1.

I mercati in transizione sono una questione complicata per i legislatori e per coloro che interpretano e applicano la legge. Le circostanze geopolitiche, la tecnologia e la società e, con esse, le esigenze dei consumatori sono in costante evoluzione. Nel contempo, nuovi attori, nuove tecnologie e nuovi fornitori fanno la loro comparsa. Essi producono effetti dirompenti sulle circostanze esistenti. Modificano lo status quo, talvolta temporaneamente, spesso per sempre. Se il mercato è sottoposto ad un certo livello di regolamentazione, le prospettive per i nuovi arrivati, che spesso fanno uso di nuovi modelli imprenditoriali, tendono ad essere complicate.

2.

Il settore dei taxi in Europa potrebbe fornire un caso di studio di mercato in transizione. In molte zone dell’Unione europea, i fornitori di servizi di taxi sono stati tradizionalmente protetti dalla concorrenza grazie alla regolamentazione statale ( 2 ), mentre le piattaforme web hanno cominciato ad offrire servizi di trasporto locale di passeggeri su richiesta con un elevato livello di diligenza, precisione ed efficienza. Non solo ciò ha contribuito ad una maggiore trasparenza in tutte le fasi della fornitura dei servizi di trasporto locale, dove offerta e domanda vengono ad incontrarsi con maggiore precisione che in passato, ma ha anche aumentato sia l’offerta che la domanda. Per quanto riguarda i conducenti, oggigiorno è molto più facile che in passato diventare conducente e offrire i servizi tramite piattaforme, mentre i clienti hanno maggiore controllo sulle modalità, la destinazione e il costo del trasporto. Il trasporto privato locale, inoltre, è diventato più abbordabile e si è notevolmente abbassata la barriera economica all’ingresso per i consumatori. Persone che in passato non avrebbero potuto permettersi il trasporto privato, in molti casi sono ora nella posizione di potersi concedere questo servizio. Ne è derivata una situazione in cui la distinzione tra servizi di taxi tradizionali e nuovi attori nel mercato si è attenuata e i servizi tendono a convergere. Inoltre, ciò ha condotto ad una certa contaminazione, nel senso che gli operatori di taxi tradizionali ricorrono sempre più ad applicazioni web per far coincidere offerta e domanda.

3.

Come è ben noto alla Corte, l’Area Metropolitana di Barcellona (in prosieguo: l’«AMB») non è immune da questa tendenza, e questa non è la prima volta che la Corte si trova a dover affrontare la questione dei servizi di trasporto locale di passeggeri su richiesta a Barcellona. Segnatamente, nella sentenza di principio Asociación Profesional Elite Taxi ( 3 ), la Corte ha chiarito che talune piattaforme web forniscono servizi nel settore del trasporto, con la conseguenza che non si applicano né le disposizioni della direttiva 2006/123/CE ( 4 ) né quelle della direttiva 2000/31/CE ( 5 ) né l’articolo 56 TFUE sulla libera prestazione di servizi. Il che significa che i provvedimenti statali non possono essere esaminati alla luce di queste disposizioni. Le suddette imprese, in particolare, non possono eludere gli obblighi, ad esse imposti in quanto imprese che offrono servizi di trasporto, «eludendo» la regolamentazione statale attraverso la direttiva 2000/31, che, per definizione, comporta pochi obblighi in capo ai fornitori di servizi via Internet.

4.

Allo stesso tempo, è ben noto che l’articolo 49 TFUE sulla libertà di stabilimento si applica ai servizi nel settore del trasporto. É questo il punto di partenza della presente causa. La Corte è invitata a decidere se il compromesso, trovato dal regolatore spagnolo, tra il servizio di taxi tradizionale e il servizio effettuato con veicoli adibiti al noleggio con conducente (in prosieguo: i «veicoli NCC») ( 6 ) soddisfa i requisiti di cui all’articolo 49 TFUE.

5.

Anche a Barcellona il modello di taxi tradizionale è stato messo in discussione. Si è sviluppato, parallelamente al mercato dei taxi tradizionali, un sistema di servizi di trasporto locale di passeggeri su richiesta e hanno cominciato ad entrare in scena i veicoli NCC. In Spagna, questi ultimi erano stati tradizionalmente concepiti per servire il mercato del trasporto «interurbano». Tuttavia, si sono fatti spazio nel trasporto «intra-urbano». Specialmente riguardo a quest’ultimo aspetto, dal punto di vista del cliente in particolare, i veicoli NCC sono taxi in quasi tutto tranne che nel nome, poiché offrono servizi di trasporto ai clienti a fronte del pagamento di una tariffa. Allo stesso tempo, nell’AMB godono di meno diritti (ad esempio, non possono utilizzare le corsie per autobus e taxi) e hanno meno obblighi (non ci sono tariffe fisse e non sono obbligati ad accettare i clienti).

6.

Poiché il modello del noleggio con conducente (in prosieguo: «NCC») è divenuto vittima del suo stesso successo e sono comparsi sempre più fornitori, il regolatore spagnolo è intervenuto a livello statale e locale. Sono state richieste specifiche autorizzazioni per l’AMB, limitate ad 1 ogni 30 licenze di taxi. In pratica, dato che il numero di licenze di taxi è rimasto stabile negli ultimi 35 anni, i nuovi entranti nel mercato dei servizi di NCC non possono avere accesso alle suddette autorizzazioni.

7.

Nelle presenti conclusioni proporrò che la Corte di dichiarare che il sistema attualmente vigente nell’AMB è contrario alla libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE, per quanto riguarda la proporzione di un’autorizzazione NCC ogni 30 licenze di taxi. Esso costituisce una restrizione sproporzionata di tale libertà fondamentale.

8.

L’articolo 43 della Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres (legge 16/1987 relativa alla regolamentazione dei trasporti terrestri), del 30 luglio 1987 (BOE n. 182, del 31 luglio 1987), come modificata dal regio decreto legge 3/2018, del 20 aprile 2018, (BOE n. 97, del 21 aprile 2018), (in prosieguo: la «LOTT»), subordina la concessione dell’autorizzazione al trasporto pubblico al fatto che l’impresa richiedente dimostri, fra l’altro, di soddisfare gli altri requisiti specifici necessari all’idonea prestazione dei servizi stabiliti con regolamento, nel rispetto dei principi di proporzionalità e non discriminazione.

9.

L’articolo 48 della LOTT dispone quanto segue:

«1.   La concessione delle autorizzazioni di trasporto pubblico è regolamentata e, perciò, può essere rifiutata solo se i requisiti imposti a tal fine non sono soddisfatti.

