1.Conclusioni e raccomandazioni

1.1Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la decisione di aggiungere la violazione delle misure restrittive alle sfere di criminalità di cui all'articolo 83, paragrafo 1, del TFUE, come pure la proposta di direttiva volta a ravvicinare le definizioni e le sanzioni minime previste dalle legislazioni nazionali per le violazioni delle misure restrittive.

1.2Il CESE deplora tuttavia che, a causa dell'attivazione della procedura d'urgenza, la suddetta decisione non sia stata oggetto di una piena deliberazione democratica in seno alla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo. Allo stesso modo, esprime preoccupazione per il fatto che la proposta di direttiva presentata dalla Commissione non sia stata preceduta da una valutazione d'impatto. Inoltre, il CESE si rammarica di non essere menzionato, tra le parti interessate consultate, nella proposta di direttiva della Commissione relativa alla definizione dei reati e delle sanzioni in caso di violazione delle misure restrittive.

1.3Nell'ulteriore sviluppo della direttiva, il CESE incoraggia la Commissione europea, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea ad ampliarne l'eccezione umanitaria, esonerando le agenzie umanitarie e il personale umanitario dalla responsabilità penale – in linea con l'attuale prassi internazionale –, e garantendo nel contempo che siano previsti meccanismi adeguati per prevenire gli abusi a fini criminali o politici.

1.4Il CESE è favorevole ad includere adeguate garanzie e protezione per gli informatori e i giornalisti che rivelano al pubblico i tentativi di elusione delle misure restrittive, ai quali si dovrebbe estendere l'eccezione di cui sopra.

1.5Il CESE esorta la Commissione europea, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea ad assicurare che il settore privato e le organizzazioni della società civile ricevano informazioni adeguate e un sostegno proattivo per adeguarsi alla nuova legislazione e conformarsi ai nuovi requisiti.

1.6Il CESE incoraggia la Commissione europea, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea a garantire che, oltre a promuovere l'armonizzazione della legislazione, gli Stati membri dispongano di capacità amministrative adeguate, fondi sufficienti e personale qualificato per individuare, perseguire e punire le violazioni delle misure restrittive, il che potrebbe essere sostenuto dalla cooperazione tra gli Stati membri attraverso la condivisione di buone pratiche in materia di indagini e accertamenti.

1.7Il CESE accoglie con favore il fatto che la proposta di direttiva insista sul rispetto del principio di irretroattività, e sottolinea la necessità di assicurare agli imputati il diritto al giusto processo e altre garanzie in materia di diritti umani.

1.8Il CESE esprime preoccupazione per il fatto che reati comuni gravi, come quelli generati dall'odio e la violenza di genere, non rientrino nell'ambito di applicazione dell'articolo 83, paragrafo 1, del TFUE, sottolineando che gli imperativi geopolitici non dovrebbero avere la precedenza sulla protezione e sul benessere dei nostri cittadini.

2.Contesto del parere

2.1Le sanzioni di politica estera (o misure restrittive nel gergo dell'UE) sono concordate dal Consiglio dell'Unione europea nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC) e assumono la forma di una legislazione vincolante con effetto diretto in tutti gli Stati membri dell'UE.

2.2A differenza della legislazione sulle misure restrittive, adottata a livello centrale e applicabile in tutta l'UE, l'attuazione e l'applicazione di tali misure sono decentrate: le autorità degli Stati membri sono incaricate di controllare che le imprese e i cittadini rispettino i divieti, concedere deroghe, stabilire sanzioni per le violazioni e indagare e perseguire tali violazioni. Ciò vale per tutte le misure restrittive, ad eccezione dei divieti di ingresso, che sono gestiti direttamente dalle autorità statali.

2.3La natura decentrata del sistema di attuazione delle misure restrittive dell'UE comporta una frammentazione 1 : la legislazione nazionale varia in termini di definizioni e portata delle violazioni delle misure restrittive e di sanzioni che possono derivarne. Vi sono inoltre differenze nelle capacità amministrative di indagine. Per giunta, le singole autorità nazionali dispongono di un ampio potere discrezionale nel decidere se concedere o meno una deroga per motivi umanitari.

2.4Le ricerche hanno confermato differenze significative nell'attuazione e nell'applicazione delle misure restrittive da parte dei diversi Stati membri dell'UE 2 . Un recente studio della rete europea per le indagini e il perseguimento del genocidio, dei crimini contro l'umanità e dei crimini di guerra ("rete sul genocidio") ha evidenziato notevoli discrepanze nelle sanzioni per le violazioni delle misure restrittive tra gli Stati membri dell'UE 3 .

