1.

Il presente rinvio pregiudiziale si inserisce nell’ambito di una controversia nella quale si discutono i poteri di controllo dell’organismo di regolamentazione tedesco ( 2 ) per quanto riguarda le decisioni del gestore dell’infrastruttura relative ai canoni che le imprese di trasporto ferroviario devono versare. Alcune di esse hanno chiesto, invano, a tale organismo di regolamentazione di ordinare al gestore dell’infrastruttura il rimborso dei canoni che ritenevano indebitamente versati.

2.

Il giudice chiamato a dirimere la controversia invita la Corte ad interpretare varie disposizioni della direttiva 2012/34/UE ( 3 ), relative alla competenza degli organismi di regolamentazione nazionali nel settore ferroviario.

3.

Ai sensi dell’articolo 3 («Definizioni»):

«Ai fini della presente direttiva si intende per:

(…)

(…)

(…)

(…)».

4.

L’articolo 55 («Organismo di regolamentazione») così dispone:

«1.   Ciascuno Stato membro istituisce un organismo di regolamentazione nazionale unico per il settore ferroviario. (…)

(…)».

5.

L’articolo 56 («Funzioni dell’organismo di regolamentazione») recita:

«1.   Fatto salvo l’articolo 46, paragrafo 6, un richiedente ha il diritto di adire l’organismo di regolamentazione se ritiene di essere stato vittima di un trattamento ingiusto, di discriminazioni o di qualsiasi altro pregiudizio, in particolare avverso decisioni prese dal gestore dell’infrastruttura o eventualmente dall’impresa ferroviaria o dall’operatore di un impianto di servizio in relazione a quanto segue:

(…)

(…)

2.   Fatte salve le competenze delle autorità nazionali garanti della concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari, l’organismo di regolazione dispone della facoltà di monitorare la situazione concorrenziale sui mercati dei servizi ferroviari, incluso in particolare il mercato per i servizi di trasporto passeggeri ad alta velocità, e le attività dei gestori dell’infrastruttura in relazione alle lettere da a) a j) del paragrafo 1. L’organismo di regolazione controlla, in particolare, il rispetto del paragrafo 1, lettere da a) a j), di propria iniziativa e al fine di evitare discriminazioni nei confronti dei richiedenti. In particolare controlla che il prospetto informativo della rete non contenga clausole discriminatorie o non attribuisca al gestore dell’infrastruttura poteri discrezionali che possano essere utilizzati per discriminare i richiedenti.

(…)

6.   L’organismo di regolamentazione garantisce che i canoni fissati dal gestore dell’infrastruttura siano conformi al capo IV, sezione 2, e non siano discriminatori. Le trattative tra i richiedenti e un gestore dell’infrastruttura concernenti il livello dei canoni di utilizzo dell’infrastruttura sono permesse soltanto se si svolgono sotto la supervisione dell’organismo di regolamentazione. Quest’ultimo interviene se le trattative possono contravvenire alle prescrizioni del presente capo.

(…)

9.   L’organismo di regolazione esamina tutti i reclami e, a seconda dei casi, richiede le informazioni pertinenti e avvia consultazioni con tutte le parti interessate entro un mese dal ricevimento del reclamo. Esso decide in merito ai reclami, adotta le misure necessarie per rimediare alla situazione e informa le parti interessate della sua decisione motivata entro un lasso di tempo ragionevole e prestabilito, in ogni caso non superi ore a sei settimane dal ricevimento di tutte le informazioni pertinenti. Fatte salve le competenze delle autorità nazionali garanti della concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari, ove opportuno l’organismo di regolazione decide di propria iniziativa in merito a misure adeguate per correggere le discriminazioni contro i richiedenti, le distorsioni del mercato e altri eventuali sviluppi indesiderabili su questi mercati, con particolare riferimento al paragrafo 1, lettere da a) a j).

La decisione dell’organismo di regolamentazione è vincolante per tutte le parti cui è destinata e non è soggetta al controllo di un’altra istanza amministrativa. L’organismo di regolamentazione può imporre il rispetto delle proprie decisioni comminando adeguate sanzioni, anche in forma di ammende.