2.   Tuttavia, conformemente alle norme [dell’Unione] e alle altre disposizioni eventualmente applicabili, qualora l’offerta di trasporto pubblico di passeggeri con veicoli da turismo sia soggetta a limitazioni quantitative all’interno della comunità autonoma o in ambito locale, potranno prevedersi limitazioni regolamentari alla concessione sia di nuove autorizzazioni che abilitano al trasporto interurbano in tale categoria di veicoli, sia di quelle che abilitano al noleggio di veicoli con conducente.

3.   Fatto salvo il punto precedente, al fine di mantenere un equilibrio adeguato tra le offerte di entrambe le modalità di trasporto, è negata la concessione di nuove autorizzazioni per il noleggio di veicoli con conducente qualora la proporzione fra il numero di quelle esistenti nel territorio della Comunità autonoma ove si intende domiciliare l’autorizzazione e quello delle autorizzazioni al trasporto di viaggiatori su veicoli da turismo nello stesso territorio superi il rapporto di una delle prime ogni 30 delle seconde.

Tuttavia, le Comunità autonome alle quali, su delega dello stato, sono state devolute competenze in materia di autorizzazioni per il noleggio di veicoli con conducente, possono modificare la regola di proporzionalità di cui al comma precedente, purché in senso meno restrittivo».

10.

L’articolo 91 della LOTT dispone che le autorizzazioni di trasporto pubblico abilitano a fornire servizi in tutto il territorio nazionale, senza limitazioni in ragione dell’origine o della destinazione del servizio, restando escluse, in particolare, quelle che abilitano al noleggio di veicoli con conducente, le quali devono rispettare le condizioni eventualmente stabilite con regolamento in relazione all’origine, alla destinazione e al percorso dei servizi.

11.

La LOTT è attuata dal Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (regolamento di attuazione della legge sulla regolamentazione dei trasporti terrestri; in prosieguo: il «ROTT»), che è stato più volte modificato.

12.

Una parte del ROTT è a sua volta attuata dall’Orden FOM/36/2008 por la que se desarrolla la Sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres del 9 gennaio 2008 (decreto FOM/36/2008, attuativo della seconda sezione 2 del capo IV del titolo V, in materia di noleggio di veicoli con conducente, del regolamento di attuazione della legge sulla regolamentazione dei trasporti terrestri), del 9 gennaio 2018 (in prosieguo: il «decreto NCC»), a sua volta modificato dal decreto FOM/2799/2015, del 18 dicembre 2015. L’articolo 1 del decreto NCC, intitolato «Natura obbligatoria dell’autorizzazione», prevede che «[p]er esercitare l’attività di noleggio di veicoli con conducente è necessario ottenere, per ogni veicolo che si intende destinare a tale attività, un’autorizzazione».

13.

Il procedimento principale riguarda l’impugnazione del Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona (regolamento di organizzazione dell’attività di trasporto urbano occasionale di passeggeri con conducente su veicoli fino a nove posti su percorsi rientranti interamente nell’AMB, in prosieguo: il «RVTC»), approvato il 26 giugno 2018 dal Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona (in prosieguo. il «Consiglio metropolitano dell’AMB»), pubblicato nel Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona (Gazzetta ufficiale della provincia di Barcellona) il 9 luglio 2018, nonché nel Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (Gazzetta ufficiale del governo della Catalogna) n. 7897 del 14 giugno 2019, entrato in vigore il 25 luglio 2018.

14.

Nel preambolo, dopo aver fatto riferimento alle sue basi giuridiche, statale e autonoma catalana, il RVTC sottolinea il fatto che si tratta di un modello di trasporto di passeggeri regolato dalle autorità pubbliche attraverso varie tecniche, assolutamente diverso da quello imposto in altri luoghi, dove il trasporto di passeggeri nelle sue varie modalità è «liberalizzato» a favore del trasporto privato. Il modello si giustifica alla luce del perseguimento della sostenibilità ambientale ed economica, nonché della messa a disposizione di nuovi spazi destinati ad usi pubblici diversi dalla circolazione stradale. Il preambolo afferma che ciò è incompatibile con la promozione dell’aumento del numero di veicoli NCC urbani noleggiati per un uso individuale o per la capacità totale del veicolo.

15.

Ai sensi dell’articolo 1, lo scopo del RVTC è regolare l’attività di trasporto occasionale di passeggeri in veicoli fino a nove posti come trasporto urbano effettuato esclusivamente nell’AMB. L’articolo 2 prevede che l’ambito di applicazione del regolamento dal punto di vista geografico è limitato all’AMB. L’articolo 3 definisce il servizio di trasporto di passeggeri mediante veicoli con conducenti aventi capacità fino a nove posti, compreso il conducente, come il servizio effettuato per conto terzi dietro pagamento di un corrispettivo e che non è fornito rispettando tragitti di linea o reti locali o una periodicità predeterminata, e per il quale il pagamento si esegue mediante un contratto con un unico ente e per la capacità totale del veicolo. Ai sensi dell’articolo 5, i poteri di intervento amministrativo su tali servizi spettano all’AMB (l’autorità locale), che agisce tramite l’Instituto Metropolitano del Taxi (Istituto metropolitano del taxi, in prosieguo: l’«IMET»).

16.

Ai sensi dell’articolo 6 del RVTC, l’AMB è responsabile della concessione delle autorizzazioni a fornire tali servizi, della revisione delle condizioni di autorizzazione e, se del caso, della dichiarazione di decadenza delle autorizzazioni. La supervisione dell’attività comprende, fra l’altro, la disciplina dell’attività, il regime delle autorizzazioni e il regime sanzionatorio.

17.

L’articolo 7 del RVTC prevede che la prestazione del servizio citato, all’interno dell’area di gestione unitaria del trasporto urbano costituita dal territorio dell’AMB, è soggetta al previo rilascio dell’autorizzazione che abilita il titolare per ciascuno dei veicoli con cui esercita tale attività. Ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 4 e 5, solo le autorizzazioni concesse dall’AMB consentono di prestare servizi con partenza e arrivo all’interno di detta zona geografica, e a tali autorizzazioni devono aggiungersi le ulteriori autorizzazioni la cui concessione spetti ad altre amministrazioni in virtù delle loro competenze.

18.

L’articolo 10 del RVTC, intitolato «Determinazione del numero di autorizzazioni», prevede che spetta all’AMB fissare, in ogni momento, il numero massimo di autorizzazioni al fine di garantire una prestazione sufficiente del servizio in condizioni ottimali per i cittadini, senza pregiudicare la redditività economica degli operatori.