2.5La Commissione dispone di alcuni poteri di vigilanza al riguardo: garantisce che tutti gli Stati membri adempiano ai loro obblighi ai sensi del regolamento dell'UE in materia di misure restrittive, ad esempio introducendo sanzioni adeguate. Come già in altri settori della governance dell'UE, la Commissione ha il diritto di avviare una procedura di infrazione nei confronti di qualsiasi Stato membro che non rispetti tali obblighi, sebbene finora non sia mai stata intrapresa alcuna azione in tal senso. La Commissione, inoltre, sostiene l'attuazione delle misure restrittive emanando orientamenti, ad esempio per quanto riguarda la concessione di deroghe.

2.6Nonostante l'evidente potenziale di frammentazione intrinseco al sistema, è solo di recente che la Commissione ha iniziato ad adottare alcuni provvedimenti 4 per migliorare l'attuazione e l'applicazione delle misure restrittive dell'UE. Sebbene la ripresa delle attività della Commissione al riguardo sia precedente all'invasione russa dell'Ucraina cominciata nel febbraio 2022, l'ondata di misure restrittive che questa ha innescato ha dato nuovo impulso al rafforzamento dell'attuazione e dell'applicazione di tali misure.

2.7La decisione 2022/2332 del Consiglio 5 riconosce la violazione delle misure restrittive dell'UE come una sfera di criminalità che risponde ai criteri di cui all'articolo 83, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), comunemente noti come "eurocrimini", consentendo in tal modo alla Commissione di proporre una legislazione volta a ravvicinare la definizione dei reati e delle sanzioni negli Stati membri 6 .

2.8La proposta è giustificata dal fatto che le violazioni possono contribuire a perpetuare minacce alla pace e alla sicurezza, allo Stato di diritto, alla democrazia e ai diritti umani nei paesi terzi e spesso hanno una dimensione transfrontaliera. In particolare, si afferma che la violazione delle misure restrittive è una "sfera di criminalità particolarmente grave, poiché può perpetuare minacce alla pace e alla sicurezza internazionali, minare il consolidamento e il sostegno della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti dell'uomo e provocare notevoli danni economici, sociali e ambientali" 7 . La situazione attuale consente ai cittadini e alle imprese che intendono eludere le misure restrittive di scegliere il fornitore che più loro conviene e impedisce nel contempo la creazione di condizioni di parità per gli operatori dell'UE.

2.9Il 30 giugno 2022 il Consiglio dell'Unione europea ha raggiunto un accordo sul testo e ha chiesto al Parlamento europeo di approvare il progetto di decisione del Consiglio volto ad aggiungere le violazioni delle misure restrittive dell'Unione alle sfere di criminalità di cui all'articolo 83, paragrafo 1, del TFUE 8 . Il Parlamento europeo ha dato la propria approvazione tramite procedura d'urgenza il 7 luglio 2022 9 . La decisione è stata adottata il 28 novembre 2022 10 .

2.10Il 2 dicembre 2022 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva che stabilisce norme minime riguardanti la definizione dei reati e delle sanzioni in relazione alla violazione delle misure restrittive dell'Unione 11 .

3.Osservazioni generali

3.1Il riconoscimento delle violazioni delle misure restrittive come sfera di criminalità ai sensi dell'articolo 83, paragrafo 1, del TFUE è uno sviluppo positivo che contribuirà ad armonizzare la classificazione delle violazioni delle misure restrittive e le relative sanzioni in tutta l'UE e a migliorare l'attuazione e l'applicazione di tali misure restrittive.

3.2Il CESE incoraggia la Commissione europea, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea a tenere conto delle preoccupazioni esposte nella sezione che segue al momento di proporre e adottare la direttiva attualmente in esame e altre norme di diritto derivato sostanziale che stabiliscano regole minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni per la violazione delle misure restrittive dell'Unione.

4.Osservazioni particolari

4.1Il Parlamento europeo ha approvato il progetto di decisione del Consiglio mediante procedura d'urgenza, il che significa che ha dato l'approvazione senza previa deliberazione della sua commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE). Il forte imperativo geopolitico alla base dell'adozione della proposta non dovrebbe contrastare con la necessità di sottoporre le proposte legislative a un adeguato controllo democratico. Le regole in materia di responsabilità democratica dovrebbero essere preservate. Il CESE ribadisce l'importanza di garantire un esame adeguato da parte del Parlamento europeo della proposta di direttiva che istituisce norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni per la violazione delle misure restrittive dell'Unione, attualmente in esame.

4.2Nella stessa ottica, la proposta di direttiva indica che la Commissione si è astenuta dall'effettuare una valutazione d'impatto, facendo riferimento alla "necessità urgente di far sì che le persone fisiche e giuridiche responsabili della violazione delle misure restrittive dell'Unione siano chiamate a rendere conto delle loro azioni" 12 . Pur riconoscendo la pertinenza di accelerare l'adozione della direttiva relativa alle sanzioni penali in caso di violazione delle misure restrittive dell'Unione, il CESE ritiene che la relativa urgenza di armonizzare le definizioni e le sanzioni non giustifichi la scelta di fare a meno della valutazione d'impatto che dovrebbe accompagnare la preparazione della direttiva. Ciò vale a maggior ragione in quanto le persone fisiche e giuridiche implicate nella violazione delle misure restrittive possono già essere ritenute responsabili ai sensi della legislazione nazionale vigente, il che significa che ritardare l'adozione della direttiva non lascerà impunite le violazioni. Pertanto, il CESE è favorevole a realizzare una regolare valutazione d'impatto e, una volta che la direttiva sarà stata adottata, ne raccomanda una rapida attuazione.

4.3Pur accogliendo con favore le ampie consultazioni condotte dalla Commissione con un'ampia gamma di parti interessate, il CESE si rammarica di non essere menzionato tra queste ultime nella proposta di direttiva della Commissione relativa alla definizione dei reati e delle sanzioni in caso di violazione delle misure restrittive dell'Unione.

4.4L'attenzione rivolta all'individuazione, al perseguimento e alla repressione delle violazioni delle misure restrittive dovrebbe essere accompagnata da uno sforzo analogo inteso a guidare gli operatori economici e gli attori della società civile nell'attuazione delle misure restrittive. Eventuali carenze nell'attuazione di tali misure sono spesso dovute alla scarsa consapevolezza delle parti interessate del settore privato, nonostante gli sforzi profusi dalle agenzie nazionali per informarle 13 . Occorre tenere presente che gli operatori economici dell'UE sono per lo più costituiti da piccole e medie imprese (PMI) che spesso non hanno familiarità con gli obblighi derivanti dalla legislazione in materia di misure restrittive, dato che in passato le misure economiche figuravano raramente tra le pratiche sanzionatorie 14 . Il CESE accoglie con favore gli attuali sforzi della Commissione per migliorare il sostegno fornito agli operatori economici e la incoraggia a proseguire in tale direzione 15 .

4.5È opportuno adottare disposizioni adeguate per salvaguardare l'azione umanitaria nelle giurisdizioni soggette a misure restrittive. La responsabilità per eventuali violazioni delle misure restrittive continua a destare preoccupazione tra gli operatori umanitari che prestano soccorso in giurisdizioni sottoposte a severe misure restrittive 16 . Tali attori richiamano costantemente l'attenzione sulla difficoltà di garantire che non si verifichi alcuna trasgressione della legislazione in materia di misure restrittive nel corso delle loro operazioni, nonché sulle implicazioni negative del fatto di essere associati, dai belligeranti, alle misure restrittive occidentali 17 . La recente adozione, da parte del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, della risoluzione 2664 del dicembre 2022 18 , contenente un'eccezione generale che consente di fornire finanziamenti e servizi alle organizzazioni umanitarie 19 e rapidamente attuata dalle autorità statunitensi 20 , trasforma la persistenza di clausole umanitarie restrittive nella legislazione dell'UE in un'eccezione, e la mette in rilievo. Per garantire che il quadro sanzionatorio non ostacoli l'azione umanitaria, è opportuno rafforzare la formulazione della direttiva proposta, nella quale, per il momento, soltanto la "fornitura di aiuti umanitari alle persone che ne hanno bisogno" non è qualificata come reato 21 . Il CESE è favorevole all'adozione di un'eccezione umanitaria più ampia, che escluda la responsabilità penale nel quadro dei regimi di misure restrittive dell'Unione per tutto il personale delle organizzazioni umanitarie imparziali. Tale clausola garantirebbe la conformità dei quadri giuridici dell'UE in materia di misure restrittive con il diritto internazionale umanitario (DIU). Allo stesso tempo, andrebbero previste delle disposizioni volte a prevenire eventuali abusi a fini penali o politici. La protezione degli operatori umanitari dovrebbe essere estesa ai giornalisti investigativi.

4.6Il CESE incoraggia la Commissione a monitorare l'attuazione della direttiva non soltanto in termini di adozione della legislazione, ma prestando anche attenzione alla disponibilità di sufficienti risorse amministrative, finanziarie, tecnologiche e umane, nonché di una formazione adeguata, per consentire alle amministrazioni nazionali e alle autorità giudiziarie e di contrasto di dare attuazione ai contenuti della nuova normativa. In mancanza di attrezzature, personale e risorse finanziarie adeguate, limitarsi ad armonizzare la legislazione nazionale rischia di mancare l'obiettivo di individuare, perseguire e punire le violazioni delle misure restrittive. Inoltre, il CESE incoraggia la Commissione a definire i criteri che applicherà per il monitoraggio, al fine di fornire degli orientamenti alle parti interessate.

4.7Quando le condanne penali consentono la confisca dei beni, una parte consistente dei proventi dovrebbe essere destinata al risarcimento delle vittime e, nel caso delle misure restrittive attualmente in vigore nei confronti di obiettivi russi per la guerra in Ucraina, agli sforzi di ricostruzione postbellici di tale paese. Il CESE sostiene questa richiesta, in linea con il proprio parere 22 sulla proposta di direttiva della Commissione sul recupero e la confisca dei beni. Il CESE incoraggia inoltre la Commissione a collaborare con apposite organizzazioni della società civile riguardo alla definizione delle vittime e alla progettazione di meccanismi volti a destinare i proventi dell'elusione delle misure restrittive alle vittime, o a favore di investimenti sociali di cui queste ultime possano beneficiare direttamente. A fini di rendicontabilità, il CESE invoca una maggiore trasparenza sotto forma di pubblicazione dei dati relativi ai beni confiscati e alla loro successiva destinazione.

4.8La proposta di direttiva dovrebbe contenere anche delle disposizioni adeguate per la protezione degli informatori e dei giornalisti investigativi che rivelano pratiche di elusione delle misure restrittive. Il loro ruolo chiave in quanto meccanismi di "allarme rapido" merita protezione. A tale riguardo, il CESE sostiene la proposta della Commissione di estendere la protezione offerta dalla direttiva (UE) 2019/1937 23 alla segnalazione di violazioni delle misure restrittive dell'UE e alle persone che segnalano tali violazioni.

4.9Come indicato nell'attuale formulazione della direttiva, è opportuno prevedere disposizioni per il rispetto del principio di irretroattività delle sanzioni penali, in linea con il principio nulla poena sine lege. Il CESE sottolinea la necessità di garantire agli imputati il diritto al giusto processo e altre garanzie in materia di diritti umani.

4.10Infine, il CESE si rammarica per il fatto che, se da un lato l'identificazione delle violazioni delle misure restrittive come appartenenti alla categoria degli "eurocrimini" è stata un processo rapido, dall'altro reati così gravi e generalizzati come quelli generati dall'odio e la violenza di genere non rientrano ancora nell'ambito di applicazione dell'articolo 83, paragrafo 1. Gli imperativi geopolitici non dovrebbero essere considerati prioritari a costo di trascurare altri reati di immediata rilevanza per i nostri cittadini.

4.11In conclusione, non si deve dimenticare che l'obiettivo dell'armonizzazione delle sanzioni è quello di migliorare la credibilità delle misure restrittive adottate nell'ambito della PESC. Da questo punto di vista, gli Stati membri dovrebbero sforzarsi di rispettare i divieti di visto applicando la stessa diligenza che ci si attende dai cittadini e dagli operatori dell'UE 24 .

Bruxelles, 22 marzo 2023

Christa SCHWENG
Presidente del Comitato economico e sociale europeo

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(1)    Portela, C., "Implementation and enforcement" [Attuazione e applicazione], in N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy [Rafforzamento della politica sanzionatoria dell'UE], Rapporto 63 del Finnish Institute of International Affairs [Istituto finlandese per gli affari internazionali], Helsinki. Studio commissionato dall'ufficio del primo ministro finlandese, 2020, pagg. 107-117.

(2)    Druláková, R. e Přikryl, P., "The implementation of sanctions imposed by the European Union" [Attuazione delle misure restrittive imposte dall'Unione europea], Central European Journal of International and Security Studies, vol. 10, n. 1, 2016, pagg. 134-160.

(3)    Rete sul genocidio, " Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis " [Azioni penali per violazioni di sanzioni (misure restrittive) nelle giurisdizioni nazionali: analisi comparativa], 2021.

(4)    Commissione europea, Il sistema economico e finanziario europeo: promuovere l'apertura, la forza e la resilienza, COM(2021) 32 final

(5)    Decisione (UE) 2022/2332 del Consiglio del 28 novembre 2022 relativa al riconoscimento della violazione delle misure restrittive dell'Unione come una sfera di criminalità che risponde ai criteri di cui all'articolo 83, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, GU L 308 del 29.11.2022, pag. 18 .

(6)    Comunicazione della Commissione europea - Verso una direttiva sulle sanzioni penali per la violazione delle misure restrittive dell'Unione, COM(2022) 249 final .

(7)    Questa formulazione, tratta dalla comunicazione della Commissione COM(2022) 249 final, è ripresa nel considerando (10) della decisione (UE) 2022/2332 del Consiglio, GU L 308 del 29.11.2022, pag. 18 .

(8)    Consiglio dell'Unione europea, comunicato stampa , 30 giugno 2022.

(9)    Risoluzione legislativa del Parlamento europeo, TA/2022/0295 .

(10)     GU L 308 del 29.11.2022, pag. 18 .

(11)    Commissione europea, Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla definizione dei reati e delle sanzioni per la violazione delle misure restrittive dell'Unione, COM(2022) 684 final .

(12)     COM(2022) 684 final .

(13)    Druláková, R. e Zemanová, S., "Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic" [Perché l'attuazione di misure restrittive multilaterali (non) funziona: insegnamenti tratti dalla Cechia], European Security, vol. 29, n. 4, 2020, pagg. 524-544.

(14)    Portela, C., "Sanctions in EU foreign policy" [Le sanzioni / misure restrittive nella politica esterna dell'UE], in N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy [Rafforzamento della politica sanzionatoria dell'UE], Rapporto 63 del Finnish Institute of International Affairs [Istituto finlandese per gli affari internazionali], Helsinki. Studio commissionato dall'ufficio del primo ministro finlandese, 2020, pagg. 23-49.

(15)    Decisione (PESC) 2022/1506 del Consiglio, del 9 settembre 2022, relativa a un'azione dell'Unione europea a sostegno dello sviluppo di strumenti di tecnologie dell'informazione per migliorare la diffusione delle informazioni sulle misure restrittive dell'Unione, GU L 235 del 12.9.2022, pag. 30 .

(16)    Portela, C., "What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid?" [E se l'UE rendesse le misure restrittive compatibili con gli aiuti umanitari?], in F. Gaub (a cura di), What if…? Fourteen Scenarios for 2021 [Quattordici scenari per il 2021], EUISS, Parigi, 2020.

(17)    Debarre, A., Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes [Salvaguardare l'azione umanitaria nei regimi sottoposti a misure restrittive], New York, International Peace Institute, 2019.

(18)    Risoluzione 2664 delle Nazioni Unite, S/RES/2664 (2022) .

(19)    Il paragrafo operativo 1 della risoluzione S/RES/2664 (2022) del Consiglio di sicurezza dell'ONU stabilisce che l'erogazione di finanziamenti o la fornitura di beni e servizi necessari per garantire la prestazione tempestiva di assistenza umanitaria da parte delle Nazioni Unite (...) o di organizzazioni non governative o di altri soggetti aggiunti dai singoli Comitati istituiti dal Consiglio "sono consentite e non costituiscono una violazione del congelamento dei beni imposto dal Consiglio o dai suoi Comitati delle sanzioni".

(20)    Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti, comunicato stampa , Treasury Implements Historic Humanitarian Sanctions Exceptions [Storica decisione del Tesoro di applicare delle eccezioni umanitarie alle sanzioni], 20 dicembre 2022.

(21)     COM(2022) 684 final .

(22)     GU C 100 del 16.3.2023, pag. 105

(23)    Direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell'Unione, GU L 305 del 26.11.2019, pag. 17 .

(24)    Mangas Martin, A., "Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal)" [Il carattere vincolante della PESC e lo spazio aereo in quanto territorio di uno Stato (commento all'ordinanza della Corte suprema spagnola del 26 novembre 2020, sezione penale)], Revista General de Derecho Europeo [Rivista generale di diritto europeo], 53, 2021.