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Base di calcolo: IBOR a 1 anno

Il tasso di base è basato sui tassi a un anno del mercato monetario. L’Autorità di vigilanza EFTA si riserva il diritto di utilizzare durate più brevi o più lunghe adattate ai casi specifici.

Qualora tali tassi non siano disponibili, verrà utilizzato il tasso a tre mesi del mercato monetario.

In mancanza di dati affidabili o equivalenti o in circostanze eccezionali, l’Autorità potrà stabilire un’altra base di calcolo, in stretta collaborazione con gli Stati EFTA interessati e, in linea di principio, sulla base dei dati della relativa banca centrale.

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Margini

I margini seguenti vanno applicati, in linea di principio, a seconda del rating delle imprese interessate e delle garanzie (2) offerte.

Solitamente al tasso di base viene applicata una maggiorazione di 100 punti base. Questo presuppone i) a prestiti con rating soddisfacente e garanzie elevate oppure ii) prestiti con rating buono e garanzie normali.

Per i debitori che non hanno antecedenti in materia di prestiti o un rating basato su un approccio di bilancio, quale determinate società a destinazione specifica o imprese start-up, il tasso di base dovrebbe essere maggiorato di almeno 400 punti base (a seconda delle garanzie disponibili) e il margine non può mai essere inferiore a quello che sarebbe applicabile all’impresa madre.

Non è necessario che i rating provengano da agenzie di rating specifiche: sono altrettanto accettabili i sistemi di rating nazionali o quelli utilizzati dalle banche per riflettere i tassi di inadempimento (4).

I margini di cui sopra possono essere rivisti periodicamente per tener conto della situazione del mercato.

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Aggiornamento

Un aggiornamento del tasso di riferimento sarà effettuato su base annua. In questo modo, il tasso di base sarà calcolato sulla base dei tassi IBOR a 1 anno rilevati nel corso dei mesi di settembre, ottobre e novembre dell’anno precedente. Il tasso di base così fissato entrerà in vigore a partire dal 1o gennaio. Inoltre, per tenere conto di variazioni significative ed improvvise, verrà effettuato un aggiornamento ogni volta che il tasso medio, calcolato nei tre mesi precedenti, si discosterà di più del 15 % dal tasso valido in quel momento. Il nuovo tasso entrerà in vigore il primo giorno del secondo mese successivo ai mesi utilizzati per il calcolo.

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Tasso di attualizzazione: calcolo del valore attuale netto

Il tasso di riferimento va utilizzato anche come tasso di attualizzazione, ai fini del calcolo dei valori attuali. A tale scopo verrà utilizzato, in linea di principio, il tasso di base maggiorato di un margine fisso di 100 punti base.

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La presente metodologia entrerà in vigore a partire dal 1o luglio 2009.

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le garanzie generali, ossia le garanzie fornite alle imprese in quanto tali, contrapposte alle garanzie connesse ad un’operazione specifica, quali un prestito, un investimento in capitale proprio, ecc.,

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le garanzie fornite attraverso uno strumento specifico contrapposte alle garanzie connesse alla tipologia dell’impresa stessa,

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le garanzie fornite direttamente o le controgaranzie fornite ad un garante di primo livello,

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le garanzie illimitate contrapposte alle garanzie limitate in termini di importo e/o di tempo. L’Autorità di vigilanza EFTA considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato. Essa valuta allo stesso modo anche l’acquisizione di partecipazioni statali in un’impresa con assunzione di responsabilità illimitata anziché normale responsabilità limitata,

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le garanzie che derivano chiaramente da una fonte contrattuale (come ad esempio i contratti formali o le cosiddette lettere di presentazione) o da un’altra fonte giuridica, contrapposte alle garanzie la cui forma è meno visibile (come ad esempio le cosiddette lettere collaterali o gli impegni orali), presumibilmente con livelli di assistenza diversi.

a)

per «regime di garanzia» si intende qualsiasi atto normativo sulla base del quale, senza che siano richieste ulteriori misure di attuazione, le garanzie possono essere fornite alle imprese che rispettano determinate condizioni relative a durata, importo, operazione sottostante, tipo o dimensioni delle imprese (ad esempio le PMI);

b)

per «garanzia ad hoc» si intende qualsiasi garanzia fornita ad un’impresa e non concessa sulla base di un regime di garanzia.

2.3.1.

Sebbene di norma il beneficiario dell’aiuto sia il mutuatario, non può escludersi che in talune circostanze anche il mutuante fruisca direttamente di un aiuto statale. Ad esempio, un aiuto al mutuante può segnatamente sussistere, per effetto dell’aumento della copertura da cui è assistito il credito, nell’ipotesi in cui una garanzia statale venga concessa a posteriori per un prestito o per altra obbligazione finanziaria preesistente, senza un’adeguata modifica delle loro condizioni, oppure nell’ipotesi in cui il prestito garantito venga utilizzato per rimborsare un prestito non garantito al medesimo istituto di credito. Riguardo alle garanzie che implicano aiuti per il mutuante, va tenuto presente che in linea di principio esse possono costituire aiuti al funzionamento.

2.3.2.

Le garanzie si differenziano dagli altri provvedimenti di aiuto statale, quali i contributi o le esenzioni fiscali, in quanto implicano l’instaurazione di un rapporto giuridico anche tra lo Stato ed il mutuante. Di conseguenza è necessario esaminare le possibili conseguenze per soggetti terzi qualora lo Stato abbia concesso un aiuto illegale. Nell’ipotesi delle garanzie statali su prestiti, tali conseguenze riguardano principalmente gli istituti finanziari mutuanti. Nell’ipotesi delle garanzie su obbligazioni emesse per il finanziamento delle imprese esse riguardano gli istituti finanziari che partecipano all’emissione delle obbligazioni stesse. La questione relativa all’eventuale incidenza dell’illegittimità dell’aiuto sul rapporto giuridico instaurato tra lo Stato ed i soggetti terzi deve essere esaminata secondo il diritto nazionale. I giudici nazionali potrebbero essere chiamati ad esaminare se il diritto nazionale precluda l’adempimento dei contratti di garanzia e, nell’ambito di tale esame, essi dovrebbero tener conto, secondo l’Autorità di vigilanza EFTA, della violazione del diritto SEE. Di conseguenza, ogniqualvolta vengano concesse garanzie statali, i mutuanti hanno interesse a compiere — in guisa di normale precauzione — la verifica dell’osservanza delle norme SEE. Lo Stato EFTA dovrebbe essere in grado di fornire il numero di riferimento assegnato dall’Autorità di vigilanza EFTA al caso individuale o al regime di cui trattasi e, eventualmente una copia non riservata della decisione dell’Autorità di vigilanza EFTA ed i relativi estremi della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. L’Autorità di vigilanza EFTA, da parte sua, provvederà a rendere disponibili in modo trasparente le informazioni sui casi e sui regimi da essa approvati.

a)

Il mutuatario non si trova in difficoltà finanziarie.

Per decidere se il mutuatario deve essere considerato in difficoltà finanziarie, va fatto riferimento alla definizione di cui al capitolo della presente guida relativo agli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (7). Agli scopi del presente capitolo, le PMI costituite da meno di tre anni non sono considerate in difficoltà per tale periodo.

b)

L’entità della garanzia può essere correttamente misurata al momento della concessione.

Questo significa che la garanzia deve riguardare un’operazione finanziaria specifica, per un importo massimo fisso e per un periodo di tempo limitato.

c)

La garanzia non assiste più dell’80 % del prestito (o di un’altra obbligazione finanziaria) in essere; tale limitazione non si applica alle garanzie che assistono i titoli di debito (8).

L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che, se l’obbligazione finanziaria è interamente assistita da una garanzia statale, il mutuante sarà meno motivato a valutare, coprire e minimizzare adeguatamente il rischio derivante dall’operazione di prestito e, in particolare, a valutare adeguatamente il merito di credito del mutuatario. Per mancanza di mezzi, il garante statale non sempre assumerà l’onere di valutare tale rischio. La mancanza di incentivo a minimizzare il rischio dell’inadempimento potrebbe indurre i mutuanti a concedere prestiti soggetti a rischi eccedenti il normale rischio di mercato, incrementando così il numero delle garanzie ad alto rischio comprese nel portafoglio dello Stato.

La limitazione dell’80 % non si applica ad una garanzia pubblica concessa per finanziare un’impresa la cui attività è costituita esclusivamente da un servizio d’interesse economico generale debitamente conferito (9) e quando detta garanzia è stata fornita dall’autorità pubblica che le ha assegnato il servizio. La limitazione dell’80 % si applica se l’impresa interessata fornisce altri servizi d’interesse economico generale o svolge altre attività economiche.

Onde garantire che il mutuante assuma effettivamente una parte del rischio, vanno tenuti in debita considerazione i due aspetti seguenti:

Qualora intenda fornire una garanzia superiore alla soglia dell’80 % e sostenere che essa non costituisce aiuto, uno Stato EFTA deve debitamente comprovare tale affermazione, ad esempio sulla base degli accordi relativi all’intera operazione, notificandoli all’Autorità di vigilanza EFTA in modo che la garanzia possa essere opportunamente valutata in riferimento alla sua eventuale natura sovvenzionale.

d)

Per la garanzia viene pagato un prezzo orientato al mercato.

Come precisato al punto 2.1, l’assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio) sull’importo garantito o controgarantito. Quando il prezzo pagato per la garanzia è di entità almeno equivalente al corrispondente parametro per il premio di garanzia sui mercati finanziari, la garanzia non implica aiuto.

Se non è possibile trovare alcun parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari, il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia (compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia) deve essere comparato al prezzo di mercato di un prestito simile non garantito.

In entrambi i casi, onde determinare il prezzo di mercato corrispondente, dovrebbero essere prese in considerazione le caratteristiche della garanzia e del relativo prestito, tra cui: l’importo e la durata dell’operazione, la copertura fornita dal mutuatario ed altri aspetti che influiscono sulla valutazione del tasso di recupero, la probabilità di inadempimento del mutuatario dovuta alla sua posizione finanziaria, il suo settore d’attività e le sue prospettive, nonché altre condizioni economiche. Quest’analisi dovrebbe in particolare permettere di classificare il mutuatario mediante un rating del rischio. La classificazione può essere fornita da un’agenzia di rating riconosciuta a livello internazionale o, se disponibile, dal rating interno utilizzato dalla banca che fornisce il prestito in questione. L’Autorità di vigilanza EFTA sottolinea il collegamento tra rating e tasso di inadempimento operato dalle istituzioni finanziarie internazionali, i cui lavori sono accessibili anche al pubblico (10). Per valutare se le caratteristiche del premio corrispondono a quelle di mercato, lo Stato EFTA può effettuare un raffronto dei prezzi pagati sul mercato dalle imprese con rating simili.

L’Autorità di vigilanza EFTA non ammetterà pertanto che il premio di garanzia sia fissato ad un tasso unico che si ritiene corrisponda ad uno standard complessivo dell’industria.

a)

Il regime è precluso a mutuatari che si trovino in difficoltà finanziarie [cfr. dettagli al punto 3,2, lettera a)].

b)

L’entità della garanzia può essere correttamente misurata al momento della concessione. Questo significa che le garanzie devono riguardare operazioni finanziarie specifiche, per un importo massimo fisso e per un periodo di tempo limitato.

c)

Le garanzie non assistono più dell’80 % di ciascun prestito (o altra obbligazione finanziaria) in essere [cfr. dettagli ed eccezioni al punto 3,2, lettera c)].

d)

Le modalità del regime sono basate su una valutazione realistica del rischio, di modo che i premi pagati dai beneficiari consentano, con ogni probabilità, l’autofinanziamento del regime stesso. La natura di autofinanziamento del regime e l’adeguato orientamento al rischio sono considerati dall’Autorità di vigilanza EFTA come indicazioni del fatto che i premi di garanzia addebitati a norma del regime sono conformi alle condizioni di mercato.

Questo rende necessaria la valutazione del rischio di ogni nuova garanzia, sulla base di tutti i fattori rilevanti (qualità del mutuatario, coperture fornite, durata della garanzia, ecc.). Sulla base di tale analisi dei rischi, devono essere definite le classi di rischio (16), la garanzia deve essere classificata in una di tali classi e deve essere addebitato il corrispondente premio di garanzia per l’importo garantito o controgarantito.

e)

Per avere una valutazione adeguata e progressiva in merito all’autofinanziamento del regime, l’adeguatezza del livello dei premi deve essere rivista almeno una volta l’anno sulla base del tasso effettivo di perdita del regime durante un periodo di tempo economicamente ragionevole, ed i premi devono essere adeguati di conseguenza se vi è il rischio che il regime non possa più essere autofinanziato. Tale adeguamento può riguardare tutte le garanzie emesse e future o soltanto queste ultime.

f)

Per essere considerati conformi al mercato, i premi applicati devono coprire sia i normali rischi inerenti alla concessione della garanzia sia le spese amministrative del regime nonché una remunerazione annua di un capitale adeguato, anche se questo non è affatto o è solo parzialmente costituito.

Per quanto riguarda le spese amministrative, queste dovrebbero comprendere almeno la specifica valutazione iniziale del rischio nonché i costi di monitoraggio e di gestione del rischio connessi alla concessione ed all’amministrazione della garanzia.

Per quanto riguarda la remunerazione del capitale, l’Autorità di vigilanza EFTA osserva che i garanti abituali sono soggetti alle norme relative ai requisiti patrimoniali e che, conformemente a dette norme, sono tenuti a costituire il capitale in modo da non fallire in caso di variazioni nelle perdite annuali relative alle garanzie. I regimi di garanzia statali non sono solitamente soggetti a dette norme e non devono pertanto costituire tali riserve. In altri termini, ogni volta che le perdite dovute a garanzie superano le entrate derivanti dai premi di garanzia, la differenza è semplicemente coperta dal bilancio pubblico. Tale garanzia statale del regime mette il regime stesso in una situazione più favorevole rispetto ad un normale garante. Per evitare questa disparità e remunerare lo Stato per il rischio assunto, l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che i premi di garanzia debbano coprire la remunerazione di un capitale adeguato.

L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che tale capitale debba corrispondere all’8 % (17) delle garanzie in essere. Per le garanzie concesse alle imprese il cui rating è equivalente a AAA/AA- (Aaa/Aa3), l’importo del capitale da remunerare può essere ridotto al 2 % delle garanzie in essere. Per le garanzie concesse alle imprese il cui rating è equivalente a A+/A- (A1/A3), l’importo del capitale da remunerare può essere ridotto al 4 % delle garanzie in essere.

La remunerazione normale di tale capitale è composta da un premio di rischio, a cui eventualmente si aggiunge un tasso d’interesse esente da rischio.

Il premio di rischio deve essere pagato allo Stato sull’importo adeguato del capitale in tutti i casi. In base alla propria prassi e a quella della Commissione europea, l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che un premio di rischio normale per il capitale proprio ammonti ad almeno 400 punti base e che tale premio di rischio debba essere compreso nel premio di garanzia addebitato ai beneficiari (18).

Se, come avviene per la maggior parte dei regimi di garanzia statale, non viene fornito capitale al regime e non vi è dunque un conferimento in contanti da parte dello Stato, il tasso d’interesse esente da rischio non deve essere preso in considerazione. In alternativa, se il relativo capitale è effettivamente fornito dallo Stato, questo deve sostenere costi di prestito e il regime beneficia di tale contante presumibilmente investendolo. Di conseguenza, sull’importo fornito deve essere pagato allo Stato il tasso d’interesse esente da rischio. Inoltre tale spesa dovrebbe gravare sulle entrate finanziarie del regime e non incide necessariamente sui premi di garanzia (19). L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che il rendimento dei titoli di Stato a 10 anni possa essere utilizzato come riferimento adeguato per il tasso esente da rischio considerato come normale rendimento sul capitale.

g)

Per assicurare la trasparenza, il regime deve prevedere le condizioni alle quali saranno concesse le future garanzie, quali le imprese ammissibili in termini di rating e, ove applicabili, settori e dimensioni, importo massimo e durata delle garanzie.

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l’utilizzo di premi «esenti» quali definiti per le garanzie ad hoc alle PMI,

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la valutazione di regimi di garanzia in quanto tali permettendo l’applicazione di un premio unico ed evitando la necessità di effettuare il rating delle singole PMI beneficiarie.

a)

se, nell’ipotesi di garanzie ad hoc, il mutuatario si trovi in difficoltà finanziarie; se, nell’ipotesi di regimi di garanzia, i criteri di ammissibilità del regime prevedano l’esclusione di imprese di tale tipo [cfr. dettagli al punto 3,2, lettera a)].