(…)».

6.

Nell’allegato VII («Schema della procedura di assegnazione») si legge:

(…)».

7.

L’articolo 66 («L’autorità di regolamentazione e le sue funzioni») dispone quanto segue:

«(1)   Se il titolare di un’autorizzazione di accesso ritiene di essere stato discriminato o altrimenti leso nei suoi diritti dalle decisioni di un gestore dell’infrastruttura ferroviaria, ha il diritto di adire l’organismo di regolamentazione (…).

(…)

(3)   Se non si raggiunge un accordo sull’accesso o su un contratto quadro, le decisioni del gestore dell’infrastruttura ferroviaria possono essere esaminate dall’autorità di regolamentazione su istanza del titolare di un’autorizzazione di accesso o d’ufficio. L’istanza deve essere presentata entro un termine in cui (…) la proposta di concludere gli accordi può essere accettata.

(4)   In particolare, possono essere oggetto di controllo, su istanza o d’ufficio:

(…)

(…)».

8.

L’articolo 67 («Poteri dell’autorità di regolamentazione, monitoraggio del mercato dei trasporti, disposizioni di esecuzione») così stabilisce:

«(1)   L’autorità di regolamentazione può adottare, nei confronti delle ferrovie e di altre persone soggette alle disposizioni della presente legge, le misure necessarie per eliminare o prevenire le violazioni della presente legge o di atti dell’Unione europea direttamente applicabili nell’ambito di applicazione della presente legge. (…)

(…)».

9.

L’articolo 68 («Decisioni dell’autorità di regolamentazione») così dispone:

«(1)   L’autorità di regolamentazione esamina il reclamo entro un mese dal ricevimento. A tal fine, chiede alle parti interessate di fornire le informazioni necessarie al processo decisionale e avvia consultazioni con tutte le parti interessate. Essa decide su tutti i reclami e sulle misure necessarie per rimediare alla situazione e informa le parti interessate della propria decisione motivata entro un lasso di tempo ragionevole e prestabilito e, in ogni caso, non superiore a sei settimane dal ricevimento di tutte le informazioni pertinenti. Fatte salve le competenze delle autorità garanti della concorrenza, esso decide d’ufficio le misure adeguate per evitare discriminazioni e distorsioni del mercato.

(2)   Se, nel caso di cui all’articolo 66, paragrafi 1 e 3, la decisione di un gestore dell’infrastruttura pregiudica il diritto del titolare di un diritto di accesso all’infrastruttura ferroviaria:

La decisione citata nella prima frase può riguardare anche il prospetto informativo della rete ferroviaria o le condizioni di utilizzo degli impianti di servizio.

(3)   l’autorità di regolamentazione può, con effetto per il futuro, imporre al gestore dell’infrastruttura ferroviaria di modificare le misure di cui all’articolo 66, paragrafo 4, o dichiararle decadute, nella misura in cui non sono conformi alle disposizioni della presente legge o agli atti dell’Unione europea direttamente applicabili nell’ambito di applicazione della presente legge».

10.

Tra il 2002 e il 2011, la DB Netz AG ( 5 ), gestore di parte dell’infrastruttura ferroviaria tedesca, ha fissato i canoni di accesso all’infrastruttura per ciascun periodo di vigenza dell’orario di servizio.

11.

La Länderbahn GmbH DLB, la Prignitzer Eisenbahn GmbH, la Ostdeutsche Eisenbahn e la Ostseeland Verkehrs GmBH (in prosieguo: «le ricorrenti») sono imprese di trasporto ferroviario che utilizzano l’infrastruttura gestita dalla DB Netz.

12.

Le ricorrenti contestavano l’applicazione di un «fattore regionale» che faceva parte degli elementi di tariffazione per l’utilizzo dell’infrastruttura della DB Netz. Esse ritenevano che i canoni fissati dalla DB Netz fossero, in parte, illegittimi, in quanto il «fattore regionale» era discriminatorio nei confronti delle imprese che gestivano linee regionali ( 6 ). Di conseguenza, o hanno pagato i canoni richiesti con riserva o hanno trattenuto il pagamento.

13.

Il 5 marzo 2010, la Bundesnetzagentur, nell’esaminare i canoni approvati dalla DB Netz, ha emesso una decisione in cui ( 7 ):

14.

Il 9 novembre 2017 la Corte ha pronunciato la sentenza CTL Logistics ( 9 ), nella quale, dopo aver analizzato il diritto tedesco ( 10 ), ha affermato che le disposizioni della direttiva 2001/14/CE ( 11 ), che ha preceduto la direttiva 2012/34, «ostano all’applicazione di una normativa nazionale (…) la quale preveda un sindacato dell’equità dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, caso per caso, da parte dei giudici ordinari, e la possibilità di modificare, eventualmente, l’importo di tali diritti, indipendentemente dal controllo esercitato dall’organismo di regolamentazione».

15.

Sulla base della sentenza CTL Logistics, le ricorrenti chiedevano alla Bundesnetzagentur di accertare l’inefficacia dei canoni approvati per gli orari di servizio dal 2003 al 2011 nonché di condannare la DB Netz al rimborso dei canoni pagati in eccesso.

16.

Con decisioni, sostanzialmente identiche, dell’11 ottobre 2019, del 3 luglio 2020 e dell’11 dicembre 2020, la Bundesnetzagentur respingeva le domande delle ricorrenti. Essa ha ritenuto che non vi fosse alcuna base giuridica per la richiesta di una revisione ex post, in quanto le imprese ferroviarie potevano contestare i canoni solo durante la loro vigenza.

17.

Con ricorsi proposti il 6 e il 9 novembre 2019, le ricorrenti hanno chiesto al Verwaltungsgericht Köln (Tribunale amministrativo di Colonia, Germania) di dichiarare che la Bundesnetzagentur è tenuta a effettuare un controllo ex post che le consenta di dichiarare inefficaci i canoni controversi con effetto ex tunc e di obbligare la DB Netz a rimborsarli.

18.

Tale tribunale, prima di pronunciarsi sulla domanda delle ricorrenti, ha bisogno di sapere, in sintesi:

19.

È in tale contesto che il Verwaltungsgericht Köln (Tribunale amministrativo di Colonia) sottopone cinque questioni pregiudiziali per le quali suggerirò, su indicazione della Corte, una risposta alle prime quattro, che sono così formulate:

20.

La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 2 settembre 2022.

21.

Hanno presentato osservazioni scritte la Prignitzer Eisenbahn GmbH, la Ostdeutsche Eisenbahn e la Ostseeland Verkehrs GmBH (congiuntamente), la DB Netz, i governi tedesco, lituano, norvegese e polacco, nonché la Commissione europea.

22.

All’udienza del 15 giugno 2023 sono comparsi la Prignitzer Eisenbahn (in rappresentanza inoltre della Ostdeutsche Eisenbahn e della Ostseeland Verkehr), la DB Netz, i governi tedesco, austriaco e polacco, nonché la Commissione.

23.

Il giudice del rinvio parte dal presupposto che la direttiva 2012/34 sia applicabile e chiede pertanto l’interpretazione dell’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della stessa.

24.

Tuttavia, i canoni controversi, relativi al periodo 2003-2011, sono stati fissati e riscossi sotto la vigenza della precedente direttiva, la 2001/14, per cui si potrebbe sostenere che sarebbe quest’ultima a doversi applicare ratione temporis ( 12 ).

25.

In ogni caso, l’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9 della direttiva 2012/34 corrisponde alle disposizioni meno dettagliate dell’articolo 30, paragrafi 2, 3 e 5 della direttiva 2001/14 ( 13 ). Di conseguenza, come confermato da tutte le parti in udienza, nulla osta a concentrare l’attenzione sull’articolo 56 della direttiva 2012/34, come chiede il giudice del rinvio.

26.