19.

La disposizione transitoria dell’RVTC riconosce la validità delle autorizzazioni concesse in precedenza e attive al momento dell’entrata in vigore del RVTC, e stabilisce che esse rimangono regolate dal nuovo regolamento e soggette ad esso. Ai sensi della prima disposizione aggiuntiva, il numero totale di autorizzazioni è limitato a quelle concesse in base alla disposizione transitoria. La medesima disposizione stabilisce anche che compete all’IMET proporre l’avvio di procedure per determinare il numero massimo di autorizzazioni in eccesso rispetto a quelle previste dalla disposizione transitoria e prevede che il numero di autorizzazioni in vigore in un dato momento non può superare il rapporto di 1 autorizzazione NCC ogni 30 licenze di taxi.

20.

La Prestige and Limousine S.L. (in prosieguo: la «P&L») è titolare di autorizzazioni per fornire il servizio di NCC nell’AMB. Ha proposto innanzi al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Corte superiore di giustizia della Catalogna, Spagna) un ricorso per l’annullamento del RVTC, che mira a regolamentare il servizio di NCC nell’intera AMB e che si avvale della possibilità offerta dall’articolo 48, paragrafo 3, della LOTT di limitare il numero di autorizzazioni per la prestazione del suddetto servizio a 1 ogni 30 licenze concesse per i servizi di taxi.

21.

Diverse cause di tal genere pendono innanzi al giudice del rinvio. Quattordici delle società già attive nella fornitura di servizi di NCC nell’area, comprese la P&L e altre società legate a piattaforme internazionali, ritengono che, date le limitazioni e le restrizioni loro imposte dal RVTC, lo scopo della sua adozione non era altro che ostacolare la loro attività, al solo fine di proteggere gli interessi dell’industria dei taxi. La P&L e queste altre società chiedono quindi al giudice del rinvio di dichiarare nullo il RVTC.

22.

Il Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Corte superiore di giustizia della Catalogna) evidenzia che taxi e veicoli NCC sono in concorrenza tra loro nella fornitura di servizi di trasporto urbano di passeggeri. Il servizio di taxi è regolamentato, il numero di licenze per prestarlo è limitato e le sue tariffe sono soggette a previa autorizzazione amministrativa. I taxi possono utilizzare le corsie degli autobus, hanno fermate sulla strada, sulla quale possono raccogliere i clienti. I taxi, pur operando tipicamente all’interno di aree urbane, possono, tuttavia, fornire anche servizi di trasporto interurbano, nel rispetto dei pertinenti requisiti

23.

Secondo il giudice del rinvio, i servizi di NCC sono inoltre limitati dal numero delle autorizzazioni. All’epoca dei fatti, i veicoli NCC potevano fornire servizi di trasporto interurbano e urbano in tutto il territorio nazionale, a tariffe che non erano soggette a previa autorizzazione ma ad un sistema di prezzi concordati, che dava al cliente la possibilità di conoscere in anticipo – e generalmente di pagare attraverso Internet – il prezzo totale del servizio. A differenza dei taxi, i veicoli NCC non potevano utilizzare le corsie degli autobus, non avevano fermate sulla strada, dove non potevano neanche raccogliere i clienti, a meno che il servizio non fosse stato concordato in anticipo attraverso la corrispondente applicazione informatica.

24.

Il giudice del rinvio spiega che, facendo seguito all’abolizione nel 2009 della limitazione legale del numero di autorizzazioni NCC a 1 ogni 30 licenze di taxi, è stato possibile osservare sino al 2015 un notevole aumento del numero dei fornitori di servizi di NCC nell’AMB. È questo fenomeno che il Consiglio metropolitano dell’AMB ha inteso invertire con l’adozione del RVTC e la limitazione delle autorizzazioni per i servizi NCC.

25.

Il giudice del rinvio osserva che, nel 2018, il Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) ha stabilito che non è mai stata fornita alcuna giustificazione obiettiva della proporzione prescelta (1/30). Conclude che l’articolo 48, paragrafo 3, della LOTT, che consentiva al RVTC di limitare il numero di autorizzazioni per fornire servizi di NCC, può essere qualificato come arbitrario e, pertanto, contrario all’articolo 49 TFUE, dal momento che renderebbe praticamente impossibile per le imprese che offrono servizi di NCC nell’Unione europea stabilirsi nell’AMB, nonché al divieto, previsto dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, di ostacolare gli scambi commerciali all’interno dell’Unione europea.

26.

Il Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Corte superiore di giustizia della Catalogna) nutre gli stessi dubbi quanto alla compatibilità con queste disposizioni del diritto dell’Unione del regime di «doppia autorizzazione» cui sono stati sottoposti i veicoli NCC nell’AMB. Poiché l’articolo 91 della LOTT e l’articolo 182, paragrafo 2, del ROTT, all’epoca dei fatti, prevedevano che le autorizzazioni di esercizio di veicoli NCC consentivano la fornitura di «servizi urbani ed interurbani su tutto il territorio nazionale», l’aggiunta da parte del Consiglio metropolitano dell’AMB del requisito di una licenza per poter fornire il servizio urbano di NCC nell’AMB, fatti salvi ulteriori requisiti, potrebbe essere considerata una strategia volta a ridurre al minimo la concorrenza del servizio di NCC nei confronti dei taxi. Questo sospetto sarebbe avvalorato dal fatto che, successivamente, sulla base del regio decreto legge 13/2018 del 20 aprile 2018 (BOE n. 97 del 21 aprile 2018), che ha modificato la LOTT, un nuovo regolamento dell’AMB avrebbe limitato i servizi di NCC al trasporto «interurbano» e avrebbe previsto la scomparsa dei servizi di NCC urbano o metropolitano entro quattro anni.

27.

Le giustificazioni per il RVTC addotte dall’AMB erano il fatto che, in primo luogo, i veicoli NCC avrebbero minacciato la sopravvivenza dal punto di vista economico dei taxi, esercitando nei loro confronti atti di «concorrenza sleale», e avrebbero condotto ad un intenso utilizzo delle vie di trasporto stradale. In secondo luogo, il fatto che le 10523 licenze di taxi metropolitane concesse sarebbero state sufficienti a soddisfare i bisogni della popolazione e, allo stesso tempo, ad assicurare la redditività del settore dei taxi. Infine, l’AMB ha invocato la protezione dell’ambiente.

28.