L’Autorità di vigilanza EFTA sottolinea che, per le imprese in difficoltà, un (eventuale) garante di mercato, al momento di concedere la garanzia, addebiterebbe un premio elevato visto il tasso di inadempimento previsto; se la probabilità che il mutuatario non possa rimborsare il prestito diventa particolarmente elevata, tale tasso di mercato può non esistere ed in circostanze eccezionali l’elemento di aiuto della garanzia può rivelarsi elevato quanto l’importo effettivamente coperto da tale garanzia;

b)

se la portata di ciascuna garanzia possa essere adeguatamente misurata al momento della concessione.

Questo significa che le garanzie devono riguardare un’operazione finanziaria specifica, per un importo massimo fisso e per un periodo di tempo limitato. A questo proposito l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene, in linea di principio, che le garanzie illimitate siano incompatibili con l’articolo 61 dell’accordo SEE;

c)

se la garanzia assista più dell’80 % di ciascun prestito (o altra obbligazione finanziaria) in essere [cfr. dettagli ed eccezioni al punto 3.2, lettera c)].

Per assicurare che il mutuante abbia un reale incentivo a valutare, coprire e minimizzare in modo adeguato il rischio derivante dall’operazione di prestito, ed in particolare a valutare correttamente il merito di credito del mutuatario, l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che una percentuale di almeno il 20 % non coperta da una garanzia statale debba essere sostenuta dal mutuante (21), in modo che tuteli adeguatamente i propri prestiti e minimizzi il rischio connesso con l’operazione. In generale, l’Autorità di vigilanza EFTA esaminerà quindi in modo più approfondito le garanzie o i regimi di garanzia che coprono l’importo totale (o pressoché totale) dell’operazione finanziaria, salvo che uno Stato EFTA ne dia debita giustificazione, ad esempio a causa della natura specifica dell’operazione;

d)

se si sia tenuto conto delle caratteristiche specifiche della garanzia e del prestito (o altro obbligo finanziario) nel determinare il premio di mercato della garanzia, in base al quale viene calcolato l’elemento di aiuto, confrontandolo al premio effettivamente pagato [cfr. dettagli al punto 3,2, lettera d)].

a)

numero ed importo delle garanzie emesse;

b)

numero ed importo delle garanzie in essere alla fine del periodo;

c)

numero e valore delle garanzie attivate per inadempimento (indicate singolarmente) su base annua;

d)

entrate annue:

e)

spese annue:

f)

avanzo o deficit annuo (differenza tra entrate e spese);

g)

avanzo o deficit accumulato dall’inizio del regime (32).

(1)

Rispetto ad altri modi di trasporto la ferrovia presenta due vantaggi incontestabili: è un modo di trasporto sicuro e non inquinante. Il trasporto ferroviario può quindi dare un contributo essenziale allo sviluppo del trasporto sostenibile nello spazio economico europeo.

(2)

Il Libro bianco della Commissione europea «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» (2) e il suo riesame intermedio (3) sottolineano quanto sia necessario un settore ferroviario dinamico per realizzare un sistema di trasporto di persone e di merci efficiente, sicuro e non inquinante, capace di contribuire alla prosperità del mercato unico europeo. La risoluzione e la relazione del comitato consultivo SEE relative ad «Una politica ambiziosa in materia di trasporti» (4) sottolineano ulteriormente l’importanza di un tale settore ferroviario dinamico per il SEE. La congestione stradale di cui sono vittime le città e alcune regioni del SEE, la necessità di rispondere alle sfide del cambiamento climatico e l’aumento continuo del prezzo degli idrocarburi dimostrano che è necessario promuovere lo sviluppo del trasporto su rotaia. A questo proposito giova ricordare che gli obbiettivi ambientali stabiliti dall’accordo SEE (5) e dal trattato che istituisce la Comunità europea (6) devono essere perseguiti anche dalla politica comune dei trasporti.

(3)

Nonostante ciò, il trasporto ferroviario in Europa manca di attrattiva. Dagli anni Sessanta alla fine del XX secolo il settore è stato in costante declino: il traffico ferroviario di merci e passeggeri è diminuito, in termini relativi, rispetto a tutti gli altri modi di trasporto. Anzi, il trasporto di merci per ferrovia è diminuito anche in termini assoluti, come dimostra il fatto che i volumi trasportati erano più elevati nel 1970 che nel 2000. In effetti, le imprese ferroviarie tradizionali non sono state in grado di offrire i livelli di affidabilità e puntualità richiesti dalla clientela e ciò ha determinato un trasferimento di traffico dalla rotaia verso le altre modalità di trasporto, e principalmente verso il trasporto su strada (7). Vero è che il trasporto ferroviario di persone ha, dal canto suo, continuato a crescere in termini assoluti, ma questo aumento risulta comunque molto limitato rispetto all’espansione del trasporto stradale e del trasporto aereo (8).

(4)

Questa tendenza sembra essersi invertita in epoca recente (9), ma resta molta strada da percorrere prima che il trasporto ferroviario acquisti solidità e competitività. In particolare, esistono ancora grosse difficoltà nel settore del trasporto merci, dove è necessario un intervento dei pubblici poteri (10).

(5)

Il relativo declino del settore ferroviario europeo è in gran parte conseguenza dell’organizzazione dell’offerta di trasporto, storicamente caratterizzata da modelli nazionali e monopolistici.

(6)

In primo luogo, in assenza di concorrenza sulle reti ferroviarie nazionali, le imprese ferroviarie non sono state incentivate ad abbassare i loro costi di funzionamento e a sviluppare nuovi servizi, né la loro attività ha generato entrate sufficienti per coprire i costi complessivi e le spese per gli investimenti necessari. In taluni casi gli investimenti, pur necessari, non sono stati realizzati; talvolta gli Stati SEE hanno obbligato le imprese nazionali ad effettuare gli investimenti anche quando non disponevano di sufficienti risorse per finanziarli. La conseguenza è stata un pesante indebitamento delle imprese ferroviarie che ne ha gravemente compromesso lo sviluppo.

(7)

Lo sviluppo del trasporto ferroviario in Europa è stato inoltre frenato dall’assenza di normalizzazione e di interoperabilità delle reti, mentre nei settori concorrenti (del trasporto aereo e stradale) le imprese davano vita a un’ampia gamma di servizi internazionali. Il SEE ha ereditato un mosaico di reti ferroviarie nazionali caratterizzate da scartamenti diversi e sistemi di segnalamento e di sicurezza incompatibili che non consentono alle imprese ferroviarie di avvantaggiarsi delle economie di scala che, invece, scaturirebbero da un’infrastruttura e da un materiale rotabile progettati per un solo e grande mercato anziché per 27 (11) piccoli mercati nazionali.

(8)

Il SEE persegue una politica di rilancio del settore ferroviario secondo tre assi principali:

(9)

IL SEE ha quindi aperto gradualmente i mercati del trasporto ferroviario alla concorrenza. Un primo pacchetto di provvedimenti liberalizzatori è stato adottato nel 2001 e comprende la direttiva 2001/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie (12), la direttiva 2001/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, che modifica la direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie (13), e la direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza (14). Tale pacchetto è stato seguito da un secondo pacchetto nel 2004, costituito principalmente dal regolamento (CE) n. 881/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, che istituisce un’Agenzia ferroviaria europea (15), dalla direttiva 2004/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa alla sicurezza delle ferrovie comunitarie e recante modifica della direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie e della direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza (16), dalla direttiva 2004/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, che modifica la direttiva 96/48/CE del Consiglio relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità e la direttiva 2001/16/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale (17) e dalla direttiva 2004/51/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie (18). Infine è stato adottato un terzo pacchetto nel 2007, comprendente il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 (19), il regolamento (CE) n. 1371/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario (20), la direttiva 2007/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie e la direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e l’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria (21), e la direttiva 2007/59/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativa alla certificazione dei macchinisti addetti alla guida di locomotori e treni sul sistema ferroviario della Comunità (22). Il mercato del trasporto merci per ferrovia è stato aperto alla concorrenza il 15 marzo 2003 sulla rete transeuropea del trasporto merci per ferrovia, successivamente, il 1o gennaio 2006, per il trasporto internazionale di merci e, infine, dal 1o gennaio 2007, per il cabotaggio ferroviario. Il terzo pacchetto ferroviario fissa al 1o gennaio 2010 l’apertura alla concorrenza del trasporto internazionale di persone. Alcuni Stati SEE, come il Regno Unito, la Germania, i Paesi Bassi e l’Italia, hanno già - in parte - aperto alla concorrenza il proprio mercato interno del trasporto di persone.

(10)

La direttiva 91/440/CEE del Consiglio, del 29 luglio 1991, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie (23), ha istituito un nuovo quadro istituzionale e organizzativo per i soggetti operanti nel settore ferroviario, sulla base dei seguenti principi:

(11)

Parallelamente al processo di liberalizzazione, la Commissione europea e il Comitato misto SEE hanno avviato, su un secondo versante, una politica diretta a favorire l’interoperabilità delle reti ferroviarie europee. Questa strategia è integrata da iniziative SEE volte ad accrescere il livello di sicurezza del trasporto ferroviario (27).

(12)

Ad un terzo livello, l’intervento pubblico a favore del settore ferroviario è costituito dalla concessione di sostegni finanziari. La Commissione europea ritiene che questo tipo di sostegno possa trovare giustificazione in alcuni casi, tenuto conto delle ingenti spese di adeguamento che deve sostenere il settore.

(13)

La Commissione europea rileva inoltre che l’iniezione di fondi pubblici nel settore del trasporto ferroviario è stata sempre cospicua.

(14)

La concessione di aiuti pubblici al settore ferroviario può essere autorizzata quando contribuisca alla realizzazione di un mercato SEE integrato, aperto alla concorrenza e interoperabile, nonché agli obiettivi SEE di mobilità sostenibile. In questo contesto la Commissione europea e l’Autorità di vigilanza EFTA devono accertare che l’aiuto finanziario corrisposto dai poteri pubblici non determini distorsioni della concorrenza contrarie all’interesse comune. In alcuni casi la Commissione europea e l’Autorità di vigilanza EFTA potranno chiedere agli Stati SEE di impegnarsi a conseguire determinati obbiettivi SEE in contropartita della concessione di aiuti.

(15)

Scopo delle presenti linee guida è fornire orientamenti in merito alla compatibilità con l’accordo SEE degli aiuti di Stato erogati alle imprese ferroviarie quali definite dalla direttiva 91/440/CEE e nel contesto sopra delineato. Il capo 3 riguarda più specificamente le imprese di trasporto passeggeri su reti urbane, suburbane e regionali. Queste linee guida si fondano, in particolare, sui principi già stabiliti dal legislatore comunitario nei tre pacchetti ferroviari e intendono migliorare la trasparenza dei finanziamenti pubblici e la certezza del diritto nella prospettiva delle norme in materia di aiuti di Stato finalizzate all’apertura dei mercati SEE alla concorrenza. Esse non riguardano la concessione di finanziamenti pubblici ai gestori dell’infrastruttura.

(16)

L’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE prevede che, in linea di principio, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra parti contraenti, gli aiuti concessi da Stati membri della Comunità o da Stati EFTA che, favorendo talune imprese o talune produzioni, minaccino di falsare la concorrenza. Tuttavia, siffatti aiuti possono - in determinate circostanze - essere ritenuti legittimi sotto il profilo dell’interesse comune del SEE. Alcune di queste circostanze sono menzionate nell’articolo 61, paragrafo 3, dell’accordo SEE e trovano applicazione nel settore dei trasporti come pure in altri settori dell’economia.

(17)

Inoltre, l’articolo 49 dell’accordo SEE prevede che sono compatibili con l’accordo SEE «gli aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio». Nel sistema dell’accordo SEE, questa norma costituisce una lex specialis. Sulla base del corrispondente articolo 73 del trattato CE, il legislatore comunitario ha adottato due regolamenti specifici al settore dei trasporti: il regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo all’azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (28) e il regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (29). Anche il regolamento (CEE) n. 1192/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo alle regole comuni per la normalizzazione dei conti delle aziende ferroviarie (30), prevede che gli Stati membri possono concedere alle imprese ferroviarie determinate compensazioni (31).

(18)

L’articolo 3 del regolamento (CEE) n. 1107/70 dispone che gli Stati SEE prendono provvedimenti di coordinamento o impongono servitù inerenti alla nozione di servizio pubblico che comportano la concessione di aiuti ai sensi dell’articolo 49 dell’accordo SEE esclusivamente nei casi e nelle condizioni previste dal regolamento stesso, fatto salvo il disposto dei regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1192/69. Ne consegue che, secondo la sentenza «Altmark» della Corte di giustizia europea (32), gli aiuti di Stato che non possono essere autorizzati sulla base dei regolamenti (CEE) n. 1107/70, (CEE) n. 1191/69 o (CEE) n. 1192/69 non possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune in base all’articolo 73 del trattato (33). Inoltre, occorre ricordare al riguardo che compensazioni di servizio pubblico che non rispettano le disposizioni fondate sull’articolo 49 dell’accordo SEE non possono essere dichiarate compatibili con il mercato comune in base all’articolo 59, paragrafo 2, o ad altra disposizione dell’accordo SEE (34).

(19)

Il regolamento (CEE) n. 1370/2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia («il regolamento OSP») (35), che entrerà in vigore il 3 dicembre 2009 e abroga i regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70, istituisce una nuova cornice normativa. Di conseguenza, le questioni inerenti le compensazioni per la prestazione di un pubblico servizio non sono oggetto delle presenti linee guida.

(20)

Dopo l’entrata in vigore del regolamento (CEE) n. 1370/2007, si potrà ricorrere direttamente all’articolo 49 dell’accordo SEE quale base giuridica per stabilire la compatibilità degli aiuti non disciplinati dal regolamento OSP e in particolare la compatibilità degli aiuti al coordinamento del trasporto di merci. Occorre quindi stabilire alcuni criteri generali per l’esame della compatibilità degli aiuti per il coordinamento dei trasporti con l’articolo 49 dell’accordo SEE. Le presenti linee guida hanno, tra l’altro, lo scopo di individuare tali criteri e di fissare le soglie di intensità degli aiuti. Visto il tenore dell’articolo 49, l’Autorità di vigilanza EFTA dovrà peraltro dare agli Stati EFTA la possibilità di fornire la prova che gli aiuti eccedenti le soglie stabilite sono necessari e proporzionati.

(21)

Le presenti linee guida riguardano l’applicazione degli articoli 49 e 61 dell’accordo SEE e la loro attuazione in riferimento ai finanziamenti pubblici a favore delle imprese ferroviarie di cui alla direttiva 91/440/CEE. La materia è suddivisa nelle sezioni seguenti: il sostegno pubblico alle imprese ferroviarie attraverso il finanziamento delle infrastrutture (capo 2), gli aiuti per l’acquisto e il rinnovo del materiale rotabile (capo 3), la cancellazione dei debiti operata dagli Stati ai fini del risanamento finanziario delle imprese ferroviarie (capo 4), gli aiuti alla ristrutturazione delle imprese ferroviarie (capo 5), gli aiuti per il coordinamento dei trasporti (capo 6) e la concessione di garanzie di Stato alle imprese ferroviarie (capo 7). Le presenti linee guida non riguardano invece le modalità di applicazione del regolamento OSP, in relazione al quale non esiste ancora una prassi decisionale della Commissione europea o dell’Autorità di vigilanza EFTA (36).

(22)

Le infrastrutture ferroviarie rivestono un’importanza fondamentale per lo sviluppo del settore ferroviario in Europa. Tanto per l’interoperabilità quanto per la sicurezza e lo sviluppo dell’alta velocità, in queste infrastrutture sono indispensabili investimenti di notevole entità (37).

(23)

Le presenti linee guida riguardano esclusivamente le imprese ferroviarie e non intendono quindi definire il regime giuridico del finanziamento pubblico delle infrastrutture nell’ottica delle regole sugli aiuti di Stato. Nel presente capo sono unicamente analizzati gli effetti del finanziamento pubblico delle infrastrutture sulle imprese ferroviarie.

(24)

I finanziamenti pubblici per lo sviluppo delle infrastrutture possono effettivamente procurare, indirettamente, un vantaggio alle imprese ferroviarie e quindi costituire un aiuto. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea, occorre valutare se il provvedimento a favore delle infrastrutture abbia l’effetto economico di alleggerire gli oneri che normalmente gravano sul bilancio delle imprese ferroviarie (38). Perché ricorra questa ipotesi è necessario, in particolare, che le imprese di cui trattasi ne ricavino un vantaggio selettivo e che tale vantaggio scaturisca dal finanziamento di queste infrastrutture (39).

(25)

Allorché l’utilizzazione di un’infrastruttura è aperta a tutti gli utenti potenziali in maniera paritaria e non discriminatoria e l’accesso all’infrastruttura viene fatturato a livelli conformi alla legislazione SEE (direttiva 2001/14/CE), la Commissione europea e l’Autorità di vigilanza EFTA ritengono di norma che il finanziamento pubblico delle infrastrutture non costituisca un aiuto di Stato a favore delle imprese ferroviarie (40).

(26)

L’Autorità di vigilanza EFTA ricorda peraltro che il finanziamento pubblico di infrastrutture ferroviarie, qualora costituisca un aiuto a una o più imprese ferroviarie, può essere autorizzato ad esempio sulla base dell’articolo 49 dell’accordo SEE, se l’infrastruttura in questione risponde alle necessità del coordinamento dei trasporti. Il capo 6 delle presenti linee guida fornisce utili criteri per la valutazione della compatibilità.

(27)

La flotta delle locomotive e dei vagoni adibiti al trasporto di passeggeri è vecchia, quando non addirittura antiquata, soprattutto nei nuovi Stati membri dell’UE. Nel 2005, il 70 % dei locomotori (diesel ed elettrici) e il 65 % dei vagoni dell’UE-25 e della Norvegia avevano oltre venti anni (41). Se si considerano esclusivamente gli Stati membri che hanno aderito all’Unione europea nel 2004, risulta che l’82 % delle locomotive e il 62 % dei vagoni avevano più di venti anni nel 2005 (42). Sulla base delle informazioni in suo possesso la Commissione europea calcola che questa flotta venga rinnovata nella misura dell’1 % all’anno.

(28)

Beninteso, questa situazione è conseguenza delle difficoltà in cui si dibatte il settore ferroviario in generale, difficoltà che fanno venir meno l’incentivo e la capacità delle imprese ferroviarie di investire nell’ammodernamento e/o nel rinnovo del materiale rotabile. Comunque, questi investimenti sono indispensabili per mantenere inalterata la competitività del trasporto ferroviario rispetto alle altre modalità di trasporto più inquinanti o generatrici di maggiori costi esterni. In secondo luogo, gli investimenti nel rinnovo del parco rotabile sono necessari per limitare l’impatto del trasporto ferroviario sull’ambiente, specialmente per limitare le emissioni sonore, ma anche per migliorare la sicurezza. Infine, migliorare l’interoperabilità tra le reti nazionali implica necessariamente l’adeguamento del materiale rotabile per mantenere la coerenza del sistema ferroviario.

(29)

Per tutte queste ragioni è evidente che gli aiuti all’acquisto e al rinnovo del materiale rotabile possono contribuire — nel rispetto di certe condizioni — a raggiungere vari obbiettivi di interesse comune e possono quindi essere considerati compatibili con l’accordo SEE.

(30)

Il presente capo illustra i criteri in base ai quali l’Autorità di vigilanza EFTA valuta la compatibilità degli aiuti.

(31)

L’esame della compatibilità degli aiuti deve avvenire con riferimento all’obbiettivo d’interesse comune alla cui realizzazione l’aiuto è finalizzato.

(32)

L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che, in linea di principio, le necessità di ammodernamento del materiale rotabile possano essere sufficientemente prese in considerazione applicando le regole generali in materia di aiuti di Stato oppure applicando l’articolo 49 dell’accordo SEE, qualora tali aiuti costituiscano aiuti al coordinamento dei trasporti (cfr. infra capo 6).

(33)

Nel valutare la compatibilità degli aiuti al materiale rotabile l’Autorità di vigilanza EFTA applica quindi in linea generale i criteri definiti per ciascuna delle categorie di aiuti presentati in queste linee guida o in qualsiasi altro documento pertinente:

(34)

In tema di aiuti regionali a favore degli investimenti iniziali, gli orientamenti comunitari pertinenti prevedono che «nel settore dei trasporti, le spese destinate all’acquisto di materiale di trasporto (attivi mobili) non sono ammissibili agli aiuti agli investimenti iniziali» (punto 39, nota in calce 40). L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che a questa norma possa derogarsi quando si tratti del trasporto di passeggeri per ferrovia. Questa posizione è motivata dalle peculiarità di questo modo di trasporto e specialmente dal fatto che il materiale rotabile in questo settore può essere stabilmente assegnato a linee o servizi specifici. Pertanto, nel rispetto di alcune condizioni definite più avanti, nel settore del trasporto di persone per ferrovia o con altri modi di trasporto (treni leggeri, metropolitana, tram elettrici) le spese per l’acquisto del materiale rotabile si considerano costi sovvenzionabili ai sensi degli orientamenti in questione (49). Non sono invece considerati ammissibili i costi per l’acquisto di materiale rotabile esclusivamente destinato al trasporto merci.

(35)

Tenuto conto della situazione descritta ai punti 28 e 29, questa deroga vale per tutti i tipi di investimento, cioè sia per l’acquisto iniziale che per la sostituzione del materiale, sempreché il detto materiale sia adibito al servizio su linee che servono regolarmente una regione che beneficia degli aiuti di cui all’articolo 61, paragrafo 3, lettera a), dell’accordo SEE, una regione a bassa densità di popolazione ai sensi dei punti 69 e 70 degli orientamenti per gli aiuti di Stato a finalità regionale (50). Nelle altre regioni la deroga vale esclusivamente per gli aiuti agli investimenti iniziali. Nel caso degli investimenti di sostituzione, la deroga si applica solo quando il parco veicoli da sostituire ha più di 15 anni.

(36)

Per evitare distorsioni della concorrenza contrarie all’interesse comune, l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene tuttavia che la suddetta deroga debba essere subordinata all’osservanza di quattro condizioni cumulative:

(37)

L’Autorità di vigilanza EFTA vigilerà onde evitare il prodursi di indebite distorsioni della concorrenza, in particolare tenendo conto degli introiti supplementari che l’impresa beneficiaria potrebbe ricavare grazie al materiale rotabile sostituito sulla linea interessata, ad esempio attraverso la sua cessione a terzi o il suo utilizzo su altri mercati. A tale scopo, l’Autorità di vigilanza EFTA potrà subordinare la concessione dell’aiuto all’obbligo dell’impresa beneficiaria di vendere tutto o parte del materiale non utilizzato, alle normali condizioni del mercato, in modo da permettere ad altri operatori di utilizzarlo. In tale ipotesi, il ricavato della vendita del vecchio materiale sarà detratto dalle spese ammissibili.

(38)

Più in generale, l’Autorità di vigilanza EFTA veglierà affinché l’aiuto non venga utilizzato in modo abusivo. Restano di applicazione le altre condizioni dettate dagli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, in particolare per quanto concerne i massimali d’intensità, le carte degli aiuti regionali e le norme sul cumulo. L’Autorità di vigilanza EFTA rileva che le linee specifiche di cui trattasi possono in alcuni casi attraversare regioni alle quali si applicano massimali di diversa intensità secondo la carta degli aiuti a finalità regionale. In tal caso, l’Autorità di vigilanza EFTA applicherà la percentuale d’intensità più elevata delle regioni servite regolarmente dalla linea in questione, in modo proporzionale alla regolarità del servizio (52).

(39)

Nel caso dei progetti di investimento nei quali le spese ammissibili superano i 50 milioni di EUR, l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che sia giustificato derogare ai punti da 49 a 59 degli orientamenti per gli aiuti di Stato a finalità regionale a motivo delle specificità del settore del trasporto ferroviario di passeggeri. I punti 53 e 56 di tali orientamenti sono invece di applicazione quando il progetto di investimento riguarda materiale rotabile adibito ad una linea specifica che serve più regioni.

(40)

Se all’impresa beneficiaria è stata affidata la prestazione di servizi di interesse economico generale che implicano l’acquisto e/o il rinnovo di materiale rotabile e già riceve per questo una compensazione, questa compensazione dovrà essere presa in considerazione in sede di concessione all’impresa di un aiuto regionale, in modo da evitare sovraccompensazioni.

(41)

Come si è detto alla sezione 1.1, le imprese ferroviarie hanno, storicamente, conosciuto una situazione di squilibrio fra le entrate e le spese, soprattutto a motivo delle spese di investimento. Ne è scaturito un pesante indebitamento i cui interessi costituiscono un onere molto elevato che menoma la capacità delle imprese di realizzare gli investimenti necessari nelle infrastrutture e nel rinnovo del materiale rotabile.

(42)

La direttiva 91/440/CEE ha esplicitamente tenuto conto di questa situazione: alla luce del settimo considerando, gli Stati SEE devono «garantire che le imprese ferroviarie pubbliche esistenti godano di una sana struttura finanziaria» e prevede che, a tale scopo, potrebbe rendersi necessaria una «ristrutturazione finanziaria». Ai sensi dell’articolo 9 di tale direttiva gli Stati membri «istituiscono, insieme alle imprese ferroviarie pubbliche esistenti, meccanismi adeguati per contribuire a ridurre l’indebitamento di tali imprese fino ad un livello che non ostacoli una gestione finanziaria sana e per attuare il risanamento della loro situazione finanziaria». Il paragrafo 3 dello stesso articolo prevede l’ipotesi della concessione di aiuti di Stato «destinati all’eliminazione dei debiti di cui al presente articolo» e dispone che la concessione di questi aiuti deve avvenire nell’osservanza degli articoli 49, 61 e 62 dell’accordo SEE (53).

(43)

All’inizio degli anni ‘90, dopo l’entrata in vigore della direttiva 91/440/CEE, gli Stati SEE hanno ridotto fortemente l’indebitamento delle imprese ferroviarie. La ristrutturazione dei debiti ha assunto varie forme:

(44)

Questi tre tipi di intervento hanno contribuito a migliorare la situazione finanziaria delle imprese ferroviarie nel breve periodo. L’indebitamento è diminuito rispetto al volume complessivo del passivo, come è diminuita la quota rappresentata dal rimborso degli interessi rispetto ai costi operativi. In genere si osserva che l’alleggerimento del debito ha permesso alle imprese ferroviarie di migliorare la propria situazione finanziaria grazie ai minori rimborsi del capitale e degli interessi. Inoltre, questi alleggerimenti sono serviti a far scendere i tassi d’interesse, con effetti considerevoli sul servizio del debito.

(45)

Tuttavia, l’Autorità di vigilanza EFTA constata che il livello di indebitamento di numerose imprese ferroviarie resta preoccupante. Varie imprese accusano un indebitamento superiore ai limiti accettabili per una società commerciale, non sono sempre in grado di autofinanziarsi e/o non riescono a procurarsi le risorse per gli investimenti con le entrate provenienti dalle operazioni di trasporto attuali e future. Inoltre, negli Stati membri che sono entrati a far parte della Comunità europea dopo il 1o maggio 2004 le imprese ferroviarie presentano livelli di indebitamento nettamente più elevati di quelli del resto del SEE.

(46)

Questa situazione si riflette nella scelta, operata dal legislatore comunitario, di non modificare, in sede di adozione delle direttive 2001/12/CE e 2004/51/CE, le disposizioni della direttiva 1991/440/CEE. Queste disposizioni fanno quindi parte del quadro generale costituito dai tre successivi pacchetti ferroviari.

(47)

Il presente capo illustra in quale modo l’Autorità di vigilanza EFTA intende applicare, alla luce delle suddette disposizioni della legislazione derivata, le regole dell’accordo SEE in materia di aiuti di Stato ai meccanismi di riduzione dell’indebitamento delle imprese ferroviarie.

(48)

In via preliminare, l’Autorità di vigilanza EFTA ricorda che l’incompatibilità del principio dettato dall’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE si applica soltanto agli aiuti che «falsino o minaccino di falsare la concorrenza favorendo talune imprese o talune produzioni» e solamente «nella misura in cui incidano sugli scambi fra gli Stati membri». Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia europea, quando un aiuto accordato da uno Stato rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti negli scambi comunitari, questi ultimi devono considerarsi influenzati dall’aiuto (54).

(49)

Qualsiasi misura ascrivibile allo Stato che determini l’annullamento totale o parziale dei debiti, segnatamente in favore di una o più imprese ferroviarie e tramite risorse statali, rientra quindi nella sfera di applicazione dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE qualora l’impresa ferroviaria di cui trattasi sia attiva su mercati aperti alla concorrenza e la cancellazione dei debiti rafforzi la sua posizione almeno in uno di questi mercati.

(50)

L’Autorità di vigilanza EFTA ricorda che la direttiva 2001/12/CE ha aperto alla concorrenza il mercato dei servizi internazionali di trasporto per ferrovia su tutta la rete ferroviaria transeuropea del trasporto merci a decorrere dal 15 marzo 2003. Di conseguenza, l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che, in generale, l’apertura del mercato alla concorrenza è stata realizzata al più tardi il 15 marzo 2003.

(51)

La cancellazione del debito di un’impresa ferroviaria, se costituisce un aiuto di Stato rientrante nella previsione dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, deve essere notificata all’Autorità di vigilanza EFTA a norma dell’articolo 62 dell’accordo SEE.

(52)

In genere, questo aiuto deve essere esaminato con riferimento agli orientamenti dell’Autorità di vigilanza EFTA sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà del 2004 (nel seguito: «orientamenti comunitari sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004»), fermo restando il capo 5 delle presenti linee guida.

(53)

Nei casi specifici in cui i debiti annullati riguardano esclusivamente il coordinamento dei trasporti, le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico o la normalizzazione contabile, la compatibilità di questi aiuti sarà valutata sulla base dell’articolo 49 dell’accordo SEE, dei regolamenti adottati per la sua attuazione e del regolamento relativo alla normalizzazione dei conti (55).

(54)

Alla luce dell’articolo 9 della direttiva 91/440/CEE, l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene inoltre che, qualora ricorrano determinate condizioni, aiuti siffatti possano essere autorizzati in assenza di una ristrutturazione finanziaria, qualora l’annullamento riguardi debiti pregressi, contratti prima dell’entrata in vigore della direttiva 2001/12/CE, che stabilisce le condizioni dell’apertura del settore alla concorrenza.

(55)

L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene infatti che gli aiuti di questo tipo possano essere compatibili se e in quanto siano finalizzati ad agevolare la transizione verso un mercato ferroviario aperto, come previsto dall’articolo 9 della direttiva 91/440/CEE (56). L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene ad esempio che aiuti siffatti possano considerarsi compatibili sulla base dell’articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell’accordo SEE (57), sempreché siano soddisfatte le seguenti condizioni.

(56)

In primo luogo, l’aiuto deve servire a compensare debiti chiaramente determinati ed individuati e sorti prima del 15 marzo 2001, data di entrata in vigore della direttiva 2001/12/CE. In nessun caso l’aiuto può superare l’importo di questi debiti. Infatti, la ratio dell’articolo 9 della direttiva 91/440/CEE, che le direttive successive hanno fatto propria, consisteva nel rimediare ad un livello di debiti accumulati in un contesto in cui l’apertura del mercato a livello SEE non era ancora stata decisa.

(57)

In secondo luogo, i debiti in questione devono essere direttamente connessi all’attività di trasporto ferroviario o all’attività di gestione, costruzione o utilizzazione di infrastrutture ferroviarie. I debiti contratti per realizzare investimenti non direttamente connessi al trasporto e/o alle infrastrutture ferroviarie non possono ricevere aiuti.

(58)

In terzo luogo, la cancellazione dei debiti può aver luogo a favore di imprese che registrano un indebitamento eccessivo, tale da impedire una sana gestione finanziaria. L’aiuto deve essere necessario per rimediare alla situazione, nel senso che la prevedibile evoluzione della concorrenza nel SEE non consentirebbe all’impresa di risanare la propria situazione finanziaria in un futuro prossimo. L’apprezzamento di questo criterio deve tener conto degli incrementi di produttività che possono ragionevolmente essere attesi dall’impresa.

(59)

In quarto luogo, l’aiuto non deve eccedere quanto è necessario per raggiungere l’obbiettivo. A questo riguardo occorre altresì tener conto della futura evoluzione della concorrenza. Ad ogni modo, l’aiuto non deve mettere l’impresa, nel breve periodo, in una situazione più favorevole di quella di un’impresa media ben amministrata avente lo stesso profilo di attività.

(60)

In quinto luogo, la cancellazione dei debiti non deve conferire all’impresa un vantaggio nella concorrenza tale da impedire lo sviluppo di una concorrenza effettiva nel SEE, ad esempio dissuadendo imprese operanti su altri mercati o nuovi attori dall’entrare in alcuni mercati nazionali o regionali. In particolare, gli aiuti destinati ad eliminare i debiti non possono essere finanziati mediante prelievi imposti ad altri operatori ferroviari (58).

(61)

Qualora siano soddisfatte queste cinque condizioni, i provvedimenti presi per il ripianamento dei debiti contribuiscono a conseguire l’obbiettivo stabilito dall’articolo 9 della direttiva 91/440/CEE e non falsano in modo sproporzionato la concorrenza né alterano gli scambi tra gli Stati SEE. In tal caso possono considerarsi compatibili con il mercato comune.

(62)

Fatte salve disposizioni particolari, l’Autorità di vigilanza EFTA valuta la compatibilità degli aiuti di Stato per la ristrutturazione di imprese in difficoltà nel settore ferroviario sulla base dei vigenti orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004, i quali non prevedono alcuna deroga per le imprese ferroviarie.

(63)

In linea generale, un ramo d’impresa, cioè un’unità economica sprovvista di personalità giuridica propria, non può beneficiare di aiuti alla ristrutturazione. Gli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004 si applicano infatti esclusivamente a «imprese in difficoltà». Essi precisano inoltre (punto 12) che «un’impresa facente parte di un gruppo più grande, o che viene da esso rilevata non può, in linea di massima, beneficiare di aiuti per la ristrutturazione, salvo qualora si possa dimostrare che le difficoltà sono intrinseche all’impresa in questione, che non risultano dalla ripartizione arbitraria dei costi all’interno del gruppo e che sono troppo gravi per essere risolte dal gruppo stesso». A maggior ragione occorre evitare che lo scorporo artificiale di un’impresa consenta ad un’attività deficitaria all’interno di una determinata società di beneficiare di fondi pubblici.

(64)

Tuttavia, l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che il settore del trasporto ferroviario di merci in Europa versi attualmente in una situazione del tutto particolare che implica, nell’interesse comune, di prevedere che determinati aiuti corrisposti ad un’impresa ferroviaria per consentirle di risolvere una situazione di difficoltà del ramo «merci» possano, a determinate condizioni, considerarsi compatibili con il mercato comune.

(65)

Invero, nel settore ferroviario, la situazione concorrenziale del trasporto merci è, al giorno d’oggi, profondamente diversa da quella prevalente nel trasporto di passeggeri; i mercati nazionali del trasporto merci sono aperti alla concorrenza, mentre l’apertura alla concorrenza dei mercati del trasporto ferroviario di passeggeri non avrà luogo prima del 1o gennaio 2010.

(66)

66. Le conseguenze finanziarie di questa situazione sono evidenti, in quanto l’attività «merci» risulta in linea di massima dominata dalle sole relazioni di natura commerciale tra caricatori e trasportatori. Al contrario, l’equilibrio finanziario del settore del trasporto passeggeri può fare assegnamento anche sull’intervento delle autorità pubbliche, sotto forma di compensazioni per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico.

(67)

Ciò premesso, si constata che numerose imprese ferroviarie europee non hanno proceduto alla separazione giuridica delle attività di trasporto di persone dalle attività di trasporto merci o vi hanno proceduto solo in tempi recenti. Peraltro, la vigente legislazione SEE non prevede alcun obbligo di procedere ad una siffatta separazione.

(68)

Inoltre, il rilancio del trasporto ferroviario di merci figura da vari anni al centro delle priorità della politica europea dei trasporti. Le ragioni sono state ricordate nel capo 1 delle presenti linee guida.

(69)

Da questa specificità delle attività del trasporto ferroviario di merci consegue la necessità di un approccio adeguato, che è stato peraltro riconosciuto nella prassi decisionale della Commissione europea (59), sulla base degli orientamenti comunitari del 1999 sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (60).

(70)

Scopo del presente capo 5 è indicare, alla luce della citata prassi decisionale dell’Autorità di vigilanza EFTA e tenendo conto delle modifiche apportate dagli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004 ai precedenti orientamenti del 1999, il modo in cui l’Autorità di vigilanza EFTA intende applicare questo approccio in futuro.

(71)

In considerazione dei rischi sopra descritti, questa politica è soggetta a una serie di condizioni e verrà applicata solo al ramo «merci» delle imprese ferroviarie e solo per un periodo transitorio, cioè per le ristrutturazioni notificate fino al 1o gennaio 2010, data alla quale il mercato del trasporto ferroviario di passeggeri sarà aperto alla concorrenza.

(72)

Inoltre, l’Autorità di vigilanza EFTA desidera tenere nella dovuta considerazione il fatto che, in un numero sempre maggiore di Stati SEE, le imprese ferroviarie hanno adeguato la loro organizzazione alla dinamica evolutiva specifica del trasporto merci e del trasporto passeggeri, procedendo alla separazione giuridica delle attività che fanno capo al trasporto di merci. L’Autorità di vigilanza EFTA esigerà quindi, nell’ambito della ristrutturazione e come presupposto per l’attribuzione dell’aiuto, la separazione giuridica del ramo «merci» interessato e la sua conseguente trasformazione in una società commerciale di diritto comune. L’Autorità di vigilanza EFTA rileva che questa separazione — unitamente ad altre opportune misure — fornisce un contributo significativo alla realizzazione di un duplice obbiettivo: da un lato esclude qualsiasi finanziamento incrociato tra il ramo ristrutturato e il resto dell’impresa e, dall’altro, garantisce che il complesso delle relazioni finanziarie tra queste due attività abbia stabilmente luogo su basi commerciali.

(73)

Per evitare qualsiasi malinteso, nell’esame degli aiuti contemplati dal presente capitolo si applicheranno integralmente i vigenti orientamenti sugli aiuti di Stato per la ristrutturazione del 2004, salvo per quanto concerne le deroghe esplicitamente descritte qui di seguito.

(74)

Il criterio dell’ammissibilità deve essere adattato in modo da ricomprendere la situazione in cui il ramo «merci» di un’impresa ferroviaria costituisce un’unità economica coerente e stabile che sarà successivamente separata giuridicamente dal resto dell’impresa nel corso della ristrutturazione e prima della concessione dell’aiuto e che deve affrontare difficoltà tali che, se fosse già stata separata dall’impresa ferroviaria, costituirebbe un’«impresa in difficoltà» ai sensi degli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004.

(75)

La situazione in esame implica, in particolare, che il ramo d’impresa interessato debba affrontare gravi difficoltà intrinseche, non riconducibili a una suddivisione arbitraria dei costi in seno all’impresa ferroviaria.

(76)

Affinché possa costituire un’unità economica coerente e stabile, il ramo da ristrutturare deve raggruppare tutto il complesso delle attività riferite al trasporto merci dell’impresa ferroviaria, sotto il profilo industriale, commerciale, contabile e finanziario. Deve essere possibile attribuire a questo ramo un livello di perdite e un livello di fondi propri o di capitale che rispecchino in modo sufficiente la realtà economica della situazione nella quale si trova il ramo stesso, in modo da valutare coerentemente il criterio di cui al punto 9 degli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004 (61).

(77)

Per valutare se un determinato ramo d’impresa sia «in difficoltà» nel senso sopra accennato, l’Autorità di vigilanza EFTA terrà conto della capacità della parte restante dell’impresa ferroviaria di provvedere al risanamento del ramo da ristrutturare.

(78)

Benché la situazione sopra descritta non sia direttamente disciplinata dagli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004 — che al punto 11 escludono dal loro campo di applicazione le imprese di nuova creazione — l’Autorità di vigilanza EFTA ritiene nondimeno che possano essere concessi aiuti alla ristrutturazione allo scopo di consentire alla filiale creata tramite la separazione giuridica di operare sul mercato in condizioni di redditività economica. In questo contesto sono prese in considerazione unicamente le situazioni in cui la filiale che sarà istituita in seguito alla separazione giuridica raggruppa tutte le attività facenti capo al ramo «trasporto merci», quali sono descritte nella contabilità separata presentata in conformità con l’articolo 9 della direttiva 91/440/CEE e comprende tutto l’attivo, il passivo, il capitale, gli impegni fuori bilancio e la forza lavoro del ramo stesso.

(79)

L’Autorità di vigilanza EFTA rileva che, per gli stessi motivi, quando un’impresa ferroviaria abbia di recente proceduto alla separazione giuridica del suo ramo «merci» e quando tale ramo possiede i requisiti sopra descritti, la filiale in questione non debba essere considerata come impresa di nuova creazione ai sensi del punto 11 degli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004 e che quindi essa non è esclusa dall’ambito di applicazione delle presenti linee guida.

(80)

L’Autorità di vigilanza EFTA si accerterà non soltanto che sussistano le condizioni per un ritorno alla redditività a lungo termine dettate dagli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004 (62) ma anche che la ristrutturazione permetta di garantire la trasformazione dell’attività «merci» da attività protetta, beneficiaria di diritti esclusivi, in attività soggetta alla concorrenza nel contesto di un mercato aperto. Tale ristrutturazione dovrà quindi investire tutti gli aspetti dell’attività «merci» sotto il profilo industriale, commerciale e finanziario. Il piano di ristrutturazione prescritto dagli orientamenti sugli aiuti alla ristrutturazione (63) dovrà in particolare essere tale da garantire un livello di qualità, di affidabilità e di prestazione di servizi compatibile con le esigenze degli utenti.

(81)

Nel valutare quali mezzi siano stati predisposti per impedire distorsioni eccessive della concorrenza — come previsto dai orientamenti del 2004 per gli aiuti alla ristrutturazione — l’Autorità di vigilanza EFTA esaminerà i seguenti aspetti:

(82)

Per verificare la sussistenza di questo requisito si applicano le disposizioni contenute negli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004. A tale scopo il contributo fornito dall’impresa deve comprendere il contributo del ramo «merci» che sarà giuridicamente separato dall’impresa di trasporto ferroviario. L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene tuttavia che la situazione del tutto particolare nella quale versa il settore del trasporto ferroviario di merci in Europa e che è stata richiamata più sopra possa costituire una circostanza eccezionale ai sensi del punto 43 degli orientamenti del 2004. L’Autorità di vigilanza EFTA potrà quindi accettare contributi propri più limitati di quelli previsti negli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione del 2004 qualora il contributo proprio del ramo «trasporto merci» sia il più elevato possibile, senza mettere a rischio la redditività economica di tale attività.

(83)

Il principio della concessione di aiuti una tantum si applica alla filiale giuridicamente separata tenendo conto dell’aiuto alla ristrutturazione notificato come primo aiuto alla ristrutturazione di cui quest’impresa avrà beneficiato. In contropartita, l’aiuto alla ristrutturazione autorizzato alle condizioni indicate nel presente capo non è pertinente ai fini dell’applicazione del principio dell’aiuto una tantum al resto dell’impresa ferroviaria.

(84)

Per evitare malintesi, se all’impresa ferroviaria nel suo complesso sono già stati concessi aiuti alla ristrutturazione, il principio dell’aiuto una tantum osta alla concessione di aiuti per la ristrutturazione del suo ramo «merci» del tipo previsto nel presente capitolo.

(85)

Come si è detto in precedenza, l’articolo 49 dell’accordo SEE è stato attuato tramite i regolamenti (CEE) n. 1107/70 e (CEE) n. 1191/69, che saranno abrogati dal nuovo regolamento OSP. Tuttavia quest’ultimo si applicherà esclusivamente al trasporto terrestre di persone e non al trasporto di merci per ferrovia, settore nel quale gli aiuti al coordinamento dei trasporti resteranno soggetti unicamente all’articolo 49 dell’accordo SEE.

(86)

Inoltre, l’articolo 9 del regolamento OSP che riguarda gli aiuti al coordinamento dei trasporti e gli aiuti alla ricerca e allo sviluppo lascia espressamente impregiudicato l’articolo 49 dell’accordo SEE, che potrà quindi essere applicato direttamente per giustificare la compatibilità degli aiuti al coordinamento del trasporto ferroviario di persone.

(87)

Il presente capo illustra quindi i criteri in base ai quali l’Autorità di vigilanza EFTA esamina la compatibilità - alla luce dell’articolo 49 dell’accordo SEE - degli aiuti al coordinamento dei trasporti, in termini generali (sezione 6.2) e con riferimento ad alcune specifiche forme di aiuto (sezione 6.3). L’Autorità di vigilanza EFTA ricorda che, per quanto i principi generali per l’applicazione dell’articolo 49 dell’accordo SEE siano ovviamente pertinenti nella valutazione degli aiuti di Stato con riguardo al regolamento OSP, le presenti linee guida non dettano le modalità di applicazione di tale regolamento.

(88)

L’articolo 73 dell’accordo SEE prevede che gli aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti sono compatibili. La Corte di giustizia europea ha statuito che questo articolo «ammette la compatibilità con il trattato di aiuti ai trasporti soltanto in casi ben determinati e che non recano pregiudizio agli interessi generali della Comunità» (64).

(89)

Il significato dell’espressione «coordinamento dei trasporti» di cui all’articolo 49 dell’accordo SEE non si esaurisce nel semplice fatto di agevolare lo sviluppo di un’attività economica, ma implica un intervento delle autorità pubbliche finalizzato ad orientare l’evoluzione del settore dei trasporti nell’interesse comune.

(90)

Con il progredire della liberalizzazione nel settore dei trasporti terrestri la necessità di un coordinamento si è notevolmente attenuata sotto vari aspetti. Infatti, in un mercato liberalizzato ed efficiente, il coordinamento può, in linea di principio, essere frutto dell’azione delle forze del mercato. Resta pur sempre il fatto, già accennato in precedenza, che, in molti casi, gli investimenti per lo sviluppo delle infrastrutture continuano ad essere realizzati dal settore pubblico. Inoltre, anche dopo la liberalizzazione, il mercato può presentare ancora varie carenze. È proprio per rimediare a queste carenze che si giustifica un intervento dello Stato in questo settore.

(91)

In primo luogo, l’attività di trasporto genera rilevanti diseconomie esterne, ad esempio per gli utenti (congestione) o per la società nel suo complesso (inquinamento). È difficile tener conto di queste esternalità date le intrinseche difficoltà di un’inclusione dei costi esterni (o anche semplicemente dei costi diretti di utilizzo) nella tariffazione dell’accesso alle infrastrutture di trasporto. Questa situazione rischia di generare disparità tra i vari modi di trasporto, disparità che è opportuno correggere attraverso il sostegno delle autorità pubbliche ai modi di trasporto che generano minori costi esterni.

(92)

In secondo luogo, il settore dei trasporti può dover affrontare problemi di «coordinamento» nel senso economico del termine, ad esempio quando si tratti di adottare uno standard di interoperabilità comune per la ferrovia, oppure quando si debba procedere ai collegamenti fra reti di trasporto diverse.

(93)

In terzo luogo, le imprese ferroviarie possono trovarsi in una situazione in cui non riescono a ricavare tutti i benefici (gli effetti esterni positivi) attesi dagli sforzi spesi in ricerca, sviluppo e innovazione e ciò costituisce una carenza del mercato.

(94)

Il fatto che nell’accordo SEE esista una norma specifica che consente di autorizzare gli aiuti erogati per soddisfare le necessità del coordinamento dei trasporti sta a dimostrare il rilievo attribuito a questi rischi di imperfetto funzionamento del mercato e alle loro conseguenze negative sullo sviluppo del SEE.

(95)

In linea di principio, gli aiuti richiesti dalle necessità di coordinamento dei trasporti debbono considerarsi compatibili con l’accordo SEE.

(96)

Tuttavia, affinché possa considerarsi «richiesto dalle necessità» del coordinamento dei trasporti, l’aiuto deve essere necessario e proporzionato all’obbiettivo perseguito e la distorsione di concorrenza che esso intrinsecamente genera non deve recare pregiudizio agli interesse generali del SEE. Per fare un esempio, un aiuto finalizzato a orientare i flussi di traffico dal trasporto marittimo a corto raggio verso la ferrovia non soddisfa tali criteri.

(97)

Infine, in considerazione della rapida evoluzione del settore dei trasporti, e quindi della conseguente necessità di un loro coordinamento, tutti gli aiuti notificati all’Autorità di vigilanza EFTA per ottenere una decisione declaratoria di compatibilità con l’accordo SEE sulla base dell’articolo 49 devono limitarsi (65) a un periodo massimo di cinque anni, in modo da permettere all’Autorità di vigilanza EFTA di riesaminare l’aiuto alla luce dei risultati ottenuti e, se necessario, autorizzare il suo rinnovo (66).

(98)

Per quanto più specificamente attiene al settore ferroviario, gli aiuti concessi per soddisfare le necessità del coordinamento dei trasporti possono assumere varie forme:

(99)

Nelle sezioni che seguono l’Autorità di vigilanza EFTA precisa le condizioni che - sulla base della sua prassi decisionale - consentono di garantire, per i vari tipi di aiuti al coordinamento dei trasporti, che gli aiuti stessi soddisfano le condizioni di compatibilità ai sensi dell’articolo 49 dell’accordo SEE. Stante la peculiarità degli aiuti alla ricerca e allo sviluppo, i criteri applicabili a questo tipo di misure vengono descritti separatamente.

(100)

La valutazione della compatibilità degli aiuti per l’utilizzo dell’infrastruttura, per la riduzione dei costi esterni e per l’interoperabilità alla luce dell’articolo 49 dell’accordo SEE corrisponde alla prassi decisionale della Commissione europea in sede di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CEE) n. 1107/70. Con riferimento a tale prassi decisionale, le condizioni dettagliate esposte qui di seguito risultato sufficienti per ritenere l’aiuto compatibile.

(101)

I costi ammissibili sono determinati sulla base dei seguenti elementi:

(102)

In relazione agli aiuti all’utilizzo di infrastrutture ferroviarie, i costi ammissibili sono rappresentati dai costi supplementari per l’utilizzo di infrastrutture sostenuti dal trasporto ferroviario ma non da un altro modo di trasporto suo concorrente più inquinante.

(103)

In relazione agli aiuti per la riduzione dei costi esterni, i costi ammissibili sono rappresentati dalla frazione dei costi esterni che il trasporto ferroviario consente di evitare rispetto ai modi di trasporto concorrenti.

(104)

A questo proposito è opportuno ricordare che l’articolo 10 della direttiva 2001/14/CE consente esplicitamente agli Stati SEE di istituire un sistema di compensazione dei costi ambientali, dei costi connessi agli incidenti e dei costi dell’infrastruttura non coperti nei modi di trasporto concorrenti, qualora sia comprovata l’assenza di copertura di questi costi e nella misura in cui essi superino i costi equivalenti propri del trasporto ferroviario. Se ancora non esiste una normativa SEE che armonizzi i metodi di calcolo delle tariffe di accesso all’infrastruttura per i diversi modi di trasporto terrestre, ai fini dell’applicazione delle presenti linee guida l’Autorità di vigilanza EFTA terrà conto dell’evoluzione delle norme applicabili all’imputazione dei costi di infrastruttura e dei costi esterni (67).

(105)

Sia per gli aiuti all’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria sia per gli aiuti finalizzati a ridurre i costi esterni, lo Stato EFTA deve presentare un’analisi comparativa, trasparente, motivata e quantificata dei costi del trasporto ferroviario e delle opzioni alternative basate su altri modi di trasporto (68). Il metodo utilizzato e i calcoli effettuati devono essere resi pubblici (69).

(106)

In relazione agli aiuti all’interoperabilità, i costi ammissibili, nella misura in cui contribuiscono all’obbiettivo del coordinamento dei trasporti, coprono tutte le spese di investimento relative all’istallazione dei sistemi di sicurezza e di interoperabilità (70) o all’abbattimento dell’inquinamento acustico, sia nelle infrastrutture ferroviarie che nel materiale rotabile. Sono coperti, in particolare, gli investimenti finalizzati alla realizzazione dell’European Rail Traffic Management System (ERTMS) e qualsiasi altra misura analoga che contribuisca a eliminare le barriere tecniche al mercato europeo dei servizi ferroviari (71).

(107)

L’Autorità di vigilanza EFTA presume che un aiuto sia necessario e proporzionato quando la sua intensità resta inferiore ai valori seguenti:

(108)

Se questi massimali vengono superati gli Stati EFTA devono dimostrare la necessità e la proporzionalità delle misure di aiuto (75).

(109)

Sia nel caso degli aiuti per l’utilizzo delle infrastrutture ferroviarie che nel caso degli aiuti per ridurre i costi esterni vale il principio per cui l’aiuto deve strettamente limitarsi alla compensazione del costo-opportunità inerente all’utilizzo del trasporto ferroviario anziché di un modo di trasporto più inquinante. In presenza di più soluzioni alternative concorrenti che determinano livelli d’inquinamento più elevati del trasporto ferroviario il limite deve corrispondere al differenziale dei costi più elevato fra queste diverse soluzioni. Quando sono rispettate le soglie di intensità di aiuto indicate al punto 107 si può presumere che sia soddisfatto il requisito dell’assenza di una sovraccompensazione.

(110)

Ad ogni modo, quando il beneficiario dell’aiuto è un’impresa ferroviaria, è necessario dimostrare che l’aiuto abbia un reale effetto incentivante ai fini del trasferimento modale verso la ferrovia. In linea di principio ciò significa che l’aiuto deve ripercuotersi sul prezzo pagato dal passeggero o dal caricatore, poiché sono questi i soggetti che devono operare una scelta tra la rotaia e modi di trasporto più inquinanti come il trasporto stradale (76).

(111)

Infine, con particolare riferimento agli aiuti per l’utilizzo dell’infrastruttura e per la riduzione dei costi esterni, devono esistere prospettive realistiche che il traffico trasferito verso la rotaia sarà mantenuto, in modo tale da assicurare che il trasferimento modale sia permanente.

(112)

Gli aiuti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, per la riduzione dei costi esterni e per l’interoperabilità che risultano necessari e proporzionati e quindi non falsano la concorrenza in misura contraria all’interesse comune devono considerarsi compatibili sulla base dell’articolo 49 dell’accordo SEE.

(113)

Nel settore del trasporto terrestre, l’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CEE) n. 1107/70, adottato sul fondamento dell’articolo 73 del trattato CE, prevede la possibilità di concedere aiuti alla ricerca e allo sviluppo. Recentemente la Commissione europea ha preso alcune decisioni in applicazione di questa disposizione (77).

(114)

L’articolo 9, paragrafo 2, lettera b), del regolamento OSP riproduce il testo del citato articolo 3, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CEE) n. 1107/70. In base a tale disposizione gli aiuti che hanno le seguenti caratteristiche hanno lo scopo di facilitare la ricerca e lo sviluppo di forme e tecniche del trasporto ferroviario di passeggeri più economiche per il SEE in generale, si limitano alla fase sperimentale, non riguardano la fase dello sfruttamento commerciale di queste forme o tecniche, devono considerarsi aiuti che rispondono alle necessità del coordinamento dei trasporti.

(115)

L’articolo 9, paragrafo 2, lettera b), lascia peraltro impregiudicata l’applicazione dell’articolo 61 dell’accordo SEE. Conseguentemente, gli aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all’innovazione nel settore del trasporto ferroviario che non ricadono nell’ambito di applicazione dell’articolo 9 del regolamento OSP e gli aiuti finalizzati al solo trasporto di merci potranno essere considerati compatibili con riferimento all’articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell’accordo SEE.

(116)

A questo proposito l’Autorità di vigilanza ha definito, negli orientamenti sugli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (78) (nel prosieguo: «gli orientamenti RSI»), le condizioni alle quali detti aiuti saranno dichiarati compatibili con il SEE, sulla base dell’articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell’accordo SEE. Tali orientamenti si applicano «agli aiuti a sostegno di ricerca, sviluppo e innovazione in tutti i settori disciplinati dall’accordo SEE. Si applicano inoltre ai settori soggetti a norme comunitarie specifiche sugli aiuti di Stato, salvo disposizione contraria contenuta in dette norme» (79). Gli orientamenti RSI si applicano quindi agli aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all’innovazione nel settore del trasporto ferroviario che non ricadono nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CEE) n. 1170/70 o dell’articolo 9 del regolamento OSP (dopo l’entrata in vigore di quest’ultimo).

(117)

Non è escluso che la compatibilità degli aiuti alla ricerca e allo sviluppo possa essere valutata direttamente sulla base dell’articolo 49 dell’accordo SEE quando l’aiuto mira a conseguire un obbiettivo che corrisponde alle necessità del coordinamento dei trasporti. In tal caso occorre verificare la sussistenza delle condizioni sopra individuate e in particolare il fatto che l’aiuto deve essere necessario e proporzionato all’obbiettivo perseguito e non recare pregiudizio agli interessi generali del SEE. L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene che i principi generali enunciati negli orientamenti RSI siano pertinenti ai fini dell’analisi di tutti questi criteri.

(118)

Gli orientamenti dell’Autorità di vigilanza EFTA relativi agli aiuti concessi sotto forma di garanzie statali (80) definiscono le regole applicabili alle garanzie di Stato anche nel settore del trasporto ferroviario.

(119)

Al punto 1.2. i suddetti orientamenti precisano che l’Autorità di vigilanza EFTA «considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato».

(120)

La Commissione e l’Autorità di vigilanza EFTA ritengono, sulla base di una prassi costante, che le garanzie illimitate concesse a un settore aperto alla concorrenza siano incompatibili, rispettivamente, con il trattato CE e con l’accordo SEE. In virtù del principio di proporzionalità, tali garanzie non possono essere giustificate invocando missioni di interesse generale. Nel caso delle garanzie illimitate, infatti, risulta impossibile verificare se l’importo dellaiuto superi o no i costi netti per la fornitura del servizio pubblico (81).

(121)

Quando le garanzie statali sono concesse ad imprese presenti sia su mercati concorrenziali che su mercati non concorrenziali, è prassi della Commissione europea e dell’Autorità di vigilanza EFTA chiedere l’eliminazione totale della garanzia illimitata accordata all’impresa nel suo complesso (82).

(122)

Molte imprese ferroviarie beneficiano di garanzie illimitate, che in genere sono riconducibili all’esistenza di uno status particolare di monopolio storico di cui le imprese stesse godevano prima dell’entrata in vigore dell’accordo SEE o prima della liberalizzazione del mercato dei servizi di trasporto ferroviario.

(123)

Secondo le informazioni di cui dispongono, la Commissione europea e l’Autorità di vigilanza EFTA ritengono che le garanzie suddette costituiscano in larga misura aiuti esistenti. Conseguentemente, gli Stati EFTA interessati sono invitati a comunicare al l’Autorità di vigilanza EFTA le modalità di applicazione di questi regimi di aiuti esistenti nonché i provvedimenti che intendono adottare per abrogarli, secondo la procedura di cui alla sezione 8.3.

(124)

I massimali di aiuto stabiliti dalle presenti linee guida sono di applicazione sia quando l’aiuto è finanziato integralmente mediante risorse pubbliche sia quando è finanziato in tutto o in parte mediante risorse comunitarie. Gli aiuti autorizzati in applicazione delle presenti linee guida non possono essere cumulati con altri aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE né con altre forme di finanziamento comunitario quando il cumulo dia luogo a un livello di aiuto superiore a quello previsto dalle presenti linee guida.

(125)

Quando gli aiuti hanno finalità diverse con gli stessi costi ammissibili, si applica il massimale di aiuto più favorevole.

(126)

L’Autorità di vigilanza EFTA applicherà le presenti linee guida a decorrere dalla data della loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e nel supplemento SEE.

L’Autorità di vigilanza EFTA applicherà le presenti linee guida a tutti gli aiuti notificati o non notificati sui quali si pronuncerà dopo la data di pubblicazione delle linee guida stesse.

(127)

A norma dell’articolo 62, paragrafo 1, dell’accordo SEE, l’Autorità di vigilanza EFTA propone che gli Stati EFTA modifichino i propri regimi di aiuto esistenti che prevedono la concessione di aiuti di Stato disciplinati dalle presenti linee guida, in modo da conformarsi ad esse, al più tardi, due anni dopo la loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e nel supplemento SEE, con riserva delle disposizioni specificamente previste al capo 7 relativo alle garanzie di Stato. Gli Stati EFTA sono invitati a confermare per iscritto che essi accettano le presenti proposte di opportune misure entro un anno dalla data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e nel supplemento SEE.

(128)

Se uno Stato EFTA dovesse omettere di confermare la propria accettazione scritta prima della data suddetta l’Autorità di vigilanza applicherà l’articolo 19, paragrafo 2, della parte II del protocollo 3 dell’accordo tra gli Stati EFTA sull’istituzione di un’Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia e, se necessario, inizierà il procedimento ivi previsto.

(129)

L’Autorità di vigilanza EFTA si riserva il diritto di modificare in qualsiasi momento le presenti linee guida. Presenterà una relazione sulla loro applicazione prima di ogni modifica e comunque entro cinque anni dalla data della loro pubblicazione.

a)

nel caso di società a responsabilità limitata, qualora abbia perso più della metà del capitale sociale e la perdita di più di un quarto di tale capitale sia intervenuta nel corso degli ultimi dodici mesi,» o

«b)

nel caso di società in cui almeno alcuni soci abbiano la responsabilità illimitata per i debiti della società, qualora abbia perso più della metà dei fondi propri, quali indicati nei conti della società, e la perdita di più di un quarto del capitale sia intervenuta nel corso degli ultimi dodici mesi,» o

«c)

per tutte le forme di società, qualora ricorrano le condizioni previste dal diritto nazionale per l’apertura nei loro confronti di una procedura concorsuale per insolvenza».

1.

L’Autorità di vigilanza EFTA (in prosieguo «l’Autorità») è pronta ad assumere una posizione ferma rispetto agli aiuti illegali. Ai sensi del protocollo 3 all’accordo tra gli Stati EFTA sull’istituzione di un’Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia (in prosieguo «il protocollo 3») (2), l’Autorità ha sistematicamente ordinato il recupero, da parte degli Stati EFTA, degli aiuti illegali risultati incompatibili con il funzionamento dell’accordo sullo Spazio economico europeo (in prosieguo «l’accordo SEE») a meno che ciò non fosse in contrasto con un principio generale del diritto SEE. L’Autorità ha adottato 6 decisioni di recupero.

2.

È essenziale ai fini dell’integrità del sistema degli aiuti di Stato l’esecuzione immediata ed effettiva delle decisioni che ingiungono agli Stati EFTA di recuperare gli aiuti di Stato illegali (in prosieguo «le decisioni di recupero»). Le informazioni raccolte dall’Autorità negli ultimi anni mostrano che vi è motivo di reale preoccupazione a questo riguardo. Il quadro di valutazione degli aiuti di Stato relativo agli Stati EFTA presentato nell’autunno 2008 (3) indica inoltre che, su 6 decisioni di recupero adottate dall’Autorità, soltanto ad una era stata data esecuzione da parte dello Stato EFTA interessato (4).

3.

Nel 2004 la Commissione europea (in prosieguo «la Commissione») ha ordinato uno studio comparativo sull’attuazione della politica degli aiuti di Stato UE nei differenti Stati membri (in prosieguo «lo studio sull’attuazione») (5). Uno degli obiettivi dello studio consisteva nel valutare l’efficacia delle procedure e delle prassi di recupero in una serie di Stati membri. Gli autori dello studio hanno constatato che «l’eccessiva durata dei procedimenti di recupero è un tema ricorrente in tutte le relazioni redatte per i vari paesi».

4.

In base alla propria esperienza in materia, l’Autorità ha notato che il recupero degli aiuti di Stato illegali e incompatibili incontra una serie di ostacoli anche negli Stati EFTA. I procedimenti di recupero a cui sono applicabili disposizioni di diritto nazionale sono particolarmente lunghi e, in pratica, per nessuna delle decisioni di recupero dell’Autorità sono stati rispettati le scadenze fissate. L’Autorità sottolinea pertanto la necessità di una esecuzione effettiva delle decisioni di recupero. È chiaro che l’esecuzione di siffatte decisioni è una responsabilità condivisa tra la l’Autorità e gli Stati EFTA e, affinché abbia successo, occorreranno notevoli sforzi da entrambe le parti.

5.

Il presente capo si prefigge di spiegare la politica dell’Autorità in materia di esecuzione delle decisioni di recupero. Esso esamina le conseguenze che i tribunali nazionali possono trarre dal mancato rispetto dell’obbligo di notifica e della clausola sospensiva di cui all’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3. L’Autorità di vigilanza EFTA ritiene necessario chiarire le misure che intende adottare per facilitare l’esecuzione delle decisioni di recupero e indicare azioni che gli Stati EFTA potrebbero adottare per conformarsi pienamente alle regole e ai principi enunciati dal diritto SEE e, in particolare, dalla giurisprudenza delle Corti della Comunità europea e della Corte EFTA. A tal fine, il presente capo innanzitutto ribadisce la finalità del recupero e i principi fondamentali su cui si basa l’esecuzione delle decisioni di recupero. In secondo luogo, presenta le implicazioni pratiche di questi principi fondamentali per ciascun soggetto interessato dal processo di recupero.

6.

Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3 «all’Autorità di vigilanza EFTA sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. […] Lo Stato interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».

7.

Qualora gli Stati EFTA non notifichino all’Autorità di vigilanza EFTA progetti diretti a istituire o modificare aiuti prima che sia data esecuzione all’aiuto, l’aiuto è considerato illegale in base al diritto SEE a decorrere dal momento in cui è stato concesso.

8.

Nella sentenza Kohlegesetz  (6) la Corte di giustizia europea (in prosieguo «la Corte di giustizia europea») ha confermato per la prima volta che la Commissione ha la facoltà di ordinare il recupero di aiuti di Stato illegali e incompatibili. La Corte ha statuito che la Commissione è competente a decidere che uno Stato membro deve modificare o abolire un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune. Pertanto, dovrebbe inoltre poter chiedere agli Stati membri di farsi restituire dai beneficiari gli aiuti concessi illegalmente (7).

9.

Nel 2001 il protocollo 3 è stato modificato, tra l’altro, inserendo la parte II che comprende anche le norme di base in materia di recupero (8). Altre disposizioni di esecuzione relative al recupero sono state inserite nella decisione n. 195/04/COL del 14 luglio 2004, modificata (9).

10.

L’articolo 14, paragrafo 1, della parte II del protocollo 3 conferma la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (10) e impone all’Autorità l’obbligo di recuperare gli aiuti illegali e incompatibili, salvo ove ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario. Quest’articolo inoltre stabilisce che lo Stato EFTA interessato adotta tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto illegale che risulti incompatibile. Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, l’aiuto deve essere recuperato maggiorato degli interessi che decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario fino alla data di recupero. La decisione n. 195/04/COL fissa i metodi da utilizzare per il calcolo degli interessi relativi al recupero. Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, infine, «il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dallo Stato EFTA interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione dell’Autorità di vigilanza EFTA. […]».

11.

In un certo numero di sentenze recenti, la Corte di giustizia europea ha ulteriormente chiarito l’ambito e l’interpretazione dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 659/1999 (che corrisponde all’articolo 14, paragrafo 3, della parte II del protocollo 3) evidenziando la necessità di un’esecuzione immediata ed effettiva delle decisioni di recupero (11). Inoltre, l’Autorità ha anche incominciato ad applicare più sistematicamente la giurisprudenza Deggendorf  (12). In virtù di detta giurisprudenza, l’Autorità, qualora siano soddisfatte determinate condizioni, può ordinare agli Stati EFTA di sospendere il pagamento di un nuovo aiuto compatibile ad un’impresa fintantoché quest’ultima non abbia rimborsato il precedente aiuto illegale e incompatibile che formi oggetto di una decisione di recupero.

12.

La Corte di giustizia europea ha statuito in varie occasioni che la finalità del recupero consiste nel ripristinare la situazione esistente sul mercato precedentemente alla concessione dell’aiuto. Ciò è necessario per assicurare che sia mantenuta parità di condizioni nel mercato interno. In tale contesto la Corte di giustizia europea ha sottolineato che il recupero di un aiuto illegale e incompatibile non è una sanzione (13), bensì la logica conseguenza dell’accertamento della sua illegittimità (14). Non può quindi ritenersi un provvedimento sproporzionato rispetto alle finalità perseguite dalle disposizioni del trattato CE in materia di aiuti di Stato (15).

13.

Secondo la Corte di giustizia europea, «il ripristino dello status quo ante è raggiunto quando gli aiuti illegali e incompatibili in parola sono stati restituiti dal beneficiario che, per effetto di tale restituzione, è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata» (16). Per sopprimere eventuali vantaggi finanziari accessori all’aiuto illegale, le somme illegittimamente erogate devono essere recuperate maggiorate degli interessi. L’interesse deve essere equivalente al vantaggio finanziario derivante dalla disponibilità dei fondi in questione, a titolo gratuito, per un determinato periodo (17).

14.

Inoltre, la Corte di giustizia europea ha insistito sul fatto che ai fini della piena esecuzione della decisione di recupero, le azioni intraprese da uno Stato membro devono produrre effetti concreti per quanto concerne il recupero (18) e il recupero deve essere immediato (19). Perché il recupero possa conseguire la sua finalità, chiaramente è essenziale che il rimborso dell’aiuto abbia luogo senza indugio.

15.

Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della parte II del protocollo 3 «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuto illegali, l’Autorità adotta una decisione con la quale impone allo Stato EFTA interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».

16.

Le disposizioni del protocollo 3 pongono due limiti alla facoltà dell’Autorità di ordinare il recupero di aiuti illegali e incompatibili. L’articolo 14, paragrafo 1, della parte II del protocollo 3 stabilisce che l’Autorità non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto. I principi generali di diritto più frequentemente invocati in questo contesto sono i principi di tutela del legittimo affidamento (20) e della certezza del diritto (21). È importante osservare che la Corte di giustizia europea ha fornito un’interpretazione alquanto restrittiva di questi principi nel caso del recupero. L’articolo 15 della parte II del protocollo 3 stabilisce che i poteri dell’Autorità per quanto riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti a un periodo limite di 10 anni (il cosiddetto periodo di prescrizione). Il periodo di prescrizione decorre dal giorno in cui l’aiuto illegale è concesso al beneficiario a titolo di aiuto individuale rientrante in un regime di aiuti. Qualsiasi azione intrapresa dall’Autorità o dalla Commissione (22) oppure da uno Stato EFTA, che agisca su richiesta dell’Autorità, nei confronti dell’aiuto illegale interrompe il periodo di prescrizione.

17.

Lo Stato EFTA cui è destinata una decisione di recupero è tenuto ad eseguirla (23). La Corte di giustizia europea ha ammesso un’unica eccezione all’obbligo posto a carico di uno Stato membro di dare esecuzione a una decisione di recupero ad esso destinata, ossia l’esistenza di circostanze eccezionali da cui derivi l’impossibilità assoluta per lo Stato membro di dare corretta esecuzione alla decisione (24).

18.

Secondo la Corte di giustizia europea, l’impossibilità assoluta tuttavia non può essere semplicemente supposta. Lo Stato membro deve dimostrare che ha tentato in buona fede di recuperare l’aiuto illegale e deve collaborare con la Commissione conformemente all’articolo 10 del trattato CE al fine di superare le difficoltà incontrate (25).

19.

Dalla giurisprudenza risulta che la Corte di giustizia europea ha interpretato il concetto di «assoluta impossibilità» in maniera alquanto restrittiva. La Corte ha confermato in varie occasioni che uno Stato membro non può invocare l’esistenza di prescrizioni nazionali, ad esempio le norme nazionali in materia di prescrizione (26) oppure l’assenza di un’ordinanza di recupero in base al diritto nazionale (27) per giustificare l’inosservanza degli obblighi derivanti dalla decisione di recupero (28). Del pari, la Corte di giustizia europea ha statuito che l’obbligo di recupero non risente di circostanze connesse alla situazione economica del beneficiario. Essa ha chiarito che un’impresa in difficoltà finanziaria non costituisce prova dell’impossibilità di esecuzione del recupero (29). In siffatte circostanze la Corte ha statuito che la mancanza di attivi recuperabili è il solo mezzo per uno Stato membro di dimostrare l’assoluta impossibilità di recuperare l’aiuto (30). In una serie di casi, gli Stati membri hanno affermato che non erano stati in grado di dare esecuzione alla decisione di recupero a causa delle difficoltà amministrative o tecniche che essa presentava (ad esempio il numero particolarmente elevato di beneficiari). La Corte ha costantemente rifiutato di ammettere che siffatte difficoltà costituiscano un’assoluta impossibilità di dare esecuzione al recupero (31). Infine, il mero timore di difficoltà interne insormontabili non può giustificare l’omissione da parte di uno Stato membro di soddisfare gli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario (32).

20.

Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, della parte II del protocollo 3, «il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dallo Stato EFTA interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione dell’Autorità di vigilanza EFTA».

21.

Se gli Stati EFTA sono liberi di scegliere, in base al loro diritto nazionale, i mezzi mediante i quali dare esecuzione alle decisioni di recupero, le misure scelte dovrebbero dare pienamente effetto alla decisione di recupero. È pertanto necessario che le misure nazionali adottate dallo Stato EFTA consentano l’esecuzione effettiva ed immediata della decisione dell’Autorità.

22.

23. Nella sentenza Olympic Airways  (33), la Corte di giustizia europea ha sottolineato che le misure di esecuzione adottate dallo Stato membro devono essere effettive e produrre un esito concreto in termini di recupero. Le azioni adottate dagli Stati devono portare all’effettivo recupero delle somme dovute dal beneficiario. Nella recente sentenza Scott  (34), la Corte di giustizia europea ha confermato tale linea e ha sottolineato che le procedure nazionali che non rispettano le condizioni di cui all’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento di procedura (corrispondente all’articolo 14, paragrafo 3, della parte II del protocollo 3) non dovrebbero essere applicate. In particolare essa ha respinto la tesi sostenuta dallo Stato membro, ossia che aveva adottato tutte le misure disponibili nel sistema interno, ed ha insistito sul fatto che dette misure dovrebbero inoltre produrre un concreto effetto in termini di recupero e ciò entro il termine stabilito dalla Commissione.

23.

L’articolo 14, paragrafo 3, della parte II del protocollo 3 stabilisce che alle decisioni di recupero sia data esecuzione effettiva ed immediata. Nella causa Scott, la Corte di giustizia europea ha sottolineato l’importanza della dimensione temporale nell’iter di recupero. La Corte ha precisato che l’applicazione di procedure nazionali non dovrebbe impedire il ripristino della concorrenza effettiva facendo ostacolo all’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. Le procedure nazionali che impediscono il ripristino immediato della situazione antecedente e prorogano l’indebito vantaggio concorrenziale derivante dagli aiuti illegittimi ed incompatibili, non soddisfano i requisiti previsti dall’articolo 14, paragrafo 3, della parte II del protocollo 3.

24.

In tale contesto è importante ribadire che il ricorso di annullamento di una decisione di recupero proposto ex articolo 36 dell’accordo tra gli Stati EFTA sull’istituzione di un’Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia (nel prosieguo «l’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte») non ha effetto sospensivo. Nell’ambito di siffatto ricorso, il beneficiario dell’aiuto può tuttavia chiedere la sospensione dell’esecuzione della decisione di recupero ai sensi dell’articolo 40 dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte. Le domande di sospensione devono precisare i motivi di urgenza e contenere gli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l’adozione del provvedimento provvisorio richiesto (35). La Corte EFTA può, quando reputi che le circostanze lo richiedano, ordinare la sospensione della decisione che viene contestata.

25.

L’articolo 3 dell’accordo SEE obbliga gli Stati EFTA a facilitare l’adempimento dei compiti SEE e impone doveri reciproci di leale collaborazione alle istituzioni SEE e agli Stati EFTA al fine di conseguire gli obiettivi dell’accordo SEE.

26.

Nel contesto dell’esecuzione delle decisioni di recupero, l’Autorità e le autorità degli Stati EFTA devono quindi collaborare per conseguire l’obiettivo del ripristino delle condizioni di concorrenza nel mercato interno.

27.

Uno Stato EFTA, il quale incontri difficoltà impreviste o imprevedibili in occasione dell’esecuzione di una decisione di recupero entro il termine stabilito oppure si renda conto di conseguenze non considerate dall’Autorità, deve sottoporre tali problemi alla valutazione di questa, proponendo appropriate modifiche della decisione stessa (36). In tal caso l’Autorità e lo Stato EFTA interessato devono collaborare in buona fede per superare le difficoltà nel pieno rispetto delle norme dell’accordo SEE (37). Analogamente, il principio di leale collaborazione esige che gli Stati EFTA forniscano all’Autorità tutte le informazioni atte a permettere di stabilire che i provvedimenti adottati costituiscono un’esecuzione adattata della decisione (38).

28.

Il fatto di informare l’Autorità delle difficoltà tecniche e giuridiche causate dall’esecuzione della decisione non sottrae comunque lo Stato EFTA dall’obbligo di compiere tutti i passi necessari presso l’impresa per ripetere l’aiuto e proporre all’Autorità modalità di esecuzione della decisione che consentano di superare le difficoltà in questione (39).

29.

Sia l’Autorità che gli Stati EFTA hanno un ruolo essenziale da svolgere nella esecuzione delle decisioni di recupero e possono contribuire all’efficace attuazione della politica di recupero.

30.

La decisione di recupero dell’Autorità impone allo Stato EFTA l’obbligo di recupero. Essa esige che lo Stato EFTA interessato recuperi un certo importo di aiuto da un beneficiario o da un numero di beneficiari entro un determinato periodo di tempo. L’esperienza dimostra che la rapidità con la quale sono eseguite le decisioni di recupero dipende dal grado di precisione o di completezza di detta decisione. L’Autorità pertanto continuerà ad adoperarsi per fare in modo che la decisione di recupero fornisca una chiara indicazione dell’importo (importi) di aiuto da recuperare, dell’impresa (imprese) tenuta a rimborsare l’aiuto e del termine entro il quale il recupero deve essere completato.

31.

L’aiuto illegale e incompatibile deve essere recuperato presso le imprese che ne hanno effettivamente tratto vantaggio (40). L’Autorità continuerà a seguire la prassi attuale, consistente nell’individuare nelle decisioni di recupero, laddove possibile, l’identità dell’impresa presso la quale l’aiuto deve essere recuperato. Se, nella fase di esecuzione, risultasse che l’aiuto è stato trasferito ad altri soggetti, lo Stato EFTA può dover estendere il recupero per includervi tutti i beneficiari effettivi in modo che l’obbligo di recupero non sia eluso.

32.

La Corte di giustizia europea ha fornito alcuni orientamenti sulle condizioni in base alle quali l’obbligo di recupero deve essere esteso a imprese diverse dal beneficiario iniziale dell’aiuto illegale e incompatibile. Secondo la Corte di giustizia europea, può sussistere trasferimento di vantaggio indebito qualora i beni patrimoniali del beneficiario dell’aiuto iniziale siano trasferiti a una terza parte a un prezzo inferiore al loro valore di mercato, a volte a un’impresa che subentra all’impresa beneficiaria costituita per eludere l’ordine di recupero (41). In linea con tale giurisprudenza, spetterà all’Autorità dimostrare che sono stati ceduti beni patrimoniali a un prezzo inferiore al loro valore di mercato, in particolare a una società che vi subentra e creata al fine di eludere l’ordine di recupero, nel qual caso l’ordine di recupero può essere esteso a detta parte terza. Casi tipici di elusione dell’obbligo di recupero sono i casi in cui il trasferimento non rispecchia alcuna logica economica, eccetto quella di invalidare l’ordine di recupero (42).

33.

Per quanto concerne il trasferimento di azioni di un’impresa che deve rimborsare un aiuto illegale e incompatibile (cessione di azioni), la Corte di giustizia europea ha statuito (43) che la vendita a un terzo di azioni di una siffatta società non influisce sull’obbligo di recupero (44). Laddove si possa stabilire che l’acquirente delle azioni ha pagato il prezzo di mercato prevalente per le azioni di quella impresa, non si può ritenere che abbia fruito di un vantaggio che potrebbe configurare un aiuto di Stato (45).

34.

Quando adotta una decisione di recupero concernenti regimi di aiuti di Stato, l’Autorità, di norma, non è in grado di individuare, nella decisione in sé, tutte le imprese che hanno ricevuto aiuti illegali e incompatibili. È solo al livello del recupero degli aiuti da parte dello Stato EFTA interessato che si renderà necessario verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata (46).

35.

La finalità del recupero è realizzata «quando gli aiuti in parola, eventualmente maggiorati degli interessi di mora, sono stati restituiti dal beneficiario o, in altri termini, dalle imprese che ne hanno tratto effettivo vantaggio. Per effetto di tale restituzione, il beneficiario è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata» (47).

36.

L’Autorità, come ha fatto in passato, specificherà chiaramente nelle sue decisioni di recupero le misure di aiuto illegali e incompatibili che formano oggetto di recupero. Qualora disponga dei dati necessari, l’Autorità inoltre si adopererà per quantificare l’importo esatto di aiuto da recuperare. È chiaro tuttavia che l’Autorità non può e non è legalmente tenuta a fissare l’importo esatto da recuperare. È sufficiente che la decisione dell’Autorità contenga elementi che permettano allo Stato EFTA di determinare senza difficoltà eccessive tale importo (48).

37.

Nel caso di un regime di aiuti illegali e incompatibili, l’Autorità non è in grado di quantificare l’importo di aiuto incompatibile da recuperare presso ciascun beneficiario. Ciò comporta l’analisi dettagliata da parte dello Stato EFTA dell’aiuto accordato in ciascun singolo caso sulla base del regime in questione. Pertanto, nella sua decisione, l’Autorità indica che lo Stato EFTA deve recuperare tutti gli aiuti a meno che siano stati concessi a un progetto specifico che, all’epoca della concessione, rispondeva a tutte le condizioni richieste dai regolamenti di esenzione per categoria o di un regime di aiuti approvato dall’Autorità.

38.

In base all’articolo 14, paragrafo 2, della parte II del protocollo 3, all’aiuto da recuperare ai sensi di una decisione di recupero si aggiungono gli interessi calcolati in base ad un tasso adeguato stabilito dall’Autorità. Gli interessi decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario, fino alla data di recupero (49). La decisione n. 195/04/COL stabilisce che il tasso di interesse è applicato secondo il regime dell’interesse comparato fino alla data di recupero dell’aiuto (50).

39.

In passato le decisioni di recupero della Commissione precisavano un unico termine di due mesi entro il quale lo Stato membro interessato era tenuto a comunicare alla Commissione le misure adottate per conformarsi a una determinata decisione. La Corte di giustizia ha riconosciuto che questo termine deve essere considerato il termine per l’esecuzione della decisione stessa (51).

40.

La Corte ha inoltre concluso che i contatti e i negoziati tra la Commissione e lo Stato membro nel contesto dell’esecuzione della decisione della Commissione, non possono sottrarre lo Stato membro dal dovere di adottare tutti i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla decisione entro il termine prescritto (52).

41.

L’Autorità riconosce che il termine di due mesi per l’esecuzione delle decisioni dell’Autorità è troppo breve nella maggior parte di casi. Tale termine viene pertanto esteso a quattro mesi. D’ora in poi l’Autorità specificherà due termini nelle proprie decisioni:

42.

Se incontra gravi difficoltà che gli impediscono di rispettare l’uno o l’altro di questi termini, lo Stato EFTA interessato deve informare l’Autorità di dette difficoltà fornendo una giustificazione adeguata. L’Autorità può allora prorogare il termine, conformemente al principio di leale collaborazione (53).

43.

Gli Stati EFTA sono responsabili dell’esecuzione della decisione di recupero. In base all’articolo 14, paragrafo 1, della parte II del protocollo 3 lo Stato EFTA interessato adotta tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario.

44.

In tale contesto è importante tener presente che la Corte di giustizia europea ha ribadito in varie occasioni che la decisione indirizzata dalla Commissione a uno Stato membro è obbligatoria per tutti gli organi di questo, ivi compresi quelli giurisdizionali (54). Ciò significa che ciascun organo dello Stato EFTA coinvolto nell’esecuzione di una decisione di recupero deve adottare tutti i provvedimenti necessari per garantire l’attuazione immediata ed effettiva di siffatta decisione.

45.

Il diritto SEE non stabilisce quale organo di uno Stato EFTA debba essere incaricato dell’esecuzione pratica di una decisione di recupero. Spetta all’ordinamento giuridico di ciascuno Stato EFTA designare gli organi che saranno responsabili dell’esecuzione di una decisione di recupero. In generale, gli Stati EFTA hanno scelto di incaricare del controllo del procedimento di recupero un organo centrale (ad esempio un ministero) il quale è in costante contatto con l’Autorità (55).

46.

L’articolo 14, paragrafo 3, del protocollo 3 impone agli Stati EFTA di effettuare il recupero senza indugio. Come indicato nella sezione 3.1, la decisione di recupero deve specificare il termine entro il quale lo Stato EFTA è tenuto a fornire informazioni precise sulle misure che ha adottato e previsto per eseguire la decisione. In particolare, lo Stato EFTA è tenuto a fornire informazioni complete sull’identità dei beneficiari dell’aiuto illegale e incompatibile, sugli importi di aiuto in questione e sulle procedure nazionali applicate per il recupero. Inoltre, lo Stato EFTA è tenuto a fornire una documentazione attestante che ha notificato al beneficiario l’obbligo di rimborsare l’aiuto.

47.

La decisione di recupero non sempre contiene informazioni complete sull’identità del beneficiario né sugli importi di aiuto da recuperare. In tal caso gli Stati EFTA devono individuare senza indugio le imprese oggetto della decisione e quantificare l’importo esatto di aiuto da recuperare presso ciascuna di esse.

48.

In caso di regimi di aiuti illegali e incompatibili, lo Stato EFTA dovrà effettuare un’analisi dettagliata di ogni singolo aiuto concesso in base al regime in questione. Per quantificare l’importo esatto dell’aiuto da recuperare presso ogni singolo beneficiario nell’ambito del regime, esso dovrà determinare in che misura l’aiuto è stato concesso a un progetto specifico che, al momento della concessione, soddisfaceva tutte le condizioni dei regolamenti di esenzione per categoria o un regime di aiuti approvato dall’Autorità. In tali casi, lo Stato EFTA può anche sostanzialmente applicare i criteri de minimis vigenti al momento della concessione dell’aiuto illegale e incompatibile oggetto della decisione di recupero.

49.

Nulla osta a che le autorità nazionali prendano in considerazione l’incidenza del sistema fiscale al fine di determinare l’importo da rimborsare. Qualora il beneficiario di un aiuto illegale e incompatibile abbia pagato imposte sull’importo ricevuto, le autorità nazionali possono, in forza della propria normativa interna, tenere conto del pagamento già effettuato a titolo di imposta recuperando soltanto l’importo netto ricevuto dal beneficiario (56). Secondo l’Autorità, in siffatti casi, è necessario che le autorità nazionali si accertino che il beneficiario non potrà beneficiare di un’ulteriore detrazione fiscale adducendo che il rimborso ha ridotto il suo reddito imponibile, poiché ciò significherebbe che l’importo netto del recupero è inferiore all’importo netto ricevuto inizialmente.

50.

Il diritto SEE non prescrive la procedura che lo Stato EFTA deve applicare per eseguire una decisione di recupero. Tuttavia gli Stati EFTA dovrebbero essere consapevoli del fatto che la scelta e l’applicazione di una procedura nazionale sono subordinate alla condizione che detta procedura consenta l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione dell’Autorità. Ciò implica che le autorità responsabili devono vagliare attentamente l’intera gamma di strumenti di recupero disponibili in base al diritto nazionale e selezionare la procedura più idonea a garantire l’esecuzione immediata della decisione. Esse dovrebbero, ove possibile, utilizzare procedure rapide previste dall’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato. Secondo i principi di equivalenza ed effettività, queste procedure non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico SEE (57).

51.

In generale gli Stati EFTA non possono opporsi in qualsivoglia modo a una decisione di recupero (58). Di conseguenza, le autorità dello Stato EFTA sono tenute a non applicare disposizioni di diritto nazionale che possano ostacolare l’esecuzione immediata della decisione (59).

52.

Una volta determinati i beneficiari, l’importo da recuperare e la procedura applicabile, gli ordini di recupero dovrebbero essere inviati ai beneficiari dell’aiuto illegale e incompatibile senza indugio ed entro il termine prescritto nella decisione dell’Autorità. Le autorità responsabili dell’esecuzione del recupero devono assicurarsi che detti ordini di recupero siano eseguiti e che il recupero sia completato entro il termine precisato nella decisione. Qualora un beneficiario non si conformi all’ordine di recupero, gli Stati EFTA devono ottenere l’esecuzione immediata delle loro richieste di recupero in base al diritto nazionale.

53.

L’esecuzione delle decisioni di recupero può dare luogo a contenzioso dinanzi ai tribunali nazionali. Si possono distinguere due principali categorie di contenzioso inerenti al recupero: le azioni promosse dall’autorità incaricata del recupero volte a ottenere un’ordinanza del giudice per obbligare un beneficiario reticente a rimborsare l’aiuto illegale e incompatibile e le azioni promosse dai beneficiari per impugnare l’ordine di recupero.

54.

L’esecuzione di una decisione di recupero può essere ritardata per anni quando le misure nazionali adottate in vista della sua esecuzione sono impugnate dinanzi ai giudici. A maggior ragione quando la decisione di recupero di per sé è impugnata dinanzi alla Corte EFTA, in particolare se ai giudici nazionali è richiesto di sospendere l’applicazione di misure nazionali in attesa che la Corte EFTA si pronunci sulla validità della decisione di recupero.

55.

In linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia europea, il beneficiario di un aiuto che avrebbe indubbiamente potuto impugnare dinanzi alla Corte EFTA una decisione di recupero della Commissione in forza dell’articolo 36 dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte non può più contestare la validità della decisione in procedimenti dinanzi a un giudice nazionale eccependo la legittimità della decisione (60). Ne consegue che il beneficiario di un aiuto che avrebbe potuto proporre ricorso alla Corte EFTA in forza degli articoli 40 e 41 dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte e non lo abbia presentato non può chiedere una sospensione delle misure adottate dalle autorità nazionali per dare esecuzione alla decisione in questione invocando motivi connessi alla validità della medesima.

56.

D’altro canto, quando non è manifesto che un ricorso di annullamento nei confronti della decisione contestata proposto dal beneficiario sarebbe stato ammissibile, si deve offrire al beneficiario dell’aiuto una protezione giuridica adeguata. Qualora il beneficiario dell’aiuto contesti l’esecuzione della decisione nell’ambito di procedimenti dinanzi un giudice nazionale eccependo l’illegittimità della decisione di recupero, il giudice nazionale dovrebbe basarsi sulla procedura prevista all’articolo 34 dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte (61).

57.

Se il beneficiario chiede inoltre la sospensione temporanea di provvedimenti nazionali di esecuzione della decisione di recupero invocando la presunta illegittimità della decisione di recupero dell’Autorità, il giudice nazionale deve valutare se il caso di specie riunisca le condizioni stabilite dalla Corte di giustizia europea nelle cause Zuckerfabrik  (62) e Atlanta  (63). Questo significa che la sospensione provvisoria può essere ordinata dal giudice nazionale soltanto a condizione che:

58.

Come osservazione preliminare, è importante ribadire che la Corte di giustizia europea ha costantemente dichiarato che il fatto che un beneficiario sia insolvente o oggetto di una procedura fallimentare non ha alcuna incidenza sul suo obbligo di rimborsare un aiuto illegale e incompatibile (65).

59.

Nella maggior parte dei casi relativi ad un beneficiario di aiuto insolvente, non sarà possibile recuperare l’integralità dell’aiuto illegale e incompatibile (inclusi gli interessi) dato che i beni del beneficiario non saranno sufficienti per soddisfare tutti i creditori. Di conseguenza non è possibile ripristinare interamente la situazione quo ante nel modo tradizionale. Visto che la finalità ultima del recupero consiste nel porre fine alla distorsione di concorrenza, la Corte di giustizia europea ha statuito che la liquidazione del beneficiario in tali casi può essere considerata come un’opzione ammissibile al recupero (66). L’Autorità ritiene pertanto che una decisione che ingiunge allo Stato EFTA di recuperare un aiuto illegale e incompatibile presso un beneficiario insolvente possa essere considerata correttamente eseguita una volta che sia effettuato il recupero integrale oppure, in caso di recupero parziale, quando la società sia liquidata e i suoi attivi siano venduti a condizioni di mercato.

60.

Nell’eseguire decisioni di recupero riguardanti beneficiari insolventi, le autorità dello Stato EFTA dovrebbero accertarsi che durante l’intera procedura di insolvenza si tenga debitamente conto dell’interesse del SEE e, più in particolare, della necessità di porre immediatamente fine alla distorsione di concorrenza causata dalla concessione di aiuti illegali e incompatibili.

61.

La semplice richiesta di iscrizione di crediti alla massa fallimentare può non sempre essere sufficiente per garantire l’esecuzione immediata ed effettiva delle decisioni di recupero dell’Autorità. L’applicazione di determinate disposizioni del diritto fallimentare nazionale può vanificare l’effetto di decisioni di recupero consentendo all’impresa di operare anche in assenza di un recupero completo, permettendo pertanto che prosegua la distorsione di concorrenza. L’Autorità ritiene che sia necessario definire gli obblighi incombenti agli Stati EFTA nelle diverse fasi della procedura fallimentare.

62.

Lo Stato EFTA dovrebbe immediatamente richiedere l’iscrizione alla massa fallimentare dei propri crediti (67). In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, il recupero avviene secondo le norme nazionali vigenti in materia di fallimento (68). L’importo da recuperare verrà pertanto rimborsato in base allo status ad esso attribuito alla normativa nazionale.

63.

In passato vi sono stati casi, di cui si è occupata la Commissione, nei quali il curatore fallimentare ha rifiutato di iscrivere alla massa fallimentare un credito vantato a titolo di recupero a causa della forma dell’aiuto illegale e incompatibile concesso (ad esempio qualora l’aiuto sia stato concesso sotto forma di conferimento di capitale). Si tratta di una situazione problematica, particolarmente se un simile rifiuto priva le autorità responsabili dell’esecuzione della decisione di recupero dei mezzi per garantire che l’interesse del SEE sia tenuto in debita considerazione nella procedura di insolvenza. L’Autorità ritiene pertanto che lo Stato EFTA debba contestare l’eventuale rifiuto, opposto dal curatore fallimentare, alla richiesta di iscrizione dei suoi crediti alla massa fallimentare (69).

64.

Per garantire l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione di recupero, l’Autorità ritiene che le autorità responsabili di detta esecuzione dovrebbero inoltre impugnare qualsiasi decisione del curatore fallimentare o del tribunale fallimentare che consenta la prosecuzione dell’attività del beneficiario insolvente oltre i termini fissati nella decisione di recupero. Analogamente, i tribunali nazionali, di fronte a siffatta richiesta, dovrebbero tenere pienamente conto dell’interesse SEE e, più in particolare, della necessità di garantire che l’esecuzione della decisione dell’Autorità sia immediata e che si ponga fine senza indugio alla distorsione di concorrenza causata dall’aiuto illegittimo ed incompatibile. L’Autorità ritiene pertanto che i tribunali nazionali non dovrebbero autorizzare la prosecuzione dell’attività del beneficiario insolvente ove non sia integralmente effettuato il recupero.

65.

Qualora al comitato dei creditori si proponga un piano di prosecuzione che comporti la continuazione dell’attività del beneficiario, le autorità responsabili dell’esecuzione della decisione possono appoggiare tale piano unicamente se garantisce che l’aiuto sarà rimborsato integralmente entro i termini stabiliti nella decisione di recupero dell’Autorità. In particolare, lo Stato EFTA non può rinunciare parzialmente alla sua richiesta di recupero né può accettare qualsiasi altra soluzione che non porti alla cessazione immediata dell’attività del beneficiario. In assenza di un rimborso integrale e immediato dell’aiuto illegittimo e incompatibile, le autorità responsabili dell’esecuzione della decisione dovrebbero prendere tutti i provvedimenti disponibili per opporsi all’adozione di un piano di continuazione e dovrebbero insistere sulla cessazione dell’attività del beneficiario entro il termine fissato nella decisione di recupero.

66.

In caso di liquidazione di un’impresa, fintantoché l’aiuto non sia stato integralmente recuperato, lo Stato EFTA dovrebbe opporsi a qualsiasi trasferimento dei beni patrimoniali che non sia effettuato a condizioni di mercato e/o che sia organizzato per eludere la decisione di recupero. Ai fini del «corretto trasferimento di beni patrimoniali», lo Stato EFTA deve accertarsi che il vantaggio indebito creato dall’aiuto non sia trasferito all’acquirente dei beni. Ciò può verificarsi qualora i beni patrimoniali del beneficiario originale dell’aiuto siano trasferiti a un terzo a un prezzo inferiore al loro valore di mercato oppure a una società di salvataggio costituita per eludere l’ordine di recupero. In tal caso è necessario estendere l’ordine di recupero al terzo interessato in questione (70).

67.

Si ritiene che lo Stato EFTA si sia conformato alla decisione di recupero quando l’aiuto è stato integralmente rimborsato entro il termine prescritto oppure, nel caso di un beneficiario insolvente, quando la società sia stata liquidata a condizioni di mercato.

68.

L’Autorità può anche accettare, in casi debitamente giustificati, l’esecuzione provvisoria della decisione qualora essa sia oggetto di controversia dinanzi a tribunali nazionali o alla Corte EFTA (ad esempio, il pagamento dell’importo integrale dell’aiuto illecito ed illegale in un conto di deposito bloccato (71). Lo Stato EFTA deve accertarsi che cessi nei confronti dell’impresa il vantaggio derivante dall’aiuto illegale e incompatibile (72). Lo Stato EFTA dovrebbe presentare per approvazione, all’Autorità, la giustificazione dell’adozione di siffatti provvedimenti provvisori e la descrizione completa del provvedimento provvisorio previsto.

69.

Qualora lo Stato EFTA in questione non si conformi alla decisione di recupero e non sia stato in grado di dimostrare l’esistenza dell’impossibilità assoluta, l’Autorità può avviare il procedimento di infrazione. Inoltre, purché siano soddisfatte determinate condizioni, l’Autorità può, in applicazione del principio Deggendorf, chiedere allo Stato EFTA in questione di sospendere il pagamento di un nuovo aiuto incompatibile al beneficiario o ai beneficiari interessati.

70.

Qualora lo Stato EFTA in causa non si conformi alla decisione di recupero entro il termine stabilito e non sia stato in grado di dimostrare l’assoluta impossibilità, l’Autorità, come ha già fatto, o qualsiasi altro Stato EFTA interessato può adire direttamente la Corte EFTA ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della parte I in combinato disposto con l’articolo 23, paragrafo 1, della parte II del protocollo 3. L’Autorità può allora invocare argomenti relativi al comportamento degli organi esecutivi, legislativi o giudiziari dello Stato EFTA interessato, dato che lo Stato EFTA viene considerato nella sua unità (73).

71.

Ai sensi dell’articolo 33 dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte, gli Stati EFTA interessati devono prendere i provvedimenti che comporta l’esecuzione delle sentenze della Corte EFTA.

72.

Qualora ritenga che lo Stato EFTA in questione non si sia conformato alla sentenza della Corte EFTA, l’Autorità può adire della questione la Corte EFTA direttamente ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della parte I in combinato disposto con l’articolo 23, paragrafo 2, della parte II del protocollo 3.

73.

Nella sentenza pronunciata nella causa Deggendorf, il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha statuito che «quando la Commissione esamina la compatibilità di un aiuto con il mercato comune, essa deve prendere in considerazione tutti gli elementi pertinenti, ivi compresi eventualmente il contesto già esaminato in una decisione precedente nonché gli obblighi che tale decisione precedente ha potuto imporre ad uno Stato membro. Ne consegue che la Commissione era competente a prendere in considerazione, da un lato, l’eventuale effetto cumulato dai precedenti aiuti […] e dei nuovi aiuti […] e dall’altro, il fatto che gli aiuti [vecchi] dichiarati illegali […] non erano stati restituiti» (74). In applicazione di detta sentenza, e per evitare una distorsione di concorrenza contraria al comune interesse, l’Autorità può ordinare allo Stato EFTA di sospendere il pagamento di un nuovo aiuto compatibile ad un’impresa che abbia a sua disposizione un aiuto illegale incompatibile oggetto di una precedente decisione di recupero e ciò fino a quando lo Stato EFTA si sia accertato che l’impresa in questione ha rimborsato il precedente aiuto illegale incompatibile.

74.

In pratica, nel corso dell’indagine preliminare di una nuova misura di aiuto, l’Autorità chiede allo Stato EFTA di impegnarsi a sospendere il pagamento di nuovi aiuti a favore di qualsiasi beneficiario che debba ancora rimborsare un aiuto illegale e incompatibile oggetto di una precedente decisione di recupero. Se lo Stato EFTA non fornisce tale impegno e/o in assenza di dati chiari sulle misure di aiuto in questione (75) che impediscono all’Autorità di valutare l’impatto globale del vecchio aiuto e del nuovo aiuto sulla concorrenza, l’Autorità adotterà una decisione finale subordinata a condizioni in base all’articolo 7, paragrafo 4, della parte II del protocollo 3 chiedendo allo Stato EFTA interessato di sospendere il pagamento del nuovo aiuto fintantoché non sia accertato che il beneficiario in questione ha rimborsato il precedente aiuto illegale e incompatibile, inclusi gli interessi di mora maturati.

75.

Il principio Deggendorf nel frattempo è stato integrato nel capitolo relativo agli negli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà della guida sugli aiuti di Stato dell’Autorità di vigilanza EFTA (76) e nella decisione n. 195/04/COL, nonché nei regolamenti di esenzione per categoria che sono stati integrati nell’accordo SEE (77). L’Autorità intende integrare tale principio in tutte le prossime norme e decisioni in materia di aiuti di Stato.

76.

Il mantenimento di un sistema di libera concorrenza senza distorsioni è uno dei fondamenti dello spazio economico europeo. Nel quadro della politica di concorrenza SEE, la disciplina degli aiuti di Stato è essenziale per garantire che nel mercato interno continuino a vigere condizioni di parità in tutti i settori economici in Europa. Rispetto a questo compito essenziale, l’Autorità e gli Stati EFTA condividono la responsabilità di garantire la corretta attuazione della disciplina sugli aiuti di Stato e, in particolare, l’esecuzione delle decisioni di recupero.

77.

Mediante la pubblicazione del presente capitolo, l’Autorità intende accrescere la consapevolezza dei principi della politica di recupero degli aiuti illegali e incompatibili, quali definiti dalle Corti delle Comunità europee e dalla Corte EFTA, e chiarire la prassi che essa segue in materia di politica di recupero. L’Autorità si impegna a conformarsi ai suddetti principi testé ribaditi e invita gli Stati EFTA a chiedere consiglio ogniqualvolta incontrino difficoltà nell’esecuzione delle decisioni di recupero. I servizi dell’Autorità restano a disposizione degli Stati EFTA per fornire, se necessario, orientamenti e assistenza.

78.

In cambio, l’Autorità si attende dagli Stati EFTA il rispetto dei principi della politica di recupero. Soltanto grazie agli sforzi congiunti dell’Autorità e degli Stati EFTA, la disciplina in materia di aiuti di Stato potrà essere attuata e conseguire l’obiettivo auspicato, ossia il mantenimento di una concorrenza senza distorsioni nell’ambito del mercato interno.

1.

Le opere audiovisive, e in particolare il cinema, svolgono un ruolo essenziale nel formare le identità europee, sia per gli elementi che accomunano i vari paesi d’Europa, sia per la varietà di culture che caratterizza le nostre diverse tradizioni e la nostra storia. Data l’ampia influenza che esercitano sulla società, si tratta di un fattore fondamentale per il buon funzionamento delle nostre democrazie. Esse sono inoltre al centro delle trasformazioni derivanti dall’evoluzione della società dell’informazione: gli sviluppi tecnologici offrono nuove opportunità per promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio e per accrescere la comprensione reciproca in tutta Europa.

2.

Le opere audiovisive hanno caratteristiche peculiari dovute alla loro duplice natura. Sono beni economici che offrono notevoli opportunità per creare ricchezza e occupazione. Sono anche beni culturali che, al tempo stesso, rispecchiano e modellano la nostra società. Per tale motivo lo sviluppo di questo settore non è mai stato affidato alle sole forze di mercato.

3.

Tra le opere audiovisive hanno particolare rilievo quelle cinematografiche per i costi di produzione e per l’importanza culturale: il bilancio per la produzione di opere cinematografiche è considerevolmente più elevato di quello riservato ad altri tipi di contenuto audiovisivo; tali opere sono più spesso il risultato di coproduzioni internazionali, vengono sfruttate più a lungo e possono usufruire di tutti i canali di distribuzione: cinema, DVD e videocassette (vendita e noleggio), scaricamento da Internet e televisione (pay-per-view, canali a pagamento e canali in chiaro). Le opere cinematografiche devono far fronte alla pesante concorrenza di opere non europee (1).

4.

I presenti orientamenti espongono i principi da seguire nell’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al settore cinematografico e alla produzione televisiva. Essi si basano sul capo 2 della comunicazione della Commissione europea su taluni aspetti giuridici riguardanti le opere cinematografiche e le altre opere audiovisive (2). Il capo 2 illustra la posizione generale della Commissione europea riguardo agli aiuti di Stato al settore cinematografico.

5.

Il cinema e i programmi televisivi sono due delle fonti di intrattenimento più universalmente diffuse ed hanno un notevole impatto su un numero elevato di persone. Nell’attuale fase di sviluppo, viste le particolari caratteristiche della produzione audiovisiva del SEE, risulta difficile per i produttori ottenere un sostegno commerciale iniziale tale da permettere la costituzione di un pacchetto finanziario che consenta di portare avanti i progetti di produzione. L’attività degli Stati SEE volta a promuovere la produzione audiovisiva è quindi di importanza fondamentale per consentire alla cultura e alla capacità creativa locale di esprimersi rispecchiando la varietà e la ricchezza della cultura europea.

6.

Nel pilastro comunitario, il trattato di Maastricht ha riconosciuto a livello comunitario l’estrema importanza della promozione della cultura per l’Unione europea e i suoi Stati membri inserendo la cultura tra le politiche comunitarie cui fa espressamente riferimento il trattato CE (cfr. articolo 151 del trattato CE). Allo stesso tempo esso ha introdotto all’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE la possibilità specifica di un’eccezione al principio generale di incompatibilità previsto dall’articolo 87, paragrafo 1, dello stesso trattato in relazione agli aiuti concessi dagli Stati membri per promuovere la cultura.

7.

Anche l’accordo SEE, all’articolo 13 del protocollo 31, riconosce la necessità di un rafforzamento della cooperazione culturale. L’accordo SEE non contiene una «deroga culturale» simile a quella prevista dall’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE. L’Autorità ritiene tuttavia, in linea con la propria prassi costante (3), che sia possibile approvare misure di sostegno alla produzione cinematografica e televisiva per motivi culturali sulla base dell’articolo 61, paragrafo 3, lettera c) dell’accordo SEE. Nella propria valutazione l’Autorità applicherà i medesimi criteri applicati dalla Commissione europea ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE.

8.

Gli Stati SEE applicano un’ampia gamma di misure di sostegno alla produzione audiovisiva di film e programmi televisivi. Tale sostegno è incentrato sulle fasi di creazione e di produzione di opere cinematografiche ed assume generalmente la forma di sovvenzioni o di anticipi rimborsabili. La giustificazione logica di tali misure è basata su considerazioni di tipo culturale e sulle caratteristiche del settore. Il principale obiettivo culturale delle disposizioni in questione è quello di garantire l’espressione della cultura e del potenziale creativo nazionali e regionali attraverso gli strumenti audiovisivi rappresentati dal cinema e dalla televisione. Esse puntano inoltre a generare la massa critica di attività necessaria per innescare una dinamica di sviluppo e consolidamento del settore attraverso la costituzione di imprese di produzione dalle basi solide e di un serbatoio permanente di competenze umane ed esperienza.

9.

I presenti orientamenti non riguardano l’applicazione degli articoli 52 e 54 dell’accordo SEE (pratiche anticoncorrenziali delle imprese) al settore audiovisivo (4).

10.

Le norme fondamentali sugli aiuti di Stato contenute nell’accordo SEE sono le seguenti: l’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3 fa obbligo agli Stati EFTA (5) di informare l’Autorità di ogni progetto diretto a istituire o modificare aiuti prima di dare esecuzione alle misure in questione. l’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE vieta gli aiuti, concessi dagli Stati o mediante risorse statali, che falsino o minaccino di falsare la concorrenza e gli scambi tra gli Stati SEE. L’Autorità può tuttavia esonerare da tale divieto alcuni aiuti di Stato: in particolare, l’articolo 61, paragrafo 3, dell’accordo SEE elenca alcuni tipi di aiuti che l’Autorità può autorizzare in considerazione dei loro effetti. Una delle eccezioni è quella prevista dall’articolo 61, paragrafo 3, lettera c), per gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza in misura contraria al comune interesse. Nella propria prassi di esame dei casi l’Autorità, sulla base di tale disposizione, ha autorizzato misure di sostegno alla produzione cinematografica e televisiva volte alla promozione della cultura, tenendo conto dei criteri sviluppati dalla Commissione europea.

11.

Nel valutare i regimi di sostegno alla produzione cinematografica e televisiva l’Autorità deve verificare:

La seconda condizione riguarda in maniera specifica i regimi di sostegno alla produzione cinematografica e televisiva, mentre l’altra è utilizzata per le verifiche relative agli aiuti statali a prescindere dal settore.

12.

L’Autorità deve verificare che i criteri di ammissibilità previsti dai regimi di aiuti di Stato non contengano elementi in contrasto con le disposizioni dell’accordo SEE in settori diversi da quello degli aiuti di Stato. L’Autorità deve verificare, tra l’altro, che siano rispettati i principi che vietano la discriminazione in base alla nazionalità e sanciscono la libertà di stabilimento, la libera circolazione delle merci e la libertà di prestare servizi (articoli 4, 11, 13, 28, 31, 34 e 36 dell’accordo SEE). Quando le disposizioni che violano detti principi non siano scindibili dal funzionamento del sistema di aiuti, l’Autorità fa rispettare i principi in questione applicando le norme sulla concorrenza.

13.

In osservanza dei suddetti principi i regimi di aiuti non devono, ad esempio, riservare gli aiuti ai soli cittadini dello Stato in questione; stabilire che i beneficiari debbano essere imprese nazionali costituite a norma del diritto commerciale nazionale (devono poter usufruire degli aiuti anche le imprese costituite in uno Stato SEE ed operanti in un altro tramite una filiale o agenzia permanente, e il requisito di avere un’agenzia dovrebbe esser fatto valere solo al momento del versamento del sussidio); esigere per i dipendenti di imprese straniere che forniscono servizi cinematografici il rispetto delle norme del lavoro nazionali.

14.

Alcuni regimi di aiuti alla produzione cinematografica e televisiva sono finanziati mediante tributi parafiscali. In base alla prassi seguita dalla Commissione europea e alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, perché vi sia compatibilità con l’accordo SEE, i prodotti importati non possono essere soggetti a tributo e la produzione nazionale non può usufruire di riduzioni dell’aliquota fiscale all’esportazione quando i regimi che contengono le disposizioni in materia avvantaggino soltanto i produttori nazionali o li favoriscano rispetto ai loro concorrenti di un altro Stato SEE.

15.

I criteri specifici in base ai quali la Commissione europea valuta attualmente gli aiuti di Stato alla produzione cinematografica e televisiva conformemente alla deroga culturale prevista dall’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE sono stati enunciati nella sua decisione del giugno 1998 sul sistema francese di aiuti automatici alla produzione cinematografica. Si tratta dei criteri seguenti, applicati dall’Autorità nella propria analisi di casi simili ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell’accordo SEE:

16.

L’Autorità ritiene che gli aiuti debbano interessare il bilancio generale di uno specifico progetto cinematografico e che il produttore debba essere libero di scegliere le voci del bilancio da spendere in altri Stati SEE. Le imprese che producono film e programmi televisivi possono inoltre usufruire di altri tipi di sovvenzioni concesse nell’ambito dei regimi di aiuti nazionali orizzontali, approvati dall’Autorità in virtù delle deroghe di cui all’articolo 61, paragrafo 3, lettere a) e c), dell’accordo SEE (ad esempio aiuti regionali, aiuti alle PMI, a ricerca e sviluppo, formazione e occupazione).

17.

L’Autorità accetta che gli Stati EFTA richiedano, quale criterio di ammissibilità per la concessione delle sovvenzioni, che una determinata percentuale del bilancio della produzione cinematografica venga spesa sul proprio territorio. Ciò in considerazione del fatto che una certa dose di territorializzazione della spesa può risultare necessaria per garantire il mantenimento delle competenze umane e tecniche occorrenti per realizzare opere a carattere culturale. Tale percentuale dovrebbe essere mantenuta al livello minimo occorrente per promuovere obiettivi culturali.

18.

Viste inoltre le particolari caratteristiche della produzione cinematografica, l’Autorità ritiene che il bilancio complessivo di una produzione audiovisiva corrisponda alla cifra messa in gioco per realizzarla ed ammette pertanto che, ai fini del calcolo degli aiuti, vada preso come riferimento il bilancio complessivo, indipendentemente dalla natura delle singole voci di spesa che esso contiene. Il fatto di sovvenzionare voci specifiche del bilancio di un film potrebbe trasformare tali aiuti in una preferenza nazionale per i settori interessati da dette voci, il che potrebbe rivelarsi incompatibile con la normativa.

19.

I fondi forniti direttamente da programmi comunitari quali MEDIA Plus non incidono sul calcolo del tetto massimo del 50 %. I programmi in questione promuovono la distribuzione di film nazionali all’estero, e di conseguenza i loro effetti non si aggiungono a quelli prodotti dai regimi nazionali, che si concentrano invece sulla produzione e sulla distribuzione.

20.

Gli obblighi giuridici di investimento nella produzione audiovisiva imposti dagli Stati EFTA alle emittenti televisive non costituiscono aiuti di Stato qualora tali investimenti comportino un compenso ragionevole per le emittenti. Per valutare in che misura tali obblighi giuridici possano essere propriamente considerati aiuti di Stato, occorre tenere conto dell’evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee in seguito alla sentenza emessa il 13 marzo 2001 nella causa C-379/98 (PreussenElektra).

21.

Secondo l’Autorità, i suddetti criteri consentono di raggiungere un equilibrio tra gli obiettivi di creazione culturale, lo sviluppo della produzione audiovisiva del SEE e il rispetto della normativa SEE sugli aiuti di Stato.