L’ordinanza di rinvio cita la sentenza CTL Logistics, alla quale fa più volte riferimento, e quella dell’8 luglio 2021, la sentenza Koleje Mazowieckie ( 14 ). Al momento della formulazione della domanda di pronuncia pregiudiziale, la Corte non aveva ancora pronunciato la sentenza DB Station.

27.

Quest’ultima sentenza, pronunciata il 27 ottobre 2022, è stata costantemente richiamata da alcune delle parti e degli intervenienti nel procedimento, considerando che essa rispondesse a diverse questioni pregiudiziali qui sollevate ( 15 ).

28.

Il giudice del rinvio desidera sapere se il sistema di imposizione dei canoni possa essere impugnato «anche quando il periodo di validità del canone da esaminare sia già scaduto».

29.

Dall’ordinanza di rinvio risulta che la Bundesnetzagentur, nel respingere il reclamo delle società ricorrenti, ha vincolato il diritto di impugnare l’approvazione dei canoni alla condizione che ciò avvenisse entro il periodo di vigenza degli stessi ( 16 ). Non sarebbe possibile, pertanto, contestare i «canoni pregressi» ( 17 ).

30.

Detta posizione sembra riflettere la soluzione adottata all’epoca dalla legislazione ( 18 ) e dalla giurisprudenza ( 19 ) tedesche, secondo cui la Bundesnetzagentur poteva solo controllare i canoni in vigore e adottare decisioni con effetti per il futuro ( 20 ).

31.

Tuttavia, la soluzione derivante dal diritto dell’Unione non consente una siffatta restrizione temporale, come riconosce lo stesso governo tedesco nelle sue osservazioni scritte ( 21 ) che fanno riferimento alla sentenza DB Station.

32.

L’articolo 56, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2012/34 consente ai richiedenti di adire «l’organismo di regolamentazione (…) in relazione a quanto segue: (…) livello o struttura dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura che è tenuto o può essere tenuto a pagare». Letteralmente, questa formulazione potrebbe far pensare che i ricorsi riguardino solo i canoni in vigore o futuri, ma non è stata questa l’interpretazione della Corte di giustizia.

33.

Infatti, la sentenza DB Station ha dichiarato che «qualora sia adito [un organismo di regolamentazione] in base all’articolo 30, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, [esso] non può validamente negare la propria competenza a pronunciarsi sulla legittimità dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura riscossi in passato» ( 22 ). Ciò si verifica anche quando «una disposizione del diritto nazionale (…), non gli consentirebbe di pronunciarsi sulla legittimità dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura già riscossi» ( 23 ).

34.

L’organismo di regolamentazione è pertanto competente ad esaminare la legittimità dei canoni imposti e riscossi in relazione agli orari di servizio pregressi e, se necessario, a dichiararli nulli.

35.

Orbene, è legittimo chiedersi se il diritto delle imprese di trasporto ferroviario di chiedere la revisione dei «canoni pregressi» non sia soggetto a termini ( 24 ) o, al contrario, possa essere assoggettato a limitazioni temporali ispirate al principio della certezza del diritto. Questo problema è stato al centro di gran parte delle argomentazioni presentate in udienza, sebbene il giudice del rinvio non vi abbia fatto esplicito riferimento. Lo affronterò, dunque, per completezza.

36.

In mancanza di una disposizione esplicita nella direttiva 2012/34, spetta agli Stati membri, in conformità al principio dell’autonomia procedurale, fissare i limiti temporali delle azioni con cui i singoli chiedono, dinanzi agli organi nazionali, il rimborso di somme indebitamente versate in violazione del diritto dell’Unione. Gli Stati membri devono in ogni caso conformarsi ai principi di effettività e di equivalenza ( 25 ).

37.

Tuttavia, secondo le informazioni fornite in udienza, il diritto tedesco non sembra prevedere detti limiti temporali in modo specifico per i canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria ( 26 ).

38.

In tale contesto, spetterà al giudice del rinvio stabilire se le norme tedesche lascino di fatto aperto il termine di ricorso a tempo indeterminato o se, al contrario, prevedano limiti temporali per il suo esercizio, basati sulla prescrizione dei diritti o sulla decadenza (preclusione) delle azioni.

39.

Nell’ambito di tale valutazione del diritto interno, che, ripeto, solo il giudice del rinvio è in grado di effettuare, può essere rilevante valutare se il principio della certezza del diritto debba prevalere sul principio di legalità (dato che il fattore regionale utilizzato è stato dichiarato illegittimo per essere poi soppresso) e se vi siano elementi per dedurre che si era creato un legittimo affidamento secondo il quale i «canoni pregressi» non sarebbero più stati contestati.

40.

Se si ammette che i termini generali di prescrizione, di diritto civile o amministrativo, o i termini di decadenza possono essere applicati direttamente o per analogia, il giudice del rinvio dovrà individuare il momento in cui essi iniziano a decorrere, questione che dipende anch’essa, in linea di principio, dal diritto nazionale ( 27 ).

41.

A tal fine, in udienza sono stati presi in considerazione due possibili dies a quo:

42.

In sintesi, ritengo che la sentenza DB Station contenga la chiave di lettura per risolvere la prima questione pregiudiziale nel senso che l’organismo di regolamentazione può controllare la legittimità dei canoni relativi a periodi di vigenza già scaduti. Spetta al giudice del rinvio valutare se, in base alle norme nazionali, l’esercizio del diritto di contestare tali canoni sia soggetto a termini e se questi ultimi siano stati rispettati nel procedimento iniziale.

43.

In caso di risposta affermativa alla sua prima questione (come da me suggerito), il giudice del rinvio desidera sapere se, ai sensi dell’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della direttiva 2012/34, «in caso di controllo ex post di canoni pregressi, l’organismo di regolamentazione può dichiararli inefficaci con effetto ex tunc».

44.

Nel definire le funzioni dell’organismo di regolamentazione, l’articolo 56, paragrafo 9, della direttiva 2012/34 gli conferisce ampi poteri di intervento, in virtù dei quali può adottare misure adeguate per «correggere (…) sviluppi indesiderabili su questi mercati [ferroviari], con particolare riferimento al paragrafo 1, lettere da a) a j)».

45.

La competenza di controllo dell’organismo di regolamentazione, che può essere estesa ai «canoni pregressi» nei termini che ho precedentemente esposto, gli consente di dichiarare l’inefficacia delle decisioni impugnate, che saranno private di fondamento giuridico. Ritengo che ciò derivi dall’articolo 56, paragrafo 9, della direttiva 2012/34 che, come ho appena indicato, autorizza l’organismo di regolamentazione, dopo la ricezione e trattazione di un reclamo ( 28 ), ad adottare le «misure necessarie per rimediare alla situazione» mediante decisioni vincolanti per tutte le parti interessate.

46.

Il fatto che dal diritto nazionale non derivi una soluzione analoga non rappresenterebbe un ostacolo: la Corte ha sottolineato «che le disposizioni dell’[articolo 56, paragrafo 9, della direttiva 2012/34] sono incondizionate e sufficientemente precise e sono, pertanto, dotate di effetto diretto (…). Pertanto, tali disposizioni vincolano tutte le autorità degli Stati membri, vale a dire non soltanto i giudici nazionali, ma anche tutti gli organi amministrativi, comprese le autorità decentrate, e tali autorità sono tenute a darvi applicazione» ( 29 ).

47.

L’inefficacia così dichiarata si proietta retroattivamente (ex tunc) fino al momento stesso in cui è sorta. Questa è la logica di qualunque sistema di ricorso che consenta a un organo amministrativo o giudiziario di annullare gli atti sottoposti al suo controllo.

48.

Secondo questa logica, se le decisioni del gestore dell’infrastruttura sono illegittime e vengono rese inefficaci dall’organismo di regolamentazione a causa dei vizi che contengono, la dichiarazione di quest’ultimo implica che l’atto impugnato è nullo, in tutto o in parte, ab initio.

49.

Tuttavia, la dichiarazione di nullità con effetto ex tunc non sembra essere stata la soluzione adottata dal legislatore tedesco all’articolo 68, paragrafo 3, dell’ERegG, pur essendo necessaria ai sensi del diritto dell’Unione per i suddetti motivi ( 30 ).

50.

Subordinata alla risposta affermativa alle due questioni precedenti, la terza è volta a stabilire se l’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della direttiva 2012/34 «non osti ad una normativa nazionale che esclude la possibilità di un controllo ex post dei canoni pregressi con effetto ex tunc».

51.

In realtà, la risposta a detta questione si deduce da quella data alla seconda (si potrebbe peraltro rispondere congiuntamente alle due questioni), sulla base delle seguenti premesse:

52.

Di conseguenza, l’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della direttiva 2012/34 non autorizza il diritto nazionale a impedire agli organismi di regolamentazione del settore ferroviario di controllare la legittimità dei canoni relativi ad esercizi già scaduti, entro i termini consentiti. Lo stesso articolo della direttiva 2012/34 impedisce al diritto nazionale di vietare che la dichiarazione di nullità di un canone retroagisca (ex tunc) fino al momento in cui tale canone è entrato in vigore.

53.

Il giudice del rinvio desidera sapere se «le misure correttive (…) rientranti nella competenza dell’organismo di regolamentazione sul piano delle conseguenze giuridiche possono altresì, in sostanza, prevedere il rimborso dei canoni illegittimamente riscossi dal gestore dell’infrastruttura, sebbene le domande di rimborso delle imprese ferroviarie nei confronti dei gestori dell’infrastruttura possano essere fatte valere in sede civile».

54.

La questione parte dal presupposto che, in Germania, le imprese ferroviarie possono, in ogni caso, adire i giudici civili per chiedere al gestore dell’infrastruttura il rimborso dei canoni illegittimamente riscossi.

55.

Di conseguenza, ritengo che il dubbio è se le stesse imprese ferroviarie, conformemente alla direttiva 2012/34, possano anche adire l’organismo di regolamentazione per ottenere tale rimborso. La risposta sarebbe positiva solo se tale organismo avesse la facoltà di ordinare il rimborso al gestore dell’infrastruttura.

56.

Dal punto 97 della sentenza CTL Logistics si evince che l’intervento dell’organismo di regolamentazione è determinante per accertare l’illegittimità dei canoni, in quanto presupposto indispensabile affinché i giudici civili possano successivamente ordinarne il rimborso. Questa affermazione è confermata, in termini analoghi e per le domande relative a un’azione di responsabilità, dalla sentenza Koleje Mazowieckie ( 31 ).

57.

La questione che si pone ora è se l’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della direttiva 2012/34 conferisca all’organismo di regolamentazione del settore ferroviario il potere di ordinare esso stesso il rimborso dei canoni illegittimamente riscossi, evitando procedimenti paralleli o successivi.

58.

La soluzione a tale problema è legata alla questione se gli organismi di regolamentazione nazionali possano interferire nei rapporti tra operatori economici soggetti, in linea di principio, al diritto privato ( 32 ), e ciò sia dal punto di vista dichiarativo (dichiarazione di nullità di un contratto) ( 33 ) sia da quello esecutivo (ordini di rimborso, domande di risarcimento di una parte nei confronti dell’altra). Ancora una volta, se non vi è una soluzione predeterminata dal diritto dell’Unione, spetta al diritto di ciascuno Stato membro optare per l’una o l’altra.

59.

Sotto il profilo del diritto dell’Unione, è sufficiente affermare che, per quanto riguarda la fase dichiarativa, la sentenza CTL Logistics ha risolto i dubbi sui poteri degli organismi di regolamentazione del settore ferroviario nel senso precedentemente esposto, che il legislatore tedesco ha recepito ( 34 ).

60.

Per contro, per quanto riguarda la fase esecutiva, il diritto dell’Unione non sempre contiene disposizioni esplicite sul potere degli organismi di regolamentazione di obbligare le imprese sottoposte al loro controllo a rimborsare le somme illegittimamente percepite. In mancanza di tali disposizioni, gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità a tali fini.

61.

In una causa relativa al mercato interno dell’elettricità ( 35 ), la Corte ha ritenuto che la direttiva 2009/72/CE ( 36 ) non osta a che uno Stato membro conferisca all’autorità di regolazione nazionale il potere di ordinare alle società elettriche di restituire ai loro clienti la somma corrispondente ai pagamenti eseguiti in applicazione di clausole che essa ha dichiarato illegittime ( 37 ).

62.

Il ragionamento della sentenza Green Network può essere utile per la presente causa. In tale sentenza, la Corte di giustizia:

63.

In sintesi, la Corte ha ritenuto che, in considerazione della formulazione aperta delle disposizioni della direttiva 2009/72, sebbene quest’ultima non imponga che all’autorità di regolamentazione sia attribuita la competenza ad ordinare la restituzione, ciascuno Stato membro può prevederlo nella propria legislazione interna.

64.

Per quanto riguarda la direttiva 2012/34, all’organismo di regolamentazione «spetta la “facoltà di monitorare la situazione concorrenziale sui mercati dei servizi ferroviari” e di controllare, in tale ambito, le decisioni di coloro che sono attivi nel settore ferroviario, in particolare riguardo ai diversi elementi elencati all’articolo 56, paragrafo 1, della direttiva 2012/34» ( 42 ).

65.

Nello specifico, l’articolo 56, paragrafo 1, lettere d) ed e), della direttiva 2012/34 conferisce al richiedente «il diritto di adire l’organismo di regolamentazione se ritiene di essere stato vittima di un trattamento ingiusto, di discriminazioni o di qualsiasi altro pregiudizio, in particolare avverso decisioni prese dal gestore dell’infrastruttura (…), in relazione a quanto segue: (…) sistema di imposizione dei canoni [e] livello o struttura dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura che è tenuto o può essere tenuto a pagare».

66.

Questo potere ha il suo rovescio nella facoltà dell’organismo di regolamentazione di dichiarare se le decisioni del gestore dell’infrastruttura relative ai canoni siano o meno valide. L’organismo di regolamentazione deve garantire, ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 6, della direttiva 2012/34, «(…) che i canoni fissati dal gestore dell’infrastruttura siano conformi al capo IV, sezione 2, e non siano discriminatori» ( 43 ).

67.

Fino a questo punto, nulla indica che le decisioni dell’organismo di regolamentazione del settore ferroviario non siano che meramente dichiarative. La direttiva 2012/34 non prevede alcun obbligo per gli Stati membri di dotare l’organismo di regolamentazione di poteri esecutivi. Si applicherebbe quindi lo stesso criterio (la direttiva non richiede né osta) della sentenza Green Network.

68.

Si potrebbe tuttavia sostenere che le funzioni dell’organismo di regolamentazione del settore ferroviario, ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 9, della direttiva 2012/34, vadano oltre quelle dichiarative, in quanto esso è autorizzato ad adottare «misure adeguate per correggere le discriminazioni contro i richiedenti, le distorsioni del mercato e altri eventuali sviluppi indesiderabili su questi mercati, con particolare riferimento al paragrafo 1, lettere da a) a j)».

69.

Secondo tale argomentazione, la capacità di reazione che la direttiva 2012/34 attribuisce all’organismo di regolamentazione in ambito ferroviario sarebbe superiore rispetto a quella concepita dalla direttiva 2009/72. I suoi poteri (di «rimediare» e «correggere») supererebbero l’ambito meramente dichiarativo e comprenderebbero poteri esecutivi, come quello di ordinare la restituzione dei canoni illegittimamente riscossi dall’amministratore dell’infrastruttura.

70.

Tuttavia, non credo che le differenze tra le due direttive siano così rilevanti. Se si osserva la direttiva 2009/72, l’effetto vincolante delle decisioni dell’organismo di regolamentazione nel settore dell’energia elettrica si ricollegava anche alla capacità di imporne l’osservanza. Così, ad esempio, il suo articolo 37, paragrafo 10, lo autorizzava «a chiedere ai gestori del sistema di trasmissione e di distribuzione, se necessario, di modificare le condizioni e le modalità, comprese le tariffe». In alcuni casi, potevano «decidere in merito ad adeguate misure di compensazione».

71.

A mio avviso, una decisione così importante come quella di conferire a un organismo di regolamentazione, mediante una direttiva, il potere di ordinare la restituzione di somme che sono state stabilite nel contesto di un rapporto contrattuale può essere adottata solo dal legislatore dell’Unione. In assenza di una direttiva su detta competenza, si impone la soluzione della sentenza Green Network.

72.

Nulla impedirebbe al legislatore dell’Unione di decidere che, di fronte alla riscossione di canoni illegittimi da parte del gestore dell’infrastruttura, l’organismo di regolamentazione possa obbligare, esso stesso, il gestore dell’infrastruttura a rimborsarli, al fine di ripristinare l’ordine giuridico violato ( 44 ). Tuttavia, ripeto, una tale previsione non si trova nella direttiva 2012/34.

73.

In altre parole, non ritengo che la direttiva 2012/34 giunga ad imporre agli Stati membri l’obbligo di garantire che l’organismo di regolamentazione sia in ogni caso investito del potere di ordinare il rimborso, e tanto meno che sia l’unico ad avere un siffatto potere. A priori, sono ammissibili altri sistemi, che includono meccanismi di coordinamento tra autorità di diversa natura (giurisdizionale e amministrativa) ( 45 ).

74.

Per quanto riguarda in particolare i canoni previsti dalla direttiva 2012/34, la sentenza CTL Logistics ammette che essi possano essere rimborsati, alle condizioni da essa stabilite, «in applicazione di disposizioni di diritto civile» ( 46 ).

75.

Si tratta, pertanto, di una materia che rientra nell’ambito dell’autonomia procedurale degli Stati membri. Sono questi ultimi che dovranno scegliere se: (a) conferire agli organismi di regolamentazione poteri esecutivi per ordinare il rimborso dei canoni; facoltà che può coesistere con quella della giurisdizione civile; oppure b) se riservare la proposizione dell’azione di rimborso solo dinanzi ai giudici civili, a condizione che siano rispettati i presupposti della sentenza CTL Logistics e che i procedimenti siano conformi ai principi di equivalenza ed effettività.

76.

Spetta, ovviamente, al giudice del rinvio interpretare il diritto interno al fine di chiarire quale sia il sistema di attribuzione della competenza in esso applicato. Senza volerlo sostituire nel suo compito, ritengo che alcuni elementi emersi nelle osservazioni delle parti e in udienza potrebbero dimostrare che il diritto tedesco ammette il potere della Bundesnetzagentur di ordinare il rimborso dei canoni illegittimi.

77.

Infatti, il governo tedesco ha sostenuto che, secondo la sua interpretazione dell’ERegG, l’organismo di regolamentazione è autorizzato a ordinare il rimborso quando decide nell’ambito di un procedimento d’ufficio, ma non se il procedimento è stato avviato su istanza (reclamo) di un’impresa ferroviaria ( 47 ).

78.

Sebbene mi risulti difficile comprendere come l’organismo di regolamentazione non possa fare a istanza di una parte ciò che potrebbe fare d’ufficio ( 48 ), una volta che la direttiva 2012/34 parifica tale dualità di azioni ( 49 ), ribadisco che si tratta di un aspetto che solo i giudici tedeschi saranno in grado di risolvere in sede di interpretazione del loro diritto interno.

79.

Aggiungerei che, se il legislatore nazionale decide di conferire all’organismo di regolamentazione il potere di ordinare al gestore dell’infrastruttura il rimborso dei canoni illegittimamente riscossi, non vedo perché dovrebbe esserci un trattamento diverso a seconda che la sua azione sia stata avviata su richiesta di una parte o d’ufficio.

80.

Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di rispondere al Verwaltungsgericht Köln (Tribunale amministrativo di Colonia, Germania) nei seguenti termini:

«L’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico,

deve essere interpretato nel senso che: