hozzájárul a pénzügyi piacok megfelelő működéséhez.

Ezen általános célkitűzések megvalósításához az alábbi konkrét célok elérésére van szükség:

· eredményes, arányos és visszatartó erejű szankciók;

· a szabályozási arbitrázs lehetőségeit csökkentő azonos versenyfeltételek kialakítása;

· a pénzügyi intézmények eredményes felügyelete.

5. Szakpolitikai lehetőségek, hatásvizsgálat és összehasonlítás

Az elemzés e szakaszban a nemzeti szankciórendszerek közelítésére és megerősítésére rendelkezésre álló lehetőségek általános értékelésére korlátozódik. A mérlegelt szakpolitikai lehetőségek nem foglalkoznak az egyes érintett ágazatokban (banki, biztosítási, értékpapír-ágazat) szükséges konkrét intézkedésekkel, ezeket majd akkor vizsgálják, amikor a Bizottság konkrét javaslatokat terjeszt elő.

5.1. Az intézkedések tartalmához kapcsolódó szakpolitikai lehetőségek

Öt azonosított témakörben lehetséges az uniós fellépés. Minden egyes témakör esetében sor került különböző szakpolitikai lehetőségek elemzésére és összehasonlítására.

1. TÉMAKÖR: A közigazgatási szankciók típusa és a közigazgatási pénzbeli szankciók szintje

A témakör a nemzeti jogszabályokban előirányzott közigazgatási szankciók típusával és szintjével foglalkozik.

Opciók|

1: az uniós cselekvés mellőzése|

2: minimális közös rendelkezések a legfontosabb jogsértések esetében alkalmazandó közigazgatási szankciók típusa és a pénzbeli szankciók szintje tekintetében|

3: a legfontosabb jogsértések esetében egységes közigazgatási szankciótípusok és pénzbeliszankció-szintek|

4: Unió szerte egységes közigazgatási szankciótípusok és pénzbeliszankció-szintek valamennyi jogsértés esetében|

Az 1. opció esetében a tagállamok aligha volnának hajlandóak összehasonlítani az általuk előirányzott szankciótípusokat és pénzbírság-szinteket a más tagállamokban alkalmazottakkal, és megkérdőjelezni saját rendszerük eredményességét. Továbbra is fennmaradnának az eltérések.

A 2. opció elősegítené a jogsértések hasonló kezelését valamennyi tagállamban, ami megerősíti az egységes versenyfeltételek kialakítását az európai pénzügyi piacokon. Ez növelné a fogyasztói bizalmat és a pénzügyi szolgáltatási termékek határon átnyúló értékesítésének növekedéséhez vezethet. Az illetékes hatóságok egyenértékű minimális szankcionálási hatáskörrel való ellátása javítaná a határokon átnyúló felügyeletet. A szankciók visszatartó ereje legalább azon tagállamokban növekedne, amelyekben jelenleg túl alacsony a szankciók szintje. Az uniós jogszabályok megsértésének kockázata csökkenne, ami a fogyasztóvédelem, a pénzügyi intézmények közötti verseny, valamint a pénzügyi piacok biztonságának és integritásának javára válna. A tagállamok számára nyitva állna a lehetőség, hogy az uniós minimum-kritériumokat meghaladják és nemzeti jogrendszerük sajátosságaihoz igazítsák a szankciókat. A nemzeti jogszabályok módosítására csak bizonyos tagállamok esetében lenne szükség. A tagállamok megfelelési költségei várhatóan mérsékeltek lennének.

A 3. opció eredményesen biztosítaná az egyenlő versenyfeltételeket, mivel csökkentené a pénzügyi szolgáltatásnyújtók azon lehetőségét, hogy szabályozási arbitrázzsal éljenek a különböző tagállamokban működő szankciórendszerek között. Ez az opció növelné a szankciók visszatartó erejét és következésképpen csökkentené az uniós jog megsértésének kockázatát, ami kedvező a fogyasztóvédelem, a verseny, valamint a pénzügyi piacok biztonsága és integritása szempontjából. Ugyanakkor a tagállamok nem állapíthatnának meg az egységes uniós keretben szereplőkön túl további szankciótípusokat vagy magasabb szintű bírságokat. Ez az opció valószínűleg jelentős módosításokat igényelne valamennyi nemzeti jogszabályban.

A 4. opció lenne a legeredményesebb az egyenlő versenyfeltételek biztosítása és a felügyeletek közti bizalom növelése terén, mivel ez mindennemű eltérést megszüntetne. Ugyanakkor valószínűleg minden nemzeti jogalkotásban jelentős változtatásokat tenne szükségessé és megszüntetne az uniós jog megsértésének kezelésével kapcsolatos mindennemű rugalmasságot. A megfelelési költségek számottevőek lehetnek, és előfordulhat, hogy az egységes rendszer nem illeszkedik a különböző tagállamok nemzeti jogrendszerébe és kultúrájába.

2. TÉMAKÖR: A közigazgatási szankciók címzettjei

Ez a témakör a szankcióknak a pénzügyi szolgáltatások uniós szabályainak megsértéséért felelős természetes és/vagy jogi személyekre történő alkalmazásának lehetőségével foglalkozik.

Opciók|

1: az uniós cselekvés mellőzése|

2: jogi és természetes személyekre egyaránt alkalmazható szankciók|

Az 1. opció esetén a tagállamok valószínűleg nem terjesztenék ki a szankciók jelenlegi, jogszabályaikban rögzített személyi hatályát, ami valószínűleg nem biztosítana optimális visszatartó erőt.

Ezzel szemben a 2. opció jelentősen növelné a szankciók visszatartó erejét, ami az uniós jogszabályoknak való jobb megfelelést biztosítana, pozitív hatást gyakorolva a fogyasztóvédelemre, a tisztességes versenyre és a pénzügyi piacok biztonságára és integritására. Ez az opció pozitív hatással lenne az egyenlő versenyfeltételek kialakítására az európai pénzügyi piacokon, és növelné a fogyasztói elégedettséget és a felügyeletek közötti kölcsönös bizalmat. Jogalkotási intézkedésre csak azokban a tagállamokban lenne szükség, ahol a szankciók jelenlegi hatálya nem foglalja magában a természetes és a jogi személyeket.

3. TÉMAKÖR: A szankciók meghatározásakor figyelembe vett tényezők

Ez a témakör az illetékes hatóságok által annak eldöntése során figyelembe vett tényezőkkel foglalkozik, hogy egy adott jogsértés elkövetőjére milyen közigazgatási szankciótípust és/vagy milyen összegű közigazgatási pénzbeli szankciót szabjanak ki.

Opciók|

1: az uniós cselekvés mellőzése.|

2: egyes kulcsfontosságú tényezőket minden hatóságnak figyelembe kell vennie|

3: azonos tényezők kimerítő jegyzéke, amelyeket minden nemzeti hatóságnak figyelembe kell vennie|

Az 1. opció esetén minden tagállam figyelembe veszi a jogsértés súlyosságát, ugyanakkor más tényezők csak bizonyos tagállamokban vagy bizonyos jogsértések esetén kerülnének figyelembevételre. Ez valószínűleg nem lenne elegendő az optimális visszatartó erő biztosításához.

A 2. opció lehetővé tenné a kiszabott szankciók jobb hozzáigazítását a jogsértés hatásához és a jogsértők személyes feltételeihez, ami elősegítené a szankciók eredményességének, arányosságának és visszatartó erejének biztosítását. A szankciók alkalmazási módjának egész Európára kiterjedő nagyobb fokú konvergenciája megkönnyítené az illetékes hatóságok közötti együttműködést. Ez az opció jobban biztosítaná a szankciók arányosságát, növelné visszatartó erejüket, ami csökkentené az uniós jog megsértésének kockázatát. A jogsértő együttműködő magatartásának figyelembevétele segítené a jogsértések felderítését. A tagállamok megfelelési költségei várhatóan mérsékeltek lennének.

A 3. opció esetén a szankciók egységes alkalmazási módja jobb határokon átnyúló felügyeletet biztosítana. A 2. opcióban előirányzott tényezők egységes alkalmazása a szankciók arányossága és visszatartó ereje, valamint a jogsértések feltárása szempontjából ugyanazzal a hatással járna, mint a 2. opció. A lista azonban csak azokat a tényezőket tartalmazná, amelyek azonos módon alkalmazhatók minden nemzeti jogrendszerben, ami kizárná annak a lehetőségét, hogy figyelembe vegyenek más, egyes jogrendszerekben esetleg releváns tényezőket is. A megfelelési költségek magasak lehetnek, mivel ez az opció a szankciók alkalmazási módjára vonatkozó valamennyi rendelkezés felülvizsgálatát maga után vonja.

4. TÉMAKÖR: Büntetőjogi szankciók

Ez a témakör a büntetőjogi szankcióknak a pénzügyi szolgáltatások uniós jogszabályainak megsértése esetén való alkalmazásával foglalkozik.

Opciók|

1: az uniós cselekvés mellőzése|

2: büntetőjogi szankciók bevezetése a legsúlyosabb jogsértések esetére|

Az 1. opció esetén valószínűtlen, hogy a tagállamok felülvizsgálnák büntetőjogukat annak érdekében, hogy e területen nagyobb fokú konvergenciát érjenek el.

A 2. opció a helytelenítés erőteljes üzenetét közvetítené, ami növelheti a szankciók visszatartó erejét, és pozitív hatással lehet a szankciók megfelelőségére vonatkozó közvéleményre. Nem minden jogsértésre lennének alkalmazandók büntetőjogi szankciók, csak a legsúlyosabbakra, amelyek esetében a büntetőjogi szankciók jelentik a pénzügyi szolgáltatások uniós szabályainak megfelelő érvényesítését elérő, legeredményesebb, leghatékonyabb és legnagyobb visszatartó erővel bíró eszközt. A büntetőjogi szankciók csak azokon a területeken kerülnének alkalmazásra, ahol arra mindenképpen szükség van.

5. TÉMAKÖR: Uniós fellépés a szankciók eredményes alkalmazásának támogatására

Ez a témakör azokkal a mechanizmusokkal foglalkozik, amelyeket a tagállamok vezethetnek be a szankciók alkalmazásának, különösen a jogsértések felderítésének javítására. Az előirányzott uniós fellépések a következőkre összpontosítanának: (1) a valamennyi illetékes hatóság számára biztosított kulcsfontosságú hatáskörök és vizsgálati eszközök, valamint (2) a nemzeti hatóságok közötti együttműködés.

Opciók|

1: az európai felügyeleti hatóságok általi koordináció – további uniós cselekvés nélkül|

2: további uniós cselekvés annak biztosítására, hogy minden tagállam rendelkezik a kulcsfontosságú vizsgálati hatáskörökről és eszközökről |

Az 1. opció esetében, míg néhány tagállam továbbra is rendelkezne a belső informátorokra vonatkozó szabályokkal, a tagállamok nagy többsége valószínűleg nem vezetne be konzisztens és előrejelezhető programokat a belső informátorok védelmére, és – ha maguk is részesei voltak a jogsértésnek – a szankciók alóli mentesítésükre (engedékenységi programok). A nemzeti szankciórendszerek megerősítése bizonyos mértékig elérhető lenne az új európai felügyeleti hatóságok koordinációs tevékenysége révén.

A 2. opció eredményesebb lenne a szankciók jobb végrehajtása tekintetében, mivel új eszközök állnának rendelkezésre a jogsértések felderítésére. A jogsértések rendszeres felderítése és szankcionálása növeli a szankciók visszatartó erejét és eredményességét. Az az érzés, hogy a jogsértések elkövetőit általában megtalálják és eredményesen megbüntetik, helyreállítaná a pénzügyi szektor iránti bizalmat is.

5.1.1. Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőségcsomag

A megvizsgált öt témakörre vonatkozóan az alábbi opciók kerültek kiválasztásra:

· 1. TÉMAKÖR: minimális közös kritériumok bevezetése a közigazgatási szankciók típusa és szintje tekintetében

· 2. TÉMAKÖR: jogi és természetes személyekre egyaránt alkalmazható szankciók

· 3. TÉMAKÖR: egyes kulcsfontosságú tényezőket minden nemzeti hatóság figyelembe vesz

· 4. TÉMAKÖR: büntetőjogi szankciók bevezetése a legsúlyosabb jogsértések esetére.

· 5. TÉMAKÖR: a jogsértések felderítését/a szankciók érvényesítését megkönnyítő mechanizmusok megerősítése.

5.2. Az intézkedések jellegével kapcsolatos lehetőségek

Az 5.1. szakaszban azonosított szakpolitikai opciócsomag végrehajtása érdekében hozandó intézkedések jellegét tekintve négy lehetőség került mérlegelésre.

· 1. opció: nem kötelező intézkedések a szankciórendszerek közelítésének elősegítésére

Bárminemű kötelezettség hiányában nem biztosítható, hogy minden tagállam minden szükséges intézkedést meghoz, a fontos kérdéseket pedig valószínűleg minden egyes tagállam másképp kezelné.

· 2. opció: a szankciórendszerek minimális közelítése – ágazati megközelítés

Ez az opció igen eredményesnek tűnik, mivel lehetővé tenné az adott ágazat és az érintett konkrét uniós jogi aktus szempontjából legmegfelelőbb rendelkezések bevezetését. A tagállamok továbbra is mérlegelési jogkörrel rendelkeznének a szankciók kiválasztása és alkalmazása terén, és lehetőségük lenne a minimumstandardoknál szigorúbb szabályok meghozatalára. Ez az opció nem tenné feltétlenül szükségessé a nemzeti szankciórendszerek jelentős módosítását.

· 3. opció: a szankciórendszerek minimális közelítése – ágazatközi megközelítés

Ez az opció valamennyi témakör esetében lehetővé tenné a kiválasztott szakpolitikai lehetőség végrehajtását – kivéve a 4. témakört, mivel azon legsúlyosabb jogsértések meghatározásához, amelyek esetében büntetőjogi szankciókra van szükség, elengedhetetlennek tűnik az ágazati megközelítés. Mivel az uniós keret csak nagyon általános témakörökre terjedne ki, a tagállamok mérlegelési jogköre meglehetősen nagy maradna a közös szabályok végrehajtása terén, ami csökkentené ennek az opciónak az eredményességét.

· 4. opció: a szankciórendszerek teljes közelítése – ágazati megközelítés

Ez az opció mindenképpen kizárt a 4. témakör esetében, tekintve, hogy az európai jogalkotónak nincs hatásköre a büntetőjogi szankciók teljes körű harmonizálására. A szankciórendszerek teljes közelítése nem lenne megfelelő az 1. és 3. témakör esetében kiválasztott szakpolitikai intézkedések végrehajtása szempontjából sem, mivel azok kizárják az egységes szabályok bevezetését.

5.2.1. Az előnyben részesített politikai eszközök

A legmegfelelőbb megoldásnak a nemzeti szankciórendszerek minimális közelítését célzó jogalkotási intézkedés tűnik, amely potenciálisan valamennyi kezelendő témakörre kiterjed.

A legeredményesebb megközelítésnek az ágazati megközelítés tűnik, amely néhány alapvető, minden ágazat esetében azonos alapelv meghatározása révén kombinálható az ágazatközi megközelítéssel.

6. Nyomonkövetés és értékelés

A közlemény bemutatja a kiválasztott szakpolitikai lehetőségeket annak érdekében, hogy minden érdekelt fél megtehesse észrevételeit a javasolt fellépésekkel kapcsolatban. A Bizottság tanulmányozni fogja a visszajelzéseket, és figyelembe veszi azokat a konkrét javaslatok előterjesztésekor.

BG

(...PICT...)|ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ|

Брюксел, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 окончателен

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

РЕЗЮМЕ НА ОЦЕНКАТА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО Придружаващ документ към СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА Засилване на санкционните режими в сектора на финансовите услуги

{SEC(2010) 1496 окончателeн } { COM(2010) 716 окончателeн }

1. Въведение

Финансовата криза породи съмнения дали правилата за финансовите пазари винаги се спазват и прилагат както трябва.

В резултат на получения през 2007 г. от Съвета по икономическите и финансовите въпроси (ЕКОФИН) политически мандат, Комисията съвместно с комитетите на надзорниците проведе проучване на съгласуваността, равностойността и действителното прилагане в държавите-членки на санкционните правомощия по отношение на европейския сектор на финансови услуги.

2. Определяне на проблема

Предварителният анализ, проведен въз основа на предоставената от комитетите на надзорниците информация, откроява някои различия и недостатъци на националните санкционни режими , които не винаги осигуряват достатъчно ефективни, съразмерни и възпиращи.

Административно налаганите имуществени санкции се различават значително в отделните държави-членки, в т.ч. за едно и също нарушение, като освен това се смята, че в някои от тях те са твърде малки. Във финансовия сектор, където голяма част от потенциалните нарушители са финансови институции с огромни обороти, наказания от няколко хиляди евро не биха могли да имат достатъчен възпиращ ефект.

Някои държави-членки не разполагат с важни видове санкционни правомощия (например отнемане на лиценз) за някои нарушения, които могат да се окажат необходими за едно ефективно санкциониране.

Различия са налице и по отношение на подлежащите на санкциониране лица: в някои държави-членки санкциите не се прилагат за физически или юридически лица. Следователно тези лица се третират по различен начин при дадено нарушение в зависимост от държавата-членка, в която е извършено то.

Използваните критерии за определянето на размера на налаганите санкции съществено се различават и не винаги включват фактори като например извлечената от нарушението полза, които са важни за осигуряването на съразмерен и възпиращ характер на санкциите.

За някои нарушения в определени държави-членки се предвиждат наказателноправни санкции, а в други — единствено административни наказания. Наказателноправните санкции представляват силно послание на неодобрение към отделните нарушители и могат да имат значителен възпиращ ефект.

Известни различия са налице и при прилагането на санкциите в отделните държави-членки, включително при тези, чиито банкови и застрахователни сектори са със сходен размер.

Установени проблеми

Гореописаните различия и слабости могат:

1. да направят санкциите за нарушения на законодателството на ЕС в сектора на финансовите услуги недостатъчно ефективни, съразмерни и възпиращи ;

2. да доведат до нарушаване на конкуренцията във вътрешния пазар ; както и

3. да се отразят неблагоприятно на финансовия надзор .

Тези проблеми могат да доведат до неспазване на законодателството на ЕС в сектора на финансовите услуги , което от своя страна може да увеличи риска от манипулиране на пазара и липса на прозрачност и в крайна сметка да наруши доброто функциониране на финансовите пазари.

Това положение може силно да застраши защитата на потребителите и почтеността на пазара , както и да се отрази неблагоприятно върху цялата икономика.

То може да застраши и доверието във финансовия сектор .

3. Анализ на субсидиарността

Сближаването на националните санкционни режими изглежда необходимо за насърчаване на възпиращия характер на санкциите и по този начин за осигуряването на равни условия на конкуренция, еднообразното прилагане на законодателството на ЕС в сектора на финансовите услуги и постигането на пълно сътрудничество между националните надзорници в ЕС. Тези цели могат да се постигнат по-добре чрез действие на равнище ЕС, отколкото посредством различни национални инициативи. По-доброто прилагане от националните компетентни органи на съществуващите санкционни правомощия няма да бъде достатъчно за постигането на задоволително сближаване.

4. Цели на инициативата на ЕС

С предложението на ЕС се преследват следни общи цели:

· Възстановяване на доверието във финансовия сектор

· По-добра защита на потребителите на финансови услуги

· Безопасност, стабилност и почтеност на финансовите пазари

· Спазване на законодателството на ЕС в сектора на финансовите услуги с оглед осигуряването на подходящо функциониране на финансовите пазари

За постигането на тези общи цели е необходимо да бъдат изпълнени следните по-конкретни цели:

· Ефективност, съразмерност и възпиращ ефект на санкциите

· Постигане на равни условия на конкуренция за ограничаването на възможността за регулаторен арбитраж

· Ефективен надзор върху финансовите институции

5. Варианти на мерки, анализ на въздействието и сравнение

На този етап анализът се ограничава до общо оценяване на различните варианти за сближаване и засилване на националните санкционни режими. Разглежданите варианти на мерки не обхващат необходимите конкретни действия в съответните сектори (банков, застрахователен, ценни книжа), които ще бъдат подложени на оценка тогава, когато комисията направи твърди предложения.

5.1. Варианти на мерки по отношение на съдържанието

Бяха откроени пет аспекта за възможни действия на равнище ЕС. За всеки аспект бяха анализирани и съпоставени различни варианти на мерки.

АСПЕКТ 1: Вид административно наказание и размер на административно наложените имуществени санкции

Тук са обхванати видът и размерът на предвидените в националното законодателство административни наказания.

Варианти|

1: Отсъствие на действие от страна на ЕС|

2: минимални общи разпоредби за вида административно наказание и размера на имуществените санкции за ключови нарушения|

3: еднообразни административни наказания и размери на имуществените санкции за ключови нарушения|

4: еднообразни административни наказания и размери на имуществени санкции за всички нарушения в ЕС|

При вариант 1 държавите-членки трудно ще пристъпят към съгласуване на предвижданите от тях тип наказания и размер на имуществените санкции с тези в другите държави-членки, както и към преразглеждане на собствения си режим. Различията ще се запазят.

Вариант 2 ще спомогне за осигуряване на равностойно третиране на нарушенията във всички държави-членки, което стимулира наличието на равни условия на конкуренция на европейските финансови пазари. По такъв начин ще се засили потребителското доверие и вероятно ще се увеличи трансграничното предлагане на финансови услуги. Фактът, че компетентните органи разполагат с равностойни санкционни правомощия, ще доведе до подобряване на трансграничния надзор. Възпиращият ефект на санкциите ще се засили поне в тези държави-членки, където понастоящем размерът им е твърде нисък. Ще се намалят рисковете за нарушаване на европейското законодателство, което ще се отрази положително на защитата на потребителите, конкуренцията между финансовите институции, безопасността и почтеността на финансовите пазари. На държавите-членки може да бъде разрешено да въведат допълнителни критерии освен минималните критерии на ЕС, както и да приспособяват санкциите към особеностите на всяка национална правна система. Изменения в националното законодателство ще се наложат само в някои държави-членки. Разходите за привеждане в съответствие за държавите-членки се очаква да бъдат в ограничен размер.

Вариант 3 ще допринесе за осигуряването на равни условия на конкуренция, тъй като ще ограничи възможността за доставчиците на финансови услуги да прибягват до регулаторен арбитраж между действащите санкционни режими в различните държави-членки. Той ще увеличи възпиращия ефект на санкциите и по този начин ще намали риска от нарушаване на правото на ЕС, което ще се отрази положително на защитата на потребителите, конкуренцията, безопасността и почтеността на финансовите пазари. Държавите-членки обаче няма да могат да налагат допълнителни видове санкции или глоби с по-висок размер от предвидения в еднообразната рамка на ЕС. Този вариант вероятно ще изисква немалки изменения във всички национални законодателства.

Вариант 4 изглежда най-ефективен за осигуряването на равни условия на конкуренция и засилването на доверието между надзорните органи, тъй като ще премахне всички различия. Този вариант обаче вероятно ще изисква съществени изменения във всички национални законодателства и ще премахне гъвкавостта при третирането на нарушенията на правото на ЕС Разходите за привеждане в съответствие ще бъдат значителни, като еднообразният режим би могъл да не се впише в някои национални правни системи или правна култура в някои държави-членки.

АСПЕКТ 2: Адресати на административните наказания

Тук се разглежда възможността за налагане на санкции на физическите и/или юридическите лица, отговорни за нарушаването на правилата на ЕС за финансовите услуги.

Варианти|

1: Отсъствие на действие от страна на ЕС|

2: Санкции, приложими както към физическите, така и към юридическите лица|

При вариант 1 държавите-членки няма да разширят обхвата на заложените понастоящем в националните им законодателства санкции, което няма да доведе до оптимален възпиращ ефект.

Обратно, при вариант 2 възпиращият ефект на санкциите ще се увеличи значително, което ще осигури по-добро спазване на правото на ЕС с положително отражение върху защитата на потребителите, лоялната конкуренция, безопасността и почтеността на финансовите пазари. Този вариант би допринесъл и за създаването на равни условия на конкуренция на европейските финансови пазари, както и за засилването на потребителското доверие и на взаимното доверие между надзорните органи. Законодателни мерки ще бъдат необходими само в държавите-членки, където приложното поле на санкциите не обхваща както физическите, така и юридическите лица.

АСПЕКТ 3: Фактори, взети предвид при определянето на санкциите

Тук се разглеждат елементите, които компетентните органи разглеждат при определянето на вида административно наказание и/или размера на административно наложената имуществена санкция на извършителя на конкретно нарушение.

Варианти|

1: Отсъствие на действие от страна на ЕС|

2: Някои ключови фактори, които всички власти трябва да отчитат|

3: Подробен списък от идентични фактори, които всички национални власти трябва да отчитат|

При вариант 1 всички държави-членки ще отчитат сериозността на нарушението, като обаче в някои от тях или за някои нарушения ще се отчитат и други фактори. Това няма да е достатъчно за осигуряването на оптимален възпиращ ефект.

Вариант 2 ще позволи по-доброто приспособяване на наложените санкции към ефекта от нарушението и личните условия на нарушителите, което ще спомогне за осигуряването на ефективността, съразмерността и възпиращия им ефект. Хармонизирането на начина на налагане на санкции в ЕС ще улесни сътрудничеството между компетентните органи. Съразмерността на санкциите ще бъде по-добре осигурена, като ще се увеличи и възпиращият им ефект, което ще намали риска от нарушаване на правото на ЕС. Отчитането на поведението на сътрудничество на нарушителя ще спомогне за откриването на нарушения. Разходите за привеждане в съответствие за държавите-членки се очаква да бъдат в ограничен размер.

При вариант 3 еднообразният начин на налагане на санкциите ще осигури по-добър трансграничен надзор. Еднообразното прилагане на факторите, предвидено при вариант 2, ще има същият ефект като вариант 2 по отношение на съразмерността и възпиращия ефект на санкциите, както и по-доброто откриване на нарушенията. Списъкът обаче ще съдържа само факторите, които могат да се приложат по един и същ начин във всички национални правни системи, което няма да позволи да се взимат предвид други фактори, релевантни в някои правни системи. Разходите за привеждане в съответствие могат да бъдат значителни, като този вариант предполага преразглеждане на всички разпоредби относно начина на прилагане на санкциите.

АСПЕКТ 4: Наказателноправни санкции

Тук се разглеждат наказателноправните санкции за нарушения на законодателството на ЕС за финансовите услуги.

Варианти|

1: Отсъствие на действие от страна на ЕС|

2: Въвеждане на наказателноправни санкции за най-тежките нарушения|

При вариант 1 държавите-членки най-вероятно няма да изменят наказателното си право с оглед допълнително сближаване в тази област.

Вариант 2 ще представлява силно послание на неодобрение, което ще увеличи възпиращия ефект на санкциите и ще се отрази положително върху общественото възприемане на подходящия им характер. Не всички, нарушения ще бъдат предмет на наказателноправни санкции, а само най-тежките от тях, за които наказателноправните санкции са най-ефикасното, ефективно и с възпиращ ефект средство за постигане на подходящото прилагане на правото на ЕС за финансовите услуги. Наказателноправните санкции ще обхващат само областите, в които те са стриктно необходими.

АСПЕКТ 5: Действия на равнище ЕС в подкрепа на ефективното налагане на санкциите

Тук се разглеждат механизмите, които ЕС би могъл да въведе с оглед подобряване на прилагането на санкциите, по-специално с цел откриването на нарушения. Действието на равнище ЕС би могло да бъде насочено към следните области: 1) ключови правомощия и средства за разследване на разположение на всички компетентни органи, както и 2) сътрудничество между националните власти.

Варианти|

1: Координиране от европейските надзорни органи – не е необходимо допълнително действие на равнище ЕС|

2: Допълнително действие на равнище ЕС, така че да се гарантира, че всички държави-членки разполагат с ключовите правомощия и средства за разследване |

При вариант 1 някои държави-членки ще продължат да имат правила за сигнализирането на предполагаеми нарушения („доносничене“), като повечето обаче няма да въведат съгласувани и предсказуеми програми за защита на сигнализаторите и за освобождаването им от санкциониране, в случай че бъдат въвлечени в нарушение („програми за частична амнистия“). Целта за засилване на националните санкционни режими може да бъде донякъде постигната посредством координационната дейност на новите европейски надзорни органи.

Вариант 2 ще бъде по-ефективен за по-доброто прилагане на санкциите, тъй като за откриването на нарушения ще се разполага с нови инструменти. Когато нарушенията се откриват и наказват редовно се увеличава възпиращият ефект и ефективността на санкциите. Усещането, че нарушителите обикновено биват разкривани и ефективно наказвани също ще допринесе за възстановяването на доверието във финансовия сектор.

5.1.1. Предпочитан пакет от варианти за мерки

За петте разгледани аспекта бяха избрани следните варианти:

· АСПЕКТ 1: въвеждане на минимални общи критерии за вида и размера административно наказание

· АСПЕКТ 2: санкциониране както на физическите, така и на юридическите лица

· АСПЕКТ 3: някои ключови фактори, които всички национални власти трябва да отчитат

· АСПЕКТ 4: въвеждане на наказателноправни санкции за най-тежките нарушения

· АСПЕКТ 5: засилване на механизмите за улесняване на санкциите относно откриването на нарушения/правоприлагането

5.2. Варианти във връзка с естеството на мерките

По отношение на естеството на действията за прилагане на посочения в раздел 5.1. пакет от варианти на мерки бяха разгледани пет варианта.

· Вариант 1: необвързващи мерки, улесняващи сближаването на санкционните режими

При отсъствието на обвързаност няма да е възможно да се гарантира, че всички държави-членки ще приемат всички необходими мерки, както и че въпросите ще бъдат третирани еднообразно във всяка една от тях.

· Вариант 2: минимално сближаване на санкционните режими – секторен подход

Вариантът изглежда много ефективен, тъй като ще позволи въвеждането на най-подходящите за дадения сектор и по отношение на дадения законодателен акт на ЕС разпоредби. Държавите-членки ще разполагат със свободата на избор и прилагане на санкциите, като освен това ще могат да въвеждат по-ограничителни правила от минималните стандарти. Този вариант не налага непременно съществени изменения в националните санкционни режими.

· Вариант 3: минимално сближаване на санкционните режими — междусекторен подход

Този вариант ще позволи прилагането на избраните варианти на мерки за всички аспекти с изключение на аспект 4, тъй като секторният подход изглежда ключов за установяването на най-тежките нарушения, за които са необходими наказателноправни санкции. Поради факта, че рамка на равнище ЕС най-вероятно ще обхваща най-общите аспекти, държавите-членки ще запазят значителна свобода при прилагането на общите правила, което ще намали ефективността на този вариант.

· Вариант 4: пълно сближаване на санкционните режими — секторен подход

Във всички случаи този вариант не се прилага при аспект 4, тъй като европейският законодател няма правомощията да хармонизира напълно наказателноправните санкции. Пълно сближаване на санкционните режими няма да е подходящо за прилагането на мерките, предвидени за аспекти 1 и 3, които изключват въвеждането на еднообразни правила.

5.2.1. Предпочитани инструменти

За най-подходящ вариант се смята законодателно действие, визиращо минимално сближаване на националните санкционни режими и обхващащо потенциално всички аспекти.

За най-подходящ подход се смята секторният, който може да бъде съчетан с междусекторен чрез установяването на някои общи за всички сектори основни принципи.

6. Наблюдение и оценка

Избраните варианти на мерки ще бъдат представени в съобщението, така че всички заинтересовани страни да могат да изразят становище по предложените действия. Комисията ще оцени получената информация и ще я вземе предвид при представяне на твърдо предложение.

NL

(...PICT...)|EUROPESE COMMISSIE|

Brussel, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 definitief

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Het versterken van sanctieregelingen in de financiële sector

{SEC(2010) 1496 definitief} {COM(2010) 716 definitief}

1. Inleiding

Naar aanleiding van de financiële crisis is twijfel gerezen over de vraag of de regels voor de financiële markten altijd naar behoren worden nageleefd en toegepast.

Ingevolge het van de ECOFIN-Raad in 2007 ontvangen politieke mandaat heeft de Commissie samen met de comités van toezichthouders de samenhang, de gelijkwaardigheid en het werkelijke gebruik van de sanctiebevoegdheden onder de lidstaten in de Europese financiële sector getoetst.

2. Probleemstelling

Uit de voorbereidende analyse die op basis van de door de comités van toezichthouders verstrekte informatie is uitgevoerd, blijken bepaalde verschillen en zwakke punten in de nationale sanctieregelingen , die niet altijd lijken te verzekeren dat de sancties voldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

De niveaus van de administratieve geldsancties verschillen sterk per lidstaat en lijken, onder meer voor hetzelfde soort inbreuken, in sommige lidstaten te laag. In de financiële sector, waar een aantal mogelijke schenders financiële instellingen zijn met aanzienlijke omzetcijfers, lijken boetes ten belope van enkele duizenden euro's niet voldoende afschrikkend.

Sommige lidstaten beschikken voor bepaalde schendingen niet over belangrijke soorten sanctiebevoegdheden (bijvoorbeeld intrekking van de vergunning) die nodig kunnen zijn om schendingen effectief te sanctioneren.

Er bestaan verschillen wat het soort personen betreft dat mag worden gesanctioneerd: in bepaalde lidstaten zijn sancties niet van toepassing op natuurlijke personen of op rechtspersonen. Met betrekking tot een specifieke overtreding zullen zij dan ook op een verschillende manier worden behandeld naar gelang van de lidstaat waar de overtreding wordt begaan.

De voor het bepalen van het niveau van de opgelegde sancties in aanmerking genomen criteria variëren substantieel en omvatten niet altijd factoren (bijvoorbeeld de aan de schending ontleende voordelen) die belangrijk zijn om de evenredigheid en het afschrikkingseffect van sancties te verzekeren.

Sommige lidstaten voorzien voor bepaalde schendingen in strafrechtelijke sancties terwijl andere lidstaten uitsluitend in administratieve sancties voorzien. Strafrechtelijke sancties geven een sterk signaal af van afkeuring van de individuele overtreders en kunnen een belangrijk afschrikkend effect hebben.

Er bestaat enig verschil in het niveau van toepassing van sancties in verschillende lidstaten, waaronder die welke een bank- en verzekeringssector van vergelijkbare grootte hebben.

Vastgestelde problemen

De bovenbeschreven verschillen en zwakke punten kunnen:

1. de sancties wegens schendingen van de EU-wetgeving inzake financiële diensten onvoldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend maken;

2. de concurrentie op de interne markt verstoren ; en

3. het financiële toezicht negatief beïnvloeden.

Deze problemen kunnen resulteren in een gebrekkige naleving van de EU-regels inzake financiële diensten , waardoor het risico op marktmanipulatie en een gebrek aan transparantie kunnen toenemen en de goede werking van de financiële markten uiteindelijk kan worden geschaad.

Deze situatie dreigt de consumentenbescherming en de marktintegriteit ernstig te ondermijnen en kan de gehele economie negatief beïnvloeden.

Deze situatie dreigt ook het vertrouwen in de financiële sector te ondermijnen .

3. Analyse van de subsidiariteit

Convergentie van nationale sanctieregelingen lijkt noodzakelijk om het afschrikkingseffect van de sancties te bevorderen en daardoor te zorgen voor gelijke spelregels, uniforme toepassing van de wetgeving inzake financiële diensten van de EU en volledige samenwerking tussen de nationale toezichthouders in heel de EU. Deze doelstellingen kunnen beter via EU-maatregelen dan via verschillende nationale initiatieven worden bereikt. Betere toepassing van de bestaande sanctiebevoegdheden door de bevoegde autoriteiten op nationaal niveau zou niet voldoende zijn om voldoende convergentie te bereiken.

4. Doelstellingen van het EU-initiatief

Met EU-maatregelen zouden de volgende algemene beleidsdoelstellingen kunnen worden vervuld:

· herstel van vertrouwen in de financiële sector

· betere bescherming van de gebruikers van financiële diensten

· veiligheid, stabiliteit en integriteit van de financiële markten

· naleving van de financiële regels van de EU die bijdragen tot een goede werking van de financiële markten

Het bereiken van die doelstellingen vereist de realisatie van de volgende specifieke doelstellingen:

· effectiviteit, evenredigheid en afschrikkingseffect van sancties

· ontwikkeling van gelijke spelregels en vermindering van de gelegenheden tot regelgevingsarbitrage

· effectief toezicht op financiële instellingen.

5. Beleidsopties, effectanalyse en vergelijking

De analyse is in dit stadium beperkt tot een algemene beoordeling van de mogelijke opties om de nationale sanctieregelingen onderling aan te passen en te versterken. De overwogen beleidsopties handelen niet over specifieke maatregelen die in de betrokken specifieke sectoren (bankwezen, verzekeringen, effecten) nodig zijn; die zullen worden beoordeeld wanneer de Commissie definitieve voorstellen doet.

5.1. Beleidsopties betreffende de inhoud van de maatregelen

Er zijn vijf thema's voor mogelijke EU-maatregelen bepaald. Voor elk thema zijn verschillende beleidsopties geanalyseerd en vergeleken.

THEMA 1: soort administratieve sanctie en niveau van administratieve geldsancties

Het thema heeft betrekking op het soort en het niveau van administratieve sancties waarin in de nationale wetgeving wordt voorzien.

Opties|

1: Geen EU-maatregelen|

2: Gemeenschappelijke minimumbepalingen betreffende het soort administratieve sancties en het niveau van geldsancties voor essentiële schendingen|

3: Uniforme soort administratieve sancties en niveau van geldsancties voor cruciale schendingen|

4: Uniforme soort administratieve sancties en niveau van geldsancties in heel de EU voor alle schendingen|

Onder optie 1 zouden de lidstaten nauwelijks bereid zijn het soort sancties en het niveau van geldsancties waarin zij voorzien te vergelijken met die waarin in andere lidstaten wordt voorzien en de effectiviteit van hun eigen regeling ter discussie te stellen. Er zouden verschillen blijven bestaan.

Optie 2 zou helpen ervoor te zorgen dat schendingen in alle lidstaten op soortgelijke wijze worden behandeld, hetgeen de ontwikkeling van gelijke spelregels op de Europese financiële markten versterkt. Dit zou het consumentenvertrouwen vergroten en kan leiden tot een grotere grensoverschrijdende verkoop van producten op het gebied van financiële diensten. Door aan de bevoegde autoriteiten gelijkwaardige minimale sanctiebevoegdheden te verlenen, zou het grensoverschrijdend toezicht verbeteren. Het afschrikkingseffect van sancties zou ten minste in de lidstaten waar momenteel te lage sanctieniveaus bestaan, verhogen. Risico's op schendingen van de EU-wetgeving zouden verkleinen, hetgeen voordelig is voor de consumentenbescherming, concurrentie tussen de financiële instellingen, veiligheid en integriteit van de financiële markten. De lidstaten zouden verder mogen gaan dan de EU-minimumcriteria en de sancties aan de specificiteit van de verschillende nationale rechtssystemen mogen aanpassen. Wijzigingen in de nationale wetgeving zouden slechts in bepaalde lidstaten vereist zijn. De nalevingskosten voor de lidstaten zullen naar verwachting beperkt zijn.

Optie 3 zou effectief zijn bij het zorgen voor gelijke spelregels omdat daardoor de kans dat leveranciers van financiële diensten regelgevingsarbitrage tussen de sanctieregelingen in de verschillende lidstaten verrichten, verkleint. Het afschrikkend effect van sancties zou vergroten en de risico's op schendingen van de EU-wetgeving zouden dienovereenkomstig verkleinen, hetgeen voordelig zou zijn voor de consumentenbescherming, concurrentie, veiligheid en integriteit van de financiële markten. De lidstaten zouden echter niet de mogelijkheid hebben te voorzien in verdergaande sancties of hogere niveaus van geldboeten dan die waarin het uniforme EU-kader voorziet. Deze optie zou waarschijnlijk belangrijke wijzigingen van alle nationale wetgevingen vereisen.

Optie 4 zou de meest effectieve optie zijn wat betreft het waarborgen van gelijke spelregels en het vergroten van het vertrouwen tussen de toezichthouders aangezien alle verschillen dan zouden verdwijnen. Er zouden dan echter waarschijnlijk grote wijzigingen van alle nationale wetgevingen vereist zijn en alle speelruimte bij de behandeling van schendingen van het EU-recht zou verdwijnen. De nalevingskosten zouden belangrijk kunnen zijn en de uniforme regeling past mogelijk niet bij het rechtssysteem en de rechtscultuur in de verschillende lidstaten.

THEMA 2: adressaten van administratieve sancties

Dit thema handelt over de mogelijkheid sancties toe te passen op de natuurlijke personen en/of rechtspersonen die verantwoordelijk zijn voor een schending van de regels inzake financiële diensten van de EU.

Opties|

1: Geen EU-maatregelen|

2: Sancties zowel van toepassing op natuurlijke als op rechtspersonen|

Onder optie 1 zouden de lidstaten de persoonlijke werkingssfeer van de sancties zoals momenteel in hun wetgeving geregeld niet verruimen hetgeen waarschijnlijk niet voor een optimaal afschrikkingseffect zou zorgen.

Optie 2 daarentegen zou het afschrikkingseffect van de sancties in belangrijke mate verhogen, hetgeen zou zorgen voor betere naleving van de EU-wetgeving en positieve effecten zou hebben op consumentenbescherming, eerlijke concurrentie, veiligheid en integriteit van de financiële markten. Deze optie zou positief zijn voor gelijke spelregels op de Europese financiële markt en zou het consumentenvertrouwen en wederzijdse vertrouwen tussen de toezichthouders vergroten. Alleen in de lidstaten waar de werkingssfeer van de sancties niet zowel de natuurlijke als de rechtspersonen omvat, zouden wetgevingsmaatregelen vereist zijn.

THEMA 3: bij het bepalen van sancties in aanmerking genomen factoren

Dit thema betreft de elementen die door de bevoegde autoriteiten worden overwogen wanneer zij het soort administratieve sancties en/of het bedrag van de administratieve geldsanctie bepalen dat aan de dader van een specifieke schending moet worden opgelegd.

Opties|

1: Geen EU-maatregelen|

2: Een aantal door alle autoriteiten in aanmerking te nemen essentiële factoren|

3: Lijst van door alle nationale autoriteiten in aanmerking te nemen exhaustieve en identieke factoren|

Onder optie 1 zou, terwijl alle lidstaten rekening houden met de ernst van de schending, alleen in sommige lidstaten of voor bepaalde schendingen met andere factoren rekening worden gehouden. Dit zou waarschijnlijk onvoldoende zijn om te zorgen voor een optimaal afschrikkingseffect.

Optie 2 zou het mogelijk maken de opgelegde sancties beter aan te passen aan de impact van de schending en de persoonlijke situatie van de overtreders, hetgeen zou helpen te zorgen voor de effectiviteit, evenredigheid en het afschrikkingseffect ervan. Verhoogde convergentie in de wijze waarop sancties in heel Europa worden toegepast, zou de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten vergemakkelijken. De evenredigheid van de sancties zou beter verzekerd zijn en het afschrikkingseffect van de sancties zal toenemen, waardoor de risico's op schendingen in de EU zouden verminderen. Rekening houden met de medewerkingsbereidheid van de overtreder zou helpen schendingen op te sporen. De nalevingskosten voor de lidstaten zullen naar verwachting beperkt zijn.

Onder optie 3 zou uniformiteit in de wijze waarop sancties worden toegepast, zorgen voor een beter grensoverschrijdend toezicht. Uniforme toepassing van de factoren waarin optie 2 voorziet, zou wat betreft evenredigheid en afschrikkingseffect van sancties en betere opsporing van inbreuken dezelfde effecten hebben als optie 2. De lijst zou echter alleen factoren omvatten die in alle nationale rechtssystemen op dezelfde wijze kunnen worden toegepast, waardoor het onmogelijk zou zijn ook rekening te houden met andere factoren die in sommige rechtssystemen mogelijk relevant zijn. De nalevingskosten kunnen aanmerkelijk zijn, aangezien deze optie een herziening impliceert van alle bepalingen betreffende de wijze waarop sancties worden toegepast.

THEMA 4: strafrechtelijke sancties

Dit thema betreft de toepassing van strafrechtelijke sancties op schendingen van de financiëledienstenwetgeving van de EU.

Opties|

1: Geen EU-maatregelen|

2: Invoering van strafrechtelijke sancties voor de zwaarste schendingen|

Onder optie 1 is het onwaarschijnlijk dat de lidstaten hun strafrecht herzien om verdere convergentie op dit gebied te bereiken.

Optie 2 zou een sterk signaal van afkeuring afgeven dat het afschrikkingseffect van sancties zou kunnen verhogen en een positieve impact op de publieke perceptie van de gepastheid van sancties zou kunnen hebben. Er zouden niet op alle schendingen strafrechtelijke sancties staan, alleen op de zwaarste, waarvoor strafrechtelijke sancties het meest efficiënte, effectieve en afschrikkende instrument zijn om behoorlijke handhaving van de financiëledienstenregels van de EU te bereiken. In strafrechtelijke sancties zou alleen worden voorzien op gebieden waar dit strikt noodzakelijk is.

THEMA 5 EU-maatregelen ter ondersteuning van effectieve toepassing van sancties

Dit thema betreft de mechanismen die de lidstaten mogen invoeren om de toepassing van sancties, met name de opsporing van schendingen, te verbeteren. De voorziene EU maatregelen zouden zich toespitsen op 1) het verschaffen aan alle bevoegde autoriteiten van essentiële bevoegdheden en onderzoeksinstrumenten en 2) de samenwerking tussen nationale autoriteiten.

Opties|

1: Coördinatie door de ETA's – geen bijkomende EU-maatregelen|

2: Bijkomende EU-maatregelen om ervoor te zorgen dat alle lidstaten voorzien in essentiële onderzoeksbevoegdheden en -instrumenten |

Onder optie 1 zouden, terwijl bepaalde lidstaten in regels betreffende informanten zouden blijven voorzien, verreweg de meeste lidstaten waarschijnlijk geen consistente en voorspelbare regelingen invoeren om informanten te beschermen en hen van sancties te ontheffen wanneer zij bij de inbreuk betrokken zijn (clementieregelingen). Het doel van de versterking van de nationale sanctieregelingen zou in bepaalde mate kunnen worden bereikt door de coördinatieactiviteit van de nieuwe Europese toezichthoudende autoriteiten.

Optie 2 zou effectiever zijn wat betreft betere handhaving van sancties, aangezien nieuwe instrumenten beschikbaar zouden zijn om schendingen op te sporen. Wanneer schendingen regelmatig worden opgespoord en bestraft, zouden het afschrikkingseffect en de effectiviteit van de sancties worden verhoogd. Ook zou de perceptie dat de daders van overtredingen gewoonlijk worden ontdekt en effectief gestraft het vertrouwen in de financiële sector herstellen.

5.1.1. Verkozen pakket beleidsopties

De volgende opties zijn geselecteerd voor de vijf behandelde thema's:

· THEMA 1: invoering van gemeenschappelijke minimumcriteria betreffende soort en niveau van administratieve sancties

· THEMA 2: zowel op natuurlijke als op rechtspersonen toepasselijke sancties

· THEMA 3: bepaalde door alle nationale autoriteiten in aanmerking genomen essentiële factoren

· THEMA 4: invoering van strafrechtelijke sancties voor de zwaarste schendingen

· THEMA 5: versterking van mechanismen die de opsporing van schendingen/handhaving van sancties vergemakkelijken.

5.2. Opties betreffende het soort maatregelen

Vier opties zijn overwogen ten aanzien van het soort maatregelen die kunnen worden genomen om het in punt 5.1 bepaalde pakket beleidsopties uit te voeren.

· Optie 1: niet-bindende maatregelen die de onderlinge aanpassing van de sanctieregelingen vergemakkelijken

Bij ontstentenis van enige verplichting zou niet verzekerd zijn dat alle lidstaten alle vereiste maatregelen nemen en zouden de betrokken thema's waarschijnlijk door elke lidstaat anders worden behandeld.

· Optie 2: minimale onderlinge aanpassing van sanctieregelingen – sectorale benadering

Deze optie lijkt zeer effectief aangezien het daardoor mogelijk zou worden de bepalingen in te voeren die in de specifieke sector en voor de betrokken specifieke EU-rechtshandeling het meest passend zijn. De lidstaten zouden nog steeds de sancties kunnen kiezen en toepassen en zouden in strengere regels dan de minimumnormen mogen voorzien. Deze optie zou niet noodzakelijk belangrijke wijzigingen van de nationale sanctieregelingen vereisen.

· Optie 3: minimale onderlinge aanpassing van de sanctieregelingen – sectoroverschrijdende benadering

Deze optie zou het mogelijk maken de voor alle thema's behalve thema 4 geselecteerde beleidsopties uit te voeren aangezien een sectorale benadering essentieel lijkt om de zwaarste schendingen te bepalen waarvoor strafrechtelijke sancties noodzakelijk zijn. Aangezien het EU-kader slechts op zeer algemene thema's betrekking zou kunnen hebben, zouden de lidstaten veel speelruimte behouden bij de uitvoering van de gemeenschappelijke regels, waardoor de effectiviteit van deze optie zou verminderen.

· Optie 4: volledige onderlinge aanpassing van de sanctieregelingen – sectorale benadering

Deze optie is in ieder geval uitgesloten voor thema 4, aangezien de Europese wetgever niet bevoegd is om strafrechtelijke sancties volledig te harmoniseren. Volledige onderlinge aanpassing van de sanctieregelingen zou niet geschikt zijn voor de uitvoering van de voor de thema's 1 en 3 geselecteerde beleidsmaatregelen, die de invoering van uniforme regels uitsluiten.

5.2.1. Verkozen beleidsinstrumenten

Als meest passende optie geldt een wetgevingsmaatregel die gericht is op minimale onderlinge aanpassing van de nationale sanctieregelingen en potentieel alle te behandelen thema's omvat.

Als meest effectieve benadering geldt de sectorale benadering, die met de sectoroverschrijdende benadering zou kunnen worden gecombineerd door een aantal voor alle sectoren gemeenschappelijke basisbeginselen vast te stellen.

6. MONITORING EN EVALUATIE

De geselecteerde beleidsopties zullen in de mededeling worden gepresenteerd om alle stakeholders in staat te stellen opmerkingen over de voorgestelde maatregelen te maken. De Commissie zal de ontvangen feedback evalueren en ermee rekening houden wanneer zij met definitieve voorstellen komt.

ES

(...PICT...)|COMISIÓN EUROPEA|

Bruselas, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO Documento que acompaña a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Regímenes sancionadores más rigurosos en el sector de servicios financieros

{SEC(2010) 1496 final} {COM(2010) 716 final}

1. Introducción

La crisis financiera ha llevado a plantearse si las disposiciones que regulan el mercado financiero se cumplen y aplican siempre como debieran.

A raíz del mandato político recibido del Consejo ECOFIN en 2007, la Comisión procedió a analizar, junto con los Comités de Supervisores, la coherencia, la equivalencia y el uso efectivo de las facultades sancionadoras en los Estados miembros, en el sector europeo de los servicios financieros.

2. Definición del problema

El primer análisis, realizado a partir de la información facilitada por los Comités de Supervisores, pone de manifiesto algunas divergencias entre los regímenes sancionadores nacionales y deficiencias en los mismos , lo que, en principio, no siempre garantiza que las sanciones impuestas sean suficientemente eficaces, proporcionadas y disuasorias.

Los niveles de las sanciones administrativas de carácter pecuniario varían enormemente de un Estado miembro a otro, incluso en relación con un mismo tipo de infracción, y son excesivamente bajos en algunos de ellos. En el sector financiero, en el que muchos de los infractores potenciales son entidades financieras con sustanciales volúmenes de negocio, las multas por importe de varios miles de euros no parecen lo bastante disuasorias.

En algunos Estados miembros, la normativa no prevé, en relación con determinadas infracciones, ciertos tipos de facultades sancionadoras importantes (p.ej., revocación de la autorización) que pueden resultar necesarias para sancionar de manera eficaz las vulneraciones de las normas.

Existen divergencias en cuanto a las categorías de personas que pueden ser objeto de sanción; así, en algunos Estados miembros, las sanciones no pueden aplicarse a personas físicas, o a personas jurídicas. En consecuencia, el trato dispensado a quienes cometan un determinado tipo de infracción será diferente en función del Estado miembro en el que la hayan cometido.

Los criterios aplicados para determinar el nivel de las sanciones impuestas varían sensiblemente y no siempre atienden a factores (p.ej., los beneficios que ha reportado la infracción) que resulten importantes a la hora de garantizar el carácter proporcional y disuasorio de las sanciones.

Algunos Estados miembros prevén sanciones penales por determinadas infracciones, otros, en cambio, únicamente prevén sanciones administrativas. Las sanciones penales transmiten un firme mensaje de desaprobación a los infractores y podrían tener un importante efecto disuasorio.

Existen ciertas divergencias en cuanto al grado de aplicación de las sanciones en los distintos Estados miembros, incluidos aquellos que cuentan con sectores bancario y de seguros de dimensiones análogas.

Problemas detectados

Las divergencias y deficiencias anteriormente mencionadas pueden:

1. Hacer que las sanciones por vulneración de la normativa de la UE en el ámbito de los servicios financieros sean insuficientemente eficaces, proporcionadas y disuasorias.

2. Falsear la competencia en el mercado interior.

3. Repercutir negativamente en la supervisión financiera .

Esos problemas pueden traducirse en el incumplimiento de las disposiciones sobre servicios financieros de la UE , lo que puede incrementar el riesgo de manipulación del mercado y de falta de transparencia, y, en último término, ir en detrimento del buen funcionamiento de los mercados financieros.

Tal situación puede perjudicar gravemente la protección de los consumidores y la integridad de los mercados , y tener repercusiones negativas sobre la economía en su conjunto.

La situación puede asimismo minar la confianza en el sector financiero .

3. Análisis de la subsidiariedad

Parece necesaria una convergencia de los regímenes sancionadores a fin de potenciar su carácter disuasorio, garantizando así unas condiciones de competencia equitativas, una aplicación uniforme de la normativa de la UE sobre servicios financieros, y una cooperación plena entre los supervisores nacionales de toda la UE. Estos objetivos pueden alcanzarse mejor mediante medidas a escala de la UE que a través de las diferentes iniciativas nacionales. Una aplicación más eficiente, por parte de las autoridades competentes, de las facultades sancionadoras actualmente previstas a escala nacional no bastaría para lograr el suficiente nivel de convergencia.

4. Objetivos de la iniciativa de la UE

La actuación a escala de la UE podría lograr los siguientes objetivos estratégicos generales:

· restablecer la confianza en el sector financiero;

· brindar una mayor protección a los usuarios de servicios financieros;

· contribuir a la seguridad, estabilidad e integridad de los mercados financieros;

· favorecer la observancia de la normativa financiera de la UE, contribuyendo con ello al adecuado funcionamiento de los mercados financieros.

La consecución de los mencionados objetivos exige a su vez el logro de una serie de objetivos específicos, a saber:

· la eficacia y el carácter proporcional y disuasorio de las sanciones;

· la instauración de condiciones de competencia equitativas que reduzcan las posibilidades de arbitraje regulador;

· la eficaz supervisión de las entidades financieras.

5. Opciones de actuación, Análisis de impacto y comparación

El análisis se limita en esta fase a una evaluación general de las posibles opciones existentes para aproximar y reforzar los regímenes sancionadores nacionales. Las opciones de actuación examinadas no se detienen en las medidas concretas necesarias en los sectores específicos considerados (bancario, de seguros, de valores), las cuales se estudiarán cuando la Comisión formule propuestas firmes.

5.1. Opciones de actuación en relación con el contenido de las medidas

Se han delimitado cinco posibles cuestiones en las que podría centrarse la actuación de la UE. Respecto de cada una de ellas, se han analizado y comparado diversas opciones de actuación.

CUESTIÓN 1: Tipo de sanción administrativa y nivel de las sanciones administrativas de carácter pecuniario

Se trata de estudiar el tipo y el nivel de las sanciones administrativas previstas en la legislación nacional.

Opciones|

1: no intervención de la UE|

2: disposiciones mínimas comunes en cuanto al tipo de sanciones administrativas y al nivel de las sanciones de carácter pecuniario aplicables a las principales infracciones |

3: uniformidad del tipo de sanciones administrativas y del nivel de las sanciones de carácter pecuniario aplicables a las principales infracciones |

4: uniformidad del tipo de sanciones administrativas y del nivel de las sanciones de carácter pecuniario aplicables a cualesquiera infracciones |

La opción 1 no alentaría a los Estados miembros a comparar el tipo de sanciones y el nivel de las sanciones pecuniarias previstas con las contempladas en otros Estados miembros, ni a cuestionar la eficacia de su propio régimen, lo que perpetuaría las divergencias.

La opción 2 contribuiría a garantizar que las infracciones tuvieran la misma consideración en todos los Estados miembros, lo que favorecería condiciones de competencia equitativas en los mercados financieros europeos. Se incrementaría así la confianza de los consumidores, lo que podría hacer aumentar las ventas transfronterizas de productos del ámbito de los servicios financieros. La atribución a las autoridades competentes de unas facultades sancionadoras mínimas equivalentes mejoraría la supervisión transfronteriza. Aumentaría el efecto disuasorio de las sanciones, al menos en aquellos Estados miembros en los que el grado de aplicación de las sanciones es excesivamente bajo. Se reducirían los riesgos de vulneración de la normativa de la UE, en beneficio de la protección de los consumidores, la competencia entre entidades financieras y la seguridad e integridad de los mercados financieros. Se autorizaría a los Estados miembros a aplicar criterios más rigurosos que los mínimos fijados a nivel de la UE y a adaptar las sanciones a las particularidades de los distintos ordenamientos jurídicos nacionales. Esta opción únicamente comportaría cambios en la legislación de algunos Estados miembros. Los costes de cumplimiento para los Estados miembros serían, previsiblemente, limitados.

La opción 3 resultaría eficaz a la hora de crear condiciones de competencia equitativas, ya que limitaría las posibilidades de que los proveedores de servicios financieros practicasen el arbitraje regulador entre los regímenes sancionadores vigentes en los distintos Estados miembros. Incrementaría el efecto disuasorio de las sanciones, reduciendo así los riesgos de vulneración de la normativa de la UE, lo que redundaría en beneficio de la protección de los consumidores, la competencia y la seguridad e integridad de los mercados financieros. Sin embargo, los Estados miembros no tendrían la facultad de establecer otros tipos de sanciones, ni multas de importes más elevados que los previstos en el marco uniforme de la UE. Esta opción exigiría, con toda probabilidad, modificaciones importantes de la normativa en todos los Estados miembros.

La opción 4 sería la mas eficaz a la hora de instaurar condiciones equitativas de competencia y reforzar la confianza entre supervisores, puesto que eliminaría cualquier divergencia. Con todo, es probable que obligara a efectuar modificaciones de envergadura en la normativa de todos los Estados miembros, a la vez que eliminaría toda flexibilidad en el tratamiento de las vulneraciones de la normativa de la UE. Los costes de cumplimiento serían considerables y el régimen uniforme podría no adaptarse al ordenamiento y a la cultura jurídicos de los distintos Estados miembros.

CUESTIÓN 2: Destinatarios de las sanciones administrativas

Se trata aquí de determinar la posibilidad de aplicar sanciones a personas físicas y/o jurídicas que hayan infringido la normativa de la UE en el ámbito de los servicios financieros.

Opciones|

1: no intervención de la UE|

2: sanciones aplicables tanto a personas físicas como a personas jurídicas|

De seleccionarse la opción 1 , es probable que los Estados miembros no ampliaran el ámbito de aplicación personal de las sanciones actualmente previsto en su ordenamiento jurídico, y que, en consecuencia, el efecto disuasorio de las mismas no fuera óptimo.

La opción 2 , en cambio, incrementaría de manera significativa el efecto disuasorio de las sanciones, lo que garantizaría una mayor observancia de la normativa de la UE y tendría consecuencias positivas en lo que respecta a la protección de los consumidores, la competencia leal y la seguridad e integridad de los mercados financieros. Esta opción incidiría favorablemente en la equidad de las condiciones de competencia en el mercado financiero europeo, incrementando así la confianza de los consumidores y la confianza mutua entre supervisores. Únicamente se requeriría la adopción de medidas legislativas en aquellos Estados miembros en los que el ámbito de aplicación de las sanciones no abarca a la vez a las personas físicas y a las personas jurídicas.

CUESTIÓN 3: Factores a tener en cuenta en la determinación de las sanciones

Se trata aquí de los aspectos que las autoridades competentes toman en consideración a la hora de decidir el tipo de sanciones administrativas y/o el importe de las sanciones administrativas de carácter pecuniario que ha de aplicarse al autor de una infracción específica.

Opciones|

1: no intervención de la UE|

2: determinación de algunos factores clave que todas las autoridades deben tomar en consideración|

3: determinación de una lista exhaustiva de factores clave idénticos que todas las autoridades nacionales deben tomar en consideración|

Con arreglo a la opción 1 , si bien todos los Estados miembros tienen en cuenta la gravedad de la infracción, otros factores solo se tomarían en consideración en algunos de ellos o en relación con determinadas infracciones. Esto resultaría probablemente insuficiente para que el efecto disuasorio de las sanciones fuera óptimo.

La opción 2 permitiría que las sanciones impuestas se adecuaran mejor al alcance de la infracción y a las circunstancias personales de los infractores, lo que favorecería su eficacia, proporcionalidad y efecto disuasorio. La mayor convergencia en cuanto a las modalidades de aplicación de las sanciones en toda Europa facilitaría la cooperación entre las autoridades competentes. Se tendrían mayores garantías por lo que respecta a la proporcionalidad de las sanciones, y aumentaría el carácter disuasorio de las mismas, lo que reduciría el riesgo de vulneración de las normas de la UE. Tomar en consideración la posible actitud colaboradora del infractor facilitaría la detección de las infracciones. Los costes de cumplimiento para los Estados miembros serían, previsiblemente, limitados.

La uniformidad en la manera de aplicar las sanciones que permite la opción 3 comportaría una mejor supervisión transfronteriza. La aplicación uniforme de los factores previstos en la opción 3 tendría los mismos efectos que la opción 2, en cuanto a proporcionalidad y efecto disuasorio de las sanciones y a una detección más eficiente de las infracciones. Sin embargo, la lista incluiría únicamente factores que pudieran abordarse de la misma manera en todos los ordenamientos jurídicos nacionales, lo que eliminaría la posibilidad de tomar también en consideración otros factores que pudieran resultar pertinentes en algunos ordenamientos jurídicos. Los costes de cumplimiento podrían ser considerables, pues esta opción conllevaría una revisión de todas las disposiciones relativas a la forma en que se aplican las sanciones.

CUESTIÓN 4: sanciones penales

Este epígrafe se refiere a la aplicación de sanciones penales en los casos de vulneración de la normativa de la UE en el ámbito de los servicios financieros.

Opciones|

1: no intervención de la UE|

2: instauración de sanciones penales por las infracciones de mayor gravedad|

De seleccionarse la opción 1 , las probabilidades de que los Estados miembros revisaran su Derecho penal con objeto de lograr una mayor convergencia en ese ámbito serían escasas.

La opción 2 transmitiría un firme mensaje de desaprobación que podría reforzar el carácter disuasorio de las sanciones e influir favorablemente en la percepción que tienen los ciudadanos de la idoneidad de las mismas. No a todas las infracciones se aplicarían sanciones penales, sino únicamente a las más graves, respecto de las cuales este tipo de sanciones constituye el medio más eficaz, eficiente y disuasorio de garantizar el correcto cumplimiento de las disposiciones sobre servicios financieros de la UE. El recurso a las sanciones penales se limitaría a ámbitos en los que ello resulte estrictamente necesario.

CUESTIÓN 5: Medidas a nivel de la UE en apoyo de la aplicación eficaz de sanciones

Se trata aquí de determinar los mecanismos que los Estados miembros pueden instaurar a fin de mejorar la aplicación de las sanciones y, en particular, la detección de las infracciones. La actuación de la UE se centraría en: 1) las atribuciones y los medios de investigación esenciales de que habrían de disponer todas las autoridades competentes, y 2) la cooperación entre dichas autoridades.

Opciones|

1: coordinación por parte de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) - sin intervención suplementaria de la UE|

2: actuación suplementaria de la UE para garantizar que todos los Estados miembros prevean atribuciones e instrumentos de investigación esenciales |

Con arreglo a la opción 1 , aun cuando algunos Estados miembros continuarían regulando la denuncia de infracciones, es probable que la gran mayoría de ellos no instaurara programas coherentes y previsibles con vistas a proteger a los denunciantes y eximirlos de toda sanción en el supuesto de que hubieran estado implicados en la infracción denunciada (programas de «clemencia»). El objetivo de reforzar los regímenes sancionadores nacionales podría alcanzarse en cierta medida a través de la actividad de coordinación de las nuevas Autoridades Europeas de Supervisión.

La opción 2 resultaría más eficaz desde la óptica de una mayor eficacia en la aplicación de las sanciones, al disponerse de nuevos instrumentos para detectar las infracciones. La eficacia y el efecto disuasorio de las sanciones aumentaría merced a la regularidad de la detección y el castigo de las infracciones. La percepción de que los autores de infracciones suelen ser descubiertos y realmente sancionados contribuiría asimismo a restablecer la confianza en el sector financiero.

5.1.1. Opciones de actuación preferidas

En relación con las cinco cuestiones analizadas, se han seleccionado las siguientes opciones:

· CUESTIÓN 1: definir un conjunto mínimo de criterios comunes respecto del tipo y el nivel de las sanciones administrativas

· CUESTIÓN 2: aplicar las sanciones tanto a las personas físicas como a las personas jurídicas

· CUESTIÓN 3: determinar algunos factores clave que todas las autoridades deben tomar en consideración

· CUESTIÓN 4: instaurar sanciones penales por las infracciones de mayor gravedad

· CUESTIÓN 5: reforzar los mecanismos que facilitan la detección de las infracciones y la aplicación de sanciones.

5.2. Alternativas en relación con la naturaleza de las medidas

Se han examinado cuatro alternativas en cuanto a la naturaleza de las medidas que pueden adoptarse a fin de aplicar el conjunto de opciones de actuación determinadas en el apartado 5.1.

· Alternativa 1: medidas no vinculantes que faciliten la aproximación de los regímenes sancionadores

En ausencia de toda obligación, no habría garantías de que todos los Estados miembros adoptaran la totalidad de las medidas necesarias y es probable que las cuestiones consideradas se abordaran de manera diferente en los distintos Estados miembros.

· Alternativa 2: aproximación mínima de los regímenes sancionadores – enfoque sectorial

Esta alternativa se antoja muy eficaz, pues permitiría adoptar las disposiciones que resulten más adecuadas respecto del sector concreto de que se trate, y respecto del acto jurídico específico de la UE considerado. Los Estados miembros seguirían gozando de discrecionalidad a la hora de decidir sanciones y aplicarlas, y podrían prever normas más rigurosas que las que suponen los criterios comunes. Esta alternativa no necesariamente exigiría modificaciones de los regímenes sancionadores nacionales.

· Alternativa 3: aproximación mínima de los regímenes sancionadores – enfoque intersectorial

Esta alternativa permitiría poner en práctica las opciones de actuación seleccionadas en relación con todas las cuestiones, salvedad hecha de la cuestión 4; en efecto, parece esencial un planteamiento sectorial a la hora de delimitar las infracciones más graves que exigen la aplicación de sanciones penales. Dado que el marco legislativo de la UE únicamente regularía aspectos muy generales, los Estados miembros conservarían amplia discrecionalidad en cuanto a la aplicación de los criterios comunes, lo que mermaría la eficacia de esta alternativa.

· Alternativa 4: convergencia total de los regímenes sancionadores – enfoque sectorial

Esta opción está, en todo caso, excluida para la cuestión 4, dado que el legislador europeo no está facultado para armonizar plenamente las sanciones penales. La convergencia total de los regímenes sancionadores no resultaría adecuada para la aplicación de las medidas seleccionadas en relación con las cuestiones 1 y 3, que excluyen la adopción de disposiciones uniformes.

5.2.1. Instrumentos de actuación preferidos

Se considera que la alternativa más idónea sería la consistente en una medida legislativa orientada a lograr una aproximación mínima de los regímenes sancionadores nacionales y que, en principio, abarque todas las cuestiones que deben regularse.

Se considera, por otra parte, que lo más eficaz sería adoptar un enfoque sectorial, que podría combinarse con el enfoque intersectorial mediante la fijación de una serie de principios básicos comunes a todos los sectores.

6. Seguimiento y evaluación

Las opciones de actuación seleccionadas se presentarán en la Comunicación, a fin de permitir a todos los interesados formular observaciones sobre las medidas propuestas. La Comisión evaluará las contribuciones que reciba y las tomará en consideración a la hora de elaborar propuestas firmes.

MT

(...PICT...)|IL-KUMMISSJONI EWROPEA|

Brussel 8.12.2010

SEG(2010) 1497 finali

DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI

SOMMARJU TAL-VALUTAZZJONI TAL-IMPATT Dokument ta’ akkumpanjament għall- KOMUNIKAZZJONI MILL-KUMMISSJONI Rinfurzar reġimi tas-sanzjonar fis-settur tas-servizzi finanzjarji

{SEG(2010) 1496 finali} {KUMM(2010) 716 finali}

1. Daħla

Il-kriżi finanzjarja ġabet inċertezza dwar jekk ir-regoli tas-swieq finanzjarji humiex rispettati u applikati dejjem kif suppost.

B'segwitu għall-mandat mogħti mill-Kunsill ECOFIN fl-2007, il-Kummisssjoni flimkien mal-Kumitati tas-Superviżuri wettqet eżami tal-koerenza, l-ekwivalenza u l-użu effettiv mis-setgħat tas-sanzjonar fost l-Istati Membri (SM), fis-settur Ewropew tas-servizzi finanzjarji.

2. Id-definizzjoni tal-problema

L-analiżi preliminari mwettqa abbażi tal-informazzjoni pprovduta mill-Kumitati tas-Superviżuri turi ċerti diverġenzi u dgħufijiet fir-reġimi nazzjonali tas-sanzjonar , li dehru li mhux dejjem jiżguraw li s-sanzjonijiet ikunu effikaċi, proporzjonati u dissważivi biżżejjed.

Il-livelli tas-sanzjonijiet pekunarji amministrattivi jvarjaw sew bejn SM u ieħor u jidhru li huma baxxi wisq f'xi SM, inkluż għall-istess tip ta’ ksur. Fis-settur finanzjarju, fejn għadd kbir ta’ kontraventuri potenzjali huma istituzzjonijiet finanzjarji transfruntieri b'fatturati konsiderevoli, multi ta’ ftit eluf ta’ euro ma jistgħux jitqiesu dissważivi biżżejjed.

Xi SM ma għandhomx għad-dispożizzjoni tagħhom tipi importanti ta’ setgħat tas-sanzjonar (eż. irtirar tal-awtorizzazzjoni) għal ċertu ksur, li jistgħu jkunu neċessarji għas-sanzjonar effikaċi tal-vjolazzjonijiet.

Jeżistu diverġenzi dwar it-tip ta’ persuni li jistgħu jiġu ssanzjonati: f'xi SM is-sanzjonijiet mhumiex applikabbli għall-persuni fiżiċi jew għall-persuni ġuridiċi. Għalhekk dawn jiġu ttrattati b'modi differenti fir-rigward ta’ vjolazzjoni speċifika, skont l-Istat Membru fejn tkun twettqet il-vjolazzjoni.

Il-kriterji meqjusa għad-determinazzjoni tal-livell tas-sanzjonijiet imposti jvarjaw sostanzjalment u mhux dejjem jinkludi fatturi (eż. il-benefiċċji miksuba mill-vjolazzjoni) li jkunu importanti għall-iżgurar tal-proporzjonalità u d-dissważività tas-sanzjonijiet.

Xi SM jiddisponu sanzjonijiet kriminali għal ċerti vjolazzjonijiet filwaqt li oħrajn jiddisponu sanzjonijiet amministrattivi biss. Is-sanzjonijiet kriminali jibagħtu messaġġ qawwi ta’ diżapprovazzjoni lill-kontraventuri individwali u jista' jkollhom effett dissważiv importanti.

Teżisti ċertu diverġenza fil-livell tal-applikazzjoni tas-sanzjonijiet fi SM differenti, inkluż dawk li jkollhom setturi bankarji u tal-assigurazzjoni ta’ daqs simili.

Il-problemi identifikati

Id-diverġenzi u d-dgħufijiet deskritti hawn fuq jistgħu:

1. irendu s-sanzjonijiet għall-vjolazzjonijiet tal-leġiżlazzjoni tal-UE dwar is-servizzi finanzjarji insuffiċjentement effikaċi, proporzjonati u dissważivi ;

2. joħolqu distorsjonijiet għall-kompetizzjoni fis-Suq Intern ; kif ukoll

3. ikollhom impatt negattiv fuq is-superviżjoni finanzjarja .

Dawn il-problemi jistgħu jirriżultaw f' nuqqas ta’ konformità mar-regoli tal-UE dwar is-servizzi finanzjarji , li jistgħu jżidu r-riskju tal-manipulazzjoni tas-suq u n-nuqqas ta’ trasparenza, u jistgħu finalment ikunu ta’ detriment għall-funzjonament xieraq tas-swieq finanzjarji.

Din is-sitwazzjoni tissogra li tippreġudika serjament il-protezzjoni tal-konsumatur u l-integrità tas-suq, u tista' taffettwa ħażin l-ekonomija kollha.

Din is-sitwazzjoni tissogra wkoll li tippreġudika l-kunfidenza fis-settur finanzjarju .

3. Analiżi tas-sussidjarjetà

Il-konverġenza tar-reġimi nazzjonali tas-sanzjonar tidher neċessarja għall-promozzjoni tad-dissważività tas-sanzjonijiet u b'hekk jiġi żgurat kuntest ekwu, applikazzjoni uniformi tal-leġiżlazzjoni tal-UE dwar is-servizzi finanzjarji, u l-koperazzjoni sħiħa bejn is-superviżuri nazzjonali fl-UE kollha. Dawn l-għanijiet jistgħu jintlaħqu aħjar permezz ta’ azzjoni tal-UE aktar milli b'inizjattivi nazzjonali differenti. Applikazzjoni aħjar tas-setgħat eżistenti tas-sanzjonar mill-awtoritajiet kompetenti fil-livell nazzjonali ma jkunux biżżejjed biex tintlaħaq konverġenza suffiċjenti.

4. L-għanijiet tal-inizjattiva tal-UE

Azzjoni tal-UE tista' taqdi l-għanijiet ta’ politika ġenerali segwenti:

· Kunfidenza restawrata fis-settur finanzjarju;

· Protezzjoni aħjar tal-utenti tas-servizzi finanzjarji;

· Sikurezza, stabilità u integrità tas-swieq finanzjarji;

· Konformità mar-regoli finanzjarji tal-UE favur il-funzjonament xieraq tas-swieq finanzjarji;

Sabiex jintlaħqu dawn l-għanijiet jeħtieġ ir-realizzazzjoni tal-għanijiet speċifiċi li ġejjin:

· L-effikaċa, il-proporzjonalità u d-dissważività tas-sanzjonijiet;

· L-iżvilupp ta’ kuntest ekwu li jnaqqas l-opportunitajiet għall-arbitraġġ regolatorju;

· Is-superviżjoni effikaċi tal-istituzzjonijiet finanzjarji.

5. Alternattivi ta' politika, analiżi tal-impatt u paragun

L-analiżi f'dan l-istadju hija limitata għal valutazzjoni ġenerali tal-alternattivi possibbli għall-approssimizzazzjoni u r-rinfurzar tar-reġimi nazzjonali tas-sanzjonar. L-alternattivi ta’ politika meqjusa ma jittrattawx miżuri speċifiċi meħtieġa fis-setturi speċifiċi konċernati (bankarji, tal-assigurazzjoni, tat-titoli), u ser jiġu vvalutati meta l-Kummissjoni tagħmel proposti konkreti.

5.1. Alternattivi ta’ politika dwar il-kontenut tal-miżuri

Ġew identifikati ħames kwistjonijiet ta’ azzjoni potenzjali tal-UE. Għal kull kwistjoni, ġew analizzati u pparagunati alternattivi ta’ politka differenti.

KWISTJONI 1: It-tip ta’ sanzjoni amministrattiva u l-livell ta’ sanzjonijiet pekunarji amministrattivi

Il-kwistjoni tikkonċerna t-tip u l-livell tas-sanzjonijiet amministrattivi previsti fil-leġiżlazzjoni nazzjonali.

Alternattivi|

1: ebda azzjoni mill-UE|

2: dispożizzjonijiet komuni minimi dwar it-tip ta’ sanzjonijiet amministrattivi u l-livell ta’ sanzjonijiet pekunarji għal vjolazzjonijiet kruċjali|

3: tip uniformi ta’ sanzjonijiet amministrattivi u l-livell ta’ sanzjonijiet pekunarji għal vjolazzjonijiet kruċjali|

4: tip uniformi ta’ sanzjonijiet amministrattivi u l-livell ta’ sanzjonijiet pekunarji fl-UE kollha għall-vjolazzjonijiet kollha|

Bl- Alternattiva 1 , l-SM ma tantx ikunu disposti jipparagunaw it-tip tas-sanzjoni u l-livell tas-sanzjonijiet pekunarji li jipprevedu ma' dawk previsti fi SM oħra, u li jpoġġu fid-dubju l-effikaċa tar-reġim tagħhom stess. Id-diverġenzi jibgħu jippersistu.

L- Alternattiva 2 tgħinhom jiżguraw li l-vjolazzjonijiet jiġu ttrattati bl-istess mod fl-SM kollha, u dan jgħin biex jiġi rrinfurzat l-iżvilupp ta’ kuntest ekwu fis-swieq finanzjarji Ewropej. Dan iżid il-kunfidenza tal-konsumaturi u jista' jwassal għal bejgħ transfruntier ta’ prodotti tas-servizzi finanzjarji. Li l-awtoritajiet kompetenti jitfornew b'setgħat minimi ekwivalenti tas-sanzjonar itejjeb is-superviżjoni transfruntiera. Id-dissważività tas-sanzjonijiet tiżdiet tal-anqas fl-SM li bħalissa għandhom livelli tas-sanzjonijiet baxxi wisq. Ir-riskji ta’ vjolazzjonijiet tal-leġiżlazzjoni tal-UE jitnaqqsu, għall-benefiċċju tal-protezzjoni tal-konsumaturi, il-kompetizzjoni bejn l-istituzzjonijiet finanzjarji, is-sikurezza u l-integrità tas-swieq finanzjarji. L-SM jitħallew imorru lil hinn mill-kriterji minimi tal-UE u jadottaw sanzjonijiet skont l-ispeċifiċitajiet tas-sistemi legali nazzjonali differenti. Bidliet fil-leġiżlazzjonijiet nazzjonali jkunu meħtieġa f'ċerti SM biss. Il-kostijiet tal-konformità għall-SM huma mistennija jkunu limitati.

L- Alternattiva 3 tkun effikaċi fl-iżgurar ta’ kuntest ekwu minħabba li tnaqqas il-potenzjal għall-fornituri tas-servizzi finanzjarji li jidħlu f'arbitraġġ regolatorju bejn ir-reġimi tas-sanzjonar fis-seħħ fi Stati Membri differenti. Dan iżid l-effett dissważiv tas-sanzjonijiet u konsegwentement inaqqas ir-riskju tal-vjolazzjonijiet tad-dritt tal-UE, u jkun ta' benefiċċju għall-protezzjoni tal-konsumaturi, il-kompetizzjoni, is-sikurezza u l-integrità tas-swieq finanzjarji. Madankollu, l-Istati Membri ma jkunux f'pożizzjoni jiddisponu aktar tipi ta' sanzjonijiet jew livelli ogħla ta’ multi minn dawk disposti fil-qafas uniformi tal-UE. Din l-alternattiva tkun probabbilment teħtieġ bidliet sinifikanti fil-leġiżlazzjonijiet nazzjonali kollha.

L- Alternattiva 4 tkun l-aktar effikaċi f'termini tal-iżgurar ta’ kuntest ekwu u fiż-żieda tal-fiduċja bejn is-superviżuri, minħabba li telimina kwalunkwe diverġenza. Madankollu, din tkun probabbilment teħtieġ bidliet kbar fil-leġiżlazzjonijiet nazzjonali kollha u telimina kwalunkwe flessibilità fl-indirizzar tal-vjolazzjonijiet tad-dritt tal-UE. Il-kostijiet ta' konformità jkunu sinifikanti u r-reġim uniformi ma jkunx idoneu għas-sistema u kultura ġuridika nazzjonali fi SM differenti.

KWISTJONI 2: Id-destinatarji tas-sanzjonijiet amministrattivi

Din il-kwistjoni tittratta l-possibilità tal-applikazzjoni tas-sanzjonijiet għall-persuni fiżiċi u/jew persuni ġuridiċi, responsabbli għal vjolazzjoni tar-regoli tal-UE dwar is-servizzi finanzjarji.

Alternattivi|

1: ebda azzjoni mill-UE|

2: sanzjonijiet applikabbli kemm għall-persuni fiżiċi kif ukoll ġuridiċi|

Fl- Alternattiva 1 , l-SM probabbilment ma jestendux l-ambitu personali tas-sanzjonijiet kif dispost bħalissa fil-leġiżlazzjonijiet tagħhom, li probabbilment ma jiżgurax dissważività ottimali.

Għall-kuntrarju, l- Alternattiva 2 iżżid konsiderevolment id-dissważività tas-sanzjonijiet, u b'hekk tiżgura konformità aħjar tal-leġiżlazzjoni tal-UE, b'impatti pożittivi għall-protezzjoni tal-konsumaturi, il-kompetizzjoni ġusta, is-sikurezza u l-integrità tas-swieq finanzjarji. Din l-alternattiva jkollha impatt pożittiv fuq il-kuntest ekwu fis-suq finanzjarju Ewropew, u żżid il-kunfidenza tal-konsumaturi u l-fiduċja reċiproka bejn is-superviżuri. Ikunu meħtieġa miżuri leġiżlattivi f'dawk l-SM biss fejn l-ambitu tas-sanzjonijiet ma joprix kemm il-persuni fiżiċi kif ukoll dawn ġuridiċi.

KWISTJONI 3: Fatturi meqjusa fid-determinazzjoni tas-sanzjonijiet

Din il-kwistjoni tikkonċerna l-elementi kkunsidrati mill-awtoritajiet kompetenti meta jiddeċiedu t-tip ta’ sanzjonijiet amministrattivi u/jew l-ammont tas-sanzjonijiet pekunarji amministrattivi li għandhom jiġu applikati għall-awtur ta’ vjolazzjoni speċifika.

Alternattivi|

1: ebda azzjoni mill-UE|

2: xi fatturi kruċjali li għandhom jitqiesu mill-awtoritajiet kollha|

3: lista ta’ fatturi eżawrijenti u identiċi li għandhom jitqiesu mill-awtoritajiet nazzjonali kollha|

Fl- Alternattiva 1 , filwaqt li l-SM kollha jqisu l-gravità tal-vjolazzjoni, fatturi oħra jitqiesu biss f'xi SM jew għal ċerti vjolazzjonijiet. Dan ikun probabbilment insuffiċjenti biex tiġi żgurata d-dissważività ottimali.

L -Alternattiva 2 tippermetti adattazzjoni aħjar tas-sanzjonijiet imposti għall-impatt tal-vjolazzjoni u l-kundizzjonijiet personali tal-kontraventuri, u dan jgħin jiżgura l-effikaċa, il-proporzjonalità u d-dissważività tagħhom. Konverġenza akbar fil-mod li s-sanzjonijiet jiġu applikati madwar l-Ewropa tiffaċilita l-koperazzjoni bejn l-awtoritajiet kompetenti. Il-proporzjonalità tas-sanzjonijiet tkun żgurata aħjar u d-dissważività tas-sanzjonijiet tiżdied, u dan inaqqas ir-riskji tal-vjolazzjonijiet tad-dritt tal-UE. Li titqies l-imġieba koperattiva tal-kontraventur jgħin fil-qbid tal-vjolazzjonijiet. Il-kostijiet tal-konformità tal-SM huma mistennija jkunu limitati.

Fl- Alternattiva 3 l-uniformità fil-mod li s-sanzjonijiet ikunu applikati tiżgura superviżjoni transfruntiera aħjar. L-applikazzjoni uniformi tal-fatturi previsti fl-alternattiva 2 ikollha l-istess impatti bħall-alternattiva 2, f'termini ta’ proporzjonalità u d-dissważività tas-sanzjonijiet u d-detezzjoni aħjar tal-vjolazzjonijiet. Madankollu, il-lista tkun tinkludi biss fatturi li jistgħu jiġu applikati bl-istess mod fis-sistemi ġuridiċi nazzjonali kollha, u dan jipprekludi l-possibilità li jitqiesu fatturi oħra possibilment rilevanti f'xi sistemi ġuridiċi. Il-kostijiet ta’ konformità jistgħu jkunu sinifikanti, billi din l-alternattiva timplika reviżjoni tad-dispożizzjonijiet kollha li jirrigwardaw il-mod li bih jiġu applikati s-sanzjonijiet.

KWISTJONI 4: sanzjonijiet kriminali

Din il-kwistjoni tikkonċerna l-applikazzjoni tas-sanzjonijiet kriminali għal vjolazzjonijiet tal-leġiżlazzjoni tal-UE dwar is-servizzi finanzjarji.

Alternattivi|

1: ebda azzjoni mill-UE|

2: l-introduzzjoni ta’ sanzjonijiet kriminali għall-vjolazzjonijiet l-aktar gravi|

Fl- Alternattiva 1 , l-SM ma tantx huwa probabbli li jirrevedu l-liġijiet kriminali tagħhom sabiex jiksbu aktar konverġenza f'dak il-qasam.

L- Alternattiva 2 twassal messaġġ qawwi ta’ diżapprovazzjoni li jista' jżid id-dissważività tas-sanzjonijiet u jkollha impatt pożittiv fuq il-perċezzjoni pubblika tal-adegwatezza tas-sanzjonijiet. Mhux il-vjolazzjonijiet kollha jkunu soġġetti għall-penali kriminali imma dawk l-aktar gravi biss, li għalihom is-sanzjonijiet kriminali jkunu l-aktar għodda effiċjenti, effikaċi u dissważiva biex jintlaħaq infurzar xieraq tar-regoli tal-UE dwar is-servizzi finanzjarji. Is-sanzjonijiet kriminali jkunu disposti biss fl-oqsma fejn dan ikun strettament neċessarju.

KWISTJONI 5: azzjoni tal-UE b'sostenn għall-applikazzjoni effikaċi tas-sanzjonijiet

Din il-kwistjoni tikkonċerna l-mekkaniżmi li l-SM jistgħu jdaħħlu fis-seħħ biex itejbu l-applikazzjoni tas-sanzjonijiet, partikolarment id-detezzjoni tal-vjolazzjonijiet. L-azzjoni prevista tal-UE tkun tiffoka fuq (1) setgħat ewlenin u għodod investigatorji pprovduti lill-awtoritajiet kompetenti, u (2) koperazzjoni bejn l-awtoritajiet nazzjonali.

Alternattivi|

1: Kordinament bejn l-ASE – l-ebda azzjoni addizzjonali mill-UE|

2: azzjoni addizzjonali mill-UE biex jiġi żgurat li l-SM kollha jiddisponu setgħat u għodod investigatorji ewlenin |

Fl- Alternattiva 1, filwaqt li ċerti SM ikomplu jiddisponu regoli dwar il-gażi (whistleblowing), il-maġġoranza assoluta tagħhom probabbilment ma jdaħħlux fis-seħħ programmi konsistenti u prevedibbli biex jipproteġu l-gażżajja u jeżentawhom minn sanzjonijiet meta dawn ikunu involuti fil-vjolazzjoni (programm ta’ klemenza). L-għan tar-rinfurzar tar-reġimi nazzjonali tas-sanzjonar jista' jintlaħaq sa ċertu punt permezz tal-attività ta’ kordinazzjoni tal-Awtoritajiet Superviżorji Ewropej il-ġodda.

L- Alternattiva 2 tkun aktar effikaċi f'termini ta' infurzar aħjar tas-sanzjonijiet, minħabba li jkunu disponibbli strumenti ġodda biex jaqbdu l-vjolazzjonijiet. Meta l-vjolazzjonijiet jinqabdu u jiġu ppuniti regolarment, jiżdiedu d-dissważività u l-effikaċa tas-sanzjonijiet. Il-perċezzjoni li l-awturi tal-vjolazzjonijiet normalment jinqabdu u jiġu ppuniti effikaċement tirrestawra wkoll il-kunfidenza fis-settur finanzjarju.

5.1.1. Il-pakkett tal-alternattivi ta' politika preferut

L-alternattivi li ġejjin intagħżlu għall-ħames kwistjonijiet indirizzati:

· KWISTJONI 1: l-introduzzjoni ta' kriterji minimi komuni dwar it-tip u l-livell ta' sanzjonijiet amministrattivi

· KWISTJONI 2: sanzjonijiet applikabbli kemm għall-persuni fiżiċi kif ukoll persuni ġuridiċi

· KWISTJONI 3: xi fatturi kruċjali jitqiesu mill-awtoritajiet nazzjonali kollha

· KWISTJONI 4: l-introduzzjoni ta’ sanzjonijiet kriminali għall-vjolazzjonijiet l-aktar gravi

· KWISTJONI 5: rinfurzar tal-mekkaniżmi li jiffaċilitaw id-detezzjoni tal-vjolazzjonijiet/sanzjonijiet ta’ infurzar

5.2. Alternattivi dwar in-natura tal-miżuri

Erba' alternattivi tqiesu fir-rigward tan-natura tal-miżuri li jistgħu jittieħdu biex jiġi implimentat is-sett ta' alternattivi ta' politika identifikati fit-taqsima 5.1.

· Alternattiva 1: miżuri nonvinkolanti li jiffaċilitaw l-approssimizzazzjoni tar-reġimi tas-sanzjonar

Fin-nuqqas ta’ kwalunkwe obbligu, ma jiġix żgurat li l-SM kollha jieħdu l-miżuri kollha meħtieġa, u l-kwistjonijiet rilevanti probabbilment jiġu trattati b'mod differenti minn kull SM.

· Alternattiva 2: approssimazzjoni minima tar-reġimi tas-sanzjonar – approċċ settorjali

Din l-alternattiva tidher li tkun effikaċi ħafna, minħabba li tippermetti li jiddaħħlu d-dispożizzjonijiet li jkunu l-aktar xierqa fis-settur speċifiku, u għall-att legali speċifiku tal-UE konċernat. L-SM jibqgħu jgawdu diskrezzjoni fl-għażla u l-applikazzjoni tas-sanzjonijiet u jitħallew jiddisponu regoli aktar strinġenti mill-istandards minimi. Din l-alternattiva mhux bilfors teħtieġ bidliet sinifikanti fir-reġimi nazzjonali tas-sanzjonar.

· Alternattiva 3: approssimazzjoni minima tar-reġimi tas-sanzjonar – approċċ trassettorjali

Din l-alternattiva tippermetti l-implimentazzjoni tal-alternattivi ta’ politika magħżula għall-kwistjonijiet kollha għajr il-kwistjoni 4, minħabba l-approċċ settorjali jidher essenzjali biex jiġu identifikati l-aktar vjolazzjonijiet gravi li għalihom ikunu neċessarji sanzjonijiet kriminali. Billi l-qafas tal-UE jista' jkopri kwistjonijiet ġenerali ħafna biss, l-SM jibqa' jkollhom diskrezzjoni konsiderevoli fl-implimentazzjoni ta' regoli komuni, u dan inaqqas l-effikaċa ta' din l-alternattiva.

· Alternattiva 4: approssimazzjoni totali tar-reġimi tas-sanzjonar – approċċ settorjali

Din l-alternattiva hija f'kull każ eskluża mill-kwistjoni 4, billi l-leġiżlatur Ewropew ma għandux is-setgħa li jarmonizza s-sanzjonijiet kriminali. L-approssimizzazzjoni totali tar-reġimi tas-sanzjonar ma tkunx idonea għall-implimentazzjoni tal-miżuri ta’ politika magħżula għall-kwistjonijiet 1 u 3, u dan jeskludi l-introduzzjoni ta’ regoli uniformi.

5.2.1. L-alternattiva ta' politika ppreferuta

L-aktar alternattiva xierqa hija meqjusa li tkun azzjoni leġiżlattiva li timmira li tarmonizza r-reġimi nazzjonali tas-sanzjonar, u b'hekk potenzjalment jiġu koperti l-kwistjonijiet kollha li jrid jiġu indirizzati.

L-aktar approċċ effikaċi huwa meqjus li jkun l-approċċ settorjali, li jista' jiġi kkombinat mal-approċċ trassettorjali permezz tal-istabiliment ta’ xi prinċipji bażiċi komuni għas-setturi kollha.

6. Monitoraġġ u Evalwazzjoni

L-alternattivi ta' politika magħżula ser jiġu ppreżentati fil-Komunikazzjoni sabiex jippermettu lill-partijiet interessati kollha biex jikkummentaw dwar l-azzjonijiet proposti. Il-Kummissjoni ser tevalwa r-rispons li tirċievi u tikkunsidrah meta tiġi biex tippreżenta l-proposti konkreti.

LV

(...PICT...)|EIROPAS KOMISIJA|

Briselē, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 galīgā redakcija

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments KOMISIJAS PAZIŅOJUMS par sankciju režīmu pastiprināšanu finanšu pakalpojumu nozarē

{SEC(2010) 1496 galīgā redakcija} {COM(2010) 716 galīgā redakcija}

1. Ievads

Finanšu krīze ir radījusi bažas par to, vai finanšu tirgus noteikumi vienmēr tiek ievēroti un piemēroti tā, kā tam būtu jābūt.

Komisija, 2007. gadā saņēmusi no ECOFIN Padomes politiskās pilnvaras, kopā ar uzraudzības komiteju izstrādāja pārskatu par atbilstību, līdzvērtību un sankciju piemērošanas pilnvaru patieso izmantojuma apmēru dažādās dalībvalstīs Eiropas finanšu pakalpojumu nozarē.

2. Problēmas būtība

Iepriekšējais novērtējums, kas tika veikts, pamatojoties uz uzraudzības komitejas sniegto informāciju, liecina par zināmām atšķirībām un nepilnībām valstu sankciju režīmos , kuru dēļ piemērotās sankcijas ne vienmēr ir pietiekami efektīvas, samērīgas un preventīvas.

Dalībvalstīs administratīvo finansiālo sankciju līmenis atšķiras, un šķiet, ka dažās dalībvalstīs tas ir pārāk zems, tostarp arī par viena veida pārkāpumu. Finanšu nozarē, kur daudzi potenciālie pārkāpēji ir finanšu iestādes ar ievērojamu apgrozījumu, naudas sodi dažu tūkstošu euro apmērā nevar tikt uzskatīti par pietiekami preventīviem.

Dažu dalībvalstu rīcībā par konkrēta veida pārkāpumiem nav svarīgu sankciju piemērošanas pilnvaru (piemēram, pilnvaras anulēt licenci), kuras var būt noderīgas, lai efektīvi sodītu pārkāpumus.

Atšķirības pastāv arī saistībā ar to, kādām personām sankcijas var piemērot: dažās dalībvalstīs sankcijas nepiemēro fiziskām personām, citās — juridiskām. Līdz ar to konkrētā pārkāpuma gadījumā attieksme pret personām atšķiras atkarībā no dalībvalsts, kurā pārkāpums ir izdarīts.

Būtiski atšķiras arī kritēriji, kurus ņem vērā, lai noteiktu uzlikto sankciju līmeni, un tajos ne vienmēr ir iekļauti faktori (piemēram, pārkāpuma izdarīšanas rezultātā gūtā labuma apmērs), kuri ir svarīgi, lai garantētu, ka sankcijas ir samērīgas un preventīvas.

Dažās dalībvalstīs par atsevišķiem pārkāpumiem piemēro kriminālsankcijas, kamēr citās dalībvalstīs — tikai administratīvas sankcijas. Kriminālsankcijas signalizē par atsevišķu pārkāpumu izdarītāju darbību stingru nosodījumu, un tādējādi tām var būt svarīga preventīva ietekme.

Pastāv zināmas atšķirības attiecībā uz to, kādā līmenī dalībvalstīs piemēro sankcijas, tostarp tajās, kur ir līdzīga lieluma banku un apdrošināšanas nozares.

Konstatētās problēmas

Iepriekš aprakstīto atšķirību un nepilnību dēļ

1. par ES finanšu pakalpojumu tiesību aktu pārkāpumiem piemērotās sankcijas var izrādīties nepietiekami efektīvas, samērīgas un preventīvas;

2. var rasties konkurences izkropļojumi iekšējā tirgū; kā arī

3. rasties negatīva ietekme uz finanšu uzraudzību .

Šīs problēmas var izraisīt finanšu pakalpojumus regulējošo ES noteikumu nepildīšanu , kas var palielināt tirgus manipulāciju un nepietiekamas atklātības iespējamību, kā rezultātā finanšu iestādes uzņemas pārāk lielu risku savā darbībā.

Šāda situācija, kas var radīt patērētāju tiesību aizsardzības un tirgus integritātes apdraudējumu , var negatīvi ietekmēt visu ekonomiku kopumā.

Šāda situācija var arī apdraudēt uzticēšanos finanšu sektoram .

3. Subsidiaritātes analīze

Šķiet, ka valstu sankciju režīmu konverģence ir nepieciešama, lai sekmētu sankciju preventīvo raksturu, tādējādi nodrošinot līdzvērtīgu konkurences apstākļus, ES finanšu pakalpojumu tiesību aktu vienādu piemērošanu, kā arī visaptverošu valstu uzraudzības iestāžu sadarbību visā ES. Šos izvirzītos mērķus izdosies sekmīgāk sasniegt, īstenojot ES mēroga rīcību, nevis ar dažādām valstu iniciatīvām. Pat ja kompetentās iestādes valstu līmenī sekmīgāk piemērotu esošās sankciju piemērošanas pilnvaras, tas nebūtu pietiekami, lai panāktu pietiekamu konverģenci.

4. ES iniciatīvas mērķi

ES rīcība ļautu sasniegt turpmākos vispārējos politiskos mērķus:

· atjaunot uzticēšanos finanšu nozarē,

· nodrošināt labāku finanšu pakalpojumu lietotāju aizsardzību,

· finanšu tirgu drošumu, stabilitāti un integritāti,

· atbilstību ES finanšu noteikumiem, kas veicinātu pareizu finanšu tirgu darbību.

Lai sasniegtu šos mērķus, ir jāīsteno šādi konkrēti mērķi:

· sankciju efektivitāte, samērīgums un preventīvā ietekme,

· līdzvērtīgu konkurences apstākļu izveide, kas mazinātu iespējas piemērot atšķirīgas sankcijas,

· finanšu iestāžu efektīva uzraudzība.

5. Politiskie risinājumi, ietekmes analīze un salīdzinājums

Pašreizējā posmā analīze ir vispārējs iespējamo risinājumu novērtējums, lai tuvinātu un pastiprinātu valstu sankciju režīmus. Apsvērtajos politiskajos risinājumos nav paredzēti konkrēti pasākumi, kas nepieciešami konkrētajās nozarēs (banku, apdrošināšanas, vērtspapīru nozarē), jo tos izvērtēs tad, kad Komisijas nāks klajā ar konkrētiem priekšlikumiem.

5.1. Ar pasākumu saturu saistītie politisko risinājumu varianti

Ir formulēti pieci jautājumi, kuros varētu būt nepieciešama ES rīcība. Par katru no šiem tematiem ir analizēti iespējamie politiskie risinājumi un tie salīdzināti.

1. JAUTĀJUMS: Administratīvo sankciju veids un administratīvo finansiālo sankciju pakāpe

Šis jautājums ir saistīts ar valsts tiesību aktos paredzēto administratīvo sankciju veidu un pakāpi.

Risinājumu varianti|

1: nav rīcības ES līmenī|

2: minimāli kopējie noteikumi par administratīvo sankciju veidu un finansiālo sankciju pakāpi saistībā ar galvenajiem pārkāpumiem|

3: vienādas administratīvās sankcijas un vienāda finansiālo sankciju pakāpe saistībā ar galvenajiem pārkāpumiem|

4: visā ES vienādas administratīvās sankcijas un vienāda finansiālo sankciju pakāpe saistībā ar visiem pārkāpumiem|

Atbilstīgi 1. risinājumam varētu pieņemt, ka dalībvalstis nevēlēsies nedz salīdzināt savu paredzēto sankciju pakāpi un finansiālo sankciju apmēru ar citās dalībvalstīs piemērotajām, nedz arī apšaubīs sava režīma efektivitāti. Atšķirības paliks tādas, kādas ir.

Īstenojot 2. risinājumu , varētu sniegt ieguldījumu, lai nodrošinātu vienādu attieksmi pret pārkāpumiem visās dalībvalstīs, un nostabilizētu līdzvērtīgus konkurences apstākļus Eiropas finanšu tirgos. Tādējādi izdotos uzlabot patērētāju uzticēšanos un tādejādi palielināt finanšu pakalpojumu produktu pārrobežu tirdzniecību. Ja kompetentajām iestādēm piešķirtu līdzvērtīgas sankciju noteikšanas pilnvaras, uzlabotos pārrobežu uzraudzība. Turklāt vismaz tajās dalībvalstīs, kurās pašlaik ir pārāk zema sankciju pakāpe, sankciju preventīvā ietekme palielinātos. Iespēja, ka ES tiesību akti tiktu pārkāpti, samazinātos, kas, savukārt, uzlabotu patērētāju aizsardzību, konkurenci starp finanšu institūcijām, kā arī finanšu tirgu drošumu un integritāti. Dalībvalstīm būtu tiesības ieviest noteikumus, kas ir striktāki par ES noteiktajiem minimālajiem kritērijiem, kā arī noteikt sankcijas atbilstīgi dažādu valstu tiesisko sistēmu specifiskām iezīmēm. Tikai dažām dalībvalstīm būtu izvirzīta prasība ieviest izmaiņas valsts tiesību aktos. Ar atbilstības nodrošināšanu saistītās izmaksas dalībvalstīm ir paredzēts ierobežot.

3. risinājuma īstenošana būtu efektīva, lai nodrošinātu līdzvērtīgus konkurences apstākļus, jo tādējādi finanšu pakalpojumu sniedzējiem būs mazāk iespēju savā labā izmantot regulatīvās atšķirības starp dažādās dalībvalstīs ieviestiem sankciju režīmiem. Tādējādi izdotos palielināt sankciju preventīvo ietekmi un attiecīgi samazināt ES tiesību aktu pārkāpumu iespēju, kam būtu labvēlīga ietekme uz patērētāju aizsardzību, konkurenci, finanšu tirgu drošumu un integritāti. Tomēr dalībvalstīm nebūs iespējas noteikt cita veida sankcijas vai tādu naudas sodu, kas pārsniegs vienotajā ES regulējumā paredzēto apmēru. Lai īstenotu šo risinājumu, visticamāk būs nepieciešamas būtiskas izmaiņas visu valstu tiesību aktos.

4. risinājums būtu visefektīvākais, lai nodrošinātu līdzvērtīgus konkurences apstākļus un palielinātu kontroles iestāžu savstarpējo uzticēšanos, jo tas mazinātu jebkādas atšķirības. Tomēr, lai to īstenotu, būtu nepieciešamas radikālas izmaiņas visu valstu tiesību aktos, un mazinātos elastīgums, izskatot ES tiesību aktu pārkāpumus. Atbilstības nodrošināšanas izmaksas varētu būt ievērojamas un vienādais regulējums varētu nesaderēt ar valsts tiesisko sistēmu un kultūras vidi dažādās dalībvalstīs.

2. JAUTĀJUMS: Personas, kam piemēro administratīvās sankcijas

Šajā jautājumā tiek apskatīta iespēja sankcijas piemērot fiziskām personām un/vai juridiskām personām, kas atbildīgas par ES finanšu pakalpojumu noteikumu pārkāpumu.

Risinājumu varianti|

1: nav rīcības ES līmenī|

2: sankcijas piemēro gan fiziskām, gan juridiskām personām|

Atbilstīgi 1. risinājumam ir iespējams, ka dalībvalstis sankciju piemērošanas jomu, kas noteikta pašlaik spēkā esošajos tiesību aktos, nepaplašinātu attiecībā uz to, kādām personām tās piemēro, kā rezultātā netiktu nodrošināta pietiekami preventīva ietekme.

2. risinājums būtiski palielinātu sankciju preventīvo ietekmi, tādējādi nodrošinot labāku atbilstību ES tiesību aktiem, pozitīvi ietekmējot patērētāju aizsardzību, godīgu konkurenci, finanšu tirgu drošumu un integritāti. Izvēloties šo risinājumu, tiktu pozitīvi ietekmēti konkurences apstākļi Eiropas finanšu tirgos un palielināta patērētāju uzticēšanās, kā arī uzraudzības iestāžu savstarpējā uzticēšanās. Tiesību aktus vajadzētu pieņemt tikai tajās dalībvalstīs, kur sankcijas neattiecas gan uz fiziskajām, gan uz juridiskajām personām.

3. JAUTĀJUMS: Sankciju noteikšanā vērā ņemtie faktori

Šis jautājums ir saistīts ar visiem tiem aspektiem, kurus kompetentās iestādes ņem vērā nosakot, kāda veida administratīvās sankcijas un/vai cik lielu administratīvo finansiālo sankciju piemērot konkrētā pārkāpuma izdarītājam.

Risinājumu varianti|

1: nav rīcības ES līmenī|

2: visas iestādes ņem vērā dažus svarīgākos faktorus|

3: sagatavot visaptverošu sarakstu, kurā norādītu tos faktorus, kas jāņem vērā visām valstu iestādēm|

Atbilstīgi 1. risinājumam pat tad, ja visas dalībvalstis ņem vērā pārkāpuma smagumu, ir faktori, kurus ņem vērā tikai dažās dalībvalstīs vai tikai saistībā ar dažiem atsevišķiem pārkāpumiem. Šķiet, ka šāds variants nav pietiekams, lai nodrošinātu, ka sankcijai ir optimāla preventīva ietekme.

Īstenojot 2. risinājumu , noteiktās sankcijas varētu sekmīgāk pielāgot pārkāpuma sekām un pārkāpuma izdarītāja personiskajai situācijai, kas tādejādi palīdzētu nodrošināt sankcijas efektivitāti, samērīgumu un preventīvo raksturu. Ja saistībā ar to, kā visā Eiropa notiek sankciju piemērošana, konverģenci palielinātu, tiktu vienkāršota sadarbība starp kompetentajām iestādēm. Varētu nodrošināt lielāku sankciju samērīgumu un palielināt to preventīvo ietekmi, kas savukārt samazinātu pārkāpumu izdarīšanas iespējamību ES. Ja tiktu ņemta vērā pārkāpuma izdarītāja gatavība sadarboties, konstatēt pārkāpumus būtu daudz vienkāršāk. Ar atbilstības nodrošināšanu saistītās izmaksas dalībvalstīm ir paredzēts ierobežot.

Atbilstīgi 3. iespējai sankciju piemērošanas kārtības viendabība uzlabotu pārrobežu uzraudzību. Vienādi piemērojot 2. risinājumā paredzētos faktorus, veidotos tāda pati ietekme kā 2. risinājuma piemērošanai sankciju samērīguma, preventīvās tieksmes ziņā, un pārkāpumi tiktu sekmīgāk konstatēti. Tomēr šajā sarakstā iekļautu vienīgi tādus faktorus, kurus var piemērot vienādi visu valstu tiesiskajās sistēmās, kas, savukārt, izslēgtu iespēju ņemt vērā arī citus faktorus, kas, iespējams, varētu būt aktuāli atsevišķu valstu tiesību sistēmās. Saistībā ar šo risinājumu atbilstības nodrošināšanas izmaksas varētu būt lielas, jo tā īstenošanai būtu jāpārskata visi spēkā esošie noteikumi par sankciju piemērošanas kārtību.

4. JAUTĀJUMS: Kriminālsankcijas

Šis ir jautājums par kriminālsankciju piemērošanu par ES tiesību aktu pārkāpumiem finanšu pakalpojumu jomā.

Risinājumu varianti|

1: nav rīcības ES līmenī|

2: par smagākajiem pārkāpumiem noteikt kriminālsankcijas|

Kas attiecas uz 1. risinājumu , ir maz ticams, ka dalībvalstis pārskatītu savas krimināltiesību normas, lai panāktu šajā jomā lielāku konverģenci.

Pieņemot 2. risinājumu , tiktu arī skaidri pausta nosodoša attieksme, kas varētu palielināt sankciju preventīvo ietekmi un pozitīvi ietekmēt sabiedrības skatījumu attiecībā uz sankciju piemērotību. Ne par visiem pārkāpumiem piemērotu kriminālsankcijas, bet tikai par vissmagākajiem, saistībā ar kuriem šādas kriminālsankcijas ir visefektīvākais, iedarbīgākais līdzeklis ar vislielāko preventīvo ietekmi, lai nodrošinātu ES finanšu pakalpojumu noteikumu pareizu piemērošanu. Kriminālsankcijas tiktu paredzētas tikai tajās jomās, kur tas patiešām ir nepieciešams.

5. JAUTĀJUMS: ES rīcība sankciju efektīvas piemērošanas atbalstam

Šis ir jautājums par to, kādus mehānismus dalībvalstis varētu ieviest, lai uzlabotu sankciju piemērošanu un jo īpaši lai sekmīgāk konstatētu pārkāpumus. ES līmenī noteiktie pasākumi tiktu galvenokārt orientēti uz 1) svarīgākajām pilnvarām un izmeklēšanas līdzekļiem, kas jāpiešķir visām kompetentajām iestādēm, 2) valsts iestāžu sadarbību.

Risinājumu varianti|

1: Koordinācija, kuru veic Eiropas uzraudzības iestādes — citi pasākumi ES līmenī netiek īstenoti|

2: papildu ES pasākumi, lai nodrošinātu, ka visu dalībvalstu rīcībā ir svarīgākie izmeklēšanas līdzekļi un pilnvaras |

Atbilstīgi 1. risinājumam, lai gan atsevišķas dalībvalstis saglabātu noteikumus attiecībā uz ziņošanu par pārkāpumiem („whistleblowing”), visticamāk, ka vairums šo valstu neieviestu konsekventas un iepriekš noteiktas programmas, lai ziņotājus aizsargātu un tos atbrīvotu no sankcijām gadījumā, ja tie ir bijuši iesaistīti konkrētā pārkāpuma izdarīšanā (iecietības programmas). Šo mērķi — pastiprināt valstu sankciju režīmus — zināmā mērā varētu sasnieg ar koordināciju, kuru nodrošina jaunizveidotās Eiropas uzraudzības iestādes.

Sankciju sekmīgākas izpildes ziņā 2. risinājums būtu efektīvāks, jo būtu pieejami jauni instrumenti pārkāpumu konstatēšanai. Tā kā pārkāpumus regulāri konstatētu un par to izdarīšanu piemērotu sodus, sankciju preventīvā ietekme un efektivitāte palielinātos. Ja pārkāpumu izdarītāji parasti tiktu atklāti un efektīvi sodīti, arī atjaunotu uzticēšanos finanšu sektoram.

5.1.1. Vēlamie politiskie risinājumi

Piecos aplūkotajos jautājumos ir izraudzīti šādi risinājumi:

· 1. JAUTĀJUMĀ: ieviest minimālos kopējos kritērijus par administratīvo sankciju veidu un pakāpi,

· 2. JAUTĀJUMĀ: sankcijas piemērot gan fiziskām, gan juridiskām personām,

· 3. JAUTĀJUMĀ: daži svarīgākie faktori jāņem vērā visu valstu kompetentajām iestādēm,

· 4. JAUTĀJUMĀ: par smagākajiem pārkāpumiem noteikt kriminālsankcijas,

· 5. JAUTĀJUMĀ: pastiprināt mehānismus, kas vienkāršo pārkāpumu konstatāciju un sankciju izpildi.

5.2. Risinājumi, kuri attiecas uz pasākumu raksturu

Kas attiecas uz īstenojamo pasākumu raksturu, ir paredzēti četri risinājumi, lai īstenotu 5.1. punktā ierosināto politisko risinājumu kopumu.

· 1. risinājums: nesaistoši pasākumi, kas vienkāršotu sankciju režīmu tuvināšanu.

Ja dalībvalstīm netiks izvirzītas obligātas prasības, nebūs iespējams nodrošināt, ka visas dalībvalstis pieņem visus pieprasītos pasākumus, un katra dalībvalsts, visticamāk, izvēlētos atšķirīgu pieeju attiecīgo problēmu risināšanai.

· 2. risinājums: sankciju režīmu minimāla tuvināšana — nozaru pieeja.

Šis risinājums šķiet ļoti efektīvs, jo, to īstenojot, varētu ieviest tādus noteikumus, kas būtu vislabāk piemēroti attiecīgajai nozarei un saistībā ar katru no konkrētajiem ES tiesību aktiem. Dalībvalstis saglabātu zināmu rīcības brīvību attiecībā uz sankciju izvēli un piemērošanas kārtību, un tās arī varētu pieņemt noteikumus, kas ir striktāki par minimālajām prasībām. Ja šis risinājums tiks izvēlēts, tas nebūt nenozīmē, ka būs nepieciešamas būtiskas izmaiņas valstu sankciju režīmos.

· 3. risinājums: sankciju režīmu minimāla tuvināšana — starpnozaru pieeja.

Šādi būtu iespējams īstenot izraudzītos politiskos risinājumus visos jautājumos, izņemot 4. jautājumu, jo nozaru pieeja tomēr šķiet ārkārtīgi svarīga, lai identificētu vissmagākos pārkāpumus, par kuru izdarīšanu vajadzētu piemērot kriminālsankcijas. Tā kā ES noteiktais regulējums varētu attiekties tikai uz ļoti vispārīgiem aspektiem, dalībvalstis saglabātu ievērojamu rīcības brīvību, īstenojot kopējus noteikumus, kas mazinātu šā risinājuma efektivitāti.

· 4. risinājums: sankciju režīmu pilnīga tuvināšana — nozaru pieeja.

Saistībā ar 4. jautājumu šāda iespēja ir šā vai tā izslēgta, jo Eiropas likumdevējam nav tādas kompetences, kas tam ļautu pilnībā saskaņot kriminālsankcijas. Pilnīga sankciju režīma tuvināšana nebūtu piemērota arī, lai īstenotu 1. un 3. jautājumā izraudzītos politiskos pasākumus, kas izslēdz vienādu noteikumu ieviešanu.

5.2.1. Vēlamie politiskie instrumenti

Tiek pieņemts, kas vispiemērotākais risinājums ir likumdošanas iniciatīva, lai minimāli tuvinātu valstīs spēkā esošos sankciju režīmus, kura jo īpaši attiektos uz visām risināmajām problēmām.

Visefektīvākā ir nozaru pieeja, kuru varētu kombinēt ar starpnozaru pieeju, nosakot atsevišķus pamatprincipus, kas varētu būt kopīgi visām nozarēm.

6. Pārraudzība un izvērtēšana

Izraudzītie politiskie risinājumi tiks izklāstīti paziņojumā, lai visu iesaistīto aprindu pārstāvji varētu paust savus komentārus par ierosinātajiem pasākumiem. Komisija izvērtēs saņemtos komentārus un ņems tos vērā, nākot klajā ar konkrētiem priekšlikumiem.

SV

(...PICT...)|EUROPEISKA KOMMISSIONEN|

Bryssel den 8.12.2010

SEK(2010) 1497 slutlig

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN om att förstärka sanktionssystemen i den finansiella tjänstesektorn

{SEK(2010) 1496 slutlig} {KOM(2010) 716 slutlig}

1. Inledning

Den finansiella krisen har visat att de finansiella marknadsreglerna inte alltid följs och tillämpas korrekt överallt inom unionen.

Kommissionen har, utifrån Ekofinrådets politiska mandat från 2007, tillsammans med tillsynskommittéerna företagit en granskning av hur pass konsekventa och likvärdiga sanktionsbefogenheterna i medlemsstaterna är och i vilken utsträckning de praktiskt tillämpas i den europeiska finansiella tjänstesektorn.

2. Problemformulering

Den preliminära analys som gjordes på grundval av informationen från tillsynskommittéerna visar på vissa skillnader och svagheter i de nationella sanktionssystemen , som gör att de inte alltid verkar garantera att sanktionerna är tillräckligt effektiva, proportionella och avskräckande.

Nivån på administrativa ekonomiska påföljder varierar kraftig medlemsstaterna emellan och förefaller alltför låga i vissa medlemsstater, även för samma typ av överträdelse. I den finansiella sektorn, där ett stort antal potentiella gärningsmän utgörs av stora finansiella institut med betydande omsättningsvolymer, kan inte böter på ett par tusen euro anses vara tillräckligt avskräckande.

Vissa medlemsstater förfogar inte över viktiga typer av sanktionsbefogenheter (exempelvis återkallande av tillstånd) för vissa överträdelser, vilket kan vara nödvändigt för att effektivt sanktionera brott.

Det finns skillnader när det gäller typen av personer som kan påföras sanktioner. I vissa medlemsstater kan inte sanktioner tillgripas mot fysiska personer eller omvänt mot juridiska personer. De kommer därför när det gäller den specifika överträdelsen att behandlas olika beroende på i vilken medlemsstat överträdelsen begåtts.

De kriterier som man tar hänsyn till för att fastställa sanktionsnivån varierar väsentligt och inbegriper inte alltid faktorer (exempelvis den ekonomiska vinningen av överträdelsen) som är av vikt för att säkerställa att sanktionerna är proportionella och avskräckande.

Vissa medlemsstater föreskriver straffrättsliga påföljder för vissa överträdelser medan andra medlemsstater enbart föreskriver administrativa påföljder. Straffrättsliga påföljder signalerar ett kraftigt avståndstagande från enskilda gärningsmän och skulle kunna ha en viktig avskräckande effekt.

Graden av tillämpningen av sanktioner varierar en del mellan olika medlemsstater, även mellan de medlemsstater som har ungefär lika stora bank- och försäkringssektorer.

Problem som tagits upp

De skillnader och svagheter som har beskrivits ovan kan få följande konsekvenser:

1. Leder till att sanktionerna för överträdelser av EU-lagstiftningen om finansiella tjänster inte blir tillräckligt proportionella och avskräckande,

2. skapar snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden, och

3. har en negativ inverkan på den finansiella tillsynen .

Dessa problem kan resultera i en bristande efterlevnad av EU-bestämmelserna på området för finansiella tjänster, som kan öka risken för otillbörlig marknadspåverkan och bristande insyn och överblickbarhet på marknaden, och i slutändan skada de finansiella marknadernas korrekta funktion.

Denna situation riskerar att allvarligt undergräva konsumentskydd och marknadsintegritet och kan få negativa konsekvenser för hela ekonomin.

Den riskerar också att undergräva förtroendet för den finansiella sektorn .

3. Subsidiaritetsanalys

Ökad konvergens mellan nationella sanktionssystem förefaller nödvändig för att göra systemen mer avskräckande i syfte att säkerställa likvärdiga konkurrensvillkor, enhetlig tillämpning av EU-lagstiftningen på området för finansiella tjänster, och ett fullödigt samarbete mellan tillsynsmyndigheter i hela EU. Dessa mål kan bättre uppnås genom åtgärder på EU-nivå än genom olika nationella initiativ. En bättre tillämpning av de behöriga myndigheternas befintliga sanktionsbefogenheter på nationell nivå skulle inte räcka för att uppnå tillräcklig konvergens.

4. Syftet med EU:s initiativ

Åtgärder på EU-nivå skulle kunna uppfylla följande allmänna policymål:

· Ett återvunnet förtroende för finanssektorn

· Ett förbättrat skydd för användarna av finansiella tjänster.

· Finansiella marknader som kännetecknas av säkerhet, stabilitet och integritet.

· Efterlevnad av EU:s regler på området för finansiella tjänster som bidrar till väl fungerande finansiella marknader.

För att uppnå dessa allmänna mål behöver följande specifika politiska mål uppnås:

· Verkningsfulla, proportionella och avskräckande sanktioner

· Framväxten av likvärdiga konkurrensvillkor som minskar möjligheterna till regelarbitrage

· En verkningsfull tillsyn av finansiella institut

5. Politiska alternativ, konsekvensanalys och jämförelse

Analysen på detta stadium är begränsad till en allmän bedömning av möjliga handlingsalternativ för att tillnärma och förstärka nationella sanktionssystem. Policyalternativ som övervägs rör inte behovet av särskilda åtgärder i inom specifika sektorer (bank, försäkrings värdepapper),vilka kommer att bedömas

5.1. Policyalternativ som rör åtgärdernas innehåll

Fem sakområden där det eventuellt krävs EU-åtgärder har identifierats För varje område har olika policyalternativ jämförts och analyserats.

FRÅGESTÄLLNING 1: Typ av administrativ sanktion och nivån på administrativa ekonomiska sanktioner (böter).

Frågan rör typ av och nivå på administrativa sanktioner som kan tillämpas enligt den nationella lagstiftningen.

Alternativ|

1: Inga EU-åtgärder|

2: Gemensamma minimibestämmelser om typer av administrativa sanktioner och nivån på ekonomiska sanktioner (böter) för överträdelser av centrala bestämmelser|

3: Enhetliga typer av administrativa sanktioner och enhetlig nivå på ekonomiska sanktioner (böter) för överträdelser av centrala bestämmelser|

4: Enhetliga typer av administrativa sanktioner och enhetlig nivå på ekonomiska sanktioner (böter) för alla överträdelser av EU-bestämmelser|

Vid alternativ 1 skulle medlemsstaterna knappast vara villiga att jämföra typer av sanktioner och nivåer på ekonomiska sanktioner som de förutser med dem som förutses i andra medlemsstater, och att ifrågasätta hur effektivt det egna systemet är. Skillnaderna skulle kvarstå.

Alternativ 2 skulle medverka till att säkerställa att överträdelser hanteras på ett liknande sätt i alla medlemsstater, vilket förstärker utvecklingen av likvärdiga konkurrensvillkor på europeiska finansmarknader. Detta skulle öka konsumenternas förtroende och kan leda till mer gränsöverskridande försäljning av den finansiella tjänstesektorns produkter. Den gränsöverskridande tillsynen skulle förstärkas om behöriga myndigheter gavs likvärdiga minimisanktionsbefogenheter. Sanktioners avskräckande effekt skulle öka åtminstone i de medlemsstater som för närvarande har en alltför låg sanktionsnivå. Risker för överträdelser av EU-lagstiftningen skulle minskas, till förmån för konsumentskyddet, konkurrensen mellan finansiella institut liksom de finansiella marknadernas säkerhet och integritet. Medlemsstaterna skulle tillåtas att gå utöver EU-minimikriterier och att anpassa sanktioner till särdragen i de olika nationella rättssystemen. Ändringar i den nationella lagstiftningen skulle endast behöva göras i vissa medlemsstater. Medlemsstaternas kostnader för att följa reglerna väntas vara begränsade.

Alternativ 3 skulle vara effektivt för att säkerställa likvärdiga konkurrensvillkor eftersom det skulle minska utrymmet för finansiella tjänsteleverantörer att ägna sig åt regelarbitrage mellan de gällande sanktionssystemen i olika medlemsstater. Det skulle öka sanktionernas avskräckande effekt och följaktligen minska riskerna för överträdelser av EU-lagstiftningen, vilket skulle gynna konsumentskydd, konkurrens och säkerhet och integritet på finansmarknaderna Medlemsstaterna skulle dock inte ha möjlighet att införa ytterligare typer av sanktioner eller högre bötesnivåer än vad som föreskrivs i det enhetliga EU-ramverket. Detta alternativ skulle förmodligen kräva betydande förändringar i alla nationella lagstiftningar.

Alternativ 4 skulle vara det mest effektiva när det gäller att säkerställa likvärdiga konkurrensvillkor och ökat förtroende mellan tillsynsmyndigheter eftersom det skulle avlägsna alla olikheter. Det skulle förmodligen kräva stora förändringar i alla nationella lagstiftningar och skulle avlägsna all flexibilitet i hanteringen av överträdelser av EU-lagstiftningen. Kostnaderna för att följa reglerna skulle bli betydande och det enhetliga systemet skulle inte vara anpassat till de olika medlemsstaternas nationella rättssystem och rättskultur.

FRÅGESTÄLLNING 2: Mot vilka riktas administrativa sanktioner

Denna frågeställning behandlar möjligheten att tillämpa sanktioner mot fysiska personer och /eller juridiska personer som är ansvariga för en överträdelse av EU-regler på området för finansiella tjänster.

Alternativ|

1: Inga EU-åtgärder|

2: Sanktioner kan tillämpas mot såväl fysiska som juridiska personer |

Vid alternativ 1 skulle medlemsstaterna förmodligen inte utvidga det tillämpningsområde avseende fysiska personer som nu gäller i deras lagstiftningar, vilket förmodligen inte skulle garantera en optimal avskräckande effekt.

Alternativ 2 skulle däremot göra sanktionerna betydligt mer avskräckande, vilket skulle säkerställa bättre förenlighet med EU-lagstiftningen, med positiva effekter för konsumentskydd, likvärdiga konkurrensvillkor samt för de finansiella marknadernas säkerhet och integritet. Detta alternativ skulle ha en positiv effekt för att skapa likvärdiga konkurrensvillkor på den europeiska finansmarknaden, och skulle öka konsumentförtroende och ömsesidig tillit mellan tillsynsmyndigheter. Lagstiftningsåtgärder skulle enbart krävas i de medlemsstater där tillämpningsområdet för sanktioner inte täcker både fysiska och juridiska personer.

FRÅGESTÄLLNING 3: Faktorer som beaktas när sanktionerna fastställs

Denna frågeställning rör de faktorer som behöriga myndigheter beaktar när de beslutar vilken typ av administrativ sanktion och/eller beloppet på den administrativa ekonomiska sanktion som ska tillgripas mot den som begått en specifik överträdelse.

Alternativ|

1: Inga EU-åtgärder|

2: Vissa nyckelfaktorer bör beaktas av alla myndigheter|

3: En uttömmande och identisk förteckning över faktorer som alla nationella myndigheter bör beakta |

Vid alternativ 1 skulle alla medlemsstater beakta hur allvarlig överträdelsen i fråga är, medan övriga faktorer enbart skulle beaktas i vissa medlemsstater och i fråga om vissa överträdelser. Detta skulle troligtvis vara otillräckligt för att säkerställa en optimal avskräckande effekt.

Alternativ 2 skulle göra det möjligt att anpassa de sanktioner som tillgrips efter överträdelsens effekter liksom gärningsmannens personliga förhållanden, vilket skulle kunna hjälpa till att säkerställa sanktionernas effektivitet, proportionalitet och avskräckande effekt. Ökad konvergens i sättet att tillämpa sanktioner i hela Europa skulle underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter. Det skulle vara lättar att garantera sanktionernas proportionalitet och deras avskräckande effekt skulle stärkas, vilket skulle minska riskerna för överträdelser inom EU. Hänsyn till gärningsmannens vilja att samarbeta skulle underlätta upptäckten av överträdelser. Medlemsstaternas kostnader för att följa reglerna väntas vara begränsade.

Vid alternativ 3 skulle en mer likformig tillämpning av aktioner garantera bättre gränsöverskridande tillsyn. Enhetlig tillämpning av de faktorer som anges i alternativ 2 skulle ha samma effekter som i alternativ 2 när det gäller att göra sanktionerna proportionella och avskräckande. Företeckningen skulle emellertid endast inkludera faktorer som kan tillämpas på samma sätt i alla nationella rättssystem, vilket skulle göra det omöjligt att också ta hänsyn till andra eventuellt relevanta faktorer i vissa rättssystem. Kostnaderna för att följa reglerna skulle bli betydande eftersom detta alternativ medför en revidering av alla bestämmelser om hur sanktioner tillämpas.

FRÅGESTÄLLNING 4: Straffrättsliga sanktioner

Denna frågeställning rör tillämpningen av straffrättsliga påföljder för överträdelser av EU-lagstiftningen på området för finansiella tjänster.

Alternativ|

1: Inga EU-åtgärder|

2: Möjligt införande av straffrättsliga sanktioner för de allvarligaste överträdelserna|

Vid alternativ 1 är det inte troligt att medlemsstaterna skulle revidera sin strafflagstiftning för att nå ökad konvergens på det området.

Alternativ 2 skulle signalera ett starkt ogillande som skulle kunna öka sanktionernas avskräckande effekt och leda till att allmänheten i större utsträckning uppfattar att sanktionerna är lämpliga. Alla överträdelser skulle inte leda till straffrättsliga påföljder utan endast de mest allvarliga, för vilka straffrättsliga sanktioner är det mest verkningsfulla, effektiva och avskräckande verktyget för att uppnå ett korrekt verkställande av EU-reglerna om finansiella tjänster. Straffrättsliga sanktioner skulle endast föreskrivas på de områden där detta är absolut nödvändigt.

FRÅGESTÄLLNING 5: Åtgärder för att stödja en effektiv sanktionstillämpning

Denna frågeställning rör mekanismer som medlemsstaterna kan vilja införa för att förbättra sanktionstillämpningen, särskilt upptäckten av överträdelser. Planerade EU-åtgärder skulle kunna inriktas på 1) att förse alla behöriga myndigheter med nyckelbefogenheter och utredningsverktyg, och 2) samarbete mellan nationella myndigheter.

Alternativ|

1: De europeiska tillsynsmyndigheterna ansvarar för samordning – inga ytterligare EU-åtgärder|

2: Ytterligare EU-åtgärder för att säkerställa att alla medlemsstater förskriver om centrala undersökningsbefogenheter och –verktyg. |

Vid alternativ 1 , medan vissa medlemsstater skulle fortsätta att fastställa regler om meddelande av missförhållanden, s. k. whistleblowing, skulle det stora flertalet medlemsstater förmodligen inte införa konsekventa och förutsebara program för att skydda dem som meddelar sådan information, s. k. whistlebowers, och för att undanta dem från påföljder när de har medverkat till överträdelsen (program för straffnedsättning eller straffeftergift). Syftet med att förstärka nationella sanktionssystem skulle till viss del kunna uppnås genom de nya europeiska tillsynsmyndigheternas samordningsverksamhet.

Alternativ 2 skulle vara effektivare när det gäller förbättrat verkställande av sanktioner eftersom det skulle finnas nya rättsinstrument för att upptäcka överträdelser. När överträdelser regelbundet upptäcks och bestraffas skulle sanktionerna få större avskräckande effekt och bli mer effektiva. Uppfattningen att de som gör sig skyldiga till överträdelser oftast upptäcks och veklingen bestraffas skulle också återställa förtroendet för den finansiella sektorn.

5.1.1. Den uppsättning policyalternativ som föredras

Följande alternativ har valts för de fem behandlade frågeställningarna:

· FRÅGESTÄLLNING 1: Införande av gemensamma minimikriterier typ av och nivå på administrativa sanktioner

· FRÅGESTÄLLNING 2: Sanktioner kan tillämpas mot såväl fysiska som juridiska personer

· FRÅGESTÄLLNING 3: Vissa nyckelfaktorer som alla nationella myndigheter ska beakta.

· FRÅGESTÄLLNING 4: Införande av straffrättsliga sanktioner för de allvarligaste överträdelserna.

· FRÅGESTÄLLNING 5: Förstärkning av mekanismer som gör det lättare att upptäcka överträdelser/verkställa sanktioner.

5.2. Policyalternativ som rör typen av åtgärder

Fyra alternativ har övervägts när det gäller den typ av åtgärder som kan vidtas för att genomföra den uppsättning policyalternativ som identifierades i avsnitt 5.1.

· Alternativ 1 : Icke-bindande åtgärder för att underlätta tillnärmningen av sanktionssystem

Utan någon skyldighet skulle det inte gå att garantera att alla medlemsstater vidtar alla nödvändiga åtgärder, och de relevanta frågeställningarna skulle förmodligen hanteras olika i varje medlemsstat.

· Alternativ 2: Minimitillnärmning av sanktionssystem – sektorsvis metod

Detta alternativ förefaller vara mycket effektivt eftersom det skulle göra det möjligt att införa de bestämmelser som är lämpligast för varje specifik sektor och för den ifrågavarande specifika EU-rättsakten. Medlemsstaterna skulle fortfarande ha valfrihet i valet och tillämpningen av sanktioner och skulle tillåtas fastställa regler som är går utöver minimistandarderna. Detta alternativ skulle inte nödvändigtvis kräva stora förändringar i nationella sanktionssystem.

· Alternativ 3: Minimitillnärmning av sanktionssystem – sektorsöverskridande metod

Detta alternativ skulle göra det möjligt att genomföra de valda policyalternativen för alla frågeställningar utom för frågeställning 4, eftersom en sektorsvis metod förefaller absolut nödvändig för att identifiera de allvarligaste överträdelserna för vilka det krävs straffrättsliga påföljder. Eftersom EU-ramverket endast skulle kunna täcka in mycket allmänna frågor skulle medlemsstaterna bibehålla en betydande valfrihet i genomförandet av de gemensamma reglerna, vilket skulle göra detta alternativ mindre effektivt.

· Alternativ 4: Fullständig tillnärmning av sanktionssystem – sektorsvis metod

Detta alternativ kan i vilket fall inte omfattas av frågeställning 4, eftersom den europeiska lagstiftaren inte har behörighet att fullt ut harmonisera strafflagstiftningen. En fullständig tillnärmning av sanktionssystemen skulle inte vara lämplig för genomförandet av de valda policyåtgärderna för frågeställningarna 1 och 3, vilka utesluter införandet av enhetliga regler.

5.2.1. Policyalternativ som föredras

Det lämpligaste alternativet bedöms vara en lagstiftningsåtgärd som syftar till att uppnå en minimitillnärmning av de nationella sanktionssystemen och som potentiellt omfattar alla frågeställningar som ska behandlas.

Den effektivaste metoden anses vara den sektorsvisa metoden, som skulle kunna kombineras med den sektorsöverskridande metoden genom att fastställa vissa grundläggande principer gemensamma för alla sektorer.

6. Övervakning och utvärdering

De valda policyalternativen kommer att beskrivas i meddelandet för att ge alla intressenter möjlighet att lämna synpunkter på de föreslagna åtgärderna. Kommissionen kommer att noggrant gå igenom de synpunkter som inkommer och beakta dem när den lägger fram formella förslag.

DA

(...PICT...)|EUROPA-KOMMISSIONEN|

Bruxelles, den 8.12.2010

SEK(2010) 1497 endelig

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN Udvidelse af sanktionsordningerne i sektoren for finansielle tjenesteydelser

{SEK(2010) 1496 endelig} {KOM(2010) 716 endelig}

1. indledning

Finanskrisen har skabt tvivl om, hvorvidt bestemmelserne om de finansielle markeder altid bliver overholdt og anvendt, som de burde.

Med et politisk mandat fra ECOFIN-Rådet i 2007 har Kommissionen sammen med tilsynsudvalgene foretaget en undersøgelse af sanktionsbeføjelsernes sammenhæng, ækvivalens og faktiske anvendelse i EU-medlemsstaterne inden for sektoren for finansielle tjenesteydelser.

2. Problemafgrænsning

Den indledende undersøgelse, som blev foretaget på grundlag af oplysninger fra tilsynsudvalgene, har afdækket visse afvigelser og svagheder i de nationale sanktionsordninger , som ikke altid synes at sikre, at sanktionerne er tilstrækkeligt effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelserne og har afskrækkende virkning.

Størrelsesmæssigt er de administrative bøder yderst forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, og bøderne synes at være for små i nogle medlemsstater, også for den samme type overtrædelser. I den finansielle sektor, hvor en række af de potentielle lovovertrædere er finansielle institutioner med en betydelig omsætning, synes bøder på et par tusind euro ikke at have tilstrækkelig afskrækkende virkning.

Nogle medlemsstater råder ikke over vigtige typer af sanktionsbeføjelser (f.eks. inddragelse af tilladelse), som kan være en forudsætning for effektive sanktioner i forbindelse med overtrædelser.

Der er forskel på, hvilken type personer der kan anvendes sanktioner over for. I nogle medlemsstater kan der ikke anvendes sanktioner over for fysiske eller juridiske personer. Derfor behandles de forskelligt i forbindelse med en given overtrædelse, afhængigt af den medlemsstat hvor overtrædelsen finder sted.

De kriterier, der lægges til grund, når sanktionernes størrelse fastsættes, er yderst forskellige, og der tages ikke altid højde for faktorer (f.eks. de fordele, der opnås ved overtrædelserne), som er vigtige for at sikre, at sanktionerne står i rimeligt forhold til overtrædelserne og har afskrækkende virkning.

Nogle medlemsstater anvender strafferetlige sanktioner i forbindelse med visse overtrædelser, mens andre medlemsstater kun anvender administrative sanktioner. Strafferetlige sanktioner er et budskab til individuelle lovovertrædere om stor misbilligelse og kan virke meget afskrækkende.

Der er en vis forskel på, i hvilket omfang forskellige medlemsstater anvender sanktioner, også når medlemsstaternes bank- og forsikringssektorer er af omtrent samme størrelse.

Konstaterede problemer

De afvigelser og svagheder, der er beskrevet ovenfor kan:

1. bevirke, at sanktionerne for overtrædelse af EU-lovgivning om finansielle tjenesteydelser ikke er tilstrækkeligt effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelserne og har afskrækkende virkning

2. skabe konkurrenceforvridninger på det indre marked

3. få en negativ indvirkning på finansielt tilsyn .

Problemerne kan føre til manglende overholdelse af EU-bestemmelser om finansielle tjenesteydelser og dermed øge risikoen for markedsmanipulation og manglende gennemsigtighed og kan i sidste ende skade velfungerende finansielle markeder.

En sådan situation risikerer i høj grad at underminere forbrugernes beskyttelse og markedets integritet og kan få en negativ indvirkning på hele økonomien.

En sådan situation risikerer også at skade tilliden til den finansielle sektor .

3. Analyse af nærhedsprincippet

Sammenhæng mellem nationale sanktionsordninger synes at være en forudsætning for at kunne øge sanktionernes afskrækkende virkning og på den måde sikre lige vilkår, ensartet anvendelse af EU-lovgivning om finansielle tjenesteydelser og et tæt samarbejde mellem nationale tilsynsførende i hele EU. Disse målsætninger kan bedst realiseres ved en EU-indsats frem for ved forskellige nationale initiativer. Selv hvis de kompetente myndigheder anvendte deres nuværende sanktionsbeføjelser bedre på nationalt plan, ville det ikke være tilstrækkeligt til at opnå tilstrækkelig sammenhæng.

4. EU-initiativets målsætninger

Følgende generelle målsætninger kan realiseres ved en EU-indsats:

· fornyet tillid til finanssektoren

· bedre beskyttelse af brugere af finansielle tjenesteydelser

· sikkerhed, stabilitet og integritet på de finansielle markeder

· overholdelse af finansielle EU-bestemmelser, som bidrager til at sikre velfungerende finansielle markeder

For at realisere disse generelle målsætninger er det nødvendigt at nå følgende specifikke politiske mål:

· sanktioner, som står i rimeligt forhold til overtrædelserne og har afskrækkende virkning

· lige vilkår for på den måde at begrænse mulighederne for regelarbitrage

· effektivt tilsyn med finansielle institutioner.

5. Løsningsmodeller, konsekvensanalyse og sammenligning

Analysen begrænses på dette tidspunkt til en generel vurdering af mulighederne for at udbygge og tilnærme de nationale sanktionsordninger til hinanden. Løsningsmodellerne vedrører ikke de særlige foranstaltninger, der er nødvendige i de berørte sektorer (bank-, forsikrings- og værdipapirsektoren), som vil blive vurderet, når Kommissionen fremsætter konkrete forslag.

5.1. Løsningsmodeller - foranstaltningernes indhold

EU kan gøre en indsats på fem områder. Der er foretaget en analyse og en sammenligning af forskellige løsningsmodeller inden for disse områder.

OMRÅDE 1: Typer af administrative sanktioner og administrative bøders størrelse

Inden for dette område drejer det sig om typer af administrative sanktioner og bødestørrelser i henhold til national lovgivning.

Løsningsmodeller|

1: Ingen EU-indsats|

2: Fælles minimumsbestemmelser om typer af administrative sanktioner og bødestørrelser i forbindelse med centrale overtrædelser|

3: Ensartede typer af administrative sanktioner og ensartede bødestørrelser i forbindelse med centrale overtrædelser|

4: Ensartede typer af administrative sanktioner og ensartede bødestørrelser i hele EU i forbindelse med alle overtrædelser|

Under løsningsmodel 1 ville medlemsstaterne ikke være tilbøjelige til at sammenligne deres typer sanktioner og bødestørrelser med andre medlemsstaters og at sætte spørgsmål ved deres egne ordningers effektivitet. Der ville fortsat være afvigelser.

Løsningsmodel 2 ville medvirke til at sikre, at overtrædelser behandles på samme måde i alle medlemsstater, hvilket fremmer lige vilkår på EU's finansielle markeder. Det ville øge forbrugernes tillid og kunne føre til øget salg af finansielle tjenesteydelsesprodukter på tværs af grænser. Hvis de kompetente myndigheder får de samme minimumssanktionsbeføjelser, ville tilsynet på tværs af grænser blive bedre. Sanktionerne ville få større afskrækkende virkning i det mindste i de medlemsstater, hvor sanktionerne på indeværende tidspunkt er for begrænsede. Risikoen for overtrædelse af EU-lovgivningen ville blive mindsket til gavn for forbrugernes beskyttelse, konkurrencen mellem finansielle institutioner og sikkerhed og integritet på de finansielle markeder. Medlemsstaterne ville kunne anvende strengere kriterier end EU's minimumskriterier og tilpasse sanktionerne til de forskellige nationale retssystemers særlige karakteristika. Det ville kun være nødvendigt at ændre den nationale lovgivning i visse medlemsstater. Medlemsstaterne forventes kun at få begrænsede omkostninger i forbindelse med overholdelse af reglerne.

Løsningsmodel 3 ville være en effektiv løsning med hensyn til at sikre lige vilkår, for den ville begrænse finansielle tjenesteydelsesudbyderes adgang til regelarbitrage mellem sanktionsordninger i forskellige medlemsstater. Den ville bevirke, at sanktionerne får større afskrækkende virkning, og dermed begrænse risikoen for overtrædelse af EU-lovgivningen til gavn for forbrugernes beskyttelse, konkurrencen, sikkerheden og integriteten på de finansielle markeder. Men medlemsstaterne ville ikke kunne anvende andre typer sanktioner eller større bøder end dem, der er omhandlet i de ensartede EU-rammebestemmelser. Denne løsningsmodel ville sandsynligvis gøre det nødvendigt at ændre alle nationale lovgivninger i væsentligt omfang.

Løsningsmodel 4 ville være den mest effektive løsning med hensyn til at sikre lige vilkår og øge tilliden mellem tilsynsførende, for den ville fjerne eventuelle afvigelser. Men den ville sandsynligvis gøre det nødvendigt at ændre alle nationale lovgivninger i væsentligt omfang og fjerne eventuel fleksibilitet i forbindelse med håndtering af overtrædelse af EU-lovgivningen. Omkostningerne i forbindelse med overholdelse af bestemmelserne kunne blive store, og den ensartede ordning ville muligvis ikke passe til det nationale retssystem og kulturen i de forskellige medlemsstater.

OMRÅDE 2: Modtagerne af administrative sanktioner

Inden for dette område drejer det sig om muligheden for at anvende sanktioner over for fysiske personer og/eller juridiske personer, som er ansvarlige for overtrædelse af EU's bestemmelser om finansielle tjenesteydelser.

Løsningsmodeller|

1: Ingen EU-indsats|

2: Sanktioner, som både finder anvendelse på fysiske og juridiske personer|

Under løsningsmodel 1 ville medlemsstaterne sandsynligvis ikke udvide sanktionernes anvendelse på personer i forhold deres gældende lovgivning og derfor ikke sikre en optimal afskrækkende virkning.

Løsningsmodel 2 ville derimod øge sanktionernes afskrækkende virkning væsentligt og dermed i højere grad sikre overholdelse af EU-lovgivningen til gavn for forbrugernes beskyttelse, fair konkurrence samt sikkerhed og integritet på de finansielle markeder. Denne løsningsmodel ville fremme lige vilkår på EU's finansielle marked samt øge forbrugernes tillid og den gensidige tillid mellem tilsynsførende. Lovgivningsmæssige foranstaltninger ville kun være påkrævet i medlemsstater, hvor sanktionerne ikke finder anvendelse på både fysiske og juridiske personer.

OMRÅDE 3: Faktorer, som der tages højde for ved fastsættelse af sanktioner

Inden for dette område, drejer det sig om de faktorer, som de kompetente myndigheder tager højde for, når de bestemmer, hvilken type administrative sanktioner og/eller hvor stor en bøde der skal anvendes i forbindelse en specifik overtrædelse.

Løsningsmodeller|

1: Ingen EU-indsats|

2: Visse nøglefaktorer, som alle myndigheder skal tage højde for|

3: Udtømmende liste og identiske faktorer, som alle nationale myndigheder skal tage højde for|

Under løsningsmodel 1 ville alle medlemsstater tage højde for overtrædelsens alvor, mens der kun ville blive taget højde for andre faktorer i nogle medlemsstater eller i forbindelse med visse overtrædelser. Det ville sandsynligvis ikke være tilstrækkeligt til at sikre en optimal afskrækkende virkning.

Løsningsmodel 2 ville gøre det lettere at tilpasse sanktionerne til overtrædelsernes konsekvenser og lovovertrædernes personlige forhold, hvilket ville medvirke til at sikre effektive sanktioner, der står i rimeligt forhold til overtrædelserne og har afskrækkende virkning. Større sammenhæng i den måde, sanktionerne anvendes på i hele Europa, ville fremme samarbejdet mellem kompetente myndigheder. Det ville i højere grad blive sikret, at sanktionerne står i rimeligt forhold til overtrædelserne, og sanktionerne ville få større afskrækkende virkning, hvilket ville begrænse risikoen for overtrædelser i EU. Hensyntagen til lovovertræderes samarbejdsvilje ville medvirke til at afsløre overtrædelser. Medlemsstaterne forventes at få begrænsede omkostninger i forbindelse med overholdelse af bestemmelserne.

Under løsningsmodel 3 ville ensartet anvendelse af sanktionerne sikre et bedre tilsyn på tværs af grænser. Ensartet anvendelse af faktorerne under løsningsmodel 2 ville få den samme virkning som løsningsmodel 2 for så vidt angår sanktioner, som står i rimeligt forhold til overtrædelserne, sanktioner med afskrækkende virkning og afsløring af flere overtrædelser. Men listen ville kun omfatte faktorer, som kan anvendes på samme måde inden for alle nationale retssystemer, hvilket ville udelukke muligheden for også at tage højde for andre faktorer, som kunne være relevante inden for visse retssystemer. Der kan blive tale om væsentlige omkostninger i forbindelse med overholdelse af bestemmelserne, for denne løsningsmodel indebærer en revision af alle bestemmelser vedrørende den måde, sanktionerne anvendes på.

OMRÅDE 4: Strafferetlige sanktioner

Inden for dette område drejer det sig om anvendelse af strafferetlige sanktioner i forbindelse med overtrædelser af EU-lovgivningen om finansielle tjenesteydelser.

Løsningsmodeller|

1: Ingen EU-indsats|

2: Indførelse af strafferetlige sanktioner i forbindelse med de alvorligste overtrædelser|

Under løsningsmodel 1 ville medlemsstaterne sandsynligvis ikke revidere deres strafferet for at opnå yderligere sammenhæng inden for dette område.

Løsningsmodel 2 ville være et budskab om stor misbilligelse, som kunne give sanktionerne større afskrækkende virkning og få en positiv indvirkning på offentlighedens opfattelse af, hvorvidt sanktioner er passende. Strafferetlige sanktioner ville ikke blive anvendt i forbindelse med alle overtrædelser, kun i forbindelse med de alvorligste, hvor strafferetlige sanktioner er det mest effektive og afskrækkende værktøj til at sikre behørig håndhævelse af EU's bestemmelser om finansielle tjenesteydelser. Strafferetlige sanktioner ville kun blive anvendt, hvis strengt nødvendigt.

OMRÅDE 5: EU-indsats til støtte for effektiv anvendelse af sanktioner

Inden for dette område drejer det sig om de mekanismer, som medlemsstaterne kan indføre for at forbedre anvendelsen af sanktioner, navnlig mekanismer til afsløring af overtrædelser. En EU-indsats ville fokusere på 1) centrale beføjelser og undersøgelsesværktøjer til alle kompetente myndigheder og 2) samarbejde mellem nationale myndigheder.

Løsningsmodeller|

1: Koordinering gennem de europæiske tilsynsmyndigheder – ingen yderligere EU-indsats|

2: Yderligere EU-indsats for at sikre, at alle medlemsstater anvender centrale undersøgelsesbeføjelser og -værktøjer |

Under løsningsmodel 1 ville nogle medlemsstater blive ved med at have bestemmelser om anmeldelse af uregelmæssigheder ("whistleblowing"), mens hovedparten sandsynligvis ikke ville indføre konsekvente, forudsigelige programmer med det formål at beskytte anmeldere og fritage dem fra sanktioner, når de er involveret i overtrædelser (sanktionsfritagelsesprogram). Målsætningen om at udbygge nationale sanktionsordninger kunne i et vist omfang realiseres gennem de nye europæiske tilsynsmyndigheders koordineringsaktiviteter.

Løsningsmodel 2 ville være mere effektiv for så vidt angår bedre håndhævelse af sanktioner, idet der ville foreligge nye værktøjer til at afsløre overtrædelser. Sanktionerne ville få større afskrækkende virkning og blive mere effektive, når overtrædelser afsløres og straffes regelmæssigt. Opfattelsen af, at lovovertrædere normalt afsløres og straffes på en effektiv måde, ville også genoprette tilliden til den finansielle sektor.

5.1.1. Pakke af foretrukne løsningsmodeller

Følgende løsningsmodeller er udvalgt fra de fem behandlede områder:

· OMRÅDE 1: indførelse af fælles minimumskriterier for forskellige typer administrative sanktioner og for administrative sanktioners omfang

· OMRÅDE 2: sanktioner, som både finder anvendelse på fysiske og juridiske personer

· OMRÅDE 3: visse nøglefaktorer, som alle nationale myndigheder tager højde for

· OMRÅDE 4: indførelse af strafferetlige sanktioner i forbindelse med de alvorligste overtrædelser

· OMRÅDE 5: udbygning af mekanismer, som gør det lettere at afsløre overtrædelser/håndhævelsesaktioner.

5.2. Løsningsmodeller - foranstaltningernes form

Der er foretaget en analyse af fire løsningsmodeller for at fastlægge, hvilken form for foranstaltninger der kan træffes med henblik på at gennemføre det sæt løsningsmodeller, der er identificeret i afsnit 5.1.

· Løsningsmodel 1: ikke-bindende foranstaltninger, som fremmer indbyrdes tilnærmelse af sanktionsordninger

Uden krav ville der ikke være nogen sikkerhed for, at samtlige medlemsstater træffer alle de nødvendige foranstaltninger, og medlemsstaterne ville sandsynligvis behandle de relevante spørgsmål forskelligt.

· Løsningsmodel 2: minimal indbyrdes tilnærmelse af sanktionsordninger - sektortilgang

Denne løsningsmodel synes meget effektiv, da den ville give mulighed for at indføre de bestemmelser, som er mest hensigtsmæssige i den givne sektor og i forbindelse med den berørte EU-retsakt. Medlemsstaterne ville fortsat kunne vælge og anvende sanktioner efter eget ønske og ville kunne anvende strengere bestemmelser end minimumsstandarderne. Denne løsningsmodel ville ikke nødvendigvis kræve væsentlige ændringer af nationale sanktionsordninger.

· Løsningsmodel 3: minimal indbyrdes tilnærmelse af sanktionsordninger – tværsektoriel tilgang

Denne løsningsmodel ville give mulighed for at gennemføre de løsningsmodeller, der er udvalgt inden for alle områder undtagen område 4, da en sektortilgang synes at være afgørende for at identificere de alvorligste overtrædelser, som kræver strafferetlige sanktioner. Da EU-rammebestemmelserne kun ville kunne omfatte meget generelle spørgsmål, ville medlemsstaterne fortsat være ret frit stillet med hensyn til gennemførelsen af de fælles bestemmelser, og det ville gøre denne løsningsmodel mindre effektiv.

· Løsningsmodel 4: fuldstændig indbyrdes tilnærmelse af sanktionsordninger - sektortilgang

Denne løsningsmodel er under alle omstændigheder udelukket for område 4, da EU's lovgivningsmyndighed ikke har beføjelse til fuldstændig harmonisering af strafferetlige sanktioner. Fuldstændig indbyrdes tilnærmelse af sanktionsordninger ville ikke være egnet til at gennemføre af de foranstaltninger, der er udvalgt for område 1 og 3, som udelukker indførelse af ensartede bestemmelser.

5.2.1. Foretrukne værktøjer

Den mest hensigtsmæssige løsningsmodel må være et lovgivningstiltag, som sigter mod minimal indbyrdes tilnærmelse af nationale sanktionsordninger, og som eventuelt omfatter alle de spørgsmål, der skal behandles.

Den mest effektive tilgang må være den sektorrelaterede, som kunne kombineres med den tværsektorielle tilgang ved at opstille visse grundprincipper, som er fælles for alle sektorer.

6. Tilsyn og evaluering

De udvalgte løsningsmodeller vil blive forelagt i meddelelsen, således at alle berørte parter kan fremsætte bemærkninger til de foreslåede tiltag. Kommissionen vil evaluere den modtagne feedback og tage den i betragtning, når der fremsættes konkrete forslag.

FR

(...PICT...)|COMMISSION EUROPÉENNE|

Bruxelles, le 8.12.2010

SEC(2010) 1497 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT Document accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Renforcer les régimes de sanctions dans le secteur des services financiers {COM(2010) 716 final} {SEC(2010) 1496 final}

1. introduction

La crise financière a instillé un doute quant à la question de savoir si les règles applicables aux marchés financiers sont toujours respectées et appliquées comme elles le devraient.

À la suite du mandat politique que lui a confié le Conseil Ecofin en 2007, la Commission, en coopération avec les comités d'autorités de contrôle, a procédé à un état des lieux, dans les États membres, de la cohérence, de l'équivalence et de l'utilisation effective des pouvoirs de sanction existants dans le secteur européen des services financiers.

2. Définition du problème

L'analyse préliminaire effectuée sur la base des informations fournies par les comités d'autorités de contrôle montre que les régimes nationaux de sanctions présentent des divergences et des lacunes et qu'ils ne garantissent apparemment pas toujours une application suffisamment efficace, proportionnée et dissuasive des sanctions.

Les sanctions pécuniaires administratives sont d'un niveau très variable selon les États membres et semblent trop faibles dans certains pays, y compris pour des infractions de même nature. Dans le secteur financier, où un certain nombre de contrevenants potentiels sont des établissements financiers au chiffre d'affaires considérable, des amendes de quelques milliers d'euros ne paraissent pas suffisamment dissuasives.

Certains États membres ne disposent pas de certains pouvoirs importants (comme celui de retirer l'agrément) qui leur seraient pourtant nécessaires pour pouvoir sanctionner efficacement certaines infractions.

Des divergences existent quant aux catégories de personnes passibles de sanctions: dans certains États membres, les sanctions ne sont pas applicables soit aux personnes physiques, soit aux personnes morales. Pour une infraction donnée, ces personnes seront donc traitées différemment selon l'État membre où l'infraction est commise.

Les critères retenus pour déterminer le niveau des sanctions infligées sont très variables et laissent parfois de côté des facteurs (tels les avantages tirés de l'infraction) pourtant déterminants pour assurer aux sanctions un caractère proportionné et dissuasif.

Certains États membres frappent certaines infractions de sanctions pénales, tandis que d'autres n'ont prévu que des sanctions administratives. Or, les sanctions pénales constituent un message fort à l'adresse des contrevenants et peuvent être très dissuasives.

Enfin, le degré d'application effective des sanctions varie d'un État membre à l'autre, y compris entre des pays dont les secteurs de la banque et de l'assurance sont de taille comparable.

Problèmes recensés

Ces divergences et ces lacunes peuvent:

1. rendre insuffisamment efficaces, proportionnées et dissuasives les sanctions pour infraction à la législation de l'UE sur les services financiers;

2. provoquer des distorsions de concurrence sur le marché intérieur; et

3. nuire à la surveillance financière.

Ces problèmes peuvent aboutir à un respect insuffisant des règles de l'UE sur les services financiers , ce qui peut accroître le risque de manipulation du marché et le manque de transparence et nuire en définitive au bon fonctionnement des marchés financiers.

Cette situation risque de porter un grave préjudice à la protection des consommateurs et à l'intégrité du marché et d'affecter l'ensemble de l'économie.

Elle peut aussi saper la confiance dans le secteur financier.

3. Analyse de subsidiarité

La convergence des régimes nationaux de sanctions semble nécessaire pour renforcer le caractère dissuasif des sanctions et assurer ainsi l'égalité de traitement, l'application uniforme de la législation de l'UE sur les services financiers et une coopération totale entre les autorités de contrôle nationales de toute l'UE. Ces objectifs peuvent mieux être réalisés par une action au niveau de l'Union que par différentes initiatives nationales. Une meilleure application, par les autorités nationales compétentes, des pouvoirs de sanction dont elles disposent déjà ne permettrait pas d'atteindre un degré de convergence suffisant.

4. Objectifs de l’initiative de l’UE

Une action de l'UE permettrait de réaliser les objectifs généraux suivants:

· rétablir la confiance dans le secteur financier;

· mieux protéger les utilisateurs de services financiers;

· assurer la sécurité, la stabilité et l'intégrité des marchés financiers;

· assurer le respect des règles de l'UE sur les services financiers et contribuer ainsi au bon fonctionnement des marchés financiers.

Cela passerait par la réalisation des objectifs spécifiques suivants:

· assurer le caractère efficace, proportionné et dissuasif des sanctions;

· assurer l'égalité de traitement de manière à réduire les possibilités d'arbitrage réglementaire;

· assurer une surveillance efficace des établissements financiers.

5. Options possibles, analyse d’impact et comparaison

À ce stade, l'analyse se limite à une évaluation générale des options possibles pour rapprocher et renforcer les régimes nationaux de sanctions . Les options envisagées ne traitent pas des mesures spécifiques à prendre dans les différents secteurs concernés (banque, assurance et valeurs mobilières), mesures qui seront examinées lorsque la Commission fera des propositions fermes.

5.1. Options concernant le contenu des mesures

Cinq problématiques sur lesquelles l'UE pourrait agir ont été recensées. Pour chaque problématique, différentes options ont été analysées et comparées.

Problématique n° 1: Types de sanctions administratives et niveau des sanctions pécuniaires administratives

Cette problématique concerne le type et le niveau des sanctions administratives prévues par les législations nationales.

Options|

1: pas d’action au niveau de l’UE|

2: définition d'un socle minimal de dispositions communes quant au type de sanctions administratives et au niveau des sanctions pécuniaires applicables aux principales infractions|

3: définition d'un type uniforme de sanctions administratives et d'un niveau uniforme de sanctions pécuniaires, pour les principales infractions|

4: définition d'un type uniforme de sanctions administratives et d'un niveau uniforme de sanctions pécuniaires applicables dans toute l'UE pour toutes les infractions|

Dans l'option 1, les États membres ne seraient guère incités à comparer le type de sanctions et le niveau des sanctions pécuniaires qu'ils prévoient avec ceux des autres États membres, ni à s'interroger sur l'efficacité de leur propre régime. Les divergences persisteraient.

L'option 2 contribuerait à assurer un traitement équivalent des infractions dans tous les États membres et renforcerait donc l'égalité de traitement sur les marchés financiers européens. La confiance des consommateurs s'en trouverait confortée, ce qui pourrait stimuler la vente de services financiers par delà les frontières. Le fait de doter les autorités compétentes d'un minimum de pouvoirs de sanction équivalents améliorerait la surveillance transnationale et augmenterait le caractère dissuasif des sanctions, au moins dans les États membres où elles sont actuellement d'un niveau trop faible. Les risques d'infraction à la législation de l'UE seraient réduits, ce qui renforcerait la protection des consommateurs, la concurrence entre établissements financiers ainsi que la sécurité et l'intégrité des marchés financiers. Les États membres seraient autorisés à aller au-delà des critères minimaux définis au niveau de l'UE et à adapter les sanctions aux spécificités de leur ordre juridique interne. Seuls certains États membres devraient modifier leur législation nationale. Les coûts de mise en conformité devraient être limités pour les États membres.

L'option 3 serait une bonne solution pour assurer l'égalité de traitement, puisqu'elle réduirait la possibilité, pour les prestataires de services financiers, de se livrer à des arbitrages réglementaires entre les régimes de sanctions de différents États membres. Elle augmenterait l'effet dissuasif des sanctions et réduirait donc les risques d'infraction à la législation de l'UE, ce qui renforcerait la protection des consommateurs, la concurrence ainsi que la sécurité et l'intégrité des marchés financiers. En revanche, les États membres ne pourraient pas prévoir d'autres types de sanctions ni des montants d'amendes plus élevés que ceux prévus dans le cadre uniforme de la législation de l'UE. Cette option imposerait probablement d'apporter des modifications importantes à toutes les législations nationales.

L'option 4 serait la plus efficace pour assurer l'égalité de traitement et renforcer la confiance entre les autorités de contrôle, puisqu'elle éliminerait toute divergence. En revanche, elle imposerait probablement des modifications importantes de toutes les législations nationales et supprimerait toute marge de manœuvre lors du traitement des infractions à la législation de l'UE. Les coûts de mise en conformité pourraient être importants, et ce régime uniforme ne pourrait pas être adapté en fonction du système juridique et de la culture de chaque État membre.

Problématique n° 2: Destinataires des sanctions administratives

Cette problématique concerne la possibilité d'appliquer des sanctions aux personnes physiques et/ou aux personnes morales responsables d'une infraction aux règles de l'UE sur les services financiers.

Options|

1: pas d’action au niveau de l’UE|

2: sanctions applicables aussi bien aux personnes physiques qu'aux personnes morales|

Dans l'option 1, il est probable que les États membres n'étendraient pas le champ d'application personnel des sanctions par rapport à ce qui est actuellement prévu dans leur législation, et que les sanctions ne seraient donc pas aussi dissuasives que nécessaire.

L'option 2 , en revanche, renforcerait sensiblement le caractère dissuasif des sanctions, ce qui assurerait un plus grand respect de la législation de l'UE et aurait des retombées positives en termes de protection des consommateurs, de concurrence loyale ainsi que de sécurité et d'intégrité des marchés financiers. Cette option aurait un impact positif sur l'égalité de traitement au sein du marché financier européen et augmenterait la confiance des consommateurs de même que la confiance mutuelle entre les autorités de contrôle. Des mesures législatives ne seraient nécessaires que dans les États membres où le champ d'application des sanctions n'englobe pas à la fois les personnes physiques et les personnes morales.

Problématique n° 3: Facteurs pris en considération pour définir les sanctions

Cette problématique concerne les éléments retenus par les autorités compétentes pour décider du type de sanctions administratives et/ou du montant de la sanction pécuniaire administrative à infliger à l'auteur d'une infraction donnée.

Options|

1: pas d’action au niveau de l’UE|

2: prise en compte de certains facteurs clés par toutes les autorités|

3: établissement d'une liste exhaustive de facteurs à prendre en compte de manière identique par toutes les autorités nationales|

Dans l'option 1, même si tous les États membres tiennent compte de la gravité de l'infraction, les autres facteurs ne seraient pris en considération que dans certains États membres, ou seulement pour certaines infractions. Cela ne suffirait probablement pas à assurer au régime de sanctions un caractère réellement dissuasif.

L'option 2 permettrait de mieux adapter les sanctions aux effets de l'infraction et à la situation personnelle du contrevenant, ce qui contribuerait à en assurer le caractère efficace, proportionné et dissuasif. Une convergence plus poussée des modalités d'application des sanctions dans toute l'Europe faciliterait la coopération entre autorités compétentes. La proportionnalité des sanctions serait mieux assurée et leur caractère dissuasif renforcé, ce qui réduirait les risques d'infraction. La prise en compte d'un comportement coopératif de la part du contrevenant faciliterait la détection des infractions. Les coûts de mise en conformité devraient être limités pour les États membres.

Dans l'option 3, l'uniformité des modalités d'application des sanctions améliorerait la surveillance au niveau transnational. L'application uniforme des facteurs prévus dans l'option 2 aurait les mêmes effets que l'option 2 en termes de caractère proportionné et dissuasif des sanctions et de meilleure détection des infractions. Toutefois, la liste n'inclurait que les facteurs pouvant être pris en compte de la même manière dans tous les systèmes juridiques nationaux, ce qui exclurait la prise en compte simultanée d'autres facteurs éventuellement pertinents dans certains systèmes juridiques. Cette option pourrait entraîner des coûts de mise en conformité importants, puisqu'elle imposerait de revoir toutes les dispositions relatives aux modalités d'application des sanctions.

Problématique n° 4: Sanctions pénales

Cette problématique concerne l'application de sanctions pénales aux infractions à la législation de l'UE sur les services financiers.

Options|

1: pas d’action au niveau de l’UE|

2: instauration de sanctions pénales pour les infractions les plus graves|

Dans l'option 1, il est peu probable que les États membres réviseraient leur législation pénale pour parvenir à une plus grande convergence dans ce domaine.

L'option 2 enverrait un message de désapprobation fort qui pourrait accroître le caractère dissuasif des sanctions et influer favorablement sur la perception qu'en a le public. Les sanctions pénales ne concerneraient pas toutes les infractions, mais seulement les plus graves, pour lesquelles ce type de sanctions est l'outil le plus dissuasif et le plus efficace pour assurer la bonne application des règles de l'UE sur les services financiers. Des sanctions pénales ne seraient prévues que dans les domaines où cela est strictement nécessaire.

Problématique n° 5: Quelles mesures prendre au niveau de l'UE pour promouvoir l'application effective des sanctions

Cette problématique concerne les mécanismes, notamment de détection des infractions, que les États membres pourraient mettre en place pour améliorer l'application des sanctions. Les mesures envisagées au niveau de l'UE seraient axées sur: 1) l'attribution à toutes les autorités compétentes des pouvoirs et outils d'investigation dont elles ont fondamentalement besoin, et 2) la coopération entre autorités nationales.

Options|

1: coordination par les autorités européennes de surveillance (AES), sans autre mesure au niveau de l'UE|

2: adoption par l'UE de mesures supplémentaires visant à faire en sorte que tous les États membres dotent leurs autorités des pouvoirs et outils d'investigation dont elles ont fondamentalement besoin |

Dans l'option 1, même si certains États membres conservent un système de dénonciation des infractions (système d'alerte éthique), la grande majorité d'entre eux ne se doteront probablement pas de programmes cohérents et prévisibles qui protègent les informateurs et les exemptent de sanctions s'ils ont participé à l'infraction (programmes de clémence). L'objectif de renforcement des régimes nationaux de sanctions pourrait être réalisé dans une certaine mesure par la coordination exercée par les nouvelles autorités de surveillance européennes.

L'option 2 serait plus efficace pour améliorer l'application des sanctions, puisque de nouveaux instruments seraient disponibles pour détecter les infractions. Le fait que des infractions soient régulièrement détectées et punies renforcerait le caractère dissuasif et l'efficacité des sanctions. L'idée que leurs auteurs seront généralement démasqués et effectivement sanctionnés est aussi de nature à rétablir la confiance dans le secteur financier.

5.1.1. Options privilégiées

Les options suivantes ont été retenues pour les cinq problématiques précitées:

· Problématique n° 1: définir des critères minimaux communs concernant le type et le niveau des sanctions administratives à appliquer;

· Problématique n° 2: faire en sorte que les sanctions soient applicables aussi bien aux personnes physiques qu'aux personnes morales;

· Problématique n° 3: faire prendre en compte certains facteurs clés par toutes les autorités nationales;

· Problématique n° 4: instaurer des sanctions pénales pour les infractions les plus graves;

· Problématique n° 5: renforcer les mécanismes facilitant la détection des infractions et l'application des sanctions.

5.2. Options concernant la nature des mesures

Quatre options ont été envisagées quant à la nature des mesures à prendre pour mettre en œuvre l'ensemble des options proposées au point 5.1.

· Option 1: mesures non contraignantes facilitant le rapprochement des régimes de sanctions

En l'absence de toute obligation, rien ne garantirait que tous les États membres prennent toutes les mesures requises, et chaque État membre traiterait probablement les problèmes de façon différente.

· Option 2: rapprochement minimal des régimes de sanctions - approche sectorielle

Cette option semble très efficace, car elle permettrait d'instaurer les dispositions les mieux adaptées à chaque secteur et pour chaque acte juridique de l'UE concerné. Les États membres conserveraient une marge de manœuvre dans le choix et les modalités d'application des sanctions, et ils seraient autorisés à définir des règles plus strictes que les normes minimales. Cette option n'imposerait pas nécessairement d'apporter des modifications importantes aux régimes nationaux de sanctions .

· Option 3: rapprochement minimal des régimes de sanctions - approche transsectorielle

Cette solution permettrait de mettre en œuvre les options retenues pour toutes les problématiques, sauf pour la quatrième: une approche sectorielle paraît en effet indispensable pour détecter les infractions les plus graves devant faire l'objet de sanctions pénales. Le cadre de l'UE ne pouvant couvrir que des aspects très généraux, les États membres conserveraient une marge de manœuvre considérable dans la mise en œuvre des règles communes, ce qui réduirait l'efficacité de cette option.

· Option 4: convergence totale des régimes de sanctions - approche sectorielle

Cette option est en toute hypothèse exclue pour la problématique n° 4, puisque le législateur européen n'est pas compétent pour harmoniser totalement les sanctions pénales. Une convergence totale des régimes de sanctions ne serait pas non plus adaptée à la mise en œuvre des options retenues pour les problématiques n°1 et 3, qui excluent l'instauration de règles uniformes.

5.2.1. Instruments privilégiés

Du point de vue des services de la Commission, l'option la plus adaptée serait une initiative législative visant un rapprochement minimal des régimes nationaux de sanctions, qui couvrirait toutes les problématiques.

L'approche la plus efficace serait l'approche sectorielle, qui pourrait d'ailleurs être combinée à une approche transsectorielle, moyennant la définition de principes fondamentaux communs à tous les secteurs.

6. Suivi et évaluation

Les options retenues seront présentées dans la communication afin de permettre à tous les intéressés de présenter leurs observations sur les mesures proposées. La Commission étudiera ces observations et en tiendra compte au moment de présenter des propositions fermes.

EL

(...PICT...)|ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ|

Βρυξέλλες, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 τελικό

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Έγγραφο συνοδευτικό της ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Ενίσχυση των συστημάτων κυρώσεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών

{ SEC(2010) 1496 τελικό} {COM(2010) 716 τελικό}

1. Εισαγωγή

Με την εκδήλωση της χρηματοπιστωτικής κρίσης ετέθη το ερώτημα κατά πόσον τηρούνται και εφαρμόζονται πάντοτε, όπως οφείλουν, οι κανόνες των χρηματαγορών.

Η Επιτροπή, στη συνέχεια της πολιτικής εντολής που έλαβε από το Συμβούλιο ECOFIN το 2007, προχώρησε, μαζί με τις επιτροπές εποπτικών αρχών, σε εξέταση της συνοχής, της ισοδυναμίας και της πραγματικής άσκησης, στα διάφορα κράτη μέλη (ΚΜ), των εξουσιών επιβολής κυρώσεων στον ευρωπαϊκό τομέα χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών.

2. Προσδιορισμός του προβλήματος

Από την προκαταρκτική ανάλυση που διενεργήθηκε με βάση τις πληροφορίες που υπέβαλαν οι επιτροπές εποπτικών αρχών, διαπιστώνεται η ύπαρξη ορισμένων αποκλίσεων και αδυναμιών στα εθνικά συστήματα κυρώσεων , τα οποία φαίνεται ότι δεν εξασφαλίζουν πάντοτε ότι οι επιβαλλόμενες κυρώσεις έχουν χαρακτήρα επαρκώς αποτελεσματικό, αναλογικό και αποτρεπτικό

Ανά τα κράτη μέλη, τα επίπεδα των διοικητικών χρηματικών ποινών ποικίλουν σημαντικά και φαίνεται να είναι υπερβολικά χαμηλά σε ορισμένα ΚΜ, ακόμη και για το ίδιο είδος παράβασης. Στον χρηματοπιστωτικό τομέα, όπου ορισμένοι από τους δυνητικούς παραβάτες είναι πιστωτικά ιδρύματα με σημαντικό κύκλο εργασιών, η επιβολή προστίμων λίγων μόνο χιλιάδων ευρώ δεν φαίνεται να είναι επαρκώς αποτρεπτική.

Μερικά ΚΜ δεν διαθέτουν, όσον αφορά ορισμένες παραβάσεις, σοβαρά μέσα άσκησης των εξουσιών επιβολής κυρώσεων (παραδείγματος χάρη, αφαίρεση αδείας) τα οποία είναι ενδεχομένως αναγκαία προκειμένου να επιβάλλονται αποτελεσματικές κυρώσεις σε παραβάσεις.

Υπάρχουν αποκλίσεις όσον αφορά το είδος των προσώπων στα οποία μπορούν να επιβληθούν κυρώσεις: σε μερικά ΚΜ δεν μπορούν να εφαρμοστούν κυρώσεις σε φυσικά πρόσωπα ή σε νομικά πρόσωπα. Συνεπώς, ανάλογα με το ΚΜ στο οποίο διαπράττουν συγκεκριμένη παράβαση, τα πρόσωπα θα τύχουν διαφορετικής μεταχείρισης.

Τα κριτήρια τα οποία λαμβάνονται υπόψη για τον προσδιορισμό του επιπέδου των επιβαλλομένων κυρώσεων ποικίλλουν σε μεγάλο βαθμό και δεν περιλαμβάνουν πάντοτε ορισμένους παράγοντες (όπως, π.χ., τα αντλούμενα από την παράβαση οφέλη) οι οποίοι είναι σημαντικοί για να διασφαλίζεται η αναλογικότητα και η αποτρεπτικότητα των κυρώσεων.

Μερικά ΚΜ προβλέπουν ποινικές κυρώσεις για ορισμένες παραβάσεις, ενώ άλλα προβλέπουν την επιβολή διοικητικών και μόνο κυρώσεων. Οι ποινικές κυρώσεις αποστέλλουν ισχυρό μήνυμα αποδοκιμασίας στα άτομα που είναι παραβάτες και ενδεχομένως μπορούν να συνεπάγονται σημαντικό αποτρεπτικό αποτέλεσμα.

Υπάρχει επίσης ορισμένη απόκλιση όσον αφορά στο επίπεδο εφαρμογής των κυρώσεων σε διάφορα ΚΜ, ακόμη και σε αυτά που έχουν παρόμοιου μεγέθους τραπεζικό και ασφαλιστικό τομέα.

Εντοπισθέντα προβλήματα

Οι ανωτέρω περιγραφόμενες αποκλίσεις και αδυναμίες δυνατόν να:

1. καθιστούν ανεπαρκώς αποτελεσματικές, ανάλογες και αποτρεπτικές τις κυρώσεις για παραβιάσεις κανόνων της ενωσιακής νομοθεσίας·

2. δημιουργούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην Εσωτερική Αγορά · και

3. έχουν αρνητικές επιπτώσεις στη χρηματοοικονομική εποπτεία .

Τα προβλήματα αυτά δυνατόν να οδηγήσουν σε έλλειψη συμμόρφωσης με τους κανόνες της ΕΕ για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, πράγμα που μπορεί να μεγεθύνει τον κίνδυνο χειραγώγησης της αγοράς και απουσίας διαφάνειας, και που μπορεί, τελικά, να αποβεί εις βάρος της κανονικής λειτουργίας των χρηματαγορών.

Η κατάσταση αυτή ενέχει τον κίνδυνο σοβαρής υπονόμευσης της προστασίας των καταναλωτών και της ακεραιότητας των αγορών, και δύναται να επηρεάσει αρνητικά την οικονομία στο σύνολό της .

Επίσης, η κατάσταση αυτή παρουσιάζει τον κίνδυνο υπονόμευσης της εμπιστοσύνης στον χρηματοπιστωτικό τομέα .

3. Ανάλυση της επικουρικότητας

Η σύγκλιση των εθνικών συστημάτων κυρώσεων φαίνεται αναγκαία ώστε να προαχθεί η αποτρεπτικότητα των κυρώσεων και, με τον τρόπο αυτό, να διασφαλιστεί η επί ίσοις όροις, ομοιόμορφη εφαρμογή της ενωσιακής νομοθεσίας στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, όπως κα η πλήρης συνεργασία μεταξύ των εθνικών εποπτικών αρχών σε όλη την ΕΕ. Οι στόχοι αυτοί μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα μάλλον με την ανάληψη δράσης από την ΕΕ παρά με διάφορες εθνικές πρωτοβουλίες. Η βελτιωμένη εφαρμογή των υπαρχουσών εξουσιών επιβολής κυρώσεων από τις αρμόδιες αρχές σε εθνικό επίπεδο δεν θα ήταν αρκετή για την επίτευξη επαρκούς σύγκλισης.

4. Στόχοι της πρωτοβουλίας της ΕΕ

Η δράση της ΕΕ θα μπορεί να ανταποκρίνεται στους παρακάτω στόχους γενικής πολιτικής:

· Αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στον χρηματοπιστωτικό τομέα

· Βελτιωμένη προστασία των χρηστών χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών.

· Ασφάλεια, σταθερότητα και ακεραιότητα των χρηματαγορών

· Συμμόρφωση με τους κανόνες της ΕΕ για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, η οποία να συμβάλλει στην εύρυθμη λειτουργία των χρηματαγορών

Η επίτευξη των στόχων αυτών απαιτεί την υλοποίηση των εξής ειδικότερων αντικειμενικών σκοπών:

· Την αποτελεσματικότητα, την αναλογικότητα και την αποτρεπτικότητα των κυρώσεων

· Τη διαμόρφωση ίσων συνθηκών λειτουργίας, οι οποίες μειώνουν τις ευκαιρίες καταχρηστικής επιλογής του ευνοϊκότερου καθεστώτος εποπτείας

· Την αποτελεσματική εποπτεία των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων.

5. Επιλογές πολιτικής, ανάλυση επιπτώσεων και σύγκριση

Στο παρόν στάδιο, η ανάλυση περιορίζεται σε μια γενική εκτίμηση των δυνατών επιλογών για την προσέγγιση και την ενίσχυση των εθνικών συστημάτων κυρώσεων. Οι εξεταζόμενες επιλογές πολιτικής δεν αναφέρονται σε ειδικά μέτρα που είναι απαραίτητα για συγκεκριμένους τομείς (τραπεζικός, ασφαλιστικός, κινητών αξιών), τα οποία θα εκτιμηθούν όταν η Επιτροπή υποβάλει οριστικές προτάσεις.

5.1. Επιλογές πολιτικής σχετικά με το περιεχόμενο των μέτρων

Έχουν εντοπισθεί πέντε ζητήματα τα οποία επισύρουν δυνητικά την παρέμβαση της ΕΕ. Στο πλαίσιο καθενός από τα ζητήματα έγινε ανάλυση και σύγκριση διαφόρων επιλογών πολιτικής.

ΖΗΤΗΜΑ 1: Είδος της διοικητικής κύρωσης και επίπεδο των διοικητικών χρηματικών ποινών

Το ζήτημα αυτό αφορά στο είδος και στο επίπεδο των διοικητικών ποινών που προβλέπονται στο πλαίσιο των εθνικών νομοθεσιών.

Επιλογές|

1: καμία ενέργεια της ΕΕ|

2: ελάχιστες κοινές διατάξεις σχετικά με τα είδη διοικητικών κυρώσεων και με το ύψος των χρηματικών ποινών στις βασικές παραβάσεις |

3: ενιαίο είδος διοικητικών κυρώσεων και ενιαίο επίπεδο χρηματικών ποινών για τις βασικές παραβάσεις |

4: ενιαίο είδος διοικητικών κυρώσεων και ενιαίο επίπεδο χρηματικών ποινών σε όλη την ΕΕ για όλες τις παραβάσεις|

Στην περίπτωση της Επιλογής 1 , τα ΚΜ μετά βίας θα δέχονταν να συγκρίνουν τα είδη των κυρώσεων και το επίπεδο των χρηματικών ποινών που μελετούν τα ίδια, με αυτά που σχεδιάζουν τα άλλα ΚΜ, όπως και να θέσουν υπό αμφισβήτηση την αποτελεσματικότητα του δικού τους συστήματος. Έτσι, οι διαφορές μεταξύ των συστημάτων θα παρέμεναν.

Η Επιλογή 2 θα βοηθούσε να εξασφαλιστεί ότι οι παραβάσεις θα αντιμετωπίζονταν με παρόμοιο τρόπο σε όλα τα ΚΜ, πράγμα που ενισχύει τη διαμόρφωση της επί ίσοις όροις λειτουργίας των ευρωπαϊκών χρηματαγορών. Αυτό με τη σειρά του θα ενίσχυε την εμπιστοσύνη των καταναλωτών και θα μπορούσε να οδηγήσει σε περισσότερες διασυνοριακές πωλήσεις προϊόντων χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Η παροχή στις αρμόδιες αρχές ισοδύναμων ελάχιστων εξουσιών επιβολής κυρώσεων θα βελτίωνε την εποπτεία εκατέρωθεν των συνόρων. Θα αυξανόταν ο βαθμός αποτρεπτικότητας των κυρώσεων, τουλάχιστον στα ΚΜ εκείνα, στα οποία σήμερα ισχύουν υπερβολικά χαμηλά επίπεδα κυρώσεων. Οι κίνδυνοι παραβάσεων της ενωσιακής νομοθεσίας θα μειώνονταν, προς όφελος της προστασίας του καταναλωτή, του ανταγωνισμού μεταξύ των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, της ασφάλειας και της ακεραιότητας των χρηματαγορών. Θα επιτρεπόταν στα ΚΜ να υπερβαίνουν τα ενωσιακά ελάχιστα κριτήρια και να προσαρμόζουν τις κυρώσεις προς τις ιδιαιτερότητες των διαφόρων εθνικών εννόμων τάξεων. Μεταβολές στις εθνικές νομοθεσίες θα απαιτούνταν μόνο σε ορισμένα ΚΜ. Το κόστος συμμόρφωσης των ΚΜ αναμένεται ότι θα είναι περιορισμένο.

Η Επιλογή 3 θα ήταν αποτελεσματική όσον αφορά τη διασφάλιση ίσων συνθηκών λειτουργίας, καθώς θα μείωνε τις δυνατότητες των παρόχων χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών να προβαίνουν σε καταχρηστική επιλογή του ευνοϊκότερου καθεστώτος μεταξύ των διαφόρων συστημάτων εποπτείας που ισχύουν σε διάφορα κράτη μέλη . Θα αύξανε το αποτρεπτικό αποτέλεσμα των κυρώσεων και, κατά συνέπεια, θα μείωνε τους κινδύνους παραβάσεων της ενωσιακής νομοθεσίας, με ευεργετικά αποτελέσματα για την προστασία του καταναλωτή, για τον ανταγωνισμό, για την ασφάλεια και την ακεραιότητα των χρηματαγορών. Εντούτοις, τα κράτη μέλη δεν θα είχαν τη δυνατότητα να προβλέπουν και άλλα είδη κυρώσεων ή υψηλότερα επίπεδα προστίμων από εκείνα που θα προβλέπονται από το ενιαίο πλαίσιο της ΕΕ. Η επιλογή αυτή θα απαιτούσε, κατά πάσα πιθανότητα, σημαντικές αλλαγές σε όλες τις εθνικές νομοθεσίες.

Η Επιλογή 4 θα ήταν η αποτελεσματικότερη από άποψη διασφάλισης ίσων συνθηκών λειτουργίας και ενίσχυσης της εμπιστοσύνης μεταξύ των εποπτικών αρχών, δεδομένου ότι θα εξάλειπτε όλες τις αποκλίσεις. Μάλλον όμως, θα απαιτούσε μείζονος σημασίας μεταβολές σε όλες τις εθνικές νομοθεσίες και θα εξαφάνιζε κάθε ελαστικότητα στη διαχείριση των παραβάσεων της ενωσιακής νομοθεσίας. Το κόστος συμμόρφωσης θα ήταν σημαντικό και το ενιαίο καθεστώς δεν θα μπορούσε να ενταχθεί ομαλά στην εθνική έννομη τάξη και νοοτροπία διαφόρων κρατών μελών.

ΖΗΤΗΜΑ 2: Σε ποιούς επιβάλλονται οι διοικητικές κυρώσεις

Το ζήτημα αυτό αναφέρεται στη δυνατότητα εφαρμογής κυρώσεων σε φυσικά πρόσωπα ή/και νομικά πρόσωπα, ευθυνόμενα για παράβαση των κανόνων της ΕΕ που διέπουν τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες.

Επιλογές|

1: καμία ενέργεια της ΕΕ|

2: κυρώσεις εφαρμοστέες τόσο στα φυσικά όσο και στα νομικά πρόσωπα |

Βάσει της Επιλογής 1 , τα ΚΜ κατά πάσα πιθανότητα δεν θα επέκτειναν το πεδίο εφαρμογής των κυρώσεων ως προς τα πρόσωπα, όπως αυτό ισχύει σήμερα στις νομοθεσίες τους, πράγμα που μάλλον δεν θα διασφάλιζε τη βέλτιστη αποτρεπτικότητα.

Αντίθετα, η Επιλογή 2 θα αύξανε σημαντικά τον αποτρεπτικό χαρακτήρα των κυρώσεων, πράγμα που θα διασφάλιζε καλύτερη συμμόρφωση με την ενωσιακή νομοθεσία, με θετικά αποτελέσματα για την προστασία του καταναλωτή, τον θεμιτό ανταγωνισμό, την ασφάλεια και την ακεραιότητα των χρηματαγορών. Η επιλογή αυτή θα είχε θετικό αντίκτυπο στη διαμόρφωση ίσων συνθηκών λειτουργίας στις ευρωπαϊκές χρηματαγορές και θα ενίσχυε την εμπιστοσύνη των καταναλωτών και την αμοιβαία εμπιστοσύνη των εποπτικών αρχών. Η λήψη νομοθετικών μέτρων θα ήταν απαραίτητη μόνο στα ΚΜ στα οποία το πεδίο εφαρμογής των κυρώσεων δεν καλύπτει τόσο τα φυσικά όσο και τα νομικά πρόσωπα.

ΖΗΤΗΜΑ 3: Παράγοντες που λαμβάνονται υπόψη κατά τον προσδιορισμό των κυρώσεων

Το ζήτημα αυτό αφορά τα στοιχεία που λαμβάνουν υπόψη οι αρμόδιες αρχές όταν αποφασίζουν σχετικά με το είδος των διοικητικών κυρώσεων ή/και το ποσό της διοικητικής χρηματικής ποινής που θα επιβληθεί στο πρόσωπο που είναι υπεύθυνο για συγκεκριμένη παράβαση.

Επιλογές|

1: καμία ενέργεια της ΕΕ|

2: ορισμένοι βασικοί παράγοντες τους οποίους να λαμβάνουν υπόψη όλες οι αρχές|

3: εξαντλητικός κατάλογος ταυτόσημων παραγόντων τους οποίους να λαμβάνουν υπόψη όλες οι εθνικές αρχές |

Βάσει της Επιλογής 1 , ενώ όλα τα ΚΜ θα λαμβάνουν υπόψη τη σοβαρότητα της παράβασης, θα συνεκτιμούνται και άλλοι παράγοντες μόνο σε μερικά ΚΜ ή μόνο σε ορισμένες παραβάσεις. Αυτό μάλλον δεν θα είναι επαρκές ώστε να εξασφαλίζεται ο βέλτιστος βαθμός αποτρεπτικότητας.

Με την Επιλογή 2 θα υπήρχε δυνατότητα καλύτερης προσαρμογής των επιβαλλόμενων κυρώσεων στις συνέπειες της παράβασης και στις προσωπικές συνθήκες των παραβατών, πράγμα που θα βοηθούσε στην εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας, της αναλογικότητας και της αποτρεπτικότητάς τους. Η αυξημένη σύγκλιση στον τρόπο εφαρμογής των κυρώσεων σε όλη την Ευρώπη θα ομαλοποιούσε τη συνεργασία μεταξύ των αρμόδιων αρχών. Η αναλογικότητα των κυρώσεων θα εξασφαλιζόταν καλύτερα και θα αυξανόταν η αποτρεπτικότητά τους, με συνακόλουθη μείωση των κινδύνων παραβάσεων της ενωσιακής νομοθεσίας. Το να λαμβάνεται υπόψη η επίδειξη πνεύματος συνεργασίας από πλευράς του παραβάτη, θα βοηθούσε στον εντοπισμό των παραβάσεων. Το κόστος συμμόρφωσης για τα ΚΜ αναμένεται να είναι περιορισμένο.

Βάσει της Επιλογής 3 η ομοιομορφία στον τρόπο επιβολής των κυρώσεων θα εξασφάλιζε βελτιωμένη διασυνοριακή εποπτεία. Η ενιαία εφαρμογή των παραγόντων που προβλέπονται στην επιλογή 3 θα είχε τους ίδιους αντίκτυπους με αυτούς της επιλογής 2, από την άποψη της αναλογικότητας και της αποτρεπτικότητας των κυρώσεων, και καλύτερο εντοπισμό των παραβάσεων κανόνων. Όμως, στον σχετικό κατάλογο θα περιλαμβάνονται μόνον παράγοντες οι οποίοι μπορούν να εφαρμόζονται κατά τον ίδιο τρόπο σε όλες τις εθνικές έννομες τάξεις, πράγμα που θα απέκλειε τη δυνατότητα να λαμβάνονται επίσης υπόψη και άλλοι παράγοντες, οι οποίοι ενδεχομένως να ισχύουν όσον αφορά ορισμένες έννομες τάξεις. Το κόστος συμμόρφωσης δυνατόν να είναι σημαντικό, δεδομένου ότι η επιλογή αυτή συνεπάγεται επανεξέταση και αναθεώρηση όλων των διατάξεων που αναφέρονται στον τρόπο επιβολής των κυρώσεων.

ΖΗΤΗΜΑ 4: ποινικές κυρώσεις

Το ζήτημα αυτό αναφέρεται στην εφαρμογή ποινικών κυρώσεων σε περιπτώσεις παραβίασης της ενωσιακής νομοθεσίας για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες.

Επιλογές|

1: καμία ενέργεια της ΕΕ|

2: καθιέρωση ποινικών κυρώσεων για τις πλέον σοβαρές παραβιάσεις |

Βάσει της Επιλογής 1, είναι μάλλον απίθανο να προβούν τα ΚΜ σε αναθεώρηση της ποινικής νομοθεσίας τους προκειμένου να επιτύχουν περαιτέρω σύγκλιση στο πεδίο αυτό.

Η Επιλογή 2 θα απέστελλε ηχηρό μήνυμα αποδοκιμασίας με το οποίο θα εντεινόταν ο αποτρεπτικός χαρακτήρας των κυρώσεων, και θα είχε θετικό αντίκτυπο στην πρόσληψη από το ευρύτερο κοινό της καταλληλότητας των κυρώσεων. Δεν θα επιβάλλονταν ποινικές κυρώσεις σε όλες τις παραβάσεις, αλλά μόνον στις σοβαρότερες από αυτές, για τις οποίες οι ποινικές κυρώσεις αποτελούν το πλέον αποδοτικό, αποτελεσματικό και αποτρεπτικό εργαλείο για την επίτευξη της εύρυθμης εφαρμογής των ενωσιακών κανόνων για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες. Οι ποινικές κυρώσεις θα προβλέπονταν μόνο σε πεδία στα οποία αυτό θα ήταν αυστηρά απαραίτητο.

ΖΗΤΗΜΑ 5 Ενωσιακά μέτρα για τη στήριξη της αποτελεσματικής εφαρμογής των κυρώσεων

Το ζήτημα αυτό αναφέρεται στους μηχανισμούς τους οποίους τα ΚΜ δύνανται να εγκαθιδρύσουν με στόχο να βελτιώσουν την εφαρμογή των κυρώσεων, και ιδιαίτερα την ανίχνευση των παραβάσεων. Η σχεδιαζόμενη δράση της ΕΕ θα εστίαζε (1) στις βασικές εξουσίες και στα εργαλεία έρευνας που διαθέτουν όλες οι αρμόδιες αρχές, και (2) στη συνεργασία των εθνικών αρχών.

Επιλογές|

1: συντονισμός από τις Ευρωπαϊκές Αρχές Εποπτείας – καμία επιπλέον ενέργεια|

2: πρόσθετες ενέργειες της ΕΕ ώστε να εξασφαλιστεί ότι όλα τα ΚΜ προβλέπουν βασικές εξουσίες και εργαλεία έρευνας |

Βάσει της Επιλογής 1, ενώ ορισμένα ΚΜ θα εξακολουθήσουν να προβλέπουν κανόνες σχετικά με την καταγγελία δυσλειτουργιών (εσωτερικοί πληροφοριοδότες), τα υπόλοιπα, που θα αποτελούν και τη μεγάλη πλειοψηφία, πιθανότατα δεν θα θέσουν σε εφαρμογή προγράμματα, συνεκτικά και προβλέψιμα, για την προστασία των πληροφοριοδοτών και για την εξαίρεσή τους από τις επιβαλλόμενες κυρώσεις στις περιπτώσεις που ενέχονται στη διάπραξη των παραβάσεων (καθεστώτα επιείκειας). Ο στόχος της ενίσχυσης των εθνικών συστημάτων κυρώσεων θα μπορούσε να επιτευχθεί, μέχρις ορισμένο βαθμό, μέσω των συντονιστικών ενεργειών των νέων Ευρωπαϊκών Αρχών Εποπτείας.

Η Επιλογή 2 θα ήταν η πλέον αποτελεσματική από την άποψη της βελτιωμένης εφαρμογής των κυρώσεων, καθώς θα υπήρχαν διαθέσιμα νέα μέσα εντοπισμού των παραβάσεων. Οι παραβάσεις, όταν εντοπίζονται και τιμωρούνται τακτικά, οδηγούν σε αυξημένη αποτρεπτικότητα και αποτελεσματικότητα. Η αντίληψη ότι οι παραβάτες συνήθως αποκαλύπτονται και όντως τιμωρούνται θα μπορούσε επίσης να αποκαταστήσει την εμπιστοσύνη στον χρηματοπιστωτικό τομέα.

5.1.1. Δέσμη προκρινόμενων επιλογών πολιτικής

Για τα πέντε ζητήματα που εξετάστηκαν και μεταξύ των εναλλακτικών λύσεων, έγιναν οι ακόλουθες επιλογές πολιτικής:

· ΖΗΤΗΜΑ 1: καθιέρωση ελάχιστων κοινών κριτηρίων όσον αφορά τα είδη και τα επίπεδα των διοικητικών κυρώσεων

· ΖΗΤΗΜΑ 2: κυρώσεις εφαρμοστέες τόσο στα φυσικά όσο και στα νομικά πρόσωπα

· ΖΗΤΗΜΑ 3: ορισμένοι βασικοί παράγοντες τους οποίους λαμβάνουν υπόψη όλες οι εθνικές αρχές.

· ΖΗΤΗΜΑ 4: καθιέρωση ποινικών κυρώσεων για τις πλέον σοβαρές παραβιάσεις .

· ΖΗΤΗΜΑ 5: ενίσχυση των μηχανισμών που διευκολύνουν τον εντοπισμό των παραβάσεων/την εφαρμογή των κυρώσεων.

5.2. Επιλογές αναφορικά με τη φύση των μέτρων

Μελετήθηκαν τέσσερις επιλογές όσον αφορά τη φύση των μέτρων που θα μπορούσαν να ληφθούν για τη θέση σε εφαρμογή της δέσμης επιλογών πολιτικής που παρατίθενται στο σημείο 5.1.

· Επιλογή 1: μη δεσμευτικά μέτρα που διευκολύνουν την προσέγγιση των συστημάτων κυρώσεων

Ελλείψει οιασδήποτε υποχρεώσεως , δεν θα εξασφαλιζόταν ότι όλα τα ΚΜ θα ελάμβαναν όλα τα απαιτούμενα μέτρα, και η αντιμετώπιση των σχετικών ζητημάτων θα γινόταν από κάθε ΚΜ κατά τρόπο διαφορετικό.

· Επιλογή 2: ελάχιστη εναρμόνιση των συστημάτων κυρώσεων – τομεακή προσέγγιση

Η επιλογή αυτή φαίνεται ότι είναι ιδιαίτερα αποτελεσματική, δεδομένου ότι θα έδινε τη δυνατότητα να θεσπιστούν οι διατάξεις εκείνες οι οποίες είναι οι μάλλον ενδεδειγμένες για τον συγκεκριμένο τομέα, και για το σκοπούμενο ειδικό ενωσιακό νομοθέτημα. Τα ΚΜ θα εξακολουθήσουν να διαθέτουν διακριτική ευχέρεια ως προς την επιλογή και την εφαρμογή των κυρώσεων, και θα τους επιτρέπεται να προβλέπουν κανόνες αυστηρότερους από αυτούς των ελάχιστων προτύπων. Με την επιλογή αυτή δεν θα απαιτούνται σημαντικές μεταβολές στα εθνικά συστήματα κυρώσεων.

· Επιλογή 3: ελάχιστη εναρμόνιση των συστημάτων κυρώσεων – διατομεακή προσέγγιση

Η επιλογή αυτή θα έδινε τη δυνατότητα να τεθούν σε εφαρμογή οι προκρινόμενες επιλογές πολιτικής όσον αφορά όλα τα ζητήματα πλην του ζητήματος 4, δεδομένου ότι η τομεακή προσέγγιση φαίνεται να είναι ουσιώδους σημασίας για τον εντοπισμό των σοβαρότερων παραβάσεων, για τις οποίες είναι αναγκαίες οι ποινικές κυρώσεις. Καθώς το ενωσιακό πλαίσιο θα μπορούσε να καλύπτει μόνον τα πολύ γενικής φύσεως ζητήματα, τα ΚΜ θα διατηρούσαν σημαντικά περιθώρια διακριτικής ευχέρειας κατά την εφαρμογή των κοινών κανόνων, πράγμα που θα μείωνε την αποτελεσματικότητα της επιλογής αυτής.

· Επιλογή 4: πλήρης εναρμόνιση των κανόνων των συστημάτων κυρώσεων – τομεακή προσέγγιση

Η επιλογή αυτή αποκλείεται οπωσδήποτε όσον αφορά το ζήτημα 4, δεδομένου ότι ο ενωσιακός νομοθέτης δεν έχει την εξουσία πλήρους εναρμόνισης των ποινικών κυρώσεων. Η πλήρης εναρμόνιση των συστημάτων κυρώσεων δεν θα ταίριαζε για την εφαρμογή των μέτρων πολιτικής που έχουν προκριθεί για τα ζητήματα 1 και 3, τα οποία αποκλείουν τη θέσπιση ομοιόμορφων κανόνων.

5.2.1. Προκρινόμενα μέσα άσκησης πολιτικής

Ως η πλέον ενδεδειγμένη επιλογή θεωρείται η ανάληψη ορισμένης νομοθετικής δράσης που στοχεύει στην επίτευξη μιας ελάχιστης προσέγγισης των εθνικών συστημάτων κυρώσεων, και η οποία δυνητικά να καλύπτει όλα τα ζητήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν.

Ως πλέον παραγωγική προσέγγιση θεωρείται η τομεακή· η προσέγγιση αυτή θα μπορούσε να συνδυαστεί με τη διατομεακή προσέγγιση, με την καθιέρωση ορισμένων βασικών αρχών, κοινών σε όλους τους τομείς.

6. Παρακολούθηση και αξιολόγηση

Οι προκριθείσες επιλογές πολιτικής θα παρουσιαστούν στο πλαίσιο της ανακοίνωσης, με σκοπό να επιτραπεί σε όλα τα εμπλεκόμενα μέρη να καταθέσουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με τις προτεινόμενες ενέργειες . Η Επιτροπή θα προβεί σε αξιολόγηση των σχολίων τα οποία θα λάβει και θα τα λάβει υπόψη της όταν διατυπώσει τις οριστικές προτάσεις της.

PT

(...PICT...)|COMISSÃO EUROPEIA|

Bruxelas, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO Documento que acompanha a COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO Reforçar os regimes de sanção no sector dos serviços financeiros

{SEC(2010) 1496 final} {COM(2010) 716 final}

1. Introdução

A crise financeira lançou a dúvida quanto à questão de saber se as regras aplicáveis aos mercados financeiras são sempre respeitadas e aplicadas como o deveriam ser.

Na sequência de um mandato politico conferido pelo Conselho ECOFIN em 2007, a Comissão, em cooperação com os Comités de Supervisão, procedeu a uma análise da coerência, equivalência e actualização efectiva, pelos Estados-Membros, dos poderes de sanção existentes no sector europeu dos serviços financeiros.

2. Definição do problema

A análise preliminar efectuada com base nas informações fornecidas pelos comités de supervisão revela que os regimes de sanções nacionais apresentam divergências e lacunas , e que nem sempre garantem, aparentemente, uma aplicação suficientemente efectiva, proporcionada e dissuasiva das sanções.

As sanções pecuniárias administrativas são de um nível muito variável consoante os Estados-Membros e parecem ser demasiado reduzidas em certos países, inclusivamente relativamente a infracções da mesma natureza. No sector financeiro, em que um certo número de potenciais infractores são estabelecimentos financeiros com volumes de negócios consideráveis, coimas de alguns milhares de euros não parecem ser suficientemente dissuasoras.

Certos Estados-Membros não dispõem de importantes poderes (como o de revogar a autorização) que lhes seriam no entanto necessários para poder sancionar efectivamente certas infracções.

Existem divergências quanto às categorias de pessoas passíveis de sanções: em certos Estados-Membros, as sanções não são aplicáveis quer às pessoas singulares quer às pessoas físicas. Relativamente a uma dada infracção, essas pessoas serão, portanto, tratadas de forma diferente consoante o Estado-Membro em que a infracção é cometida.

Os critérios tomados em consideração para determinar o nível das sanções aplicadas são muito variáveis e excluem, por vezes, factores (tais como, os benefícios resultantes da infracção) determinantes para garantir que as sanções tenham um carácter proporcionado e dissuasivo.

Certos Estados-Membros definiram sanções penais para certas infracções, outros apenas previram sanções administrativas. Ora, as sanções penais constituem uma mensagem forte para os infractores e podem ser muito dissuasivas.

Por ultimo, o grau de aplicação efectiva das sanções varia de um Estado-Membro para outro, inclusivamente entre países cujos sectores da banca e dos seguros são de dimensão comparável.

Problemas identificados

Essas divergências e lacunas podem:

1. tornar insuficientemente efectivas, proporcionados e dissuasivas as sanções relativamente à infracção à legislação da UE sobre os serviços financeiros;

2. provocar distorções da concorrência no mercado interno ; e

3. ter um impacto negativo na supervisão financeira .

Esses problemas podem conduzir a um insuficiente cumprimento das regras da UE sobre os serviços financeiros , o que pode aumentar o risco de manipulação do mercado e a falta de transparência e prejudicar o bom funcionamento dos mercados financeiros.

Esta situação pode pôr seriamente em risco a protecção dos consumidores e a integridade do mercado e afectar todas a economia.

Pode também minar a confiança no sector financeiro .

3. Análise do princípio de subsidariedade

A convergência dos regimes de sanções nacionais afigura-se necessária para reforçar o carácter dissuasor das sanções e assegurar assim, a igualdade de tratamento, a aplicação uniforme da legislação da UE sobre os serviços financeiros e uma total cooperação entre as autoridades de supervisão nacionais em toda a UE. Esses objectivos podem ser melhor alcançados através de uma acção a nível da UE em vez de diferentes iniciativas nacionais. Uma melhor aplicação dos poderes de sanção existentes por parte das autoridades competentes a nível nacional não permitiria alcançar um grau de convergência suficiente.

4. Objectivos da iniciativa da UE

A acção da UE visa os seguintes objectivos gerais:

· Restabelecer a confiança no sector financeiro.

· Proteger melhor os utilizadores de serviços financeiros.

· Assegurar a segurança, a estabilidade e a integridade dos mercados financeiros.

· Assegurar o respeito das regras da UE em matéria de serviços financeiros, contribuindo, assim, para o bom funcionamento dos mercados financeiros.

Tal estaria associado à realização dos seguintes objectivos específicos:

· Assegurar o carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo das sanções.

· Assegurar igualdade de tratamento de forma a reduzir as possibilidades de arbitragem regulamentar.

· Assegurar a supervisão efectiva dos estabelecimentos financeiros.

5. Possíveis opções, análise de impacto e comparação

Nesta fase, a análise limita-se a uma avaliação geral das opções possíveis para aproximar e reforçar os regimes de sanções nacionais. As opções consideradas não tratam de medidas específicas a adoptar nos diferentes sectores em causa (banca, seguros e valores mobiliários), medidas que serão analisadas quando a Comissão apresentar propostas finais.

5.1. Opções respeitantes ao conteúdo das medidas

Foram identificadas cinco questões relativamente às quais a UE poderia actuar. Relativamente a cada questão, foram analisadas e comparadas diferentes opções.

QUESTÃO 1: Tipos de sanções administrativas e nível das sanções pecuniárias administrativas

Esta questão diz respeito ao tipo e ao nível das sanções administrativas previstas pelas legislações nacionais.

Opções|

1: nenhuma acção a nível da UE|

2: definição de disposições comuns mínimas relativas ao tipo de sanções administrativas e ao nível das sanções pecuniárias relativamente às principais infracções|

3: definição de um tipo uniforme de sanções administrativas e de um nível uniforme de sanções pecuniárias, relativamente ás principais infracções|

4: definição de um tipo uniforme de sanções administrativas e de um nível uniforme de sanções pecuniárias aplicáveis em toda a UEE relativamente a todas as infracções.|

Na Opção 1 , os Estados-Membros não seriam incitados a comparar o tipo de sanções e o nível das sanções pecuniárias que prevêem com os dos outros Estados-Membros nem em interrogarem-se sobre a eficácia do seu próprio regime. As divergências continuariam a persistir.

A Opção 2 contribuiria a assegurar um tratamento equivalente das infracções em todos os Estados-Membros e reforçaria, por conseguinte, a igualdade de tratamento dos mercados financeiros europeus. A confiança dos consumidores seria aumentada o que poderia estimular a venda de serviços financeiros além fronteiros. O facto de dotar as autoridades competentes de um mínimo de poderes de sanção equivalentes melhoraria a supervisão transnacional e aumentaria o carácter dissuasor das sanções, pelo menos nos Estados-Membros em que são actualmente de um nível muito reduzido. Os riscos de infracção à legislação da UE seriam reduzidos o que reforçaria a protecção dos consumidores, a concorrência entre estabelecimentos financeiros bem como, a segurança e a integridade dos mercados financeiros. Os Estados-Membros seriam autorizados a ultrapassar os critérios mínimos da UE e a adaptar as sanções às especificidades dos diferentes sistemas jurídicos nacionais. A legislação nacional apenas deveria ser alterada em certos Estados-Membros. Os custos de conformidade deveriam ser limitados para os Estados-Membros.

A Opção 3 seria uma boa solução para garantir a igualdade de tratamento, pois reduziria a possibilidade, para os prestadores de serviços financeiros, de realizarem arbitragens regulamentares entre os regimes de sanções de diferentes Estados-Membros. Aumentaria o efeito dissuasor das sanções e reduziria, por conseguinte, os riscos de infracção à legislação da UE, o que reforçaria a protecção dos consumidores, a concorrência bem como a segurança e integridade dos mercados financeiros. Em contrapartida, os Estados-Membros não poderiam prever outros tipos de sanções nem montantes de coimas mais elevados que os previstos no quadro uniforme da UE. Esta opção requereria provavelmente alterações significativas em todas as legislações nacionais.

A Opção 4 seria a mais eficaz para assegurar a igualdade de tratamento e reforçar a confiança entre as autoridades de supervisão, pois eliminaria todas as divergências. Em contrapartida imporia provavelmente alterações significativas em todas as legislações nacionais e suprimiria qualquer margem de manobra aquando do tratamento das infracções à legislação da UE. Os custos de conformidade poderiam ser significativos e esse regime uniforme não poderia ser adaptado em função do sistema jurídico e da cultura de cada Estado-Membro.

QUESTÃO 2: Destinatários das sanções administrativas

Esta questão diz respeito à possibilidade de aplicar sanções às pessoas singulares e/ou às pessoas colectivas, responsáveis por uma infracção às regras da UE nos serviços financeiros.

Opção|

1: Nenhuma acção a nível da UE|

2: aplicações das sanções tanto às pessoas singulares como às pessoas colectivas|

Na Opção 1 , é provável que os Estados-Membros não alargassem o campo de aplicação das sanções actualmente previsto na respectiva legislação e que as sanções não fossem, portanto, tão dissuasoras quanto necessário.

Em contrapartida, a Opção 2 reforçaria sensivelmente o carácter dissuasor das sanções o que garantiria uma maior observância da legislação da EU e teria efeitos positivos dos ponto de visto da protecção dos consumidores, da concorrência leal bem como da segurança e da integridades dos mercados financeiros. Esta opção teria um impacto positivo na igualdade de tratamento no mercado financeiro europeu e aumentaria a confiança dos consumidores e a confiança mútua entre as autoridades de supervisão. Apenas seriam necessárias medidas legislativas nos Estados-Membros onde o campo de aplicação das sanções não engloba as pessoas singulares e as pessoas colectivas.

QUESTÃO 3: Factores tomados em consideração para definir as sanções

Esta questão diz respeito aos elementos tomados em consideração pelas autoridades competentes para decidir do tipo de sanções administrativas e/ou do montante da sanção pecuniária administrativa a aplicar ao autor de uma infracção específica.

Opções|

1: nenhuma acção a nível da UE |

2: tomada em consideração de certos factores essenciais por parte de todas as autoridades|

3: criação de uma lista exaustiva de factores idênticos a tomar em consideração por parte de todas as administrações nacionais|

Na Opção 1 , todos os Estados-Membros tomariam em conta a gravidade da infracção, mas os restantes factores apenas seriam tomados em consideração em certos Estados-Membros ou unicamente relativamente a certas infracções. Tal não seria provavelmente suficiente para garantir ao regime um carácter realmente dissuasor.

A Opção 2 permitiria adaptar melhor as sanções aos efeitos da infracção e à situação pessoal do infractor o que contribuiria para assegurar a eficácia, a proporcionalidade e o carácter dissuasor. Uma maior convergência das modalidades de aplicação das sanções em toda a Europa facilitaria a cooperação entre as autoridades competentes . A proporcionalidade das sanções seria melhor assegurada e o carácter dissuasor das sanções seria reforçado o que reduziria os riscos de infracções. A tomada em consideração de um comportamento cooperativo da parte do infractor facilitaria a detecção das infracções. Os custos de conformidade deveriam ser limitados pelos Estados-Membros.

Na Opção 3 , a uniformidade das modalidades de aplicação das sanções viria melhorar a supervisão a nível transnacional. A aplicação uniforme dos sectores previstos na opção 2 teria os mesmos efeitos que a opção 2 em termos de proporcionalidade, de carácter dissuasor das sanções e de melhor detecção das infracções. Em contrapartida, a lista apenas incluiria os factores que podem ser tomados em conta da mesma forma em todos os sistemas jurídicos nacionais ou que excluiria a tomada em consideração simultânea doutros factores eventualmente pertinentes em certos sistemas jurídicos. Esta opção poderia ocasionar custos de conformidade importantes visto impor a revisão de todas as disposições relativas às modalidades de aplicação das sanções.

QUESTÃO 4: Sanções penais

Esta questão diz respeito à aplicação das sanções penais às infracções à legislação da UE sobre os serviços financeiros

Opções|

1: nenhuma acção a nível da UE|

2: instauração de sanções penais para as infracções mais graves|

Na Opção 1, é pouco provável que os Estados-Membros viessem a rever a respectiva legislação penal para alcançar uma maior convergência neste sector.

Opção 2 constituiria uma mensagem de desaprovação forte que poderia aumentar o carácter dissuasor das sanções e influenciar favoravelmente a percepção que o público pode ter das mesmas. As sanções penais não abrangeriam todas as infracções mas apenas as mais graves, relativamente às quais este tipo de sanções é o instrumento mais dissuasor e o mais eficaz para assegurar a boa aplicação das regras da UE sobre os serviços financeiros. Sanções penais apenas seriam previstas nos domínios em que tal se revelar estritamente necessário.

QUESTÃO 5: Medidas da UE para promover a aplicação efectiva das sanções

Esta questão diz respeito aos mecanismos, nomeadamente de detecção das infracções, que os Estados-Membros podem criar para melhorar a aplicação das sanções . As medidas previstas a nível da UE centrar-se-iam: 1) na atribuição a todas às autoridades competentes de poderes e instrumentos de investigação indispensáveis e 2) na cooperação entre administrações nacionais.

Opções|

1: Coordenação pelas Autoridades Europeias de Supervisão (AES) sem qualquer outra medida por parte da UE|

2: adopção pela UE de medidas complementares tendentes a que todos os Estados-Membros confiram às autoridades poderes e instrumentos de investigação indispensáveis|

Na Opção 1, mesmo se certos Estados-Membros conservam um sistema de denúncia das infracções (sistema de alerta ético), a grande maioria não se irá dotar provavelmente de programas coerentes e previsíveis que protegem os informadores e os isentam de sanções se participaram na infracção (programas de clemência). O objectivo do reforço dos regimes de sanções nacionais poderia ser realizado numa certa medida através da actividade de coordenação das novas Autoridades de Supervisão Europeias.

A Opção 2 seria mais eficaz para melhorar a aplicação das sanções, uma vez que estariam disponíveis novos instrumentos para detectar as infracções. O facto de infracções serem regularmente detectadas e punidas reforçaria o carácter dissuasor e a eficácia das sanções. A ideia de que os autores seriam geralmente identificados e efectivamente sancionados é também de natureza a restabelecer a confiança no sector financeiro.

5.1.1. Opções privilegiadas

Relativamente às cinco questões supra citadas, foram retidas as seguintes opções:

· QUESTÃO 1: definir critérios mínimos comuns respeitantes ao tipo e ao nível das sanções administrativas.

· QUESTÃO 2: aplicar as sanções tanto às pessoas singulares como às pessoas colectivas.

· QUESTÃO 3: tomar em consideração certos factores essenciais por parte das autoridades nacionais.

· QUESTÃO 4: instaurar sanções penais para as infracções mais graves .

· QUESTÃO 5: reforçar os mecanismos que facilitem a detecção das infracções e a aplicação das sanções.

5.2. Opções respeitantes à natureza das medidas

Foram consideradas quatro opções quanto à natureza das medidas que podem ser adoptadas para aplicar as opções previstas no ponto 5.1.

· Opção 1: medidas não vinculativas que facilitam a aproximação dos regimes de sanções

Na ausência de qualquer obrigação, nada garantiria que todos os Estados-Membros adoptam todas as medidas necessárias e cada Estado-Membro iria provavelmente tratar os problemas de modo diferente.

· Opção 2: aproximação mínima dos regimes de sanções – abordagem sectorial

Esta opção parece ser muito eficaz, pois permitiria instaurar as disposições melhor adaptadas a cada sector e a cada acto jurídico da UE em causa. Os Estados-Membros conservariam uma margem de manobra na escolha e aplicação das sanções e seriam autorizados a definir regras mais estritas do que as normas mínimas. Esta opção não iria impor necessariamente a introdução de alterações significativas nos regimes de sanções nacionais.

· Opção 3: aproximação mínima dos regimes de sanções – abordagem transsectorial

Esta solução permitiria pôr em prática as opções previstas relativamente a todas as questões, excepto no que se refere à questão 4: uma abordagem sectorial parece, com efeito, ser indispensável para detectar as infracções mais graves que devem ser objecto de sanções penais. Dado que o quadro da UE apenas pode cobrir aspectos muito gerais, os Estados-Membros conservariam uma margem de manobra considerável quanto à aplicação de regras comuns o que reduziria a eficácia desta opção.

· Opção 4: convergência total dos regimes de sanções – abordagem sectorial

Esta opção é, em qualquer caso, excluída no que se refere à questão 4 uma vez que o legislador europeu não tem competência para harmonizar totalmente as sanções penais. Uma convergência total dos regimes de sanções não seria adaptada à aplicação das opções previstas para questões 1 e 3 que excluem a instauração de regimes uniformes.

5.2.1. Instrumentos de acção privilegiados

A opção mais adaptada seria uma iniciativa legislativa tendente a aproximar minimamente regimes de sanções nacionais e que engloba todas as questões por solucionar.

A abordagem mais eficaz seria a abordagem sectorial que poderia estar associada a uma abordagem transsectorial através da definição de princípios fundamentais comuns a todos os sectores.

6. Acompanhamento e Avaliação

As opções previstas serão apresentadas na Comunicação a fim de permitir a todas as partes interessadas apresentarem as suas observações sobre as acções propostas. A Comissão irá avaliar essas observações e tomá-las-á em conta no momento de apresentar propostas finais.

SL

(...PICT...)|EVROPSKA KOMISIJA|

Bruselj, 8.12.2010

SEC(2010) 1497 konč.

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k SPOROČILO KOMISIJE Krepitev sistemov sankcij v sektorju finančnih storitev

{SEC(2010) 1496 konč.} {COM(2010) 716 konč.}

1. Uvod

Finančna kriza je vzbudila dvome o tem, ali se predpisi o finančnih trgih vedno spoštujejo in pravilno uporabljajo.

Potem ko je Komisija od Sveta ECOFIN leta 2007 prejela politični mandat, je skupaj z odbori nadzornikov pregledala skladnost, enakovrednost in dejansko uporabo pooblastil za sankcioniranje med državami članicami (DČ) v evropskem sektorju finančnih storitev.

2. Opredelitev problema

Predhodna analiza na podlagi podatkov, ki so jih zagotovili odbori nadzornikov, kaže na nekatere razlike in slabosti v nacionalnih sistemih sankcij , ki ne zagotavljajo vedno, da so sankcije dovolj učinkovite, sorazmerne in odvračilne.

Višina upravnih denarnih kazni se med DČ zelo razlikuje, tudi za isto vrsto kršitve, tako da se kazni v nekaterih DČ zdijo prenizke. V finančnem sektorju, v katerem precej potencialnih kršiteljev predstavljajo finančne institucije z velikim prometom, se kazni, ki znašajo nekaj tisoč eurov, ne zdijo dovolj odvračilne.

Za nekatere kršitve nekatere DČ nimajo na voljo pomembnih vrst pooblastil za sankcioniranje (npr. odvzema dovoljenja), ki bi bila potrebna za učinkovito sankcioniranje kršitev.

Razlike so tudi pri vrstah oseb, ki so lahko sankcionirane: v nekaterih DČ se sankcije ne uporabljajo za fizične osebe oziroma za pravne osebe. Zato bodo te osebe za določeno kršitev, odvisno od DČ, v kateri se ta zgodi, obravnavane različno.

Merila, ki se upoštevajo za opredelitev višine uporabljenih sankcij, se zelo razlikujejo in ne vključujejo vedno dejavnikov (npr. koristi, ki nastanejo zaradi kršitve), ki so pomembni za zagotovitev sorazmernosti in odvračilnosti sankcij.

Nekatere DČ lahko za določene kršitve uporabijo kazenske, druge pa samo upravne sankcije. Kazenske sankcije posameznim kršiteljem prenašajo sporočilo ostrega obsojanja in lahko imajo pomemben odvračilni učinek.

Med DČ, vključno s tistimi, katerih bančni in zavarovalniški sektorji so približno enako veliki, obstajajo tudi nekatere razlike glede ravni uporabe sankcij.

Ugotovljeni problemi

Zgoraj opisane razlike in slabosti lahko:

1. povzročijo nezadostno učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost sankcij za kršitve zakonodaje EU na področju finančnih storitev;

2. povzročijo izkrivljanje konkurence na notranjem trgu ter

3. imajo negativen učinek na finančni nadzor .

Te težave lahko povzročijo pomanjkanje skladnosti s predpisi EU na področju finančnih storitev , zaradi česar se lahko poveča možnost tržnih manipulacij in pride do pomanjkljive preglednosti, to pa lahko škodljivo vpliva na pravilno delovanje finančnih trgov.

Tak položaj lahko resno spodkoplje varstvo potrošnikov in celovitost trga ter lahko negativno vpliva na celotno gospodarstvo.

Zaradi takega položaja se lahko zmanjša tudi zaupanje v finančni sektor .

3. Analiza subsidiarnosti

Za spodbujanje odvračilnosti sankcij se zdi potrebna uskladitev nacionalnih sistemov sankcij, s čimer se zagotovijo enaki konkurenčni pogoji, enotnejša uporaba zakonodaje EU na področju finančnih storitev in polno sodelovanje nacionalnih nadzornikov po vsej EU. Te cilje je mogoče bolje doseči z ukrepanjem EU kot s samostojnimi pobudami na nacionalni ravni. Boljša uporaba obstoječih pooblastil za sankcioniranje s strani pristojnih organov na nacionalni ravni ne bi zadostovala za dosego zadostne usklajenosti.

4. Cilji pobude EU

Z ukrepanjem EU bi se lahko izpolnili naslednji splošni cilji politik:

· vračanje zaupanja v finančni sektor;

· boljša zaščita uporabnikov finančnih storitev;

· varnost, stabilnost in celovitost finančnih trgov;

· skladnost s finančnimi predpisi EU, kar bi prispevalo k pravilnemu delovanju finančnih trgov.

Za izpolnitev teh ciljev je treba uresničiti naslednje posebne cilje:

· učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost sankcij;

· razvoj enakih konkurenčnih pogojev, s čimer se zmanjšajo možnosti za regulativno arbitražo;

· učinkovit nadzor nad finančnimi institucijami.

5. Možnosti politik, analiza učinka in primerjava

Na tej stopnji je analiza omejena na splošno oceno možnosti približevanja in okrepitve nacionalnih sistemov sankcij. Možnosti politik, ki so na voljo, ne obravnavajo posebnih ukrepov, potrebnih na posebnih zadevnih področjih (bančništvo, zavarovalništvo in vrednostni papirji). Ti bodo ocenjeni, ko bo Komisija pripravila konkretne predloge.

5.1. Možnosti politik v zvezi z vsebino ukrepov

Opredeljenih je bilo pet zadev za morebitno ukrepanje EU. V zvezi z vsako zadevo sta bili pripravljeni analiza in primerjava različnih možnosti politik.

ZADEVA 1: Vrsta upravnih sankcij in višina upravnih denarnih kazni

Ta zadeva obravnava vrsto in raven upravnih sankcij, ki jih določa nacionalna zakonodaja.

Možnost i|

1: brez ukrepanja EU|

2: minimalne skupne določbe glede vrste upravnih sankcij in višine denarnih kazni za ključne kršitve|

3: enotna vrsta upravnih sankcij in višina denarnih kazni za ključne kršitve|

4: enotna vrsta upravnih sankcij in višina denarnih kazni za vse kršitve po vsej EU|

V okviru možnosti 1 bi bile DČ le stežka pripravljene primerjati vrste sankcij in višino denarnih kazni, ki jih same predvidevajo, s tistimi, ki jih predvidevajo druge DČ, ter preverjati učinkovitost lastnega sistema. Razlike bi še naprej obstajale.

Možnost 2 bi prispevala k zagotovitvi, da bi se kršitve obravnavale na podoben način v vseh DČ, kar je v podporo razvoju enakih konkurenčnih pogojev na evropskih finančnih trgih. S tem bi se povečalo zaupanje potrošnikov, lahko pa tudi čezmejna prodaja produktov s področja finančnih storitev. Z zagotovitvijo enakih minimalnih pooblastil za sankcioniranje pristojnim organom bi se izboljšal čezmejni nadzor. Sankcije bi postale vsaj v DČ, v katerih so zdaj ravni sankcij prenizke, bolj odvračilne. Tveganje za kršitve zakonodaje EU bi se zmanjšalo, kar bi koristilo varstvu potrošnikov, konkurenci med finančnimi institucijami ter varnosti in celovitosti finančnih trgov. DČ bi lahko presegle minimalna merila EU in prilagodile sankcije posebnostim različnih nacionalnih pravnih sistemov. Spremembe nacionalne zakonodaje bi bile potrebne le v nekaterih DČ. Pričakuje se, da bi bili stroški usklajevanja za DČ nizki.

Možnost 3 bi bila učinkovita pri zagotavljanju enakih konkurenčnih pogojev, saj bi zmanjšala možnosti, da bi se ponudniki finančnih storitev zatekli k regulativni arbitraži med sistemi sankcij različnih držav članic. Povečal bi se odvračilni učinek sankcij in tako bi se zmanjšalo tveganje za kršitve prava EU, kar bi koristilo varstvu potrošnikov, konkurenci ter varnosti in celovitosti finančnih trgov. Vendar države članice ne bi mogle določiti dodatnih vrst sankcij ali višjih denarnih kazni od tistih, ki bi jih določal enotni okvir EU. V okviru te možnosti bi bile verjetno potrebne znatne spremembe vseh nacionalnih zakonodaj.

Možnost 4 bi bila najbolj učinkovita v smislu zagotavljanja enakih konkurenčnih pogojev in povečanja zaupanja med nadzorniki, saj bi odpravila vse razlike. Vendar pa bi bile verjetno potrebne velike spremembe vseh nacionalnih zakonodaj, izginila pa bi vsakršna prilagodljivost pri obravnavi kršitev prava EU. Stroški usklajevanja bi bili znatni, enotni sistem pa se ne bi mogel prilegati nacionalnim pravnim sistemom in kulturi v različnih DČ.

ZADEVA 2: Namembniki upravnih sankcij

Ta zadeva obravnava možnost uporabe sankcij za fizične in/ali pravne osebe, ki so odgovorne za kršitev predpisov EU o finančnih storitvah.

Možnosti|

1: brez ukrepanja EU|

2: sankcije, ki se uporabljajo tako za fizične kot za pravne osebe|

V okviru možnosti 1 DČ verjetno ne bi razširile področja uporabe sankcij glede na vrsto osebe, kot ga trenutno določajo njihove zakonodaje, s čimer optimalna odvračilnost verjetno ne bi bila zagotovljena.

Nasprotno pa bi možnost 2 znatno povečala odvračilnost sankcij, kar bi zagotovilo boljšo skladnost z zakonodajo EU, to pa bi pozitivno vplivalo na varstvo potrošnikov, lojalno konkurenco ter varnost in celovitost finančnih trgov. Ta možnost bi pozitivno vplivala na enakost konkurenčnih pogojev na evropskem finančnem trgu ter bi povečala zaupanje potrošnikov in vzajemno zaupanje med nadzorniki. Zakonodajni ukrepi bi bili potrebni le v DČ, kjer področje uporabe sankcij ne zajema obeh vrst oseb, torej fizičnih in pravnih.

ZADEVA 3: Dejavniki, ki se upoštevajo pri določanju sankcij

Ta zadeva obravnava elemente, ki jih pristojni organi upoštevajo pri odločanju o vrsti upravnih sankcij in/ali znesku upravne denarne kazni, ki se naložijo storilcu določene kršitve.

Možnosti|

1: brez ukrepanja EU|

2: vsi organi morajo upoštevati nekaj ključnih dejavnikov|

3: seznam izčrpnih in identičnih dejavnikov, ki jih upoštevajo vsi nacionalni organi|

V okviru možnosti 1 vse DČ upoštevajo resnost kršitve, druge dejavnike pa bi upoštevale le nekatere DČ oziroma bi bili upoštevani le za nekatere kršitve. To verjetno ne bi bilo dovolj za zagotovitev optimalne odvračilnosti.

Možnost 2 bi omogočila, da bi se uporabljene sankcije bolje prilagajale učinku kršitve in osebnemu položaju kršiteljev, kar bi pripomoglo k zagotavljanju učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti sankcij. Večja usklajenost načina uporabe sankcij po vsej Evropi bi olajšala sodelovanje med pristojnimi organi. Sorazmernost sankcij bi bila bolje zagotovljena, odvračilnost sankcij pa bi bila večja, kar bi zmanjšalo tveganja za kršitve zakonodaje EU. Upoštevanje sodelovalnega pristopa kršitelja bi pripomoglo k odkrivanju kršitev. Pričakuje se, da bi bili stroški usklajevanja za DČ nizki.

V okviru možnosti 3 bi enotnost načina uporabe sankcij zagotovila boljši čezmejni nadzor. Enotna uporaba dejavnikov, predvidenih v okviru možnosti 2, bi imela v smislu sorazmernosti in odvračilnosti sankcij ter lažjega odkrivanja kršitev enak vpliv kot možnost 2. Vendar bi seznam zajemal le dejavnike, ki se lahko uporabijo na enak način v vseh nacionalnih pravnih sistemih, kar bi vnaprej izključilo možnost, da bi se upoštevali tudi drugi dejavniki, ki so lahko smotrni v nekaterih pravnih sistemih. Stroški usklajevanja bi lahko bili veliki, saj ta možnost predvideva pregled vseh določb v zvezi z načinom uporabe sankcij.

ZADEVA 4: Kazenske sankcije

Ta zadeva obravnava uporabo kazenskih sankcij za kršitve zakonodaje EU na področju finančnih storitev.

Možnosti|

1: brez ukrepanja EU|

2: uvedba kazenskih sankcij za najhujše kršitve|

V okviru možnosti 1 je možno, da bi DČ spremenile svoje kazensko pravo, da bi dosegle večjo usklajenost na tem področju.

Možnost 2 bi podala sporočilo ostrega obsojanja, ki bi lahko povečalo odvračilni učinek sankcij in pozitivno vplivalo na to, da bi javnost sankcije dojemala kot ustrezne. Kazenskih sankcij se ne bi izreklo za vse, temveč le za najhujše kršitve, v primeru katerih so kazenske sankcije najučinkovitejši, najbolj smotrn in odvračilen način za dosego ustreznega izvrševanja predpisov EU na področju finančnih storitev. Kazenske sankcije bi bile na voljo le na področjih, kjer so nujno potrebne.

ZADEVA 5: Ukrepanje EU v podporo učinkoviti uporabi sankcij

Ta zadeva obravnava mehanizme, ki jih DČ lahko vzpostavijo za izboljšanje uporabe sankcij, zlasti odkrivanje kršitev. Načrtovani ukrepi EU bi se osredotočili na (1) ključna pooblastila in preiskovalna orodja, ki jih imajo na voljo vsi pristojni organi, in (2) sodelovanje med nacionalnimi organi.

Možnosti|

1: usklajevanje s strani evropskih nadzornih organov – brez nadaljnjega ukrepanja EU|

2: nadaljnje ukrepanje EU za zagotovitev, da vse DČ določijo ključna preiskovalna pooblastila in orodja |

V okviru možnosti 1 bi nekatere DČ še naprej določale pravila za prijavo nepravilnosti, velika večina pa ne bi sprejela doslednih in predvidljivih programov za zaščito prijaviteljev nepravilnosti, ki bi bili v primeru vpletenosti v kršitev oproščeni sankcij (programi prizanesljivosti). Cilj okrepitve nacionalnih sistemov sankcij bi bil lahko z usklajevalnimi dejavnostmi novih evropskih nadzornih organov do določene mere dosegljiv.

Možnost 2 bi bila učinkovitejša v smislu boljšega izvrševanja sankcij, saj bi bili na voljo novi instrumenti za odkrivanje kršitev. Če bi se kršitve redno odkrivale in kaznovale, bi se povečali tudi odvračilnost in učinkovitost sankcij. Prepričanje, da se storilcem kršitev ponavadi pride na sled in se jih kaznuje, bi tudi ponovno utrdilo zaupanje v finančni sektor.

5.1.1. Paket najprimernejših možnosti politik

Za pet obravnavanih zadev so bile izbrane naslednje možnosti:

· ZADEVA 1: uvedba minimalnih skupnih meril glede vrste in ravni upravnih sankcij;

· ZADEVA 2: sankcije, ki se uporabljajo tako za fizične kot za pravne osebe;

· ZADEVA 3: vsi nacionalni organi upoštevajo nekatere ključne dejavnike;

· ZADEVA 4: uvedba kazenskih sankcij za najhujše kršitve;

· ZADEVA 5: okrepitev mehanizmov, ki omogočajo odkrivanje kršitev / izvršilne sankcije.

5.2. Možnosti glede vrste ukrepov

Za izvajanje nabora možnosti politik, opredeljenega v točki 5.1., so bile upoštevane štiri možnosti glede vrste ukrepov.

· Možnost 1: nezavezujoči ukrepi, ki omogočajo približevanje sistemov sankcij

Ob odsotnosti vsakršne obveznosti ne bi bilo zagotovljeno, da bi vse DČ sprejele vse potrebne ukrepe, ustrezne zadeve pa bi vsaka DČ verjetno obravnavala drugače.

· Možnost 2: minimalno približevanje sistemov sankcij – sektorski pristop

Ta možnost se zdi zelo učinkovita, saj bi omogočila sprejetje določb, ki so za določen sektor in določen zadevni pravni akt EU najustreznejše. DČ bi bile še naprej pristojne za izbiro in uporabo sankcij ter bi lahko določile strožje predpise od tistih, ki jih določajo minimalni standardi. Ta možnost ne bi nujno zahtevala večjih sprememb nacionalnih sistemov sankcij.

· Možnost 3: minimalno približevanje sistemov sankcij – medsektorski pristop

Ta možnost bi omogočila izvajanje izbranih možnosti politik za vse zadeve razen zadeve 4, saj se sektorski pristop zdi ključnega pomena za opredelitev najhujših kršitev, za katere so potrebne kazenske sankcije. Ker bi okvir EU lahko zajemal le zelo splošna vprašanja, bi DČ ohranile znatne pristojnosti pri izvajanju skupnih predpisov, zaradi česar bi bila učinkovitost te možnosti manjša.

· Možnost 4: popolno približevanje sistemov sankcij – sektorski pristop

Ta možnost je v vsakem primeru izključena za zadevo 4, saj evropski zakonodajalec nima pooblastil za popolno uskladitev kazenskih sankcij. Popolno približevanje sistemov sankcij ne bi bilo primerno za izvajanje ukrepov politik, izbranih za zadevi 1 in 3, ki izključujeta uvedbo enotnih predpisov.

5.2.1. Najprimernejši instrumenti politik

Najprimernejša možnost je zakonodajni ukrep, katerega cilj je minimalno približevanje nacionalnih sistemov sankcij, ki potencialno zajema vsa vprašanja, ki jih je treba obravnavati.

Najučinkovitejši pristop je sektorski pristop, ki se lahko z opredelitvijo nekaterih temeljnih načel, skupnih vsem sektorjem, povezuje z medsektorskim pristopom.

6. Nadzor in presoja

Izbrana možnost politik bo predstavljena v sporočilu, da bodo na predlagane ukrepe lahko dale svoje pripombe vse zainteresirane strani. Komisija bo ocenila prejete povratne informacije in jih upoštevala pri pripravi konkretnih predlogov.

ET

(...PICT...)|EUROOPA KOMISJON|

Brüssel 8.12.2010

SEK(2010) 1497 lõplik

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: KOMISJONI TEATIS Sanktsioonide tõhustamine finantsteenuste sektoris

{SEK(2010) 1496 lõplik} {KOM(2010) 716 lõplik}

1. Sissejuhatus

Finantskriis on seadnud kahtluse alla selle, kas finantsturgude eeskirju ELis alati nõuetekohaselt järgitakse ja kohaldatakse.

Pärast poliitilise mandaadi saamist majandus- ja rahandusküsimuste nõukogult 2007. aastal viis komisjon koos järelevalvekomiteedega liikmesriikides läbi uurimise Euroopa finantsteenustesektoris kohaldatavate sanktsioonide ühtsuse, samaväärsuse ja tegeliku kasutamise kohta.

2. Probleemi olemus

Järelevalvekomiteede esitatud teabe alusel koostatud esialgse analüüsi kohaselt on liikmesriikide kohaldatavates sanktsioonides teatavaid erinevusi ja puudusi , mis ei näi alati tagavat, et meetmed oleksid tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.

Haldussanktsioonide tase on eri liikmesriikides väga erinev ja näib mõnes liikmesriigis liiga madal, sealhulgas sama laadi rikkumiste puhul. Finantssektoris, kus paljud võimalikud eeskirjade rikkujad on finantseerimisasutused, ei saa mõne tuhande euro suuruseid trahve pidada piisavalt hoiatavaks.

Mõnes liikmesriigis ei kohaldada teatavate rikkumiste korral olulist laadi sanktsioone (nt tegevusloa tühistamine), mis võivad olla vajalikud eeskirjade rikkujate tõhusaks karistamiseks.

Erinevused on ka seoses isikutega, kelle suhtes võib sanktsioone kohaldada. Mõnes liikmesriigis ei kohaldata sanktsioone füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes. Seepärast koheldakse neid teatava konkreetse rikkumise korral erinevalt, olenevalt liikmesriigist, kus rikkumine toime pandi.

Kehtestatud sanktsioonide taseme määramisel kasutatavad kriteeriumid erinevad oluliselt ja ei hõlma alati tegureid (nt rikkumisest saadud kasu), mis on olulised sanktsioonide proportsionaalsuse ja hoiatava mõju tagamiseks.

Mõnes liikmesriigis on teatava rikkumise korral ette nähtud kriminaalsanktsioonid, samas kui mõnes ainult haldussanktsioonid. Kriminaalsanktsioonid kannavad rikkujateni tugeva negatiivse sõnumi ja neil võib seega olla märkimisväärne hoiatav mõju.

Erinevused on ka sanktsioonide kohaldamises eri liikmesriikides, sealhulgas nendes liikmesriikides, kelle pangandus- ja kindlustussektor on samas suurusjärgus.

Tuvastatud probleemid

Eespool kirjeldatud erinevused ja nõrgad kohad võivad:

1. vähendada finantsteenuseid käsitlevate ELi õigusaktide rikkumiste korral kohaldatavate sanktsioonide tõhusust, proportsionaalsust ja hoiatavat mõju ;

2. põhjustada konkurentsimoonutusi siseturul ; ning

3. negatiivselt mõjutada järelevalvet .

Kõnealused probleemid võivad pärssida finantsteenuseid käsitlevate ELi õigusaktide täitmist , mis võib suurendada turuga manipuleerimist ja vähendada läbipaistvust ning seega takistada finantsturgude nõuetekohast toimimist.

See võib oluliselt kahjustada tarbijakaitset ja turu terviklikkust ning negatiivselt mõjutada kogu majandust.

Samuti võib see vähendada usaldust finantssektoris .

3. Subsidiaarsuse analüüs

Riiklike sanktsioonide ühtlustamine näib vajalik, et suurendada sanktsioonide hoiatavat mõju ja seega tagada võrdsed tingimused, finantsteenuseid käsitlevate ELi õigusaktide ühtne kohaldamine ja täielik koostöö riiklike järelevalve asutuste vahel kogu ELis. Neid eesmärke saab paremini saavutada ELi meetmetega kui erinevate riiklike algatustega. Sellest kui pädevad asutused paremini kohaldavad ette nähtud sanktsioone, ei piisa sanktsioonide ühtlustamiseks.

4. ELi algatuse eesmärk

ELi meetme võtmisel tuleks järgida järgmisi üldiseid poliitikaeesmärke:

· usalduse taastamine finantssektoris;

· finantsteenuste kasutajate parem kaitse;

· finantsturgude turvalisus, stabiilsus ja terviklikkus;

· ELi finantseeskirjade järgimine, et aidata kaasa finantsturgude nõuetekohasele toimimisele.

Kõnealuste üldeesmärkide saavutamiseks tuleb viia ellu järgmised spetsiifilised eesmärgid:

· sanktsioonide tõhusus, proportsionaalsus ja hoiatav mõju;

· võrdsete tingimuste tagamine, et vältida õigusliku arbitraaži võimalusi;

· tõhus järelevalve finantseerimisasutuste üle.

5. Poliitikavalikud, mõjuanalüüs ja võrdlus

Praeguses etapis hinnatakse üldiselt riiklike sanktsioonide ühtlustamise ja tõhustamise võimalusi. Praegused poliitikavalikud ei käsitle asjaomastes sektorites (pangandus, kindlustus, väärtpaberid) vajalikke spetsiifilisi meetmeid, mida hinnatakse siis, kui komisjon esitab konkreetsed ettepanekud.

5.1. Meetmete laadiga seotud poliitikavalikud

Määratletud on viis küsimust, mille osas võiks EL võtta meetmeid. Iga küsimuse puhul analüüsiti ja võrreldi eri poliitikavalikuid.

KÜSIMUS 1: Haldussanktsioonide laad ja haldustrahvi määr

Kõnealune küsimus on seotud riiklike õigusaktidega ette nähtud haldussanktsioonide laadi ja tasemega.

Valikuvõimalused|

1: ELi tasandil ei võeta meetmeid|

2: ühtsed miinimumsätted peamiste rikkumiste korral kohaldatavate haldussanktsioonide laadi ja haldustrahvide määra kohta|

3: ühtsed peamiste rikkumiste korral kohaldatavad haldussanktsioonid ja haldustrahvide määr|

4: ühtsed haldussanktsioonid ja haldustrahvide määr, mida kohaldatakse kogu ELis kõigi rikkumiste korral|

Esimese valikuvõimaluse korral ei oleks liikmesriigid tõenäoliselt huvitatud kohaldatavate sanktsioonide ja trahvide võrdlemisest ega seaks kahtluse alla oma riigis kohaldatava sanktsioonide kehtestamise korra tõhusust. Erinevused jääksid püsima.

Teise valikuvõimalusega tagataks, et rikkumisi koheldaks sarnaselt kõigis liikmesriikides, mis aitaks luua võrdsemad tingimused Euroopa finantsturgudel. See suurendaks tarbijate usaldust ja võib edendada finantsteenuste piiriülest müüki. Sanktsioonide kehtestamiseks võrdsete minimaalsete volituste tagamine pädevatele asutustele aitaks parandada piiriülest järelevalvet. Sanktsioonide hoiatav mõju suureneks vähemalt nendes liikmesriikides, kus praegu kohaldatavate sanktsioonide tase on liiga madal. See vähendaks ELi õigusaktide rikkumise ohtu ning seega edendaks tarbijakaitset, finantseerimisasutuste vahelist konkurentsi ning finantsturgude turvalisust ja terviklikkust. Liikmesriikidel lubataks minna kaugemale ELi kehtestatud miinimumkriteeriumidest ja kohandada sanktsioone vastavalt riikliku õigussüsteemi eripärale. Muudatusi riiklikes õigusaktides tuleks teha ainult mõnes liikmesriigis. Nõuete täitmisega seotud kulud peaksid liikmesriikides jääma mõõdukaks.

Kolmas valikuvõimalus aitaks tagada võrdsed võimalused, kuna sellega piiratakse finantsteenuste osutajate võimalusi kasutada õiguslikku arbitraaži ja valida eri liikmesriikides ette nähtud sanktsioonide vahel. See suurendaks sanktsioonide hoiatavat mõju ja seega vähendaks ELi õigusaktide rikkumise ohtu, mis omakorda edendaks tarbijakaitset, konkurentsi ning finantsturgude turvalisust ja terviklikkust. Samas ei saaks liikmesriigid kehtestada muud laadi sanktsioone või kõrgemaid trahvimäärasid, kui on ette nähtud ELi ühtse raamistikuga. Selle valikuvõimaluse korral tuleks tõenäoliselt teha olulisi muudatusi kõigi liikmesriikide õigusaktides.

Neljas valikuvõimalus oleks kõige tõhusam võrdsete tingimuste tagamiseks ja usalduse suurendamiseks järelevalveasutuste vahel, kuna sellega kõrvaldatakse kõik erinevused. Samas tuleks selleks tõenäoliselt teha olulisi muudatusi kõigi liikmesriikide õigusaktides ja sellega kaoks igasugune paindlikkus ELi õigusaktide rikkumiste käsitlemisel. Nõuete täitmisega seotud kulud oleksid märkimisväärsed ning ühtne kord ei pruugi sobida eri liikmesriikide õigussüsteemi ja kultuuriga.

KÜSIMUS 2: isikud, kelle suhtes haldussanktsioone kohaldatakse

See küsimus käsitleb võimalust kohaldada sanktsioone selliste füüsiliste isikute ja/või juriidiliste isikute suhtes, kes vastutavad finantsteenuseid käsitlevate ELi eeskirjade rikkumise eest.

Valikuvõimalused|

1: ELi tasandil ei võeta meetmeid|

2: sanktsioone kohaldatakse nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute suhtes|

Esimese valikuvõimaluse puhul ei laiendaks liikmesriigid tõenäoliselt sanktsioonide kohaldamisala, mis on sätestatud nende õigusaktides, mistõttu ei ole sanktsioonid piisavalt hoiatava mõjuga.

Seevastu teise valikuvõimalusega suurendataks märkimisväärselt sanktsioonide hoiatavat mõju, mis tagaks ELi õigusaktide parema täitmise ning seega edendaks tarbijakaitset, õiglast konkurentsi ning finantsturgude turvalisust ja terviklikkust. See valikuvõimalus aitaks luua võrdsed tingimused Euroopa finantsturul ning seega suurendaks tarbijate usaldust, samuti usaldust järelevalveasutuste vahel. Õiguslikke meetmeid tuleks võtta ainult liikmesriikides, kus sanktsioonide kohaldamisala ei hõlma nii füüsilisi kui ka juriidilisi isikuid.

KÜSIMUS 3: sanktsioonide määramisel arvesse võetavad tegurid

See küsimus hõlmab tegureid, mida pädevad asutused võtavad arvesse selliste haldussanktsioonide laadi ja/või haldustrahvide suuruse määramisel, mida kohaldatakse teatava rikkumise toimepannud isiku suhtes.

Valikuvõimalused|

1: ELi tasandil ei võeta meetmeid|

2: mõned olulised tegurid, mida kõik ametiasutused peavad arvesse võtma|

3:koostada täielik loend ühtsetest teguritest, mida kõik riiklikud ametiasutused peavad arvesse võtma|

Esimese valikuvõimaluse puhul on probleem, et kuigi kõik liikmesriigid võtavad arvesse rikkumise tõsidust, võetakse muid tegureid arvesse ainult mõnes liikmesriigis või ainult teatavate rikkumiste korral. See ei oleks tõenäoliselt piisav, et tagada sanktsioonide piisavalt hoiatav mõju.

Teine valikuvõimalus võimaldaks paremini kohandada sanktsioone vastavalt rikkumise mõjule ja eeskirjade rikkujaga seotud asjaoludele, mis aitaks tagada sanktsioonide tõhususe, proportsionaalsuse ja hoiatava mõju. Sanktsioonide kohaldamise ühtlustamine kogu Euroopas hõlbustaks pädevate asutuste vahelist koostööd. See tagaks, et sanktsioonid on proportsionaalsemad ja suurema hoiatava mõjuga, mis vähendaks ELi õigusaktide rikkumise ohtu. Eeskirjade rikkuja koostöövalmiduse arvesse võtmine aitaks avastada rikkumisi. Nõuete täitmisega seotud kulud peaksid liikmesriikides jääma mõõdukaks.

Kolmanda valikuvõimalusega ette nähtud tegurite arvesse võtmine sanktsioonide kohaldamisel tagaks parema piiriülese järelevalve. Teise valikuvõimalusega ette nähtud tegurite ühtsel kohaldamisel oleks sanktsioonide proportsionaalsuse ja hoiatava mõju ning rikkumiste parema avastamise seisukohast sama mõju kui teisel valikuvõimalusel. Samas hõlmaks loend ainult neid tegureid, mida saab sarnaselt kohaldada kõigi liikmesriikide õigussüsteemides, mis ei võimaldaks arvesse võtta muid tegureid, mis võivad olla olulised mõne õigussüsteemi puhul. Nõuete täitmisega seotud kulud oleksid märkimisväärsed, kuna selle valikuvõimaluse korral tuleks läbi vaadata kõik sanktsioonide kohaldamist käsitlevad sätted.

KÜSIMUS 4: kriminaalsanktsioonid

Kõnealune küsimus käsitleb kriminaalsanktsioonide kohaldamist finantsteenuseid käsitlevate ELi õigusaktide rikkumise korral.

Valikuvõimalused|

1: ELi tasandil ei võeta meetmeid|

2: kriminaalsanktsioone kohaldatakse kõige tõsisemate rikkumiste korral|

Esimese valikuvõimaluse puhul ei ole tõenäoline, et liikmesriigid vaatavad läbi oma kriminaalõiguse, et täiendavalt ühtlustada kõnealust valdkonda.

Teise valikuvõimalusega saadetakse tugev negatiivne sõnum, mis võib suurendada sanktsioonide hoiatavat mõju ja positiivselt mõjutada avalikkuse arvamust sanktsioonide sobivuse kohta. Kriminaalkaristusi ei tuleks kohaldada kõigi rikkumiste korral, vaid kõige tõsisemate korral, mille puhul on kriminaalsanktsioonid kõige tõhusamad, tulemuslikumad ja hoiatavamad, et tagada finantsteenuseid käsitlevate ELi eeskirjade nõuetekohane täitmine. Kriminaalsanktsioonid nähakse ette ainult valdkondades, kus neid on väga vaja.

KÜSIMUS 5: ELi meetmed sanktsioonide tõhusaks kohaldamiseks

Kõnealune küsimus käsitleb mehhanismi, mille liikmesriigid peaksid kehtestama, et parandada sanktsioonide kohaldamist, eelkõige rikkumiste avastamist. ELi kavandatud meetmed keskenduvad järgmisele: 1) põhivolituste ja uurimistegevuseks vajalike vahendite tagamine kõigile pädevatele asutustele; 2) koostöö liikmesriikide ametiasutuste vahel.

Valikuvõimalused|

1: Euroopa järelevalveasutuste poolne koordineerimine – ELi tasandil ei võeta täiendavaid meetmeid|

2: ELi tasandil võetakse täiendavaid meetmeid, et liikmesriigid tagaksid pädevatele asutustele põhivolitused ja uurimistegevuseks vajalikud vahendid |

Esimene valikuvõimalus : kui teatavates liikmesriikides jätkatakse rikkumisest teavitamist käsitlevate eeskirjade kohaldamist, ei töötata enamikus liikmesriikides tõenäoliselt välja ühtseid ja prognoositavaid programme rikkumisest teavitajate kaitseks ja nende leebemaks kohtlemiseks, kui nad on rikkumistega seotud (leebema kohtlemise programm). Riiklike sanktsioonide tõhustamise eesmärk oleks teataval määral saavutatav Euroopa järelevalveasutuste poolse koordineerimise teel.

Teine valikuvõimalus oleks tõhusam sanktsioonide parema jõustamise seisukohast, kuna rikkumiste avastamiseks oleks võimalik kasutada uusi vahendeid. Rikkumiste korrapärase avastamise ja rikkujate järjekindla karistamise korral suureneks sanktsioonide hoiatav mõju ja tõhusus. Arusaam, et eeskirjade rikkujad tavaliselt tuvastatakse ja et neid tõhusalt karistatakse, aitab samuti taastada usaldust finantssektoris.

5.1.1. Eelistatud poliitikavõimalused

Viie asjaomase küsimuse lahendamiseks valiti järgmised võimalused.

· KÜSIMUS 1: kehtestatakse ühtsed miinimumkriteeriumid haldussanktsioonide laadi ja taseme kohta

· KÜSIMUS 2: sanktsioone kohaldatakse nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute suhtes

· KÜSIMUS 3: määratakse kindlaks mõned olulised tegurid, mida kõik ametiasutused peavad arvesse võtma

· KÜSIMUS 4: kehtestatakse kriminaalsanktsioonid, mida kohaldatakse kõige tõsisemate rikkumiste korral

· KÜSIMUS 5: selliste mehhanismide tõhustamine, mis hõlbustavad rikkumiste avastamist ja sanktsioonide kohaldamist

5.2. Meetmete laadiga seotud valikuvõimalused

Seoses selliste meetmete laadiga, mida võib võtta punktis 5.1 määratletud poliitikavalikute rakendamiseks, kaaluti nelja võimalust.

· Esimene valikuvõimalus: mittesiduvad meetmed sanktsioonide ühtlustamise hõlbustamiseks

Kohustuste puudumisel ei oleks tagatud, et kõik liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed, ja eri liikmesriigid võivad olulisi küsimusi käsitleda erinevalt.

· Teine valikuvõimalus: sanktsioonide minimaalne ühtlustamine sektoripõhine lähenemisviis

See võimalus näib väga tõhus, kuna see võimaldaks kehtestada sätted, mis on konkreetses sektoris kõige asjakohasemad. Liikmesriigid võivad jätkuvalt valida ja kohaldada sanktsioone omal äranägemisel ning sätestada miinimumstandarditest rangemad eeskirjad. Selle võimaluse korral ei tuleks riiklikes sanktsioonide kehtestamise eeskirjades teha olulisi muudatusi.

· Kolmas valikuvõimalus : sanktsioonide minimaalne ühtlustamine sektoriülene lähenemisviis

Selle valikuvõimaluse puhul saaks rakendada kõikide küsimuste (välja arvatud küsimus 4) lahendamiseks valitud poliitkavalikud, kuna sektoripõhine lähenemisviis näib esmatähtis, et avastada kõige tõsisemad rikkumised, mille suhtes tuleb kohaldada kriminaalsanktsioone. Kuna ELi raamistik kataks ainult kõige üldisemad küsimused, jääks liikmesriikidele märkimisväärne paindlikkus ühtsete eeskirjade rakendamisel, mis vähendaks selle valikuvõimaluse tõhusust.

· Neljas valikuvõimalus : sanktsioonide täielik ühtlustamine sektoripõhine lähenemisviis

See võimalus oleks küsimuse 4 puhul välistatud, kuna Euroopa seadusandjal ei ole volitusi kriminaalsanktsioonide täielikuks ühtlustamiseks. Sanktsioonide täielik ühtlustamine ei oleks sobiv küsimuste 1 ja 3 puhul valitud poliitikameetmete rakendamiseks, kuna kõnealuste meetmete puhul välistatakse ühtsete eeskirjade kehtestamine.

5.2.1. Eelistatud poliitikavahendid

Kõige sobivam võimalus on õiguslik meede, mille eesmärk on tagada riiklike sanktsioonide teatav minimaalne ühtlustamine ja mis hõlmaks kõiki olulisi küsimusi.

Kõige tõhusam lähenemisviis oleks sektoripõhine lähenemisviis, mida võib kombineerida sektoriülese lähenemisviisiga, kehtestades selleks mõned ühtsed põhimõtted, mida kohaldatakse kõigis sektorites.

6. Järelevalve ja hindamine

Välja valitud poliitikavalikute kohta esitatakse teatis, et kõik sidusrühmad saaksid kavandatud meetmete kohta esitada arvamusi. Komisjon analüüsib saadavat tagasisidet ning võtab seda konkreetse ettepaneku tegemisel arvesse.

FI

(...PICT...)|EUROOPAN KOMISSIO|

Bryssel 8.12.2010

SEK(2010) 1497 lopullinen

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON Seuraamusjärjestelmien lujittaminen finanssipalvelujen alalla

{SEK(2010) 1496 lopullinen} {KOM(2010) 716 lopullinen}

1. Johdanto

Finanssikriisi on herättänyt epäilyjä siitä, noudatetaanko ja sovelletaanko finanssimarkkinoita koskevia sääntöjä aina niin kuin pitäisi.

Komissio ja valvontaviranomaisten komiteat ovat tehneet Ecofin-neuvoston vuonna 2007 antaman poliittisen toimeksiannon mukaisesti selvityksen seuraamusvaltuuksien yhdenmukaisuudesta, vastaavuudesta ja tosiasiallisesta käytöstä jäsenvaltioissa Euroopan finanssipalvelualalla.

2. Ongelman määrittely

Alustava analyysi, joka on tehty valvontaviranomaisten komiteoiden antamien tietojen pohjalta, osoittaa, että kansallisissa seuraamusjärjestelmissä on tiettyjä eroja ja heikkouksia ja että kyseisillä järjestelmillä ei välttämättä voida varmistaa, että seuraamukset ovat riittävän tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

Hallinnollisten taloudellisten seuraamusten suuruudessa on merkittäviä jäsenvaltioiden välisiä eroja, vaikka olisi kyse samantyyppisistä rikkomuksista, ja joissakin jäsenvaltioissa seuraamukset näyttävät olevan liian lieviä. Muutaman tuhannen euron sakot eivät voi olla riittävän varoittavia finanssialalla, jolla monet mahdolliset lainrikkojat ovat rajatylittävää toimintaa harjoittavia finanssilaitoksia, joilla on huomattavan suuret liikevaihdot.

Joissakin jäsenvaltioissa viranomaisille ei ole annettu tärkeitä seuraamusvaltuuksia (kuten valtuuksia toimiluvan peruuttamiseen), joita voidaan tarvita tehokkaiden seuraamusten määräämiseen tietyistä rikkomuksista.

Eroja on myös siinä, keitä rikkomuksista voidaan rangaista, sillä joissakin jäsenvaltioissa seuraamuksia ei voida määrätä luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille. Sen vuoksi tiettyjen rikkomusten tekijöitä kohdellaan eri tavoin riippuen siitä, missä jäsenvaltiossa rikkomukset on tehty.

Perusteet, joilla päätetään seuraamusten ankaruudesta, ovat myös hyvin erilaisia, eikä niissä aina oteta huomioon sellaisia tekijöitä (kuten rikkomuksesta saatua hyötyä), joilla voidaan varmistaa seuraamusten oikeasuhteisuus ja varoittavuus.

Joissakin jäsenvaltioissa on mahdollista määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia tietyistä rikkomuksista, kun taas toisissa niistä voidaan määrätä vain hallinnollisia seuraamuksia. Rikosoikeudelliset seuraamukset antavat kuitenkin vakavan viestin yksittäisille lainrikkojille, ja niillä voi olla merkittävä ehkäisevä vaikutus.

Eri jäsenvaltiot eivät myöskään käytä seuraamuksia yhtä paljon, vaikka niiden pankki- ja vakuutusalat olisivat samansuuruiset.

Havaitut ongelmat

Edellä kuvatuilla eroilla ja heikkouksilla voi olla seuraavia vaikutuksia:

1. Niiden vuoksi EU:n finanssilainsäädännön rikkomisesta määrättävät seuraamukset eivät ole riittävän tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia .

2. Ne voivat vääristää sisämarkkinoilla käytävää kilpailua .

3. Niillä voi olla kielteinen vaikutus finanssivalvontaan .

Näiden ongelmat voivat aiheuttaa sen, että EU:n finanssipalvelusääntöjä ei noudateta , mikä voi lisätä markkinoiden manipuloinnin ja avoimuuden puutteen vaaraa ja haitata viime kädessä finanssimarkkinoiden moitteetonta toimintaa.

Tämä tilanne voi olla vakava uhka kuluttajansuojalle ja markkinoiden eheydelle ja vaikuttaa kielteisesti koko talouteen.

Lisäksi nykyinen tilanne voi heikentää luottamusta finanssialaan.

3. Toissijaisuuskysymysten analyysi

Kansallisten seuraamusjärjestelmien lähentäminen vaikuttaa tarpeelliselta, koska niiden lähentämisellä voidaan lisätä seuraamusten varoittavuutta ja varmistaa siten tasapuoliset toimintaedellytykset, EU:n finanssipalvelulainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen ja täysitehoinen yhteistyö kansallisten valvontaviranomaisten välillä koko EU:ssa. Nämä tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin EU:n toimilla kuin erilaisilla kansallisilla aloitteilla. Vaikka toimivaltaiset viranomaiset parantaisivat nykyisten seuraamusvaltuuksien käyttöä kansallisella tasolla, sillä ei kuitenkaan saataisi aikaan riittävää lähentymistä.

4. EU:n toimien tavoitteet

EU:n toimilla voitaisiin saavuttaa seuraavat yleiset poliittiset tavoitteet:

· luottamuksen palauttaminen rahoitusalaa kohtaan

· paremman suojan tarjoaminen finanssipalvelujen käyttäjille

· finanssimarkkinoiden turvallisuus, vakaus ja eheys

· EU:n finanssisääntöjen noudattaminen, jolla edistetään finanssimarkkinoiden moitteetonta toimintaa.

Näiden yleisten tavoitteiden saavuttaminen edellyttää seuraavien erityistavoitteiden saavuttamista:

· seuraamusten tehokkuus, oikeasuhteisuus ja varoittavuus

· tasapuolisten toimintaedellytysten kehittäminen, jolla vähennetään sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöä

· finanssilaitosten tehokas valvonta.

5. Toimintavaihtoehdot, vaikutusten arviointi ja vertailu

Vaikutusten arviointi rajoittuu tässä vaiheessa sellaisten vaihtoehtojen yleiseen arviointiin, joilla voidaan lähentää ja lujittaa kansallisia seuraamusjärjestelmiä. Toimintavaihtoehdoissa ei käsitellä sitä, mitä toimenpiteitä tarvitaan kullakin alalla (pankki-, vakuutus- ja arvopaperialalla), vaan näitä arvioidaan vasta sitten, kun komissio antaa konkreettisia ehdotuksia.

5.1. Toimenpiteiden sisältöön liittyvät vaihtoehdot

Vaikutusten arvioinnissa on yksilöity viisi aihealuetta, joilla EU voi toteuttaa toimia. Jokaisella aihealueella on analysoitu ja verrattu eri toimintavaihtoehtoja.

AIHEALUE 1: Hallinnollisten seuraamusten tyypit ja hallinnollisten taloudellisten seuraamusten suuruus

Tämä aihealue liittyy kansallisen lainsäädännön mukaisten hallinnollisten seuraamusten tyyppeihin ja suuruuteen.

Vaihtoehdot|

1: Ei EU:n toimia.|

2: Yhteiset vähimmäissäännökset hallinnollisten seuraamusten tyypeistä ja taloudellisten seuraamusten suuruudesta tärkeimpiä rikkomuksia varten.|

3: Yhdenmukaiset hallinnolliset seuraamukset ja samansuuruiset taloudelliset seuraamukset tärkeimpiä rikkomuksia varten.|

4: Yhdenmukaiset hallinnolliset seuraamukset ja samansuuruiset taloudelliset seuraamukset koko EU:ssa kaikkia rikkomuksia varten.|

Vaihtoehdossa 1 jäsenvaltiot eivät luultavasti olisi halukkaita vertaamaan seuraamustyyppejään ja taloudellisten seuraamusten suuruutta siihen, mitä muissa jäsenvaltioissa on niistä säädetty, tai kyseenalaistamaan oman järjestelmänsä tehokkuutta. Järjestelmien väliset erot säilyisivät.

Vaihtoehdon 2 avulla varmistettaisiin, että rikkomuksia käsitellään samalla tavoin kaikissa jäsenvaltioissa, mikä edistäisi tasapuolisten toimintaedellytysten kehittymistä Euroopan finanssimarkkinoilla. Tämä lisäisi kuluttajien luottamusta ja voisi lisätä myös finanssipalvelutuotteiden myyntiä yli rajojen. Toisiaan vastaavien vähimmäisvaltuuksien antaminen toimivaltaisille viranomaisille parantaisi rajatylittävää valvontaa. Seuraamuksilla olisi varoittavampi vaikutus ainakin niissä jäsenvaltioissa, joissa seuraamukset ovat nykyään liian lieviä. EU:n lainsäädännön rikkomisen vaara pienenisi, millä olisi myönteinen vaikutus kuluttajansuojaan, finanssilaitosten väliseen kilpailuun sekä finanssimarkkinoiden turvallisuuteen ja eheyteen. Jäsenvaltioiden sallittaisiin antaa EU:n vähimmäisvaatimuksia tiukempia säännöksiä ja mukauttaa seuraamuksia omien kansallisten oikeusjärjestelmiensä erityispiirteisiin. Kansallista lainsäädäntöä olisi muutettava vain joissakin jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioille ei todennäköisesti aiheutuisi kovinkaan paljon kustannuksia sääntöjen noudattamisesta.

Vaihtoehdolla 3 voitaisiin tehokkaasti varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset, koska sillä rajoitettaisiin finanssipalvelujen tarjoajien mahdollisuuksia käyttää hyväkseen sääntelyn katvealueita eri jäsenvaltioiden sääntelyjärjestelmien välisten erojen vuoksi. Vaihtoehdolla lisättäisiin seuraamusten varoittavaa vaikutusta ja pienennettäisiin siten EU:n oikeuden rikkomisen vaaraa, millä olisi myönteinen vaikutus kuluttajansuojaan, kilpailuun sekä finanssimarkkinoiden turvallisuuteen ja eheyteen. Jäsenvaltiot eivät voisi kuitenkaan säätää muunlaisia seuraamuksia eivätkä suurempia sakkoja kuin EU:n yhdenmukaisessa oikeudellisessa kehyksessä säädetään. Tämä vaihtoehto vaatisi todennäköisesti suuria muutoksia kansallisiin lainsäädäntöihin.

Vaihtoehto 4 olisi tehokkain tapa varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset ja lisätä valvontaviranomaisten välistä luottamusta, koska sillä poistettaisiin kaikki seuraamusjärjestelmien väliset erot. Luultavasti se vaatisi kuitenkin suuria muutoksia kaikkiin kansallisiin lainsäädäntöihin ja poistaisi kaiken joustavuuden siitä, miten EU:n oikeuden rikkomista käsitellään. Yhdenmukaisen järjestelmän noudattaminen aiheuttaisi suuria kustannuksia, eikä tällainen järjestelmä sopisi eri jäsenvaltioiden kansallisiin oikeusjärjestelmiin tai kulttuureihin.

AIHEALUE 2: Hallinnollisten seuraamusten kohteet

Tämä aihealue liittyy mahdollisuuteen soveltaa seuraamuksia luonnollisiin henkilöihin ja/tai oikeushenkilöihin, jotka ovat vastuussa EU:n finanssipalvelusääntöjen rikkomisesta.

Vaihtoehdot|

1: Ei EU:n toimia.|

2: Seuraamuksia voidaan soveltaa sekä luonnollisiin että oikeushenkilöihin.|

Vaihtoehdossa 1 jäsenvaltiot eivät luultavasti laajentaisi lainsäädännöissään säädettyä seuraamusten soveltamisalaa oikeussubjektien osalta, minkä vuoksi seuraamukset eivät todennäköisesti olisi optimaalisen varoittavia.

Vaihtoehdolla 2 lisättäisiin sen sijaan merkittävästi seuraamusten varoittavaa vaikutusta, mikä edistäisi EU:n lainsäädännön noudattamista ja vaikuttaisi myönteisesti kuluttajansuojaan, reiluun kilpailuun sekä finanssimarkkinoiden turvallisuuteen ja eheyteen. Tällä vaihtoehdolla edistettäisiin tasapuolisten toimintaedellytysten kehittymistä Euroopan finanssimarkkinoilla ja lisättäisiin kuluttajien luottamusta sekä valvontaviranomaisten keskinäistä luottamusta. Lainsäädäntötoimia olisi toteutettava vain niissä jäsenvaltioissa, joissa seuraamuksia ei sovelleta sekä luonnollisiin että oikeushenkilöihin.

AIHEALUE 3: Seuraamuksissa huomioon otettavat tekijät

Tämä aihealue liittyy siihen, mitä tekijöitä toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon päättäessään siitä, minkätyyppistä seuraamusta tietyn rikkomukseen tekijään sovelletaan ja kuinka suuri hallinnollinen taloudellinen seuraamus tälle määrätään.

Vaihtoehdot|

1: Ei EU:n toimia.|

2: Kaikki viranomaiset ottavat tietyt olennaiset tekijät huomioon.|

3: Tyhjentävä luettelo tekijöistä, jotka kaikkien kansallisten viranomaisten on otettava huomioon.|

Vaihtoehdossa 1 kaikki jäsenvaltiot ottaisivat huomioon rikkomuksen vakavuuden mutta eivät välttämättä muita tekijöitä, tai muut tekijät otettaisiin huomioon vain tietyissä rikkomuksissa. Tämä ei todennäköisesti riittäisi takaamaan seuraamusten optimaalista varoittavuutta.

Vaihtoehdossa 2 seuraamukset voitaisiin mukauttaa paremmin rikkomusten vaikutuksiin ja rikkomusten tekijöiden henkilökohtaiseen tilanteeseen, mikä auttaisi varmistamaan seuraamusten tehokkuuden, oikeasuhteisuuden ja varoittavuuden. Seuraamusten soveltamistavat yhtenäistyisivät Euroopassa, mikä helpottaisi toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä. Seuraamusten oikeasuhteisuus olisi helpompi varmistaa, ja seuraamuksilla olisi varoittavampi vaikutus, mikä vähentäisi EU:n lainsäädännön rikkomisen vaaraa. Lainrikkojien yhteistyöhalukkuuden huomioon ottaminen edistäisi rikkomusten ilmituloa. Jäsenvaltioille ei todennäköisesti aiheutuisi kovinkaan paljon kustannuksia sääntöjen noudattamisesta.

Vaihtoehdossa 3 seuraamusten yhdenmukainen soveltamistapa parantaisi rajatylittävää valvontaa. Jos tässä vaihtoehdossa otettaisiin yhdenmukaisesti huomioon samat tekijät kuin vaihtoehdossa 2, sillä olisi sama myönteinen vaikutus seuraamusten oikeasuhteisuuteen ja varoittavuuteen sekä rikkomusten ilmituloon kuin jälkimmäisellä vaihtoehdolla. Luetteloon sisältyisivät kuitenkin ainoastaan sellaiset tekijät, jotka voidaan ottaa samalla tavoin huomioon kaikissa kansallisissa oikeusjärjestelmissä, mikä sulkisi pois mahdollisuuden ottaa huomioon myös muita tekijöitä, jotka voisivat olla merkityksellisiä joissakin oikeusjärjestelmissä. Tämän vaihtoehdon noudattaminen voisi aiheuttaa suuria kustannuksia, koska se edellyttäisi kaikkien niiden sääntöjen muuttamista, jotka koskevat seuraamusten soveltamistapaa.

AIHEALUE 4: Rikosoikeudelliset seuraamukset

Tämä aihealue liittyy siihen, sovelletaanko EU:n finanssipalvelulainsäädännön rikkomiseen myös rikosoikeudellisia seuraamuksia.

Vaihtoehdot|

1: Ei EU:n toimia.|

2: Rikosoikeudellisten seuraamusten käyttöönotto vakavimpia rikkomuksia varten.|

Vaihtoehdossa 1 jäsenvaltiot eivät todennäköisesti tarkistaisi rikoslainsäädäntöjään lähentääkseen niitä tällä alalla.

Vaihtoehto 2 antaisi vakavan viestin siitä, että lainsäädännön rikkomista ei hyväksytä, mikä voisi lisätä seuraamusten varoittavuutta ja vaikuttaa myönteisesti yleisön käsitykseen niiden asianmukaisuudesta. Rikosoikeudellisia rangaistuksia ei sovellettaisi kaikkiin rikkomuksiin vaan ainoastaan kaikkein vakavimpiin niistä, joissa ne olisivat tehokkain, toimivin ja varoittavin keino varmistaa, että EU:n finanssipalvelusäännöt pannaan asianmukaisesti täytäntöön. Rikosoikeudellisista seuraamuksista säädettäisiin vain niillä aloilla, joilla se on ehdottoman tarpeellista.

AIHEALUE 5: Seuraamusten tehokasta soveltamista tukevat EU:n toimet

Tämä aihealue liittyy mekanismeihin, joita jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön parantaakseen seuraamusten soveltamista ja erityisesti rikkomusten ilmituloa. EU:n toimet painottuisivat 1) olennaisiin valtuuksiin ja tutkintavälineisiin, jotka annettaisiin kaikille toimivaltaisille viranomaisille, ja 2) kansallisten viranomaisten väliseen yhteistyöhön.

Vaihtoehdot|

1: Euroopan valvontaviranomaisten harjoittama koordinointi – ei muita EU:n toimia.|

2: EU:n lisätoimet, joilla varmistetaan, että kaikki jäsenvaltiot antavat olennaiset valtuudet ja välineet viranomaisilleen. |

Vaihtoehdossa 1 eräät jäsenvaltiot säilyttäisivät ilmiantoa koskevat sääntönsä, mutta jäsenvaltioiden enemmistö ei todennäköisesti ottaisi käyttöön yhdenmukaisia ja ennakoitavissa olevia ohjelmia, joilla suojattaisiin ilmiantajia ja vapautettaisiin nämä seuraamuksista, jos he ovat osallistuneet rikkomukseen (seuraamusten määräämättä jättämistä tai lieventämistä koskevat ohjelmat). Kansallisia seuraamusjärjestelmiä voitaisiin lujittaa jossain määrin uusien Euroopan valvontaviranomaisten harjoittaman koordinoinnin ansiosta.

Vaihtoehdossa 2 seuraamusten täytäntöönpano tehostuisi enemmän, koska tämä vaihtoehto tarjoaisi uusia välineitä rikkomusten paljastamiseen. Seuraamuksilla olisi varoittavampi vaikutus, jos rikkomukset havaittaisiin ja niistä rangaistaisiin säännönmukaisesti. Jos seuraamusjärjestelmistä muodostuu se käsitys, että rikkomusten tekijät saadaan yleensä paljastettua ja heitä rangaistaan tehokkaasti, luottamus finanssialaan palautuu.

5.1.1. Parhaat toimintavaihtoehdot

Edellä mainituilla viidellä aihealueella on valittu seuraavat vaihtoehdot:

· AIHEALUE 1: hallinnollisten seuraamusten tyyppejä ja ankaruutta koskevien yhteisten vähimmäisvaatimusten asettaminen

· AIHEALUE 2: sekä luonnollisiin että oikeushenkilöihin sovellettavat seuraamukset

· AIHEALUE 3: tietyt olennaiset tekijät, jotka kaikkien kansallisten viranomaisten tulee ottaa huomioon

· AIHEALUE 4: rikosoikeudellisten seuraamusten käyttöönotto vakavimpia rikkomuksia varten

· AIHEALUE 5: rikkomusten ilmituloa ja seuraamusten täytäntöönpanoa helpottavien mekanismien lujittaminen.

5.2. Toimenpiteiden luonteeseen liittyvät vaihtoehdot

Seuraavia neljää vaihtoehtoa on harkittu toimenpiteiksi, joilla kohdassa 5.1 kuvatut toimintavaihtoehdot voidaan panna täytäntöön:

· Vaihtoehto 1: seuraamusjärjestelmien lähentämistä helpottavat toimenpiteet, jotka eivät ole sitovia

Jos mitään velvoitteita ei aseteta, ei ole varmaa, että kaikki jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, ja luultavasti kukin jäsenvaltio käsittelee seuraamuskysymyksiä eri tavoin.

· Vaihtoehto 2: seuraamusjärjestelmien lähentäminen vähimmäisvaatimuksin – alakohtainen lähestymistapa

Tämä vaihtoehto vaikuttaa hyvin tehokkaalta, koska se tarjoaa mahdollisuuden antaa kunkin alan ja kunkin EU-säädöksen kannalta sopivimmat säännökset. Se jättää jäsenvaltioille liikkumavaraa seuraamusten valintaan ja soveltamiseen, ja jäsenvaltiot voivat antaa myös vähimmäisvaatimuksia tiukempia sääntöjä. Tässä vaihtoehdossa kansallisia seuraamusjärjestelmiä ei välttämättä tarvitse muuttaa kovinkaan paljon.

· Vaihtoehto 3: seuraamusjärjestelmien lähentäminen vähimmäisvaatimuksin – monialainen lähestymistapa

Tämä vaihtoehto antaa mahdollisuuden panna täytäntöön kaikki muut valitut toimintavaihtoehdot paitsi aihealueen 4 vaihtoehtoa, koska alakohtainen lähestymistapa vaikuttaa olennaiselta keinolta yksilöidä sellaiset vakavimmat rikkomukset, joiden vuoksi tarvitaan rikosoikeudellisia seuraamuksia. Koska EU:n oikeudelliseen kehykseen kuuluisivat ainoastaan hyvin yleiset kysymykset, jäsenvaltioille jäisi hyvin paljon liikkumavaraa yleisten sääntöjen soveltamisessa, mikä heikentäisi tämän vaihtoehdon toimivuutta.

· Vaihtoehto 4: seuraamusjärjestelmien täydellinen lähentäminen – alakohtainen lähestymistapa

Tämä vaihtoehto ei ole mahdollinen aihealueella 4, koska EU:n lainsäätäjällä ei ole toimivaltaa yhdenmukaistaa rikosoikeudellisia seuraamuksia. Seuraamusjärjestelmien täydellinen lähentäminen ei sopisi myöskään aihealueilla 1 ja 3 valittujen toimintavaihtoehtojen toteuttamiseen, koska yhdenmukaisten sääntöjen antaminen on suljettu pois näissä vaihtoehdoissa.

5.2.1. Parhaat toimintavaihtoehdot

Parhaana vaihtoehtona pidetään lainsäädäntötoimea, jonka tavoitteena on lähentää kansallisia seuraamusjärjestelmiä vähimmäisvaatimusten pohjalta ja joka käsittää kaikki käsiteltävät kysymykset.

Tehokkaimpana lähestymistapana pidetään alakohtaista lähestymistapaa, joka voidaan yhdistää monialaiseen lähestymistapaan vahvistamalla kaikkia aloja koskevat perusperiaatteet.

6. Seuranta ja arviointi

Valitut toimintavaihtoehdot esitellään tiedonannossa, jotta kaikki sidosryhmät voisivat kommentoida ehdotettuja toimia. Komissio arvioi saamansa palautteen huolellisesti ja ottaa sen huomioon tehdessään säädösehdotuksia.

LT

(...PICT...)|EUROPOS KOMISIJA|

Briuselis, 2010.12.8

SEK(2010) 1497 galutinis

KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS

POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie dokumento KOMISIJOS KOMUNIKATAS Sankcijų taikymo režimų finansinių paslaugų sektoriuje griežtinimas

{SEK(2010) 1496 galutinis} {KOM(2010) 716 galutinis}

1. Įvadas

Finansų krizė iškėlė abejonių, ar finansų rinkos taisyklių visuomet laikomasi ir ar jos visuomet taikomos taip, kaip reikėtų.

Iš ECOFIN tarybos 2007 m. gavusi politinį įgaliojimą Komisija kartu su priežiūros institucijų komitetais atliko Europos finansinių paslaugų sektoriaus sankcijų taikymo įgaliojimų nuoseklumo, lygiavertiškumo ir faktinio naudojimo valstybėse narėse apžvalgą.

2. Problemos apibūdinimas

Preliminari analizė remiantis priežiūros komitetų pateikta informacija rodo, kad yra tam tikrų nacionalinių sankcijų taikymo režimų skirtumų ir trūkumų , dėl kurių sankcijos ne visuomet yra pakankamai veiksmingos, proporcingos ir atgrasios.

Administracinių piniginių sankcijų dydis įvairiose valstybėse narėse smarkiai skiriasi ir kai kuriose valstybėse narėse yra per mažas (įskaitant sankcijas už tokios pačios rūšies pažeidimą). Finansų sektoriuje, kuriame daugelis potencialių pažeidėjų yra didelės apyvartos finansų įstaigos, kelių tūkstančių eurų baudos negali būti laikomos pakankamai atgrasiomis.

Kai kurios valstybės narės nedisponuoja svarbių rūšių sankcijų taikymo (pvz., leidimo panaikinimo) už tam tikrą pažeidimą įgaliojimais, kurie gali būti reikalingi norint veiksmingai nubausti už pažeidimą.

Yra skirtumų, kokiems asmenims galima taikyti sankcijas: kai kuriose valstybėse narėse sankcijos netaikomos fiziniams arba juridiniams asmenims. Todėl požiūris į juos konkretaus pažeidimo atveju skirsis atsižvelgiant į tai, kurioje valstybėje narėje pažeidimas padarytas.

Kriterijai, į kuriuos atsižvelgiama priimant sprendimą dėl skiriamos sankcijos dydžio, labai skiriasi ir ne visada apima veiksnius (pvz., padarius pažeidimą gauta nauda), kurie svarbūs siekiant užtikrinti sankcijų proporcingumą ir atgrasumą.

Kai kuriose valstybėse narėse numatytos baudžiamosios sankcijos už tam tikrus pažeidimus, nors kitose valstybėse narėse numatytos tik administracinės sankcijos. Baudžiamosiomis sankcijomis atskiriems pažeidėjams aiškiai demonstruojamas smerkiamas požiūris ir jos gali turėti svarbų atgrasomąjį poveikį.

Sankcijų taikymo mastas skirtingose valstybėse narėse, įskaitant panašaus dydžio bankų ir draudimo sektorius turinčiose valstybėse narėse, šiek tiek skiriasi.

Nustatytos problemos

Dėl pirmiau nurodytų skirtumų ir trūkumų:

1. sankcijų už ES finansinių paslaugų teisės aktų pažeidimus veiksmingumas, proporcingumas ir atgrasumas gali būti nepakankamas ;

2. gali atsirasti konkurencijos vidaus rinkoje iškraipymų ir

3. gali būti daromas neigiamas poveikis finansų priežiūrai .

Šios problemos gali lemti nepakankamą ES finansinių paslaugų taisyklių laikymąsi – dėl to gali didėti manipuliavimo rinka ir per mažo skaidrumo rizika, o galiausiai tai gali pakenkti tinkamam finansų rinkų veikimui.

Dėl šios situacijos kyla rizika, kad labai nukentės vartotojų apsauga ir rinkos patikimumas , ir ji gali turėti neigiamą poveikį visai ekonomikai.

Dėl to kyla ir rizika, kad labai sumažės pasitikėjimas finansų sektoriumi .

3. Subsidiarumo analizė

Galima teigti, kad nacionalinių sankcijų taikymo režimų konvergencija yra būtina siekiant skatinti sankcijų atgrasumą ir taip visoje ES užtikrinti vienodas veiklos sąlygas, vienodą ES finansinių paslaugų teisės aktų taikymą ir visapusišką nacionalinių priežiūros institucijų bendradarbiavimą. Šių tikslų galima geriau pasiekti imantis ES lygio veiksmų, o ne skirtingų nacionalinių iniciatyvų. Norint užtikrinti pakankamą konvergenciją nepakaktų to, kad kompetentingos institucijos nacionaliniu lygiu geriau naudotųsi esamais sankcijų taikymo įgaliojimais.

4. ES iniciatyvos tikslai

ES veiksmais būtų galima pasiekti šiuos bendrosios politikos tikslus:

· atkurti pasitikėjimą finansų sektoriumi,

· geriau apsaugoti finansinių paslaugų naudotojus,

· užtikrinti finansų rinkų saugumą, stabilumą ir patikimumą,

· laikytis ES finansinių taisyklių, kuriomis prisidedama prie tinkamo finansų rinkų veikimo.

Norint pasiekti šiuos tikslus, reikia įgyvendinti toliau nurodytus konkrečius tikslus:

· užtikrinti sankcijų veiksmingumą, proporcingumą ir atgrasumą,

· sudaryti vienodas veiklos sąlygas ir taip sumažinti reguliacinio arbitražo galimybes,

· veiksmingai prižiūrėti finansų įstaigas.

5. Politikos galimybės, poveikio analizė ir palyginimas

Šiame etape analizė apsiriboja bendru turimų galimybių siekiant derinti ir griežtinti nacionalinius sankcijų taikymo režimus vertinimu. Svarstant politikos galimybes nenagrinėtos konkrečios priemonės, reikalingos konkrečiuose svarbiuose sektoriuose (bankų, draudimo, vertybinių popierių); jos bus įvertintos, kai Komisija pateiks konkrečius pasiūlymus.

5.1. Su priemonių turiniu susijusios politikos galimybės

Nustatyti penki galimų ES veiksmų aspektai. Kiekvienu klausimu išanalizuotos ir palygintos skirtingos politikos galimybės.

1 KLAUSIMAS. Administracinės sankcijos rūšis ir administracinių piniginių sankcijų dydis

Šis klausimas susijęs su nacionalinės teisės aktuose numatytų administracinių sankcijų rūšimi ir dydžiu.

Galimybės|

1. nesiimti ES lygio veiksmų|

2. nustatyti būtinąsias bendras nuostatas, susijusias su administracinių sankcijų rūšimi ir piniginių sankcijų dydžiu pagrindinių pažeidimų atvejais|

3. nustatyti vienodos rūšies administracines sankcijas ir piniginių sankcijų dydį pagrindinių pažeidimų atvejais|

4. nustatyti vienodos rūšies administracines sankcijas ir piniginių sankcijų dydį visoje ES visų pažeidimų atvejais|

Pasirinkus 1 galimybę mažai tikėtina, kad valstybės narės lygintų savo numatytas sankcijų rūšis ir piniginių sankcijų dydį su kitų valstybių narių ir abejotų savo taikomo režimo veiksmingumu. Skirtumai išliktų.

2 galimybė padėtų užtikrinti, kad į pažeidimus visose valstybėse narėse būtų reaguojama panašiai – tai padėtų sukurti vienodas veiklos sąlygas Europos finansų rinkose. Dėl to padidėtų vartotojų pasitikėjimas ir tai galėtų skatinti dažniau platinti finansinių paslaugų produktus kitose valstybėse. Jei kompetentingos institucijos turėtų vienodus būtiniausius sankcijų taikymo įgaliojimus, pagerėtų tarpvalstybinė priežiūra. Sankcijų atgrasumas padidėtų bent jau tose valstybėse narėse, kuriose sankcijos šiuo metu per mažos. ES teisės aktų pažeidimų rizika sumažėtų – dėl to gerėtų vartotojų apsauga, didėtų finansų įstaigų konkurencija ir finansų rinkų saugumas bei patikimumas. Valstybėms narėms būtų leidžiama taikyti griežtesnius kriterijus negu ES minimalūs kriterijai ir sankcijas pritaikyti prie skirtingų nacionalinių teisinių sistemų specifikos. Keisti nacionalinės teisės aktus reikėtų tik tam tikrose valstybėse narėse. Numatoma, kad valstybėms narėms susidarysiančios taisyklių laikymosi išlaidos būtų nedidelės.

3 galimybė būtų veiksminga užtikrinant vienodas veiklos sąlygas, nes pagal ją būtų sumažintos galimybės finansinių paslaugų teikėjams pasinaudoti reguliaciniu arbitražu ir rinktis iš skirtingose valstybėse narėse galiojančių sankcijų taikymo režimų. Ją pritaikius padidėtų sankcijų atgrasumas, todėl sumažėtų ES teisės pažeidimų rizika – dėl to gerėtų vartotojų apsauga, didėtų konkurencija ir finansų rinkų saugumas bei patikimumas. Tačiau valstybės narės negalėtų numatyti papildomų rūšių sankcijų ar didesnių baudų negu tos, kurios numatytos pagal vienodą ES sistemą. Pasirinkus šią galimybę tikriausiai reikėtų labai keisti visų valstybių narių teisės aktus.

4 galimybė būtų veiksmingiausia norint užtikrinti vienodas veiklos sąlygas ir didinti priežiūros institucijų tarpusavio pasitikėjimą, nes taip būtų pašalinti visi skirtumai. Tačiau ją pasirinkus tikriausiai reikėtų iš esmės keisti visų valstybių narių teisės aktus ir dingtų bet koks lankstumas reaguojant į ES teisės pažeidimus. Taisyklių laikymosi išlaidos galėtų būti didelės, o vienodas režimas gali netikti prie skirtingų valstybių narių nacionalinės teisės sistemų ir pagrindinių principų.

2 KLAUSIMAS. Administracinių sankcijų adresatai

Šis klausimas susijęs su galimybe sankcijas taikyti fiziniams ir (arba) juridiniams asmenims, kurie atsakingi už ES finansinių paslaugų taisyklių pažeidimą.

Galimybės|

1. nesiimti ES lygio veiksmų|

2. sankcijas taikyti ir fiziniams, ir juridiniams asmenims|

Pagal 1 galimybę valstybės narės tikriausiai neišplėstų individualios sankcijų taikymo srities, kuri šiuo metu nustatyta jų teisės aktuose – dėl to tikriausiai nebūtų užtikrintas optimalus atgrasumas.

2 galimybės atveju būtų priešingai: ją pasirinkus sankcijų atgrasumas labai padidėtų, dėl to būtų užtikrintas geresnis ES teisės aktų laikymasis – tai turėtų teigiamą poveikį vartotojų apsaugai, sąžiningai konkurencijai, finansų rinkų saugumui ir patikimumui. Pasirinkus šią galimybę būtų padarytas teigiamas poveikis vienodoms veiklos sąlygoms Europos finansų rinkoje, taip pat išaugtų vartotojų pasitikėjimas ir priežiūros institucijų tarpusavio pasitikėjimas. Teisėkūros priemonių reikėtų imtis tik tose valstybėse narėse, kuriose sankcijos netaikomos ir fiziniams, ir juridiniams asmenims.

3 KLAUSIMAS. Veiksmai, į kuriuos atsižvelgiama priimant sprendimą dėl sankcijų

Šis klausimas susijęs su aspektais, kuriuos kompetentingos institucijos svarsto priimdamos sprendimą dėl pažeidėjui už konkretų pažeidimą taikytinų administracinių sankcijų rūšies ir (arba) administracinės piniginės sankcijos dydžio.

Galimybės|

1. nesiimti ES lygio veiksmų|

2. nustatyti kai kuriuos pagrindinius veiksnius, į kuriuos turi atsižvelgti visos valdžios institucijos|

3. sudaryti baigtinį identiškų veiksnių, į kuriuos turi atsižvelgti visos nacionalinės valdžios institucijos, sąrašą|

Visose valstybėse narėse atsižvelgiama į pažeidimo rimtumą, bet į kitus veiksnius pasirinkus 1 galimybę būtų atsižvelgiama tik kai kuriose valstybėse narėse arba tam tikrų pažeidimų atveju. To tikriausiai nepakaktų optimaliam atgrasumui užtikrinti.

Pasirinkus 2 galimybę skiriamas sankcijas būtų galima geriau pritaikyti prie pažeidimo poveikio ir pažeidėjų individualių sąlygų – taip būtų geriau užtikrinamas jų veiksmingumas, proporcingumas ir atgrasumas. Pasiekus didesnę sankcijų taikymo būdų visoje Europoje konvergenciją, kompetentingoms institucijoms būtų lengviau bendradarbiauti. Būtų geriau užtikrinamas sankcijų proporcingumas ir atgrasumas, dėl to sumažėtų ES teisės pažeidimų rizika. Atsižvelgus į pažeidėjo norą bendradarbiauti, būtų lengviau nustatyti pažeidimus. Numatoma, kad valstybėms narėms susidarysiančios taisyklių laikymosi išlaidos būtų nedidelės.

Sankcijų taikymo vienodumas pagal 3 galimybę padėtų užtikrinti geresnę tarpvalstybinę priežiūrą. Pagal 2 galimybę numatytų veiksnių vienodo taikymo poveikis turint omenyje sankcijų proporcingumą ir atgrasumą, taip pat geresnį pažeidimų nustatymą, būtų tas pats kaip ir pagal 2 galimybę. Tačiau į sąrašą būtų įtraukti tik tie veiksniai, kuriuos galima taikyti vienodai visose nacionalinėse teisinėse sistemose, dėl to dingtų galimybė atsižvelgti ir į kitus veiksnius, kurie gali būti svarbūs tam tikrose teisinėse sistemose. Taisyklių laikymosi išlaidos gali būti didelės, nes pagal šią galimybę reikėtų peržiūrėti visas sankcijų taikymo būdų nuostatas.

4 KLAUSIMAS. Baudžiamosios sankcijos

Šis klausimas susijęs su baudžiamųjų sankcijų taikymu už ES finansinių paslaugų teisės aktų pažeidimus.

Galimybės|

1. nesiimti ES lygio veiksmų|

2. nustatyti baudžiamąsias sankcijas už rimčiausius pažeidimus|

Pritaikius 1 galimybę mažai tikėtina, kad valstybės narės keistų savo baudžiamąją teisę, kad pasiektų didesnę šios srities konvergenciją.

Pasirinkus 2 galimybę būtų aiškiai pademonstruotas smerkiamas požiūris, dėl kurio galėtų išaugti sankcijų atgrasumas ir būtų padarytas teigiamas poveikis tam, kaip visuomenė vertina sankcijų tinkamumą. Baudžiamosios sankcijų grėstų ne už visus, o tik rimčiausius pažeidimus, už kuriuos skirtos baudžiamosios sankcijos yra veiksmingiausia, rezultatyviausia ir atgrasiausia priemonė siekiant deramai užtikrinti ES finansinių paslaugų taisyklių vykdymą. Baudžiamosios sankcijos būtų numatytos tik tose srityse, kur tai būtiniausia.

5 KLAUSIMAS. ES veiksmai veiksmingam sankcijų taikymui remti

Šis klausimas susijęs su mechanizmais, kuriuos valstybės narės gali naudoti, kad geriau taikytų sankcijas ir visų pirma geriau nustatytų pažeidimus. Numatomais ES veiksmais daugiausia dėmesio būtų skirta: 1) pagrindiniams visoms kompetentingoms institucijoms suteiktiems įgaliojimams ir tyrimo priemonėms ir 2) nacionalinių valdžios institucijų bendradarbiavimui.

Galimybės|

1. EPI koordinuotų veiksmus – nesiimti papildomų ES lygio veiksmų|

2. imtis papildomų ES veiksmų, kad visos valstybės narės numatytų pagrindinius tyrimo įgaliojimus ir priemones |

Pasirinkus 1 galimybę , kai kurios valstybės narės ir toliau turėtų vidaus informatoriams taikomas taisykles, bet daugelis iš jų tikriausiai nenustatytų nuoseklių ir iš anksto žinomų vidaus informatorių apsaugos ir sankcijų netaikymo informatoriams, dalyvavusiems darant pažeidimą, programų (sankcijų švelninimo programų). Nacionalinių sankcijų taikymo režimų griežtinimo tikslą būtų galima tam tikru mastu pasiekti naujosioms Europos priežiūros institucijoms vykdant koordinavimo veiklą.

2 galimybė būtų veiksmingesnė turint omenyje geresnį sankcijų vykdymo užtikrinimą, nes atsirastų naujų priemonių pažeidimams nustatyti. Kai pažeidimai reguliariai nustatomi ir už juos baudžiama, padidėja sankcijų atgrasumas ir veiksmingumas. Jei būtų jaučiama, kad pažeidėjai paprastai nustatomi ir veiksmingai nubaudžiami, tai padėtų atkurti pasitikėjimą finansų sektoriumi.

5.1.1. Pageidautinos politikos galimybės

Nurodytiems penkiems klausimams spręsti atrinktos šios galimybės:

· 1 KLAUSIMAS – nustatyti minimalius bendrus administracinių sankcijų rūšies ir dydžio kriterijus.

· 2 KLAUSIMAS – sankcijas taikyti ir fiziniams, ir juridiniams asmenims.

· 3 KLAUSIMAS – nustatyti kai kuriuos pagrindinius veiksnius, į kuriuos turi atsižvelgti visos nacionalinės valdžios institucijos.

· 4 KLAUSIMAS – nustatyti baudžiamąsias sankcijas už rimčiausius pažeidimus.

· 5 KLAUSIMAS – stiprinti mechanizmus, kurie padeda nustatyti pažeidimus ir užtikrinti sankcijų vykdymą.

5.2. Su priemonių pobūdžiu susijusios galimybės

Apsvarstytos keturios su priemonių pobūdžiu susijusios galimybės, kurias galima rinktis norint įgyvendinti 5.1 skirsnyje nurodytas politikos galimybes.

· 1 galimybė. Neprivalomos priemonės, padedančios derinti sankcijų taikymo režimus

Jei nebus nustatytas įpareigojimas, nebus užtikrinta, kad visos valstybės narės imtųsi reikiamų priemonių, o svarbius klausimus kiekviena valstybė narė tikriausiai spręstų skirtingai.

· 2 galimybė. Minimalus sankcijų taikymo režimų suderinimas – atskirų sektorių metodas

Ši galimybė labai veiksminga, nes taip būtų galima nustatyti nuostatas, kurios tinkamiausios konkrečiam sektoriui ir taikomos atskiriems konkretiems ES teisės aktams. Valstybės narės tebeturėtų sankcijų pasirinkimo ir taikymo laisvę ir galėtų numatyti už būtiniausius standartus griežtesnes taisykles. Pasirinkus šią galimybę nebūtinai reikėtų iš esmės keisti nacionalinius sankcijų taikymo režimus.

· 3 galimybė. Minimalus sankcijų taikymo režimų suderinimas – visiems sektoriams taikomas metodas

Pasirinkus šią galimybę būtų galima įgyvendinti politikos galimybes, kurios atrinktos visiems klausimams, išskyrus 4 klausimą, spręsti, nes atskirų sektorių metodas labai svarbus nustatant rimčiausius pažeidimus, už kuriuos būtina skirti baudžiamąsias sankcijas. Kadangi ES sistema būtų taikoma tik labai bendriems klausimams, valstybės narės tebeturėtų daug laisvės įgyvendindamos bendras taisykles, dėl to sumažėtų šios galimybės veiksmingumas.

· 4 galimybė. Visiškas sankcijų taikymo režimų suderinimas – atskirų sektorių metodas

Ši galimybė vis tiek nepriimtina sprendžiant 4 klausimą, turint omenyje, kad Europos teisės aktų leidybos institucija neturi galios visiškai suvienodinti baudžiamąsias sankcijas. Visiškas sankcijų taikymo režimų suderinimas netiktų įgyvendinant politikos priemones, atrinktas 1 ir 3 klausimams spręsti, todėl taisyklių suvienodinti neįmanoma.

5.2.1. Pageidautinos politikos priemonės

Laikoma, kad tinkamiausia galimybė yra teisėkūros priemonė, kuria būtų minimaliai suderinti nacionaliniai sankcijų taikymo režimai ir kuri iš principo padėtų išspręsti visus spręstinus klausimus.

Laikoma, kad veiksmingiausias yra atskirų sektorių metodas, kurį galima derinti su visiems sektoriams taikomu metodu nustatant tam tikrus pagrindinius, visiems sektoriams bendrus principus.

6. Stebėsena ir vertinimas

Atrinktos politikos galimybės bus pateiktos komunikate, kad visos suinteresuotosios šalys galėtų teikti pastabų dėl siūlomų veiksmų. Komisija įvertins gautas pastabas ir į jas atsižvelgs teikdama konkrečius pasiūlymus.

CS

(...PICT...)|EVROPSKÁ KOMISE|

V Bruselu dne 8.12.2010

SEK(2010) 1497 v konečném znění

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument ke SDĚLENÍ KOMISE Posílení sankčních režimů v odvětví finančních služeb

{SEK(2010) 1496 v konečném znění} {KOM(2010) 716 v konečném znění}

1. úvod

Finanční krize vyvolala pochybnosti o tom, zda se v celé Unii pravidla finančních trhů vždy dodržují a uplatňují tak, jak by měla.

Poté, co k tomu v roce 2007 obdržela politický mandát od Rady pro hospodářské a finanční věci, provedla Komise spolu s výbory orgánů dohledu přezkum koherence, rovnocennosti a konkrétního uplatňování sankčních pravomocí mezi členskými státy v evropském odvětví finančních služeb.

2. Vymezení problému

Z předběžné analýzy provedené na základě informací od výborů orgánů dohledu vyplývá, že ve vnitrostátních sankčních režimech existují určité rozdíly a nedostatky , které zřejmě ne vždy zaručují, že jsou sankce dostatečně účinné, přiměřené a s odrazujícím účinkem.

Úroveň správních finančních sankcí se ve členských státech značně liší, a to i v případě stejného typu protiprávního jednání. V některých zemích se sankce zdají být příliš mírné. Ve finančním sektoru, kde se může protiprávního jednání potenciálně dopouštět řada finančních institucí se značným obratem, se pokuty ve výši pouhých několika tisíc eur nezdají být dostatečně odrazující.

Některé členské státy nedisponují pro určité protiprávní jednání důležitými typy sankčních pravomocí (např. odnětím povolení), které mohou být pro účinné potrestání daného přestupku nutné.

Mezi zeměmi existují rozdíly, pokud jde o typ osob, které lze sankcemi postihnout: v některých členských státech se sankce nevztahují na fyzické a v jiných na právnické osoby. S osobami se tudíž v případě konkrétního protiprávního jednání zachází různě podle toho, ve kterém členském státu k tomuto jednání došlo.

Výrazně se liší také kritéria, jež se berou v úvahu při určování úrovně ukládaných sankcí a jež ne vždy zahrnují faktory důležité pro zajištění přiměřenosti sankcí a jejich odrazujícího účinku (např. prospěch vzniklý z protiprávního jednání).

V některých členských státech platí pro určité protiprávní jednání trestní sankce, zatímco v jiných pouze sankce správní. Trestní sankce jasně vyjadřují nesouhlas s chováním pachatelů protiprávního jednání a mohly by mít významný odrazující účinek.

Určité rozdíly byly zaznamenány také, pokud jde o uplatňování sankcí v různých členských státech, a to i v případě zemí, kde má odvětví bankovnictví a pojišťovnictví podobnou velikost.

Zjištěné problémy

Výše popsané sankce a nedostatky mohou:

1. vést k tomu, že sankce za porušování právních předpisů EU o finančních službách nejsou dostatečně účinné, přiměřené a odrazující ;

2. vést k narušování hospodářské soutěže na vnitřním trhu a

3. mít negativní dopad na finanční dohled .

Tyto problémy mohou vyústit v nedostatečné dodržování pravidel EU pro finanční služby , což může zvýšit nebezpečí manipulace s trhem a snížit transparentnost. V konečném důsledku se uvedené problémy mohou negativně promítnout do správného fungování finančních trhů.

Za současné situace je vážně ohrožena úroveň ochrany spotřebitele i integrita trhu a tento stav může nepříznivě ovlivnit celé hospodářství.

Za této situace hrozí také snížení důvěry ve finanční sektor .

3. Analýza subsidiarity

Má-li se zvýšit odrazující účinek sankcí (jenž by zajistil rovné soutěžní podmínky), podpořit jednotné uplatňování právních předpisů EU o finančních službách a zajistit úplná spolupráce mezi vnitrostátními orgány dohledu v celé Unii, jeví se jako nutné sblížit vnitrostátní sankční režimy. Uvedených cílů lze spíše dosáhnout opatřením na úrovni EU než různými iniciativami ze strany členských států. Lepší uplatňování stávajících sankčních pravomocí příslušnými vnitrostátními orgány by k dosažení dostatečného sblížení nestačilo.

4. Cíle iniciativy EU

Opatření EU by mohlo splnit všeobecné cíle politiky, jako jsou:

· obnovení důvěry ve finanční sektor

· lepší ochrana uživatelů finančních služeb

· bezpečnost, stabilita a integrita finančních trhů

· dodržování finančních pravidel EU jako příspěvek ke správnému fungování finančních trhů.

Dosažení těchto cílů si vyžaduje realizaci cílů konkrétních, kterými jsou:

· účinnost, přiměřenost a odrazující účinek sankcí

· vytvoření rovných soutěžních podmínek tak, aby se omezily příležitosti pro regulatorní arbitráž

· účinný dohled nad finančními institucemi.

5. Politické možnosti, analýza dopadů a srovnání

Analýza se v této fázi omezuje na všeobecné posouzení možností, kterými by bylo možné sblížit a posílit vnitrostátní sankční režimy. Zvažované možnosti politiky se netýkají konkrétních opatření, která jsou zapotřebí v určitých odvětvích (bankovnictví, pojišťovnictví, cenné papíry) – ta budou zhodnocena ve chvíli, kdy bude Komise připravovat konkrétní návrhy.

5.1. Politické možnosti, pokud jde o obsah opatření

Potenciální opatření ze strany EU se zvažují v pěti oblastech. U každé z nich byly rozebrány a srovnány různé politické možnosti.

1. OBLAST: Typy správních sankcí a úroveň správních finančních sankcí

Do této oblasti spadají typy a úrovně správních sankcí zavedené ve vnitrostátních právních předpisech.

Možnosti|

1) Žádné opatření na úrovni EU|

2) Minimální společná ustanovení o typech správních sankcí a úrovni finančních sankcí pro hlavní formy protiprávního jednání|

3) Jednotné typy správních sankcí a jednotná úroveň finančních sankcí pro hlavní formy protiprávního jednání|

4) Jednotné typy správních sankcí a jednotná úroveň finančních sankcí v celé EU pro všechny formy protiprávního jednání|

V případě první možnosti by členské státy s největší pravděpodobností nebyly ochotny srovnávat své sankce z hlediska typu a úrovně s těmi, které platí v jiných členských státech, a zpochybňovat účinnost svého vlastního režimu. Rozdíly by se neodstranily.

Druhá možnost by pomohla zaručit, že k protiprávnímu jednání by se ve všech členských státech přistupovalo podobně, což by přispělo k vytvoření rovných soutěžních podmínek na evropských finančních trzích. To by zvýšilo důvěru spotřebitelů a mohlo by vést k nárůstu přeshraničního prodeje produktů finančních služeb. Pokud by se příslušným orgánům daly rovnocenné minimální sankční pravomoci, zlepšil by se přeshraniční dohled. Odrazující účinek sankcí by se zvýšil alespoň v těch členských státech, které v současné době ukládají sankce příliš mírné. Snížilo by se riziko porušování právních předpisů EU, což by se pozitivně promítlo do ochrany spotřebitele, do hospodářské soutěže mezi finančními institucemi a do bezpečnosti a integrity finančních trhů. Členské státy by mohly jít za minimální unijní kritéria dále a přizpůsobovat sankce konkrétním okolnostem v jednotlivých vnitrostátních právních systémech. Změny vnitrostátních předpisů by byly zapotřebí pouze v některých členských státech. Náklady členských států na splnění požadavků by měly být omezené.

Rovné podmínky by se účinně nastolily třetí možností , jež by poskytovatele finančních služeb omezila v možnostech regulatorní arbitráže v rámci platných sankčních režimů v různých členských státech. Tato varianta by umocnila odrazující účinek sankcí, a snížila tak riziko porušování právních předpisů EU, což by bylo přínosem z hlediska ochrany spotřebitele, hospodářské soutěže a bezpečnosti a integrity finančních trhů. Členské státy by však nemohly zavést další typy sankcí nebo vyšší pokuty než ty, které by stanovil jednotný unijní rámec. Varianta by si pravděpodobně vyžádala výrazné změny v právních předpisech všech členských států.

Pokud jde o zajištění rovných podmínek a zvýšení důvěry mezi orgány dohledu, jako nejúčinnější se jeví čtvrtá možnost , protože ta by veškeré rozdíly odstranila. Tato varianta by nicméně byla spojena s rozsáhlými změnami v právních předpisech všech členských států a vyloučila by možnost řešit porušování právních předpisů EU flexibilně. Rovněž náklady na splnění požadavků by byly výrazné a jednotný režim by nevyhovoval vnitrostátním právním systémům a kultuře v různých členských státech.

2. OBLAST: Adresáti správních sankcí

V této oblasti jde o možnost uplatňovat sankce na fyzické a/nebo právnické osoby odpovědné za porušení unijních pravidel pro finanční služby.

Možnosti|

1) Žádné opatření na úrovni EU|

2) Sankce použitelné na fyzické i právnické osoby|

V případě první možnosti by členské státy ve svých platných právních předpisech pravděpodobně nerozšířily působnost sankcí, pokud jde o typ osoby, které je možné sankci uložit. To by zřejmě nezajistilo optimální odrazující účinek.

Druhá možnost by naopak odrazující účinek sankcí výrazně zvýšila, čímž by zajistila větší míru dodržování předpisů EU a příznivě by se promítla do ochrany spotřebitele, do korektní hospodářské soutěže a do bezpečnosti a integrity finančních trhů. Tato možnost by se pozitivně projevila v rovných soutěžních podmínkách na evropském finančním trhu a upevnila by důvěru spotřebitelů i vzájemnou důvěru mezi orgány dohledu. Legislativní opatření by byla zapotřebí pouze ve členských státech, kde se sankce nevztahují jak na fyzické, tak na právnické osoby.

3. OBLAST: Faktory zohledňované při určování sankcí

Do této oblasti spadají prvky, které příslušné orgány zohledňují při rozhodování o tom, jaký typ správní sankce a/nebo jaká úroveň finanční správní sankce se použije na osobu, jež se dopustila konkrétního protiprávního jednání.

Možnosti|

1) Žádné opatření na úrovni EU|

2) Některé klíčové faktory, které by měly zohledňovat všechny orgány|

3) Úplný seznam stejných faktorů, které by měly zohledňovat všechny vnitrostátní orgány|

Posoudíme-li první možnost , všechny členské státy sice u protiprávního jednání zvažují jeho závažnost, avšak další faktory by se braly v potaz jen v některých zemích nebo jen u protiprávního jednání určitého typu. To by pravděpodobně nepostačovalo k zajištění optimálního odrazujícího účinku.

Druhá možnost by umožnila ukládané sankce lépe přizpůsobit dopadu protiprávního jednání a osobní situaci těch, kteří se ho dopustili, což by pomohlo zajistit u sankcí účinnost, přiměřenost a odrazující účinek. Větší sblížení způsobů, jakými jsou sankce v Evropě uplatňovány, by usnadnilo spolupráci mezi příslušnými orgány. Tato varianta by lépe zaručila přiměřenost sankcí a zvýšila by jejich odrazující účinek, což by omezilo riziko jednání v rozporu s právem EU. Zohledňování kooperativního chování osoby jednající v rozporu s právem by pomohlo odhalovat protiprávní jednání. Náklady členských států na splnění požadavků by zřejmě byly omezené.

V případě třetí možnosti by jednotnost v uplatňování sankcí zajistila lepší přeshraniční dohled. Jednotné uplatňování faktorů předpokládaných v druhé možnosti by se projevilo stejně jako druhá možnost v přiměřenosti sankcí, v jejich odrazujícím účinku a v lepším odhalování protiprávního jednání. Seznam by však obsahoval pouze faktory, které lze uplatňovat stejně ve všech vnitrostátních právních systémech, a to by bránilo v možnosti zohledňovat také další prvky, jež by mohly být v některých právních systémech relevantní. Náklady na splnění požadavků mohou být značné, protože tato možnost je spojena s přezkumem všech ustanovení, která se týkají uplatňování sankcí.

4. OBLAST: Trestní sankce

V této oblasti jde o uplatňování trestních sankcí za porušení předpisů EU o finančních službách.

Možnosti|

1) Žádné opatření na úrovni EU|

2) Zavedení trestních sankcí za nejzávažnější protiprávní jednání|

V případě první možnosti je nepravděpodobné, že by členské státy revidovaly své trestněprávní předpisy, aby je v této oblasti dále sblížily.

Druhá možnost by byla jasným vyjádřením nesouhlasu, což by zvýšilo odrazující účinek sankcí a příznivě by se promítlo do způsobu, jakým veřejnost vnímá jejich adekvátnost. Trestním sankcím by nepodléhala všechna protiprávní jednání, ale pouze ta nejzávažnější, u nichž jsou trestní sankce nejúčinnějším, nejefektivnějším a nejvíce odrazujícím nástrojem k řádnému prosazování unijních pravidel pro finanční služby. Trestní sankce by se zavedly pouze v oblastech, kde je to nanejvýš nutné.

5. OBLAST: Opatření EU k podpoře účinného uplatňování sankcí

Tato oblast se zabývá mechanismy, které mohou členské státy zavést, aby zlepšily uplatňování sankcí, a zvláště odhalování protiprávního jednání. Zvažovaná unijní opatření by se zaměřila na a) klíčové pravomoci a vyšetřovací nástroje, které mají k dispozici všechny příslušné orgány, a b) spolupráci mezi vnitrostátními orgány.

Možnosti|

1) Koordinace mezi evropskými orgány dohledu – žádné další opatření na úrovni EU|

2) Dodatečné opatření EU, které zajistí, že ve všech členských státech budou k dispozici klíčové pravomoci a vyšetřovací nástroje. |

V rámci první možnosti by sice v určitých členských státech nadále platila pravidla týkající se informátorství, převážná většina zemí by však pravděpodobně nezavedla jednotné a předvídatelné programy na ochranu informátorů a nezprošťovala by sankcí informátory, kteří se podíleli na protiprávním jednání (programy shovívavosti). Vnitrostátní sankční režimy by mohly být do určité míry posíleny koordinační činností nových evropských orgánů dohledu.

Druhá možnost by byla účinnější, pokud jde o lepší prosazování sankcí, jelikož k dispozici by byly nové nástroje k odhalování protiprávního jednání. Pravidelným odhalováním a trestáním protiprávního jednání by se zvýšila účinnost sankcí a jejich odrazující účinek. Vědomí, že osoby dopouštějící se protiprávního jednání jsou obvykle odhaleny a účinně potrestány, by také znovu obnovilo důvěru ve finanční sektor.

5.1.1. Upřednostňované možnosti

V pěti výše uvedených oblastech byly vybrány následující možnosti:

· 1. OBLAST: Zavedení minimálních společných kritérií, pokud jde o typ a úroveň správních sankcí

· 2. OBLAST: Sankce použitelné na fyzické i právnické osoby

· 3. OBLAST: Některé klíčové faktory, které by měly zohledňovat všechny vnitrostátní orgány.

· 4. OBLAST: Zavedení trestních sankcí za nejzávažnější protiprávní jednání

· 5. OBLAST: Posílení mechanismů, které usnadní odhalování protiprávního jednání/prosazování sankcí.

5.2. Možnosti z hlediska povahy opatření

Z hlediska povahy opatření, která lze podniknout k provedení souboru politických možností popsaných v oddíle 5.1, byly posouzeny čtyři varianty.

· 1. varianta: nezávazná opatření usnadňující sblížení sankčních režimů

Nebude-li uložena povinnost, nezaručí se, že všechny členské státy přijmou veškerá požadovaná opatření. Každý stát by zřejmě relevantní otázky řešil jinak.

· 2. varianta: minimální sblížení sankčních režimů – odvětvový přístup

Tato varianta se jeví jako velmi účinná, neboť by umožnila zavést ustanovení, která jsou v konkrétním sektoru a konkrétním právním předpisu EU nejvhodnější. Výběr a uplatnění sankce by bylo stále na uvážení členských států. Ty by také mohly zavádět pravidla, jež by byla oproti minimálním normám přísnější. Tato možnost by si nutně nevyžadovala významné změny ve vnitrostátních sankčních režimech.

· 3. varianta: minimální sblížení sankčních režimů – meziodvětvový přístup

Třetí varianta by umožnila provést vybrané politické možnosti ve všech oblastech s výjimkou 4. oblasti, protože pro vytipování nejzávažnějších typů protiprávního jednání, pro které jsou zapotřebí trestní sankce, se jeví jako zásadní přístup odvětvový. Vzhledem k tomu, že unijní rámec by mohl pokrývat pouze velmi obecné otázky, provádění společných pravidel by do značné míry zůstalo na úvaze členských států, a tato možnost by tudíž byla méně účinná.

· 4. varianta: plné sblížení sankčních režimů – odvětvový přístup

Tato varianta je jednoznačně vyloučena ve 4. oblasti, neboť evropský zákonodárce nemá pravomoc plně harmonizovat trestní sankce. Plné sblížení sankčních režimů by se nehodilo ani pro provedení vybraných politických opatření v 1. a 3. oblasti – ta totiž zavedení jednotných pravidel vylučují.

5.2.1. Upřednostňované politické nástroje

Za nejvhodnější možnost se považuje legislativní krok zaměřený na minimální sblížení vnitrostátních sankčních režimů, které by se potenciálně dotklo všech zmíněných oblastí.

Nejvhodnějším přístupem je pak přístup odvětvový, který by se mohl kombinovat s přístupem meziodvětvovým tak, že by se stanovily některé základní zásady, jež by byly pro všechna odvětví společné.

6. Monitorování a hodnocení

Vybrané politické možnosti budou představeny ve sdělení tak, aby se k navrhovaným krokům mohly vyjádřit všechny zúčastněné strany. Komise posoudí jejich zpětnou vazbu a zohlední ji při předkládání konkrétních návrhů.

PL

(...PICT...)|KOMISJA EUROPEJSKA|

Bruksela, dnia 8.12.2010

SEK(2010) 1497 wersja ostateczna

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Dokument uzupełniający KOMUNIKAT KOMISJI Wzmocnienie systemów sankcji w branży usług finansowych

{SEK(2010) 1496 wersja ostateczna} {KOM(2010) 716 wersja ostateczna}

1. Wprowadzenie

Kryzys finansowy wzbudził wątpliwości, czy przepisy dotyczące rynku finansowego są zawsze przestrzegane i właściwie stosowane.

Na podstawie mandatu politycznego udzielonego przez Radę ECOFIN w 2007 r. Komisja, we współpracy z komitetami organów nadzoru, dokonała w państwach członkowskich przeglądu spójności, równoważności i faktycznego wykorzystania uprawnień do nakładania sankcji, którymi państwa te dysponują w odniesieniu do europejskiej branży usług finansowych.

2. Określenie problemu

Wstępna analiza przeprowadzona na podstawie informacji przekazanych przez komitety organów nadzoru wskazuje na pewne słabości krajowych systemów sankcji oraz różnice między nimi , w wyniku których nie zawsze wydają się one gwarantować w wystarczającym stopniu skuteczne i proporcjonalne sankcje o odstraszającym charakterze.

Wysokość administracyjnych sankcji pieniężnych znacznie się różni w poszczególnych państwach członkowskich, nawet w odniesieniu do naruszeń tego samego rodzaju, a w niektórych państwach członkowskich wydają się one zbyt niskie. W branży finansowej, w której wielu potencjalnych sprawców naruszeń to instytucje finansowe o znacznych obrotach, grzywny w wysokości niewielu tysięcy euro nie wydają się być wystarczająco odstraszające.

W przypadku pewnych naruszeń niektóre państwa członkowskie nie dysponują istotnymi rodzajami uprawnień w zakresie sankcji (np. do cofnięcia zezwolenia), które mogą być niezbędne celem skutecznego karania tych naruszeń.

Różnice istnieją również co do kategorii podmiotów, które mogą zostać objęte sankcjami: w niektórych państwach członkowskich sankcji nie można nałożyć wobec osób fizycznych, z kolei w innych nie jest to możliwe wobec osób prawnych. Sprawia to, że w przypadku określonych naruszeń ich sprawcy traktowani będą w różny sposób w zależności od tego, w którym państwie członkowskim doszło do naruszenia

Znaczne różnice występują w przypadku kryteriów branych pod uwagę przy określaniu wysokości nakładanych sankcji, przy czym nie zawsze uwzględniane są czynniki (np. korzyści odniesione w wyniku naruszenia), które są istotne dla zapewnienia proporcjonalności i odstraszającego charakteru sankcji.

Niektóre państwa członkowskie przewidują sankcje prawnokarne w odniesieniu do określonych rodzajów naruszeń, podczas gdy inne stosują wyłącznie sankcje administracyjne. Sankcje prawnokarne stanowią wyraźny sygnał dla potencjalnych sprawców naruszeń i mogą mieć znaczny efekt odstraszający.

Pewne różnice można też odnotować pod względem częstości stosowania sankcji w poszczególnych państwach członkowskich, występują one również między państwami posiadającymi podobnych rozmiarów sektory bankowe i ubezpieczeniowe.

Stwierdzone problemy

Opisane wyżej różnice i słabości mogą:

1. sprawić, że sankcje za naruszenia unijnych przepisów dotyczących usług finansowych będą w niewystarczającym stopniu skuteczne, proporcjonalne i odstraszające ;

2. prowadzić do zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym ; oraz

3. mieć negatywne skutki dla systemu nadzoru finansowego .

Problemy te mogą prowadzić do nieprzestrzegania unijnych przepisów dotyczących usług finansowych , co może zwiększyć ryzyko manipulacji na rynku i braku przejrzystości, a ostatecznie być szkodliwe dla właściwego funkcjonowania rynków finansowych.

Sytuacja ta grozi poważnym osłabieniem ochrony konsumentów i integralności rynku oraz może mieć negatywne skutki dla całej gospodarki.

Może ona również prowadzić do spadku zaufania do sektora finansowego .

3. Analiza pod kątem zgodności z zasadą pomocniczości

Konwergencja krajowych systemów sankcji wydaje się konieczna dla zwiększenia odstraszającego efektu sankcji, a tym samym dla zapewnienia równych warunków konkurencji, jednolitego stosowania unijnych przepisów dotyczących usług finansowych oraz ścisłej współpracy między krajowymi organami nadzoru w całej UE. Cele te można lepiej osiągnąć poprzez działania UE niż przez odrębne inicjatywy krajowe. Lepsze wykorzystanie istniejących uprawnień w zakresie sankcji przez właściwe organy na szczeblu krajowym nie byłoby wystarczające dla osiągnięcia pożądanej konwergencji.

4. Cele działania UE

Działanie UE mogłoby doprowadzić do osiągnięcia następujących ogólnych celów polityki:

· przywrócenia zaufania do sektora finansowego;

· lepszej ochrony użytkowników usług finansowych;

· zwiększenia bezpieczeństwa, stabilności oraz integralności rynków finansowych;

· przestrzegania unijnych przepisów dotyczących usług finansowych, które przyczynia się do właściwego funkcjonowania rynków finansowych.

Osiągnięcie tych celów wymaga zrealizowania następujących celów szczegółowych:

· zapewnienia skutecznych i proporcjonalnych sankcji o odstraszającym charakterze;

· stworzenia równych warunków konkurencji zmniejszających możliwości arbitrażu regulacyjnego;

· zapewnienia skutecznego nadzoru nad instytucjami finansowymi.

5. Warianty polityki, analiza i porównanie skutków

Na tym etapie analiza ogranicza się do ogólnej oceny możliwych wariantów służących zbliżeniu i wzmocnieniu krajowych systemów sankcji. Analizowane warianty polityki nie obejmują szczególnych środków koniecznych w poszczególnych sektorach (bankowość, ubezpieczenia, papiery wartościowe), które zostaną poddane ocenie w momencie przedłożenia przez Komisję konkretnych wniosków ustawodawczych.

5.1. Warianty polityki dotyczące treści środków

Wskazano pięć obszarów ewentualnych działań UE. Dla każdego obszaru zanalizowano i porównano poszczególne warianty polityki.

OBSZAR 1: Rodzaje sankcji administracyjnych i wysokość administracyjnych sankcji pieniężnych

Obszar ten obejmuje kwestie rodzaju i wysokości sankcji administracyjnych przewidzianych w przepisach krajowych.

Możliwe warianty|

1: brak działań UE|

2: wprowadzenie minimalnych wspólnych przepisów dotyczących rodzaju sankcji administracyjnych oraz wysokości sankcji pieniężnych za naruszenia kluczowych przepisów|

3: ujednolicenie rodzajów sankcji administracyjnych oraz wysokości sankcji pieniężnych za naruszenia kluczowych przepisów|

4: ujednolicenie w całej UE rodzajów sankcji administracyjnych oraz wysokości sankcji pieniężnych za wszystkie naruszenia|

W przypadku wariantu nr 1 państwa członkowskie nie byłyby raczej gotowe do porównania ustanowionych przez nie rodzajów sankcji oraz wysokości sankcji pieniężnych z rozwiązaniami w innych państwach członkowskich, ani do zakwestionowania skuteczności własnego systemu. Rozbieżności w dalszym ciągu by się utrzymywały.

Wariant nr 2 pomógłby zapewnić podobny sposób postępowania z naruszeniami we wszystkich państwach członkowskich, co przyczyniłoby się do osiągnięcia równych warunków konkurencji na europejskich rynkach finansowych. Zwiększyłoby to zaufanie konsumentów i mogłoby prowadzić do wzrostu transgranicznej sprzedaży w branży usług finansowych. Wyposażenie właściwych organów w równoważne minimalne uprawnienia w zakresie sankcji usprawniłoby nadzór w skali transgranicznej. Odstraszający charakter sankcji uległby pogłębieniu przynajmniej w tych państwach członkowskich, w których obecnie sankcje są zbyt łagodne. Ryzyko naruszenia przepisów UE uległoby zmniejszeniu, co przyniosłoby korzyści w kategoriach ochrony konsumentów, konkurencji między instytucjami finansowymi oraz bezpieczeństwa i integralności rynków finansowych. Państwa członkowskie mogłyby ustanowić przepisy surowsze niż minimalne kryteria unijne oraz dostosować sankcje do specyfiki poszczególnych krajowych porządków prawnych. Zmiany przepisów krajowych byłyby konieczne jedynie w niektórych państwach członkowskich. Można założyć, że koszty przestrzegania przepisów dla państw członkowskich byłyby ograniczone.

Wariant nr 3 skutecznie zapewniałby równe warunki konkurencji, ponieważ ograniczałby możliwość prowadzenia arbitrażu regulacyjnego przez dostawców usług finansowych poprzez wykorzystywanie różnic między systemami sankcji ustanowionymi w poszczególnych państwach członkowskich. Prowadziłby on również do pogłębienia odstraszającego charakteru sankcji, a tym samym do ograniczenia ryzyka występowania naruszeń prawa UE, co byłoby korzystne z punktu widzenia ochrony konsumenta, konkurencji oraz bezpieczeństwa i integralności rynków finansowych. Państwa członkowskie nie miałyby jednak możliwości ustanowienia innych rodzajów sankcji lub wyższej wysokości grzywien niż te przewidziane w jednolitych unijnych ramach prawnych. Wariant ten wymagałby prawdopodobnie dokonania znacznych zmian w przepisach wszystkich państw członkowskich.

Wariant nr 4 byłby najbardziej skuteczny jeśli chodzi o zapewnienie równych warunków konkurencji oraz zwiększenie poziomu zaufania między organami nadzoru, gdyż prowadziłby do wyeliminowania wszelkich rozbieżności. Wymagałby on jednak prawdopodobnie istotnych zmian w przepisach wszystkich państw członkowskich i wyeliminowałby wszelką elastyczność w postępowaniu z przypadkami naruszenia przepisów UE. Koszty przestrzegania przepisów mogłyby być znaczne, a ujednolicony system mógłby nie pasować do porządków prawnych i kultury prawnej w niektórych państwach członkowskich.

OBSZAR 2: Adresaci sankcji administracyjnych

Obszar ten dotyczy możliwości nakładania sankcji na osoby fizyczne i/lub osoby prawne, które są odpowiedzialne za naruszenia unijnych przepisów dotyczących usług finansowych.

Możliwe warianty|

1: brak działań UE|

2: wprowadzenie dopuszczalności sankcji zarówno w stosunku do osób fizycznych, jak i do osób prawnych|

W przypadku wariantu nr 1 państwa członkowskie prawdopodobnie nie rozszerzyłyby kręgu adresatów sankcji przewidzianego obecnie w ich przepisach krajowych, co raczej nie zapewniałoby optymalnego efektu odstraszającego.

Wariant nr 2 prowadziłby natomiast do znacznego pogłębienia odstraszającego charakteru sankcji, co zapewniłoby lepsze przestrzeganie przepisów UE z korzyścią dla ochrony konsumentów, uczciwej konkurencji oraz bezpieczeństwa i integralności rynków finansowych. Wariant ten miałby pozytywny wpływ na zrównanie warunków konkurencji na europejskim rynku usług finansowych, a także zwiększyłby zaufanie konsumentów oraz wzajemne zaufanie organów nadzoru. Środki legislacyjne byłyby wymagane jedynie w tych państwach członkowskich, w których zakres sankcji nie obejmuje zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych.

OBSZAR 3: Czynniki uwzględniane przy wymierzaniu sankcji

Obszar ten obejmuje czynniki uwzględniane przez właściwe organy przy podejmowaniu decyzji o rodzaju sankcji administracyjnej i/lub wyliczaniu kwoty grzywny, która ma zostać nałożona w konkretnym przypadku.

Możliwe warianty|

1: brak działań UE|

2: określenie pewnych kluczowych czynników, które muszą być uwzględniane przez wszystkie organy krajowe|

3: stworzenie wyczerpującego wykazu identycznych czynników, które muszą być uwzględniane przez wszystkie organy krajowe|

Wprawdzie wszystkie państwa członkowskie uwzględniają obecnie wagę naruszenia, jednak w ramach wariantu nr 1 inne czynniki byłyby uwzględniane jedynie w niektórych państwach członkowskich lub w przypadku określonych naruszeń. Prawdopodobnie nie wystarczyłoby to do zapewnienia optymalnego efektu odstraszającego.

Wariant nr 2 umożliwiałby lepsze uwzględnienie skutków naruszenia i osobistych okoliczności sprawcy przy wymierzaniu sankcji, co przyczyniłoby się do zapewnienia ich skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru. Większa konwergencja pod względem stosowania sankcji w Europie ułatwiłaby współpracę właściwych organów. Udałoby się osiągnąć większą proporcjonalność sankcji oraz pogłębić ich odstraszający charakter, co prowadziłoby do zmniejszenia ryzyka naruszeń w UE. Uwzględnienie okazywanej przez sprawców gotowości do współpracy ułatwiłoby wykrywanie naruszeń. Można założyć, że koszty przestrzegania przepisów dla państw członkowskich byłyby ograniczone.

W przypadku wariantu nr 3 ujednolicenie stosowania sankcji zapewniłoby skuteczniejszy nadzór transgraniczny. Ujednolicenie uwzględniania czynników przewidzianych w wariancie nr 2 przyniosłoby takie same jak w przypadku tego wariantu skutki w kategoriach proporcjonalności, odstraszającego charakteru i lepszego wykrywania naruszeń. Przewidywany wykaz obejmowałby jednak wyłącznie te czynniki, które mogą być uwzględniane w jednolity sposób we wszystkich krajowych systemach prawnych, co wykluczałoby możliwość uwzględniania również innych czynników, które mogłyby mieć znaczenie w niektórych porządkach prawnych. Koszty przestrzegania przepisów mogą być znaczne, gdyż wariant ten zakłada przegląd wszystkich przepisów dotyczących sposobu stosowania sankcji.

OBSZAR 4: Sankcje prawnokarne

Obszar ten dotyczy wymierzania sankcji prawnokarnych za naruszenia unijnych przepisów dotyczących usług finansowych.

Możliwe warianty|

1: brak działań UE|

2: wprowadzenie sankcji prawnokarnych za najpoważniejsze naruszenia|

W przypadku wariantu nr 1 jest nieprawdopodobne, by państwa członkowskie dokonały zmian w swoich przepisach prawa karnego celem osiągnięcia dalszej konwergencji w tym obszarze.

Wariant nr 2 stanowiłby wyraźny sygnał dla potencjalnych sprawców naruszeń, który mógłby pogłębić odstraszający charakter sankcji i mieć pozytywny wpływ na publiczne postrzeganie stosowności sankcji. Nie wszystkie naruszenia podlegałyby sankcjom prawnokarnym, lecz tylko najpoważniejsze z nich, w przypadku których sankcje prawnokarne stanowią najbardziej wydajne, skuteczne i odstraszające narzędzie służące właściwemu egzekwowaniu unijnych przepisów dotyczących usług finansowych. Sankcje prawnokarne byłyby przewidziane tylko w tych obszarach, w których jest to ściśle konieczne.

OBSZAR 5: Działania UE wspierające skuteczne stosowanie sankcji

Obszar ten dotyczy mechanizmów, które państwa członkowskie mogłyby wprowadzić celem poprawy stosowania sankcji, a w szczególności ich wykrywania. Planowane działania UE koncentrowałyby się na: (1) kluczowych uprawnieniach i narzędziach dochodzeniowych dostępnych wszystkim właściwym organom, oraz (2) współpracy między organami krajowymi.

Możliwe warianty|

1: koordynacja przez europejskie organy nadzoru – brak dodatkowych działań UE|

2: dodatkowe działania UE gwarantujące wprowadzenie kluczowych uprawnień i narzędzi dochodzeniowych przez wszystkie państwa członkowskie |

W ramach wariantu nr 1 niektóre państwa członkowskie utrzymałyby zapewne dotychczasowe przepisy dotyczące informowania o nieprawidłowościach, podczas gdy zdecydowana większość z nich zrezygnowałaby prawdopodobnie z ustanowienia spójnych i przewidywalnych programów ochrony informatorów, wyłączających ich spod sankcji w przypadku, gdy brali udział w naruszeniu (programy łagodzenia kar). Cel, którym jest wzmocnienie krajowych systemów sankcji, mógłby do pewnego stopnia zostać osiągnięty dzięki działaniom koordynującym prowadzonym przez nowe europejskie organy nadzoru.

Wariant nr 2 byłby bardziej skuteczny pod względem egzekwowania sankcji, gdyż pojawiłyby się nowe instrumenty na potrzeby ich wykrywania. Jeżeli naruszenia byłyby regularnie wykrywane i karane, zwiększyłoby to odstraszający charakter i skuteczność sankcji. Świadomość, że sprawcy naruszeń są zazwyczaj identyfikowani i skutecznie karani, przywróciłaby również zaufanie do branży finansowej.

5.1.1. Zbiór preferowanych wariantów polityki

W pięciu omawianych obszarach preferowane są następujące warianty:

· OBSZAR 1: wprowadzenie minimalnych wspólnych kryteriów dotyczących rodzaju oraz wysokości sankcji administracyjnych

· OBSZAR 2: wprowadzenie dopuszczalności sankcji zarówno w stosunku do osób fizycznych, jak i do osób prawnych

· OBSZAR 3: określenie pewnych kluczowych czynników, które muszą być uwzględniane przez wszystkie organy krajowe

· OBSZAR 4: wprowadzenie sankcji prawnokarnych za najpoważniejsze naruszenia

· OBSZAR 5: wzmocnienie mechanizmów ułatwiających wykrywanie naruszeń i egzekwowanie sankcji

5.2. Warianty dotyczące charakteru środków

Rozpatrzono cztery warianty dotyczące charakteru środków, które mogą zostać zastosowane celem realizacji zbioru wariantów polityki określonego w pkt 5.1.

· Wariant 1: niewiążące środki ułatwiające zbliżenie systemów sankcji

Przy braku wiążącego charakteru środków nie byłoby pewności, że wszystkie państwa członkowskie podejmą wszystkie wymagane środki, a poszczególne kwestie byłyby prawdopodobnie różnie rozwiązane w poszczególnych państwach członkowskich.

· Wariant 2: minimalne zbliżenie systemów sankcji – podejście sektorowe

Wariant ten wydaje się bardzo skuteczny, gdyż umożliwiałby wprowadzenie przepisów, które są najbardziej odpowiednie dla danego sektora i w przypadku konkretnego powiązanego aktu prawnego UE. Państwa członkowskie nadal posiadałyby swobodę co do wyboru i zastosowania sankcji i mogłyby ustanowić przepisy surowsze niż wymogi minimalne. Wariant ten niekoniecznie wymagałby dokonania znacznych zmian w krajowych systemach sankcji.

· Wariant 3: minimalne zbliżenie systemów sankcji – podejście ponadsektorowe

Wariant ten umożliwiałby realizację wariantów polityki wybranych dla wszystkich obszarów z wyjątkiem obszaru nr 4, gdyż podejście sektorowe wydaje się być niezbędne dla określenia najpoważniejszych naruszeń, w przypadku których konieczne miałoby być nałożenie sankcji prawnokarnych. Ponieważ unijne ramy prawne mogą objąć jedynie bardzo ogólne kwestie, państwa członkowskie zachowałyby znaczną swobodę we wdrażaniu wspólnych przepisów, co ograniczałoby skuteczność tego wariantu.

· Wariant 4: pełne zbliżenie systemów sankcji – podejście sektorowe

Wariant ten jest bezwzględnie wykluczony w przypadku obszaru nr 4, gdyż prawodawca europejski nie ma uprawnień do pełnej harmonizacji sankcji prawnokarnych. Pełne zbliżenie systemów sankcji nie byłoby właściwe w celu wdrożenia środków polityki wybranych dla obszarów nr 1 i nr 3, które to środki wykluczają wprowadzenie jednolitych przepisów.

5.2.1. Preferowane instrumenty polityki

Za najbardziej właściwy wariant uznaje się działania legislacyjne mające na celu minimalne zbliżenie krajowych systemów sankcji i obejmujące w miarę możliwości wszystkie kwestie, które należałoby uwzględnić.

Za najbardziej skuteczne podejście uznaje się podejście sektorowe, które można by połączyć z podejściem ponadsektorowym poprzez ustanowienie pewnych podstawowych zasad wspólnych dla wszystkich sektorów.

6. Monitorowanie i ocena

Wybrane warianty polityki zostaną przedstawione w komunikacie, aby umożliwić wszystkim zainteresowanym stronom wyrażenie opinii na temat proponowanych działań. Komisja przeanalizuje otrzymane uwagi i weźmie je pod uwagę, przedkładając konkretne wnioski ustawodawcze.