Secondo il giudice nazionale, tuttavia, le considerazioni dal punto di vista economico sulla situazione dei taxi non possono giustificare le disposizioni del RVTC. Quanto alle considerazioni relative all’uso delle vie di trasporto stradale, l’AMB ha omesso di valutare l’effetto che il servizio di NCC può avere sulla riduzione dell’uso delle automobili private. Inoltre, ai veicoli NCC sarebbe richiesto di disporre di spazi per il parcheggio e non potrebbero parcheggiare sulle strade pubbliche in attesa dei clienti. Allo stesso modo, le considerazioni ambientali trascurerebbero le tecniche esistenti che potrebbero garantire la fornitura del servizio con veicoli a basso o nullo impatto ambientale. Inoltre, sarebbe curioso se, in questo contesto, la flotta dei taxi fosse descritta come non inquinante senza una qualsiasi indicazione delle ragioni per cui questa descrizione non si estenderebbe alla flotta dei veicoli NCC.

29.

Sembra quindi che il ragionamento per giustificare il RVTC cerchi di nascondere lo scopo principale del provvedimento, cioè, presumibilmente, salvaguardare o proteggere gli interessi del settore dei taxi, che si sarebbe mobilitato a tal punto da indurre il legislatore a fare eco all’esistente clima di tensione legato alla situazione di conflitto tra i due settori professionali interessati, taxi e veicoli NCC. Inoltre, la valutazione provvisoria del giudice di primo grado è stata ampiamente influenzata dai rapporti critici sull’RVTC predisposti dalle autorità indipendenti della concorrenza, sia spagnole che catalane.

30.

É in questo contesto che, con ordinanza del 19 gennaio 2021, pervenuta alla Corte il 29 gennaio 2021, the Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Corte superiore di giustizia della Catalogna) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre le seguenti questioni pregiudiziali:

31.

Hanno presentato osservazioni scritte le parti del procedimento principale, ad eccezione del Sindicat del Taxi de Catalunya, i governi ceco e spagnolo e la Commissione europea. Tutte le parti, ad eccezione dell’AMB e del governo ceco, hanno partecipato all’udienza tenutasi il 5 ottobre 2022.

32.

Come richiesto dalla Corte, l’analisi che sarà svolta in queste conclusioni si focalizzerà sulla libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE.

33.

Alcune delle parti sostengono che le questioni pregiudiziali non sono ricevibili. I loro argomenti saranno esaminati successivamente.

34.

In primo luogo, l’AMB afferma che il giudice del rinvio non ha indicato nella sua interezza la normativa statale, regionale e locale applicabile. Si sostiene che non sono state illustrate correttamente le disposizioni in base alle quali è stato adottato il RVTC.

35.

Non condivido queste preoccupazioni, poiché mi sembrano molto chiare le questioni su cui il giudice del rinvio cerca assistenza: la proporzione di 1 autorizzazione NCC ogni 30 licenze di taxi e il requisito di una seconda autorizzazione per i veicoli NCC per poter operare nell’AMB. A tale riguardo, è irrilevante per la Corte quali siano le precise disposizioni della legge statale, regionale o locale applicabili. Ciò che importa è che il giudice del rinvio, che è l’unico cui spetta valutare la necessità di una pronuncia pregiudiziale ( 7 ), descriva chiaramente il quadro normativo che applica. Cosa che è stata fatta.

36.

In secondo luogo, la P&L esprime riserve che vanno in una direzione simile. Sostiene che, nella misura in cui si riferiscono a disposizioni legislative e regolamentari statali, le questioni non sono pertinenti poiché la causa innanzi al giudice nazionale riguarda (solo) la legalità del RVTC.

37.

Ancora una volta, non riesco a vedere nessun ostacolo che impedisca alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate in questa sede. Contrariamente a quanto sostiene la P&L, non spetta alla Corte determinare con precisione quali disposizioni del diritto nazionale si applichino nel caso di specie. Questa è piuttosto una questione di fatto che deve essere valutata dal giudice del rinvio.

38.

In terzo luogo, l’AMB sottolinea il fatto che tutti gli elementi della controversia pendente innanzi al giudice del rinvio sono circoscritti alla Spagna e, quindi, costituiscono una situazione puramente interna, con la conseguenza che, non essendo applicabile l’articolo 49 TFUE, la presente causa sarebbe irricevibile. Riguardo a questa obiezione, credo che si possa tranquillamente richiamare la sentenza della Corte nella causa Ullens de Schooten ( 8 ), in cui la Corte ha ben ricapitolato e classificato le quattro circostanze in cui cause sorte da situazioni puramente interne sono, ciò nonostante, ricevibili ( 9 ) al fine di statuire su domande di pronuncia pregiudiziale. Si può ritenere che nel caso in esame ricorrano due di queste circostanze: 1) quando non può essere escluso che cittadini stabiliti in altri Stati membri siano stati o siano interessati ad avvalersi di siffatte libertà per esercitare attività sul territorio dello Stato membro che ha emanato la normativa nazionale in discussione e, pertanto, che tale normativa, applicabile indistintamente ai cittadini nazionali e ai cittadini di altri Stati membri, possa produrre effetti che non siano limitati a tale Stato membro ( 10 ); e 2) quando il giudice del rinvio si rivolge alla Corte nell’ambito di un procedimento di annullamento di disposizioni applicabili non solo nei confronti dei cittadini nazionali, ma anche dei cittadini degli altri Stati membri, la decisione che tale giudice adotterà a seguito della sua sentenza pronunciata in via pregiudiziale produrrà effetti anche nei confronti di questi ultimi cittadini ( 11 ).

39.

A questo proposito, si dovrebbe ricordare che la causa innanzi al giudice del rinvio non è che una delle quattordici cause sulla validità del RVTC pendenti innanzi a quest’ultimo e che alcune di queste cause sono state intentate da società straniere. Cosa che dimostra chiaramente che, anche se i fatti nel caso di specie possono essere circoscritti alla Spagna, non lo è certamente il tema in discussione e la sentenza della Corte avrà dirette ripercussioni per gli operatori economici all’interno dell’Unione, ma fuori dalla Spagna. Non vi è, quindi, niente di ipotetico nella presente causa per quanto riguarda gli operatori stranieri e i suddetti criteri della sentenza Ullens de Schooten ( 12 ) sono soddisfatti.

40.

Inoltre, come sottolinea correttamente la Commissione, sono soddisfatti i criteri della sentenza Fremoluc, per cui la domanda di pronuncia pregiudiziale deve far risultare chiaramente gli elementi concreti, vale a dire gli indizi non ipotetici bensì certi, come reclami o ricorsi presentati da operatori stabiliti in altri Stati membri o che coinvolgono cittadini di questi Stati, che consentano di stabilire in modo positivo l’esistenza del collegamento richiesto ( 13 ).

41.

Questo è ciò che ha fatto il giudice del rinvio.

42.

Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di considerare ricevibili le questioni poste dal giudice del rinvio. Perciò passerò ora a proporre le risposte alle suddette questioni.

43.

Il trasporto locale di passeggeri è un problema fondamentale che si trovano a dover affrontare attualmente i comuni, le regioni, gli Stati membri e l’Unione europea. Gioca un ruolo cruciale nella vita quotidiana di cittadini e residenti. É strettamente interconnesso con – e modella e definisce – le questioni di politica economica, ambientale e sociale, e svolge un ruolo nella maniera in cui sono disciplinati gli aspetti del modo di vivere delle persone. Ha implicazioni per la pianificazione urbana e rurale, per (l’accesso) all’alloggio e per l’inquinamento atmosferico. É quindi semplicemente naturale che l’Unione europea, gli Stati membri e le altre entità a livello nazionale, compresi i comuni, siano alle prese con questa questione e ricerchino soluzioni. Le tipiche domande a tale proposito sono: quanto trasporto pubblico è fornito? Come è finanziato? Qual è il livello di intervento statale nel trasporto privato? Quanto è intensa la regolamentazione?

44.

I servizi di trasporto locale di passeggeri su richiesta sono servizi di trasporto con auto e conducente effettuati su richiesta del passeggero ( 14 ). Di solito sono offerti sul mercato sotto forma di taxi e nella modalità conosciuta come veicoli NCC. Mentre l’offerta di servizi di taxi è rimasta, in linea di massima, stabile in tutta l’Unione europea, nel senso che raramente vengono concesse nuove licenze in questo mercato intensamente regolamentato (e spesso protetto), i servizi di NCC sono un fenomeno più recente.

45.

Più specificamente il servizio di trasporto locale di passeggeri su richiesta, che proprio per sua natura è una forma di trasporto privato, poiché i suoi fornitori non sono entità pubbliche, nell’Unione europea non è attualmente soggetto ad armonizzazione. Di conseguenza, gli Stati membri sono liberi di intervenire e di regolamentarlo a condizione che si conformino al diritto primario. Il che significa, soprattutto, che devono rispettare la libertà fondamentale di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE ( 15 ).

46.

La seconda questione del giudice di rinvio riguarda l’esistenza dell’autorizzazione, mentre la prima tratta del numero delle autorizzazioni che possono essere concesse. Entrambe le questioni riguardano la compatibilità con l’articolo 49 TFUE. Date le circostanze, le tratterò nella maniera seguente: le riunirò, nel senso che, seguendo il classico esame ai sensi dell’articolo 49 TFUE, prima mi occuperò della questione della restrizione e, successivamente, della sua possibile giustificazione. Nel far ciò, prima mi occuperò della questione dell’esistenza e poi di quella del numero delle autorizzazioni, invertendo in un certo senso le questioni pregiudiziali. Queste ultime, inoltre, dovrebbero essere leggermente riformulate e intese come segue ( 16 ): «1) Se l’articolo 49 TFUE osti a provvedimenti statali che richiedono agli operatori economici che intendono fornire servizi di NCC entro i confini di un’area metropolitana, di ottenere la corrispondente autorizzazione qualora tali operatori siano già in possesso di un’autorizzazione statale che consente loro di fornire servizi di NCC «interurbani» e «urbani» in tutto il territorio statale; 2) Se l’articolo 49 TFUE osti alla limitazione del numero di tali autorizzazioni NCC a una ogni 30 licenze di taxi, o meno, nella stessa area metropolitana».

47.

Sebbene le questioni, come riformulate, sorgano nel contesto di una controversia in cui si mette in discussione il RVTC, vale a dire il regolamento adottato dall’AMB, alcune parti del procedimento sostengono che il giudice del rinvio si stia incidentalmente anche informando sulla compatibilità con l’articolo 49 TFUE della normativa nazionale, che, internamente, vale a dire nell’ordinamento giuridico spagnolo, è di rango superiore al RVTC.

48.

Come ho già illustrato nell’ambito della valutazione della ricevibilità della presente causa, anche se questo può certamente essere vero ( 17 ), l’interazione tra le disposizioni di diritto nazionale spagnolo è una questione che deve essere decisa dal giudice nazionale e non dalla Corte. Ne deriva che, nelle presenti conclusioni, farò riferimento ai «provvedimenti in esame» per indicare: a) il requisito dell’autorizzazione e b) la proporzione di un’autorizzazione NCC ogni 30 licenze di taxi nell’AMB.

49.

L’articolo 49, paragrafo 1, TFUE vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro. Tale divieto si applica anche alle restrizioni alla creazione di agenzie, succursali e società figlie da parte di cittadini di uno Stato membro stabiliti nel territorio di un altro Stato membro.

50.

Secondo una giurisprudenza consolidata, tutti i provvedimenti che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio della libertà garantita dall’articolo 49 TFUE devono essere considerati restrizioni alla libertà di stabilimento ( 18 ). In particolare, la nozione di «restrizione» (o di ostacolo) è più ampia di quella di discriminazione basata sulla nazionalità e comprende i provvedimenti adottati da uno Stato membro che, per quanto indistintamente applicabili, pregiudicano l’accesso al mercato per gli operatori economici di altri Stati membri e, perciò, ostacolano il commercio all’interno dell’Unione ( 19 ). Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte, la libertà di stabilimento si distingue dalla libera prestazione di servizi anzitutto per la stabilità e la continuità dell’attività di cui trattasi, rispetto invece a un’attività di carattere temporaneo ( 20 ).

51.

Secondo tali criteri, i provvedimenti in esame restringono la libertà di stabilimento degli operatori stranieri che offrono servizi di NCC, poiché ad essi viene precluso l’ingresso nel mercato di tali servizi di NCC all’interno dell’AMB. Non vi può essere dubbio sulla natura restrittiva dei provvedimenti in esame e né il giudice del rinvio né le parti intervenute nel procedimento sembrano in alcun modo contestare tale circostanza, come dimostrato dal fatto che gli argomenti si concentrano sulla fase successiva, consistente nell’eventuale giustificazione della restrizione in questione in quanto tale.

52.

I provvedimenti in esame infatti restringono effettivamente l’accesso al mercato per qualsiasi nuovo arrivato, compresi gli operatori stranieri che intendano stabilirsi all’interno o nei pressi dell’AMB e offrire servizi di trasporto locale di passeggeri a potenziali clienti.

53.

Il requisito dell’autorizzazione in quanto tale già costituisce un esempio da manuale di restrizione ( 21 ). Licenze e autorizzazioni obbligatorie, infatti, nella giurisprudenza della Corte costituiscono, ipso facto, restrizioni della libertà di stabilimento (o, viceversa, della libera prestazione di servizi) ( 22 ).

54.

Inoltre, i provvedimenti in esame, congelando l’accesso al mercato alla proporzione di 1 a 30, hanno l’effetto di impedire ai soggetti interessati di stabilire un’attività di NCC all’interno dell’AMB e, quindi, impediscono lo stabilimento in quest’area di operatori economici provenienti da un altro Stato membro ( 23 ).

55.

In conclusione, sia il requisito dell’autorizzazione in quanto tale sia la proporzione di 1 a 30 costituiscono restrizioni alla libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE.

56.

Una restrizione alla libertà di stabilimento può essere giustificata soltanto a condizione che, in primo luogo, risponda a motivi imperativi di interesse generale e, in secondo luogo, rispetti il principio di proporzionalità, il che significa che sia idonea a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non ecceda quanto necessario per conseguirlo ( 24 ).

57.

I seguenti motivi imperativi di interesse generale sono invocati dall’AMB (e dal governo spagnolo) a fondamento della giustificazione: garantire la qualità, la sicurezza e l’accessibilità dei servizi di taxi, che costituiscono asseritamente «servizi di interesse pubblico»; mantenere il giusto equilibrio tra taxi e fornitori di servizi di NCC; gestire il trasporto locale, il traffico e l’uso dello spazio pubblico; e proteggere l’ambiente.

58.

Tutte le parti del procedimento, originarie della Spagna, e, in particolare, l’AMB e il governo spagnolo, ritengono il settore dei taxi cruciale per fornire un «servizio di interesse generale». Non è chiaro se tale circostanza sia invocata come uno specifico motivo imperativo di interesse generale. Si sostiene, in ogni caso, che dato che forniscono un servizio di interesse generale, i taxi sono ipso facto meritevoli di protezione.

59.

Nella misura in cui l’AMB afferma che vi è un interesse generale a un sistema di taxi funzionante, si impongono le seguenti considerazioni.

60.

Un obiettivo di natura puramente economica non può mai costituire un motivo imperativo di interesse generale che possa giustificare la restrizione di una libertà fondamentale garantita dal Trattato ( 25 ). Pertanto, ad esempio, l’obiettivo di garantire la redditività di una linea di autobus concorrente, quale motivo di natura puramente economica, non può, alla luce della giurisprudenza consolidata, costituire un siffatto motivo imperativo di interesse generale ( 26 ).

61.

Per la causa in esame, questo implica che la praticabilità economica del servizio di taxi non può di per sé costituire un motivo imperativo di interesse generale.

62.

Inoltre, più in generale, la Corte non ha ritenuto che l’esistenza di un «servizio di interesse generale» ( 27 ) costituisca un motivo imperativo di interesse generale. In effetti, l’espressione «servizio di interesse generale» non è utilizzata nel diritto dell’Unione. Ricorrere a tale espressione, dal punto di vista del diritto dell’Unione, potrebbe dar luogo a confusione. Anche se le parti facessero comunque riferimento a un «servizio di interesse economico generale», espressione ben nota in diritto dell’Unione, ciò non dispensa l’AMB dal dimostrare che i provvedimenti in esame sono idonei a raggiungere lo scopo. Ritornerò su questo punto successivamente, nell’ambito dell’esame della proporzionalità.

63.

L’espressione «servizi di interesse economico generale», che trova inizialmente origine nell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e appare anche (nel diritto primario) ( 28 ) nell’articolo 14 TFUE ( 29 ), nel Protocollo (N. 26) sui servizi di interesse generale ( 30 ) come pure nell’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, è già stata interpretata a più riprese dalla Corte. Tuttavia, l’espressione in quanto tale, ossia che cosa costituisca esattamente un «servizio di interesse economico generale», non è stata definita dalla Corte in astratto, poiché è sostanzialmente prerogativa degli Stati membri definire ciò che considerano un servizio di interesse economico generale ( 31 ). Tuttavia, anche se ha un ampio potere discrezionale quanto a questa definizione, uno Stato membro deve assicurare che ogni servizio di interesse economico generale soddisfi taluni criteri minimi comuni a tutti i compiti di un servizio del genere. Deve dimostrare che tali criteri sono soddisfatti nel caso specifico ( 32 ) e, segnatamente, deve provare la presenza di un atto dell’autorità pubblica che investe gli operatori di cui trattasi di un compito di servizio di interesse economico generale nonché il carattere universale ed obbligatorio di tale compito ( 33 ). Inoltre, uno Stato membro deve indicare le ragioni per cui ritiene che il servizio di cui si tratta meriti, per il suo carattere specifico, di essere qualificato in termini di servizio di interesse economico generale e di essere distinto da altre attività economiche ( 34 ).

64.

Quanto alla definizione di «servizio di interesse economico generale» ci si può affidare a quella proposta dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer, secondo cui un servizio di tal genere è prestato «in modo ininterrotto (continuità); a favore di tutti gli utenti e su tutto il territorio interessato (universalità); a tariffe uniformi e a condizioni di qualità simili, indipendentemente dalle circostanze particolari e dal grado di redditività economica di ciascuna singola operazione (parità)» ( 35 ). A questi criteri ha poi aggiunto la trasparenza e il carattere economicamente accessibile del servizio ( 36 ). La definizione della Commissione, che posso egualmente sottoscrivere, va in una direzione simile: «Servizi di interesse economico generale (…) sono attività economiche i cui risultati contribuiscono all’interesse pubblico generale che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento statale (o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di qualità, sicurezza, accessibilità economica, parità di trattamento o accesso universale). Al fornitore incombe un [obbligo di servizio pubblico] sulla base di un incarico e di un criterio di interesse generale che assicura che il servizio sia fornito a condizioni che gli consentano di assolvere i propri compiti» ( 37 ).

65.

Inoltre, l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE è di solito invocato per derogare alle regole del diritto della concorrenza, anche se vi sono stati casi in cui questo articolo ha giocato un ruolo anche nel derogare a quelle in materia di libera circolazione ( 38 ). Questo deriva sia dal fatto che detta disposizione figura tra le regole del diritto della concorrenza ( 39 ) che dal fatto che fa riferimento «in particolare alle regole di concorrenza». ( 40 )

66.

Sulla base della giurisprudenza a cui si è fatto riferimento nei paragrafi precedenti, è discutibile che il servizio di taxi possa essere considerato un servizio di interesse economico generale. Infatti, la «definizione del mercato» applicata dall’AMB mi sembra troppo circoscritta. Può darsi che il trasporto locale nel suo complesso costituisca un servizio di interesse economico generale, ma non è un servizio di tal genere il sottosegmento del trasporto locale (tradizionalmente) privato sotto forma di servizio di taxi. Se, da un lato, è innegabile che le persone abbiano bisogno di spostarsi in ambito locale con i mezzi di trasporto, dall’altro non è vero che debbano necessariamente farlo in taxi. Per illustrare il mio punto di vista con un esempio: supponendo che sia qualificata da uno Stato membro in termini di servizio di interesse economico generale, l’assistenza all’infanzia sicuramente non equivarrebbe alla pretesa di disporre di servizi di assistenza a livello individuale sotto forma di bambinaie dedicate, ma consisterebbe in servizi di assistenza collettivi sotto forma di asili nido (collettivi). Lo stesso vale per il trasporto locale: il fatto che possa essere considerato un servizio di interesse economico generale non implica che le persone possano aspettarsi che una città o una regione organizzino per loro una rete di taxi funzionante. Devono provvedervi altre forme di trasporto di tipo collettivo.

67.

Inoltre, nei grandi agglomerati, come Barcellona, dovrebbero essere a disposizione dei cittadini diverse altre modalità di trasporto. Ci si potrebbe anche chiedere se l’esistenza di un sistema di taxi funzionante possa veramente essere paragonata ad altri servizi di interesse economico generale più tradizionali, che o richiedono grandi investimenti o competenza nell’approvvigionamento (come la fornitura di acqua, gas, elettricità, servizi di telecomunicazioni e servizi postali), oppure consistono in competenze particolari (come l’assistenza sanitaria), o sono intrinsecamente caratterizzati da un elemento di collettività (come l’assistenza all’infanzia).

68.

Ciò detto, il trasporto locale privato può certamente colmare le lacune in situazioni di emergenza, ad esempio per garantire che qualcuno sia rapidamente portato in ospedale (anche se in tal caso l’ambulanza dell’ospedale può essere il mezzo di trasporto più appropriato). In una situazione del genere, comunque, ampliare l’offerta di servizi di trasporto locale sicuramente contribuirebbe a disporre di un sistema funzionante. Perché tale offerta non debba comprendere, ad esempio, i veicoli NCC per me rimane un mistero.

69.

Tuttavia, riassumendo, non metto in discussione il desiderio dell’AMB di predisporre un sistema di trasporto locale privato funzionante, che serva a trasportare i clienti in qualsiasi momento della giornata e in qualsiasi luogo.

70.

Non è certo, in ogni caso, che gli operatori del servizio di taxi adempiano ad un obbligo di servizio pubblico. Si potrebbe cercare in proposito un’indicazione nella definizione fornita altrove nel diritto derivato, secondo la quale è un «“obbligo di servizio pubblico”: l’obbligo definito o individuato da un’autorità competente al fine di garantire la prestazione di servizi di trasporto pubblico di passeggeri di interesse generale che un operatore, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non si assumerebbe o non si assumerebbe nella stessa misura o alle stesse condizioni senza compenso» ( 41 ). Al contrario, un mero requisito di un’autorizzazione in forza della quale i servizi di taxi sono universali non costituisce un atto che impone un obbligo di servizio pubblico ( 42 ).

71.

In conclusione, l’AMB può perseguire l’intento di garantire la qualità, la sicurezza e l’accessibilità dei servizi di taxi soltanto nella misura in cui nel farlo non persegua obiettivi economici. Quello che non può fare è mettere i servizi di taxi al riparo da qualsiasi ulteriore esame solo perché potrebbero costituire un servizio di interesse economico generale.

72.

Nella misura in cui provvedimenti in esame sono concepiti per «mantenere un equilibrio» tra le due modalità di trasporto, taxi e veicoli NCC, è sufficiente affermare che è discutibile che un tale equilibrio debba essere mantenuto tra due servizi che, come dimostrato supra, stanno convergendo al punto da essere pressoché simili. Inoltre, ci si può chiedere se il modo migliore per mantenere un equilibrio sia attraverso un sistema diverso dall’intervento statale ( 43 ). Nella logica del mercato interno istituito dal TFEU, un equilibrio è normalmente mantenuto attraverso nozioni che tendono ad essere dimenticate nel corso delle discussioni riguardanti cause come quella in esame: l’offerta e la domanda.

73.

Il mantenimento dell’equilibrio tra servizi di NCC e di taxi non può pertanto essere considerato un valido motivo imperativo di interesse generale. Se invece la vera intenzione è mettere a disposizione un adeguato sistema di trasporto locale privato, come illustrato in precedenza, ampliare l’offerta ammettendo un maggior numero di veicoli NCC sarebbe certamente più utile per risolvere la questione.

74.

Nella misura in cui non consistono nel proteggere economicamente il mercato dei taxi dalle realtà della vita economica, le ragioni invocate dalle parti possono, in linea di principio, essere considerate motivi imperativi di interesse generale.

75.

Si dovrebbe sottolineare che la Corte ha in precedenza accettato quali motivi imperativi la protezione dell’ambiente urbano ( 44 ) e la necessità di assicurare la sicurezza stradale ( 45 ). Questi motivi non corrispondono a quanto fatto valere nella presente causa. Ritengo, tuttavia, che gli obiettivi di gestione del trasporto locale, del traffico e dell’uso dello spazio pubblico costituiscano un motivo imperativo di interesse generale. È quasi superfluo dire che città e agglomerati hanno interesse a garantire un traffico scorrevole, ad evitare la congestione e, più in generale, a mettere a disposizione spazi pubblici che garantiscano un elevato livello di qualità della vita.

76.

Anche la protezione dell’ambiente può, in linea di principio, costituire un motivo imperativo di interesse generale ( 46 ).

77.

Inoltre, i provvedimenti in questione devono essere idonei a garantire il raggiungimento del motivo imperativo di interesse generale invocato, vale a dire, il requisito dell’autorizzazione e la proporzione 1 ogni 30 devono essere idonei per contribuire a garantire la qualità, la sicurezza e l’accessibilità dei servizi di taxi, la gestione del trasporto locale, del traffico e dell’uso degli spazi pubblici così come la protezione dell’ambiente. La suddetta idoneità implica anche che l’obiettivo invocato sia perseguito in modo coerente e sistematico. Spetta al giudice del rinvio valutare l’idoneità di un provvedimento. Tuttavia, sulla base delle informazioni fornite alla Corte e delle osservazioni delle varie parti, mentre per quanto riguarda il requisito dell’autorizzazione, in linea di principio, non vedo problemi, rimango alquanto perplesso e non riesco ad immaginare un qualsiasi argomento a favore dell’idoneità per quanto riguarda la proporzione 1 a 30.

78.

Il punto di partenza è che il diritto dell’Unione non vieta ad un ente regionale, come l’AMB, di richiedere, nei limiti della sua competenza, agli aspiranti operatori di servizi di NCC di ottenere un’autorizzazione che tenga conto delle specificità della regione in questione. L’AMB, in linea di principio, sarebbe libera di richiedere agli operatori di NCC di conseguire una seconda autorizzazione, se dovesse ritenere che vi siano questioni non regolate dall’autorizzazione statale (la prima autorizzazione). È chiaro, infatti, che la situazione di ciascuna città e ciascun agglomerato in tutta l’Unione europea è diversa quando si tratta di questioni locali, quali congestione stradale e inquinamento. Elementi che non sono coperti dall’autorizzazione statale, o che non sono stati esaminati nel corso della sua concessione, possono perciò, in linea di principio, essere presi in considerazione nell’autorizzazione locale. Si tratta di un esempio pratico di «sussidiarietà» nel senso letterale, non tecnico, del termine.

79.

Ciò premesso, la suddetta seconda autorizzazione deve, viceversa, essere basata su ulteriori considerazioni di cui non si è tenuto conto nella prima autorizzazione. Come ricorda correttamente il governo ceco, un provvedimento adottato da uno Stato membro non può essere considerato non eccedente quanto necessario per realizzare l’obiettivo perseguito se costituisce una duplicazione di controlli già effettuati nell’ambito di altre procedure, nello Stato medesimo o in un altro Stato membro ( 47 ). Nella causa in esame ciò implica che l’obbligo di conseguire la seconda autorizzazione non può, in nessun caso, imporre agli operatori economici che intendono fornire servizi di NCC di subire gli stessi controlli necessari per conseguire la prima autorizzazione. A questo proposito, faccio notare che non si è mai sostenuto, e tanto meno provato, che non sarebbe praticabile offrire servizi di taxi in assenza di un sistema chiuso di licenze. Al contrario, si potrebbe sostenere che gli esempi di altre città e aree all’interno dell’Unione europea, dove la regolamentazione de servizi di taxi è poco intensa, indicano chiaramente una direzione diversa a tale riguardo. ( 48 ).

80.

A tale proposito si deve precisare che l’AMB, a parte menzionare gli obiettivi perseguiti e illustrarli in modo astratto, non fornisce alla Corte informazioni sulle ragioni per cui i provvedimenti in esame sarebbero idonei a raggiungere l’obiettivo di gestire il trasporto locale, il traffico locale e l’uso dello spazio pubblico.

81.

L’AMB non ha mai provato che la limitazione della concessione delle autorizzazioni nella proporzione di 1 ogni 30 licenze di taxi sia idonea per raggiungere l’obiettivo della gestione del trasporto locale, del traffico locale, dell’uso dello spazio pubblico e della protezione dell’ambiente. Non vi è una qualsivoglia indicazione che questo obiettivo sia perseguito in modo coerente e sistematico. Una così insufficiente spiegazione dei motivi fa sorgere più quesiti di quanti se ne possano risolvere. Ancora non mi è chiaro come l’AMB intenda riformare e regolamentare in maniera coerente il trasporto locale diverso da quello pubblico: perché il servizio di taxi e il servizio di NCC sono soggetti a diversi regimi legali, se entrambi servono a soddisfare la stessa identica domanda (trasporto locale privato su base individuale) e se, come stabilito dal giudice del rinvio, sono in concorrenza tra loro? Perché il regime applicabile ai taxi non viene trattato e, invece, l’accesso al mercato dell’NCC è limitato al punto da essere reso impossibile? Il numero delle licenze di taxi è stato stabile negli ultimi decenni. Come spiegato nell’introduzione delle presenti conclusioni, anche se i tempi e i mercati cambiano, il sistema dei taxi è, in senso figurato, scolpito nella pietra e spetta soltanto ai nuovi venuti adattarsi. Questo può avere una sua logica solo dal punto di vista del diritto spagnolo. Non soddisfa, tuttavia, il criterio di idoneità ai sensi dell’articolo 49 TFUE. Spetta all’AMB rispondere a tali quesiti. Essa non lo ha fatto nel presente procedimento.

82.

Nel corso dell’udienza è emerso che il numero delle licenze di taxi è stato stabile dalla fine degli anni ’80. Non sono state concesse nuove licenze. Per contro, una volta che il titolare della licenza cessa di svolgere la sua attività, la licenza può essere venduta nel mercato secondario. Mentre le licenze «iniziali», direttamente ottenute all’epoca dallo Stato, costavano meno di EUR 100, le licenze oggi sono vendute nel mercato secondario a più di EUR 100000. Se l’AMB intendesse regolamentare il mercato dei taxi e dell’NCC in maniera corretta e coerente, il punto di partenza appropriato potrebbe essere prosciugare quel mercato secondario. Per inciso, questa situazione dimostra bene che le tariffe fisse dei taxi hanno l’effetto di sovvenzionare i suddetti costi delle licenze ottenute nel mercato secondario. In altri termini, se l’AMB fosse seriamente intenzionata a riformare il sistema, lo affronterebbe alla sua radice. «Riformare» a scapito dei veicoli NCC equivale a fare dei ritocchi marginali. È comprensibile che riformare davvero e liberalizzare l’intero sistema dei servizi di taxi e di NCC metta in una posizione di significativo svantaggio coloro che hanno pagato a caro prezzo le licenze e cercano di recuperare i costi attraverso le tariffe fisse (elevate) dei taxi. Esistono, tuttavia, altri modi per controbilanciare il rischio di abbandonare tali persone invece di farlo a scapito dei veicoli NCC e della libertà di stabilimento.

83.

Sulla base delle informazioni fornite dal giudice del rinvio e dalle parti nel corso del procedimento, i provvedimenti in esame, nella misura in cui riguardano la proporzione di 1 autorizzazione NCC ogni 30 licenze di taxi, non sono idonei a raggiungere l’obiettivo di gestire il trasporto locale, il traffico e l’uso dello spazio pubblico o di proteggere l’ambiente e, quindi, costituiscono una restrizione sproporzionata della libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE.

84.

Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Corte superiore di giustizia di Catalogna, Spagna) come segue: