1.

Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TUE, l’Unione «offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima». Nelle presenti conclusioni, la Corte è, in sostanza, chiamata a pronunciarsi sul delicato equilibrio, che emerge da tale disposizione, tra la libertà dei cittadini dell’Unione di circolare in uno spazio senza frontiere interne e il mantenimento della sicurezza in tale spazio.

2.

Le presenti cause vertono più in particolare sull’interpretazione, segnatamente, dell’articolo 25 del codice frontiere Schengen ( 2 ). Tale disposizione costituisce un’eccezione al principio generale di detto codice secondo cui le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità ( 3 ). In tal senso, il paragrafo 1 del suddetto articolo autorizza gli Stati membri, in circostanze eccezionali in cui si trovino di fronte a una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, a ripristinare temporaneamente il controllo di frontiera alle frontiere interne, nel rispetto delle condizioni ivi previste. Il paragrafo 4, prima frase, dell’articolo medesimo stabilisce al riguardo una durata massima per il ripristino del controllo pari a sei mesi.

3.

Nelle presenti cause, si chiede essenzialmente alla Corte di chiarire se l’articolo 25 del codice frontiere Schengen osti a una nuova applicazione del suo paragrafo 1 nel caso in cui uno Stato membro, allo scadere del periodo di sei mesi di cui al paragrafo 4 di tale articolo, si trovi ancora di fronte a una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna.

4.

Detta questione è stata sollevata nel contesto del ripristino da parte della Repubblica d’Austria del controllo alla frontiera tra tale Stato membro e la Repubblica di Slovenia sulla base dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen. Ritenendo, in sostanza, di trovarsi di fronte a minacce gravi persistenti, la Repubblica d’Austria aveva ripristinato più volte di seguito il controllo in forza della citata disposizione, ogni volta per una durata di sei mesi. Osservo tuttavia che la questione sollevata si inserisce in un contesto più ampio. Diversi altri Stati membri hanno infatti ripristinato per anni il controllo di frontiera alle loro frontiere interne applicando più volte consecutivamente tale medesima disposizione per analoghe ragioni ( 4 ).

5.

A conclusione della mia esposizione, spiegherò per quale motivo, a mio avviso, l’articolo 25 del codice frontiere Schengen non osta, in linea di principio, a una nuova applicazione del suo paragrafo 1, qualora uno Stato membro, allo scadere del periodo di sei mesi di cui al paragrafo 4 di tale articolo, si trovi ancora di fronte a una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna. Tuttavia, ove si tratti sostanzialmente di una prosecuzione della minaccia grave precedente, ritengo che, ai fini di una siffatta nuova applicazione, il principio di proporzionalità implichi che siano rispettati criteri particolarmente rigorosi che illustrerò.

6.

L’articolo 25 del codice frontiere Schengen, rubricato «Quadro generale per il ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne», così dispone:

«1.   In caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna di uno Stato membro nello spazio senza controllo alle frontiere interne, detto Stato membro può in via eccezionale ripristinare il controllo di frontiera in tutte le parti o in parti specifiche delle sue frontiere interne per un periodo limitato della durata massima di trenta giorni o per la durata prevedibile della minaccia grave se questa supera i trenta giorni. L’estensione e la durata del ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne non eccedono quanto strettamente necessario per rispondere alla minaccia grave.

2.   Il controllo di frontiera alle frontiere interne è ripristinato solo come misura di extrema ratio e in conformità degli articoli 27, 28 e 29. Ogniqualvolta si contempli la decisione di ripristinare il controllo di frontiera alle frontiere interne ai sensi, rispettivamente, degli articoli 27, 28 o 29, sono presi in considerazione i criteri di cui agli articoli 26 e 30, rispettivamente.

3.   Se la minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna nello Stato membro interessato perdura oltre il periodo di cui al paragrafo 1 del presente articolo, detto Stato membro può prorogare il controllo di frontiera alle sue frontiere interne, tenuto conto dei criteri di cui all’articolo 26 e secondo la procedura di cui all’articolo 27, per gli stessi motivi indicati al paragrafo 1 del presente articolo e, tenuto conto di eventuali nuovi elementi, per periodi rinnovabili non superiori a 30 giorni.

4.   La durata totale del ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne, incluse eventuali proroghe di cui al paragrafo 3 del presente articolo, non è superiore a sei mesi. Qualora vi siano circostanze eccezionali, come quelle di cui all’articolo 29, tale durata totale può essere prolungata fino a un massimo di due anni, in conformità del paragrafo 1 di detto articolo».

7.

L’articolo 26 di detto codice, rubricato «Criteri per il ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne», stabilisce quanto segue:

«Qualora uno Stato membro decida, come extrema ratio, di ripristinare temporaneamente il controllo di frontiera a una o più delle sue frontiere interne o su parti delle stesse o decida di prorogare tale ripristino ai sensi dell’articolo 25 o dell’articolo 28, paragrafo 1, esso valuta fino a che punto tale misura possa rispondere in modo adeguato alla minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna e valuta la proporzionalità della misura rispetto a tale minaccia. Nell’effettuare tale valutazione, lo Stato membro tiene conto in particolare delle seguenti considerazioni:

8.

L’articolo 27 del codice medesimo, rubricato «Procedura per il ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne a norma dell’articolo 25», così recita:

«1.   Quando uno Stato membro intende ripristinare il controllo di frontiera alle frontiere interne a norma dell’articolo 25, lo notifica agli altri Stati membri e alla Commissione entro quattro settimane prima del ripristino previsto, o in tempi più brevi se le circostanze che rendono necessario il ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne sono note meno di quattro settimane prima del ripristino previsto. A tal fine lo Stato membro fornisce le seguenti informazioni:

Una notifica ai sensi del primo comma può essere presentata anche congiuntamente da due o più Stati membri.

Se necessario, la Commissione può chiedere ulteriori informazioni allo Stato membro o agli Stati membri interessati.

2.   L’informazione di cui al paragrafo 1 è trasmessa al Parlamento europeo e al Consiglio contestualmente alla sua notifica agli altri Stati membri e alla Commissione, ai sensi del detto paragrafo.

(…)

4.   A seguito della notifica di uno Stato membro ai sensi del paragrafo 1 ed in vista della consultazione di cui al paragrafo 5, la Commissione o qualsiasi altro Stato membro può emettere un parere, fatto salvo l’articolo 72 TFUE.

Se, sulla base delle informazioni contenute nella notifica o di eventuali informazioni supplementari ricevute, la Commissione nutre preoccupazione sulla necessità o la proporzionalità del previsto ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne, o se ritiene opportuna una consultazione su certi aspetti della notifica, emette un parere a tal fine.

5.   Le informazioni di cui al paragrafo 1 ed eventuali pareri della Commissione o di uno Stato membro ai sensi del paragrafo 4 sono oggetto di consultazioni fra cui, se necessario, riunioni congiunte, tra lo Stato membro che prevede di ripristinare il controllo di frontiera alle frontiere interne, gli altri Stati membri, specialmente quelli direttamente colpiti da tali misure, e la Commissione, al fine di organizzare, se necessario, una cooperazione reciproca tra gli Stati membri ed esaminare la proporzionalità delle misure rispetto agli avvenimenti all’origine del ripristino del controllo di frontiera e alla minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna.

6.   La consultazione di cui al paragrafo 5 ha luogo almeno dieci giorni prima della data prevista per il ripristino del controllo di frontiera».

9.

Il Bundesgesetz betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger (Passgesetz 1992) [legge federale sul sistema dei passaporti per i cittadini austriaci (legge del 1992 sui passaporti; in prosieguo: il «PassG»)], all’articolo 2, paragrafo 1, stabilisce quanto segue:

«Salvo altrimenti disposto da accordi o prassi internazionali, i cittadini austriaci (cittadini) che intendano entrare nel territorio della Repubblica d’Austria o uscirne devono essere muniti di un documento di viaggio valido (passaporto o documento equivalente)».

10.

L’articolo 24, paragrafo 1, di tale legge così dispone:

«Chiunque

(…)

commette un illecito amministrativo sanzionabile con un’ammenda fino a EUR 2180 o con una pena detentiva fino a sei settimane, a meno che il fatto non costituisca reato. In caso di recidiva, ammenda e pena detentiva sono inflitte cumulativamente qualora sussistano circostanze aggravanti».

11.

L’articolo 10 del Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz – GrekoG) [legge federale sullo svolgimento di controlli sulle persone all’atto dell’attraversamento della frontiera (legge sul controllo di frontiera; in prosieguo: il «GrekoG»)], rubricato «Attraversamento della frontiera», stabilisce quanto segue:

«1.   Fatto salvo quanto diversamente disposto da accordi o prassi internazionali, la frontiera esterna può essere attraversata esclusivamente ai valichi di frontiera.

2.   La frontiera interna può essere attraversata in qualunque luogo. Qualora risulti evidente che ciò sia richiesto per il mantenimento della tranquillità, dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, il Ministro federale degli Interni è tuttavia autorizzato, entro i limiti di cui alle convenzioni internazionali, ad adottare un decreto che disponga che, per un certo periodo, taluni tratti di frontiera interna potranno essere attraversati soltanto ai valichi di frontiera.

(…)».

12.

L’articolo 11 di tale legge, rubricato «Obbligo di controllo di frontiera», così dispone:

«1.   L’attraversamento della frontiera ai valichi di frontiera (…) comport[a] per l’interessato l’obbligo di sottoporsi al controllo (obbligo di controllo di frontiera).

2.   L’attraversamento della frontiera alla frontiera interna non comporta, salvo nei casi di cui all’articolo 10, paragrafi 2 e 3, alcun obbligo di controllo di frontiera.

(…)».

13.

L’articolo 12 di detta legge, rubricato «Esecuzione del controllo di frontiera», al suo paragrafo 1, così recita:

«Il controllo di frontiera spetta all’autorità. Qualora la sua attuazione implichi l’esercizio di un potere diretto di ingiunzione e di coercizione da parte dell’autorità amministrativa, questo è riservato agli organi di pubblica sicurezza e alla direzione generale della polizia (articolo 12b). (…)».

14.

L’articolo 12a della medesima legge, rubricato «Poteri degli organi di pubblica sicurezza», al suo paragrafo 1 dispone quanto segue:

«Gli organi di pubblica sicurezza sono autorizzati a effettuare il controllo di frontiera nei confronti di una persona qualora vi siano ragioni per ritenere che tale persona sia soggetta all’obbligo di controllo di frontiera (…)».

15.

Il Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (decreto del Ministro federale degli Interni sul ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne), del 9 maggio 2019 (BGBl. II, 114/2019; in prosieguo: il «decreto n. 114/2019»), è così formulato:

«Sul fondamento dell’articolo 10, paragrafo 2, della legge sul controllo di frontiera (GrekoG), si dispone quanto segue:

Articolo 1. Al fine di preservare la tranquillità, l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza, le frontiere interne con la Repubblica di Slovenia e l’Ungheria, tra le ore 00.00 del 13 maggio 2019 e le ore 24.00 del 13 novembre 2019, possono essere attraversate per via terrestre esclusivamente ai valichi di frontiera.

Articolo 2. Il presente decreto cesserà di avere efficacia alla mezzanotte del 13 novembre 2019».

16.

Il 29 agosto 2019 NW intendeva entrare nel territorio austriaco presso il valico transfrontaliero di Spielfeld in provenienza dalla Slovenia.

17.

Invitato dall’ispettore CO a esibire il passaporto, NW domandava se si trattasse di un controllo di frontiera o di un controllo d’identità. Alla risposta dell’ispettore CO che si trattava di un controllo di frontiera, il ricorrente si identificava mostrando la propria patente di guida, in quanto riteneva che i controlli di frontiera fossero, in quella data, in contrasto con il diritto dell’Unione. Anche a seguito di ripetuti inviti a esibire il passaporto da parte dell’ispettore CO e dopo essere stato informato da quest’ultimo del fatto che stava violando il PassG, il ricorrente non esibiva il passaporto. L’ispettore CO poneva, quindi, termine all’operazione amministrativa informando il ricorrente che sarebbe stato denunciato.

18.

Con decisione amministrativa a carattere penale del 7 novembre 2019, NW veniva dichiarato colpevole di aver attraversato la frontiera austriaca all’atto del suo ingresso nel territorio della Repubblica d’Austria senza essere munito di un documento di viaggio valido. Per tale motivo il ricorrente aveva violato l’articolo 2, paragrafo 1, del PassG e veniva condannato al pagamento di un’ammenda dell’importo di EUR 36 in applicazione dell’articolo 24, paragrafo 1, di detta legge. I fatti addebitati al ricorrente erano stati comunicati alle autorità tramite una denuncia da parte degli agenti di polizia della Landespolizeidirektion Steiermark (direzione generale della polizia della Stiria, Austria) datata 6 settembre 2019. Con provvedimento sanzionatorio del9 settembre 2019, il ricorrente era stato successivamente dichiarato colpevole di violazione dell’articolo 2, paragrafo 1, di detta legge. Nel reclamo presentato il 23 settembre 2019 avverso il provvedimento sanzionatorio, il ricorrente aveva fatto valere che il controllo di frontiera effettuato illegittimamente – dato che il titolo III del codice frontiere Schengen non forniva alcuna base giuridica all’operazione amministrativa di cui trattasi – nonché l’operazione amministrativa e il provvedimento sanzionatorio violavano il diritto di libera circolazione riconosciutogli dal combinato disposto dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 22 del codice frontiere Schengen.

19.

Il giudice del rinvio spiega che la Repubblica d’Austria ha ripristinato il controllo alla frontiera con la Repubblica di Slovenia a decorrere dal mese di settembre 2015. Dal 16 settembre 2015 al 10 maggio 2016, tale controllo si fondava, nel diritto dell’Unione, inizialmente sull’articolo 29 del primo codice frontiere Schengen (regolamento (CE) n. 562/2006) ( 5 ), poi sull’articolo 25, paragrafo 2, di detto codice ( 6 ). In seguito, tra l’11 maggio 2016 e l’11 novembre 2017, la proroga del controllo di frontiera si era basata su tre decisioni di esecuzione del Consiglio adottate ai sensi dell’articolo 29 del codice frontiere Schengen.

20.

Secondo il giudice del rinvio, dato che, successivamente all’11 novembre 2017, la Commissione europea non aveva presentato al Consiglio nuove proposte di proroga del controllo di frontiera sul fondamento dell’articolo 29 del codice frontiere Schengen, una proroga del controllo di frontiera in Austria dopo tale data poteva fondarsi esclusivamente sull’articolo 25, paragrafo 1, di detto codice.

21.

Il 12 ottobre 2017 la Repubblica d’Austria notificava alla Commissione una proroga dell’esecuzione di un controllo di frontiera per sei mesi, dall’11 novembre 2017 all’11 maggio 2018 ( 7 ). Il controllo di frontiera è stato successivamente prorogato per altri sei mesi, dall’11 maggio 2018 all’11 novembre 2018 ( 8 ), poi dal 12 novembre 2018 al 12 maggio 2019 ( 9 ), e infine dal 13 maggio 2019 al 13 novembre 2019. Quest’ultimo periodo di proroga, durante il quale NW è stato sottoposto al controllo, era fondato sul decreto n. 114/2019.

22.

Secondo il giudice del rinvio, il modo di procedere della Repubblica d’Austria, adottando consecutivamente una serie di testi normativi di diritto nazionale, conduce a un cumulo di periodi la cui durata totale eccede il limite temporale massimo di sei mesi di cui all’articolo 25, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen. Il giudice del rinvio ritiene che tale serie ininterrotta di decreti ministeriali costituisca un cumulo di periodi di sei mesi. Orbene, l’articolo 25, paragrafo 4, di detto codice osterebbe a un siffatto cumulo, il quale, anche ammettendo che fosse consentito, aggirerebbe, nel caso di specie, il limite temporale di due anni previsto da tale disposizione.

23.

In tali circostanze, il Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunale amministrativo regionale della Stiria, Austria) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

24.

Il 16 novembre 2019 NW veniva sottoposto a un controllo di frontiera ai sensi dell’articolo 12a, paragrafo 1, del GrekoG, quando, in provenienza dalla Slovenia, egli si apprestava a entrare con la sua autovettura nel territorio austriaco presso il valico transfrontaliero di Spielfeld. L’organo di controllo alla frontiera invitava NW a identificarsi tramite passaporto o carta d’identità.

25.

Il 19 dicembre 2019 NW contestava in sede giudiziale la legittimità di detto controllo.

26.

Alla luce, segnatamente, delle considerazioni esposte ai paragrafi da 19 a 22 delle presenti conclusioni, il Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunale amministrativo regionale della Stiria) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

27.

Le domande di pronuncia pregiudiziale nelle cause C‑368/20 e C‑369/20), del 23 luglio 2020, sono pervenute presso la cancelleria della Corte il 5 agosto 2020. NW, i governi austriaco, danese, tedesco, francese e svedese nonché la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. Le medesime parti e i medesimi interessati, ad eccezione del governo svedese, hanno partecipato all’udienza di discussione tenutasi il 15 giugno 2021.

28.

Con le sue prime questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione osti a che uno Stato membro, in forza di una serie di regolamenti interni, ripristini il controllo di frontiera oltre il limite temporale stabilito dagli articoli 25 e 29 del codice frontiere Schengen.

29.

Con tali questioni, il giudice del rinvio intende in concreto accertare se i due controlli controversi nei procedimenti principali, effettuati alla frontiera tra l’Austria e la Slovenia nel 2019, fossero conformi al diritto dell’Unione alla luce del termine massimo stabilito dal codice frontiere Schengen per il ripristino di un siffatto controllo ( 11 ). A tal fine, esso chiede, in sostanza, alla Corte di chiarire, da un lato, il limite massimo pertinente per il ripristino di un controllo del genere e, dall’altro, se il diritto dell’Unione osti al ripristino di un controllo che superi detto limite ( 12 ). Esaminerò una alla volta tali problematiche nelle due seguenti sezioni.

30.

Il codice frontiere Schengen contempla, in sostanza, tre eccezioni alla regola generale dell’abolizione dei controlli enunciata al suo articolo 22. Per ognuna di tali eccezioni, detto codice stabilisce una durata massima diversa.

31.

La prima eccezione, menzionata all’articolo 25, paragrafo 1, del suddetto codice presuppone l’esistenza di una minaccia grave prevedibile ( 13 ) per l’ordine pubblico o la sicurezza interna in uno (o più) Stati membri, mentre la seconda eccezione, prevista all’articolo 28 del medesimo codice, riguarda la situazione in cui si presenti una minaccia grave imprevedibile ( 14 ) per l’ordine pubblico o la sicurezza interna in uno (o più) Stati membri, che richieda un’azione immediata. La terza eccezione è stabilita all’articolo 29 del codice frontiere Schengen e può applicarsi soltanto in circostanze eccezionali che mettono a rischio il funzionamento globale dello spazio senza controllo alle frontiere interne a seguito di carenze gravi e persistenti nel controllo di frontiera alle frontiere esterne. L’applicazione di quest’ultima eccezione esige una specifica procedura che comprende una raccomandazione del Consiglio su proposta della Commissione, la quale non è richiesta per l’applicazione delle altre eccezioni.

32.

L’eccezione pertinente nel caso di specie è la prima, dato che le due verifiche controverse di cui trattasi nel procedimento principale sono state effettuate sul fondamento dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen ( 15 ).

33.

Riguardo al periodo in cui tale eccezione può essere applicata, l’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen stabilisce una durata di trenta giorni, salvo che la durata prevedibile della minaccia superi i trenta giorni. L’articolo 25, paragrafo 3, di tale codice autorizza tuttavia proroghe per periodi non superiori a trenta giorni. Infine, l’articolo 25, paragrafo 4, di detto codice contempla una durata massima totale o, più precisamente, due durate massime totali. Da una parte, alla sua prima frase, tale articolo prevede una durata di sei mesi. Dall’altra parte, esso prevede una durata di due anni qualora ricorrano le circostanze eccezionali di cui all’articolo 29 del codice medesimo.

34.

L’articolo 25, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen prevede quindi due distinte durate totali per il ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne. A tale proposito, alla stregua del giudice del rinvio, ritengo che la durata massima pertinente nel caso di specie sia la durata di sei mesi di cui all’articolo 25, paragrafo 4, prima frase, di suddetto codice e non quella di due anni menzionata alla seconda frase dell’articolo medesimo.

35.

Infatti, l’articolo 25, paragrafo 4, seconda frase, del codice frontiere Schengen rinvia alla terza eccezione, contemplata all’articolo 29, paragrafo 1, di tale codice e relativa alle circostanze eccezionali citate al paragrafo 31 delle presenti conclusioni. Quest’ultimo articolo richiede l’applicazione di una procedura che comprende l’adozione di una raccomandazione del Consiglio su proposta della Commissione. A tale riguardo, ritengo che l’articolo 25, paragrafo 4, seconda frase, del suddetto codice e il rinvio all’articolo 29, paragrafo 1, del medesimo codice, implichino che, in assenza di una siffatta raccomandazione adottata dal Consiglio in forza dell’articolo 29 del codice frontiere Schengen, non ricorrano circostanze eccezionali ai sensi di tale disposizione tali da giustificare una durata massima del ripristino del controllo fino a due anni determinata da un «cumulo» di periodi di controllo di sei mesi sul fondamento dell’articolo 25, paragrafo 4, di detto codice ( 16 ).

36.

Poiché, nella fattispecie, il controllo che ha giustificato le verifiche controverse è stato ripristinato in forza dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen, e non di una raccomandazione del Consiglio adottata sul fondamento dell’articolo 29 di tale codice, la durata pertinente ai fini della valutazione della legittimità del controllo che ha giustificato le verifiche controverse è la durata massima di sei mesi di cui al primo comma dell’articolo 25, paragrafo 4, prima frase, di suddetto codice.

37.

Alla luce del fatto che, come ho indicato nell’introduzione delle presenti conclusioni, al momento delle verifiche controverse, la Repubblica d’Austria aveva già ripristinato più volte di seguito il controllo in forza dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen, ciascuna volta per un periodo di sei mesi ( 17 ), la questione pertinente che si pone nella specie è se il diritto dell’Unione osti al ripristino del controllo per un periodo che superi la durata massima di sei mesi prevista all’articolo 25, paragrafo 4, prima frase, di tale codice ( 18 ).

38.

Al fine di rispondere alla succitata questione, occorre, in primo luogo, interpretare il codice frontiere Schengen e, più specificamente, il suo articolo 25, per vedere se esso osti a un ripristino temporaneo del controllo alle frontiere interne che superi la durata di sei mesi.

39.

È certamente pacifico che il termine massimo di sei mesi di cui all’articolo 25, paragrafo 4, è chiaramente enunciato nella disposizione stessa. Tuttavia, contrariamente a quanto sostiene NW nelle sue osservazioni scritte, non è possibile, a mio avviso, dedurne che tale disposizione osti a qualsiasi ripristino del controllo che superi tale termine.

40.

Analogamente a tutte le altre parti interessate, ritengo infatti che, dalla lettura del combinato disposto dei paragrafi da 1 a 4 dell’articolo 25 del codice frontiere Schengen, discenda chiaramente che suddetto articolo consente, almeno entro certi limiti, una nuova applicazione dell’articolo 25, paragrafo 1, di tale codice e, pertanto, un nuovo calcolo del termine massimo di sei mesi stabilito al paragrafo 4 del medesimo articolo, il che conduce, in pratica, a una durata che supera tale termine.

41.

Ciò deriva, più specificamente, dal fatto che la durata di sei mesi prevista all’articolo 25, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen si applica a un ripristino giustificato da un’unica e medesima minaccia grave precisamente definita, come si deduce, da una parte, dall’impiego delle preposizioni articolate «della» e «alla» nonché dell’aggettivo dimostrativo «tale», utilizzati rispettivamente all’articolo 25, paragrafo 1, e all’articolo 26, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen, per designare la minaccia concreta che giustifica il ripristino temporaneo iniziale del controllo di frontiera alla frontiera interna ( 19 ) e per l’eventuale proroga di tale controllo ( 20 ). Dall’altra parte, sia le condizioni richieste per il ripristino temporaneo del controllo sia le procedure stabilite per un simile ripristino presuppongono che la minaccia di cui trattasi sia precisamente definita. In tal senso, gli Stati membri che intendano ripristinare o prorogare il controllo di frontiera alle frontiere interne sono tenuti a notificarlo e a comunicare agli altri Stati membri e alla Commissione i precisi motivi del ripristino, includendo tutti i dati pertinenti relativi agli eventi che costituiscono una minaccia grave per il loro ordine pubblico o la loro sicurezza interna ( 21 ), e ciò al fine di consentire alla Commissione e agli altri Stati membri di esprimere un parere sulla legittimità del controllo.

42.

A mio avviso, ne discende quindi che, qualora uno Stato membro che abbia ripristinato un controllo di frontiera alle frontiere interne in forza dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen, al termine della durata massima di sei mesi di cui all’articolo 25, paragrafo 4, prima frase, di tale codice, si trovi di fronte a un’altra minaccia grave, che potrebbe essere definita come una nuova minaccia grave, detto Stato membro è autorizzato, purché siano rispettate le condizioni e le procedure richieste, ad applicare di nuovo la citata disposizione per rispristinare il controllo di frontiera alle frontiere interne al fine di affrontare tale nuova minaccia grave.

43.

In tale contesto, mi sembra utile operare una distinzione tra due diverse situazioni. Da una parte, vi è la situazione in cui, alla scadenza del termine di sei mesi durante il quale è stato ripristinato il controllo di frontiera per rispondere a una minaccia grave, lo Stato membro interessato si trovi di fronte a una minaccia grave nuova per sua natura. Potrebbe trattarsi, ad esempio, inizialmente di una minaccia terroristica e, in seguito, di una minaccia migratoria o di una crisi sanitaria. In casi del genere, alla luce dei paragrafi da 40 a 42 delle presenti conclusioni, non vi è alcun dubbio, a mio avviso, che l’articolo 25 del codice frontiere Schengen consente una nuova applicazione del suo paragrafo 1, come ritengono d’altronde tutte le parti interessate, ad eccezione di NW.

44.

Dall’altra parte, vi è la situazione in cui, allo scadere del termine di sei mesi durante il quale è stato ripristinato il controllo di frontiera per rispondere a una minaccia grave, tale minaccia perdura, configurando pertanto quella che si potrebbe definire come una minaccia rinnovata ( 22 ).

45.

Nel caso di specie, i fatti del procedimento principale mi sembrano rientrare in questa seconda situazione. Dal fascicolo di cui dispone la Corte sembra emergere che il ripristino del controllo che ha costituito il fondamento delle due verifiche controverse fosse motivato da minacce persistenti ( 23 ). La questione essenziale che si pone nella specie è quindi se l’articolo 25 del codice frontiere Schengen osti, in un caso del genere, a reiterate applicazioni consecutive del suo paragrafo 1.

46.

Riguardo alla situazione di una minaccia rinnovata, la Commissione e NW fanno valere sostanzialmente che l’articolo 25 del codice frontiere Schengen osta chiaramente a una nuova applicazione del suo paragrafo 1, come risulterebbe segnatamente dalla sua formulazione e dalla sua genesi.

47.

Per quanto concerne, in primo luogo, la sua formulazione, poiché l’articolo 25, paragrafo 4, prima frase, del codice frontiere Schengen contempla una durata massima di sei mesi per il ripristino del controllo per un’unica e medesima minaccia grave ( 24 ), si dovrebbe dedurne che tale durata massima sia assoluta, ragion per cui detta minaccia non potrebbe giustificare, successivamente alla scadenza del suddetto periodo, una nuova applicazione dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice medesimo, anche qualora essa perdurasse al termine del periodo in esame. In caso contrario, la durata massima prevista all’articolo 25, paragrafo 4, prima frase, sembrerebbe superflua ( 25 ).

48.

In secondo luogo, la genesi delle norme relative alle durate massime dovrebbe essere interpretata nello stesso senso. Infatti, il primo codice frontiere Schengen, vale a dire il regolamento n. 562/2006, non contemplava durate massime per il ripristino del controllo ( 26 ), le quali sono state introdotte successivamente con una modifica di tale regolamento ( 27 ). Introducendo siffatti periodi, il legislatore avrebbe quindi inteso stabilire limiti assoluti ( 28 ).

49.

Pur riconoscendo, alla luce delle considerazioni che precedono, che sia possibile addurre argomentazioni a sostegno dell’approccio della Commissione e di NW, ritengo tuttavia, alla stregua dei governi austriaco, danese, tedesco e francese, che l’interpretazione menzionata al paragrafo 46 delle presenti conclusioni potrebbe portare a risultati inaccettabili, se non assurdi.

50.

È comunemente ammesso (la stessa Commissione lo ha d’altronde riconosciuto ( 29 )), che talune minacce gravi per l’ordine pubblico o la sicurezza interna non sono necessariamente limitate nel tempo. Non si può quindi escludere che un’unica e medesima minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna si protragga oltre la durata di sei mesi di cui all’articolo 25, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen.

51.

Ciò considerato, l’interpretazione proposta dalla Commissione e da NW potrebbe condurre al risultato inaccettabile che gli Stati membri sarebbero costretti ad abolire il controllo di frontiera alle loro frontiere alla scadenza del termine di sei mesi, quand’anche, in quel momento, essi si trovino ancora di fronte a una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, per la quale il controllo di frontiera sia strettamente necessario ( 30 ).

52.

Un’interpretazione del genere determinerebbe d’altronde risultati assurdi. A mio avviso, infatti, gli Stati membri potrebbero comunque ripristinare nuovamente il controllo di frontiera in forza dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen al fine di far fronte alla minaccia grave di cui trattasi un certo lasso di tempo dopo la scadenza del termine di sei mesi di cui all’articolo 25, paragrafo 4, di tale codice. Sottolineo che nulla nel suddetto codice consente di ritenere che il suo articolo 25, paragrafo 1, possa essere utilizzato soltanto una volta per un unico tipo di minaccia durante il periodo di vigenza del codice medesimo. Orbene, ammettendo quindi che il codice frontiere Schengen non impedisca agli Stati membri di applicare più volte il suo articolo 25, paragrafo 1, sarebbe privo di ogni logica costringere gli Stati membri, che si trovino dinanzi a una minaccia grave per la quale sarebbe strettamente necessario il controllo di frontiera, ad abolire il controllo per un determinato periodo di tempo (un giorno, tre settimane, sei mesi, o un altro periodo, non essendo quest’ultimo definito), al solo scopo di poter ripristinare di nuovo il controllo in seguito.

53.

Inoltre, e soprattutto, come i governi austriaco, danese, francese e tedesco, ritengo che l’interpretazione proposta dalla Commissione e da NW possa pregiudicare le competenze relative al mantenimento dell’ordine pubblico e alla salvaguardia della sicurezza interna riservate agli Stati membri dall’articolo 72 TFUE e dall’articolo 4, paragrafo 2, TUE.

54.

Il codice frontiere Schengen è stato segnatamente adottato sul fondamento dell’articolo 77, paragrafo 1, lettera a), TFUE, il quale dispone che l’Unione deve sviluppare una politica volta a garantire, tra l’altro, l’assenza di qualsiasi controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità, all’atto dell’attraversamento delle frontiere interne. È in tale contesto che la regola generale di tale codice prevede l’abolizione del controllo di frontiera alle frontiere interne. Orbene, l’articolo 77, paragrafo 1, lettera a), TFUE, è inserito nel titolo V della parte terza del trattato FUE, rubricato «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia», che contiene parimenti l’articolo 72, il quale dispone che il titolo V non osta all’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna. All’articolo 72 TFUE si aggiunge l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, il quale stabilisce che l’Unione rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della «sicurezza nazionale».

55.

Riconoscendo chiaramente le competenze e le responsabilità degli Stati membri in materia di mantenimento dell’ordine pubblico e salvaguardia della sicurezza interna e della sicurezza nazionale, l’articolo 72 TFUE e l’articolo 4, paragrafo 2, TUE hanno l’ovvia funzione di ricordare al legislatore dell’Unione la necessità di prevedere, in qualsiasi atto di diritto derivato adottato, in particolare, a norma del titolo V del Trattato FUE, disposizioni che consentano agli Stati membri di adempiere tali responsabilità ( 31 ).

56.

Orbene, se uno Stato membro fosse costretto ad abolire un controllo di frontiera strettamente necessario alla scadenza del termine di sei mesi, tale Stato sarebbe impossibilitato ad esercitare le competenze e le responsabilità che gli incombono in forza dell’articolo 72 TFUE. Una situazione del genere, in certi casi, sarebbe parimenti in contrasto con l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, in quanto lo Stato non sarebbe più in grado di contrastare una minaccia per la sua sicurezza nazionale. Ne risulta che le competenze e le responsabilità degli Stati membri in tali settori non possono essere circoscritte da limiti temporali assoluti ( 32 ).

57.

Non è, a mio avviso, concepibile che il legislatore, adottando l’articolo 25 del codice frontiere Schengen, abbia avuto l’intenzione di ottenere un simile risultato e, di conseguenza, di escludere la possibilità di una nuova applicazione del paragrafo 1 di detto articolo, in caso di minacciarinnovata, intenzione che d’altronde non risulta minimamente dai considerando di detto codice ( 33 ). Infatti, l’articolo 25 del citato codice è inteso a tenere conto della deroga espressa di cui all’articolo 72 TFUE e a consentire quindi agli Stati membri di adempiere alle responsabilità che incombono loro in forza di tale disposizione ( 34 ).

58.

Inoltre, l’interpretazione proposta dalla Commissione e da NW potrebbe parimenti pregiudicare uno degli obiettivi dello stesso codice, consistente nel mantenere l’ordine pubblico. Infatti, se è vero che il codice frontiere Schengen mira indubbiamente a garantire l’assenza di qualsiasi controllo sulle persone all’atto dell’attraversamento delle frontiere interne, tuttavia, come la Corte ha già riconosciuto, tale codice è inteso altresì a preservare l’ordine pubblico e a contrastare tutte le minacce per l’ordine pubblico ( 35 ). A tale riguardo, in una situazione come quella menzionata al paragrafo 51 delle presenti conclusioni, l’interpretazione proposta dalla Corte e da NW non risponde alla necessità, stabilita da una costante giurisprudenza della Corte, di conciliare i diversi interessi in gioco ( 36 ), dal momento che essa equivarrebbe a privilegiare la libertà di circolazione delle persone a scapito del mantenimento dell’ordine pubblico.

59.

Alla luce delle considerazioni che precedono e tenuto conto, segnatamente, del principio ermeneutico generale secondo il quale un atto di diritto derivato deve essere interpretato, nei limiti del possibile, in modo da non inficiare la sua validità e in conformità con il diritto primario nel suo complesso ( 37 ), la questione essenziale che si pone è se sia possibile interpretare l’articolo 25 del codice frontiere Schengen in modo da non inficiarne la conformità con l’articolo 72 TFUE e l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, o se si debba ritenere che l’articolo 25 di tale codice sia perfettamente chiaro e che esso osti a una siffatta interpretazione, non lasciando alcun margine di valutazione su tale punto ( 38 ).

60.

A mio avviso, si tratta del primo caso. Infatti, ritengo che, sotto diversi profili, la disposizione contenuta all’articolo 25 del codice frontiere Schengen non sia affatto chiara e che lasci un margine di valutazione che consente di giungere a un’interpretazione che ne garantisce la conformità con il diritto primario.

61.

Infatti, da una parte, pur essendo chiaramente evidente che l’esistenza di una nuova minaccia grave possa giustificare una nuova applicazione dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen, occorre tuttavia constatare che l’importante questione di cosa faccia sì che una minaccia grave sia nuova rispetto alla minaccia precedente e, pertanto, a quali condizioni sia autorizzata una nuova applicazione, non è affatto priva di ambiguità. Ciò risulta segnatamente dal fatto che tale codice non contempla una definizione «della minaccia» ai sensi del suo articolo 25 e quindi non ne definisce i limiti. Alla luce della natura dinamica delle minacce e della miriade di potenziali situazioni in cui potrebbero sussistere ed evolvere minacce per l’ordine pubblico o la sicurezza interna di uno Stato membro, la distinzione tra le due fattispecie non è netta e risulta molto difficile da applicare in pratica, come, in particolare, ha correttamente evidenziato il governo tedesco in sede di udienza.

62.

Si consideri, a titolo di esempio, a una minaccia terroristica contro uno Stato membro da parte di un gruppo jihadista. Qualora, in seguito, lo Stato membro interessato si trovi ancora di fronte a una minaccia terroristica, questa volta però proveniente da un altro gruppo, si tratterebbe ancora della stessa minaccia, ai sensi dell’articolo 25 del codice frontiere Schengen, per il semplice fatto che entrambe le minacce rientrano nella categoria delle «minacce terroristiche», e ciò nonostante i due gruppi utilizzino mezzi diversi che richiedono risposte diverse? ( 39 ) Come risulta da tali esempi, anche minacce persistenti possono trasformarsi in modo da diventare minacce differenti ( 40 ).

63.

Presumo d’altronde che sia a causa di tale mancanza di chiarezza dell’articolo 25 del codice frontiere Schengen che il Conseil d’État (Consiglio di Stato), allo scopo di garantirne un’interpretazione conforme all’articolo 72 TFUE e all’articolo 4, paragrafo 2, TUE, abbia, in due sentenze, interpretato detta disposizione nel senso che essa consente una nuova applicazione del suo paragrafo 1, sia in caso di «nuova minaccia», sia in caso di «minaccia rinnovata» ( 41 ). Il Conseil d’État (Consiglio di Stato), in merito alla possibilità applicare nuovamente l’articolo 25, ha equiparato una «minaccia rinnovata» a una «nuova minaccia», il che mi sembra ragionevole alla luce delle considerazioni suesposte.

64.

Dall’altra parte, l’articolo 25 del codice frontiere Schengen difetta parimenti di chiarezza su un altro punto essenziale, il quale, a mio avviso, indica che l’interpretazione della Commissione e di NW non s’impone con evidenza. Infatti, se si accetta la premessa menzionata al paragrafo 52 delle presenti conclusioni, secondo la quale gli Stati membri possono ripristinare nuovamente il controllo di frontiera un certo lasso di tempo dopo la scadenza del termine di sei mesi di cui all’articolo 25, paragrafo 4 del codice medesimo, si pone, di conseguenza, la questione di quale sia la durata di tale periodo. Dal momento che questa durata non è definita – né menzionata – da detto codice, l’interpretazione proposta dalla Corte e da NW condurrebbe, a mio avviso, a un vuoto normativo e a un’incertezza giuridica notevoli, il che rafforza l’argomento inteso a equiparare una minaccia rinnovata a una minaccia nuova per sua natura ai fini dell’interpretazione dell’articolo 25 del codice medesimo.

65.

Pur essendo dell’avviso che occorra interpretare l’articolo 25 del codice frontiere Schengen nel senso che esso consente, in linea di principio, una nuova applicazione del suo paragrafo 1 in caso di minaccia rinnovata, ritengo tuttavia che, quando la minaccia grave di cui trattasi è, in sostanza, simile alla minaccia grave precedente, il requisito di proporzionalità stabilito all’articolo 25, paragrafo 1, di tale codice comporti notevoli limitazioni sotto tale profilo, in quanto pone condizioni particolarmente restrittive ai fini di una siffatta nuova applicazione.

66.

Rammento che devono sussistere tutti i criteri sostanziali stabiliti dal codice frontiere Schengen per poter applicare e, quindi, anche per applicare di nuovo, il suo articolo 25, paragrafo 1. Tale circostanza implica che si tratti di una situazione eccezionale determinata dall’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società, che l’estensione e la durata del ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne non eccedano quanto strettamente necessario per rispondere alla minaccia grave e che il controllo sia ripristinato solo come misura di extrema ratio ( 42 ). In forza dell’articolo 26 di tale codice, lo Stato membro interessato deve valutare fino a che punto il ripristino possa rispondere in modo adeguato alla minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna e a valutare la proporzionalità della misura rispetto a tale minaccia tenendo conto, in particolare, del probabile impatto della minaccia per il suo ordine pubblico o la sua sicurezza interna nonché dell’impatto probabile di una tale misura sulla libera circolazione delle persone all’interno dello spazio senza controllo alle frontiere interne.

67.

A tale riguardo, alla stregua del governo francese, ritengo che il requisito della proporzionalità summenzionato implichi che, qualora si preveda una misura di rinnovo del controllo di frontiera alle frontiere interne a causa del protrarsi di una minaccia, l’esperienza acquisita imponga allo Stato membro interessato di valutare ancor più minuziosamente la rigorosa proporzionalità della misura al fine di dimostrare che è strettamente necessario prolungare il controllo. In altri termini, tenuto conto del periodo nel corso del quale il controllo è già stato ripristinato, uno Stato membro che intenda applicare nuovamente l’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen deve segnatamente spiegare, sulla base di analisi concrete, oggettive e circostanziate, da un lato, perché il rinnovo del controllo sia adeguato, valutando quale sia stato il grado di efficacia della misura iniziale di ripristino del controllo. Dall’altro lato, lo Stato deve precisare perché quest’ultimo sia ancora un mezzo necessario, illustrando le ragioni per cui nessun’altra misura meno coercitiva sarebbe sufficiente, come ad esempio, l’impiego del controllo di polizia ( 43 ), dell’intelligence, della cooperazione di polizia a livello dell’Unione nonché della cooperazione di polizia internazionale ( 44 ).

68.

Invito la Corte a precisare nell’emananda sentenza tale condizione di proporzionalità rafforzata ( 45 ).

69.

L’interpretazione che propongo implica che, per valutare la legittimità di una nuova applicazione dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen in caso di minaccia rinnovata, occorre verificare se la tale condizione di proporzionalità rafforzata sia rispettata ( 46 ). Quando si tratta, come nel caso di specie, di una nuova applicazione reiterata più volte di seguito, la condizione di proporzionalità rafforzata diverrà, di conseguenza, sempre più restrittiva a ogni nuova applicazione.

70.

Al di là dei summenzionati criteri sostanziali, rammento, inoltre, che l’articolo 25 del codice frontiere Schengen è parimenti limitato da disposizioni procedurali volte, segnatamente, a garantire – nella forma del controllo esercitato dalla Commissione – che ricorrano i criteri sostanziali ogni volta che uno Stato membro intenda ripristinare (o prorogare o rinnovare) il controllo di frontiera alle sue frontiere ( 47 ).

71.

Infatti, in forza dell’articolo 27 di detto codice, prima di decidere di adottare una siffatta misura, lo Stato membro deve notificare alla Commissione (e agli altri Stati membri) i motivi della sua decisione. A seguito di una simile notifica, la Commissione (o qualsiasi altro Stato membro) «può» emettere un parere. Orbene, se la Commissione nutre preoccupazione sulla necessità o la proporzionalità del previsto ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne, essa deve emettere un parere a tal fine. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione all’udienza, ritengo che, per tale istituzione, ne derivi un obbligo, e non soltanto una facoltà, di emettere un parere in una situazione del genere. A mio avviso, ciò deriva dalla stessa formulazione dell’articolo 27, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen, in forza del quale la Commissione «può» sempre emettere un parere sulle notifiche degli Stati membri, mentre il secondo comma di tale paragrafo dispone che la Commissione «emette» un parere a tal fine, qualora nutra preoccupazione sulla necessità o la proporzionalità del previsto ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne. L’indicativo presente del solo verbo emettere è qui utilizzato per esprimere il carattere vincolante della disposizione ( 48 ), il che risulta parimenti, in sostanza, dal considerando 23 di detto codice, secondo il quale il ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne da parte di uno Stato membro dovrebbe essere monitorato a livello di Unione.

72.

Inoltre, in forza dell’articolo 27 del codice frontiere Schengen, eventuali pareri della Commissione (o di uno Stato membro) devono essere oggetto di consultazioni al fine di organizzare, se necessario, una cooperazione reciproca tra gli Stati membri ed esaminare la proporzionalità delle misure rispetto agli avvenimenti all’origine del ripristino del controllo di frontiera e alla minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna. Qualora, in seguito, la Commissione nutra ancora dubbi sulla legittimità del controllo, potrà proporre un ricorso per inadempimento in forza dell’articolo 258 TFUE.

73.

Riassumendo, la Commissione riveste quindi un ruolo importante nel garantire che l’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen sia applicato, e nuovamente applicato, in modo conforme a tutti i criteri stabiliti da tale disposizione. In merito a ciò, constato che, nelle presenti cause, la Commissione ha contestato la legittimità dei controlli introdotti dalla Repubblica d’Austria. Orbene, all’udienza essa ha confermato di non avere tuttavia emesso un parere sulle notifiche inviatele da detto Stato membro. Poiché la Commissione considerava le notifiche di cui trattasi prive di fondamento, mi rammarico del fatto che essa non abbia svolto il ruolo che le affida tale codice ( 49 ).

74.

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, se è vero che l’interpretazione che propongo comporta indubbiamente che un controllo possa, in determinate circostanze, superare il periodo di sei mesi, tale possibilità è tuttavia controbilanciata, da un lato, dall’applicazione del principio di proporzionalità rafforzata e, dall’altro lato, dal controllo da parte della Commissione che deve verificare minuziosamente se tale condizione sia soddisfatta ogni volta che si preveda una nuova applicazione dell’articolo 25, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen.

75.

Sulla base di tutto quanto sopra esposto, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 25, paragrafi 1 e 4, del codice frontiere Schengen dev’essere interpretato nel senso che, qualora, alla scadenza del periodo di sei mesi di cui al paragrafo 4 di detto articolo, uno Stato membro si trovi ancora di fronte a una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, tali disposizioni non ostano, a prescindere dal grado di similitudine della minaccia grave rispetto alla minaccia grave precedente, a una nuova applicazione consecutiva dell’articolo 25, paragrafo 1, di detto codice, a condizione che siano soddisfatti tutti i criteri stabiliti dal codice medesimo, in particolare quello della proporzionalità. A tale riguardo, il principio di proporzionalità implica che, quando la minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna è sostanzialmente simile alla minaccia grave precedente, lo Stato membro interessato debba valutare, ancora più minuziosamente, in funzione del periodo durante il quale il controllo è già stato applicato, la rigorosa proporzionalità della misura al fine di dimostrare la necessità di protrarre il controllo.

76.

Con le sue seconde questioni, il giudice del rinvio chiede se il diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione, sancito all’articolo 21, paragrafo 1, TFUE nonché all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta, debba essere interpretato nel senso che esso comprende il diritto di non sottostare a controlli sulle persone alle frontiere interne, fatte salve le condizioni e le deroghe contemplate dai Trattati e in particolare dal codice frontiere Schengen.

77.

In concreto, il giudice del rinvio chiede se, nell’ipotesi in cui le disposizioni di detto codice non ostino al ripristino temporaneo di un controllo di frontiera per un periodo superiore alla durata massima di sei mesi di cui all’articolo 25, paragrafo 4, del citato codice, tale ripristino potrebbe tuttavia sfociare in una violazione delle disposizioni summenzionate. Ritengo che non sia così ( 50 ).

78.

Infatti, l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, dispone che ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi. La riserva che tale disposizione pone per l’esercizio del diritto di circolare, alla luce dell’articolo 52, paragrafo 2, della Carta, limita parimenti il diritto alla libera circolazione sancito all’articolo 45, paragrafo 1, di quest’ultima.

79.

Pertanto, anche ammettendo che la libertà di circolazione sancita all’articolo 21, paragrafo 1, TFUE e all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta includa il diritto di non sottostare a una verifica sulle persone alle frontiere e che una siffatta verifica costituisca quindi un impedimento a tale libertà, il diritto in esame non può considerarsi incondizionato.

80.

Ogni impedimento alla libera circolazione stabilito in dette disposizioni deve tuttavia essere giustificato e proporzionato. Orbene, rammento che, in forza dell’articolo 25 del codice frontiere Schengen, il ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne è consentito solo come misura di extrema ratio e in circostanze eccezionali. Inoltre, esso non deve eccedere quanto strettamente necessario per rispondere a una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna ( 51 ).

81.

Alla luce di tali elementi, ritengo che, nella misura in cui il ripristino di un controllo di frontiera sia conforme al codice frontiere Schengen, l’eventuale impedimento al diritto alla libera circolazione previsto all’articolo 21, paragrafo 1, TFUE e all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta che potrebbe derivare da un siffatto controllo debba essere considerato giustificato e proporzionato, e pertanto non contrario a queste ultime disposizioni.

82.

Propongo quindi di rispondere alle seconde questioni pregiudiziali dichiarando che, quando uno Stato membro sottopone cittadini dell’Unione a una verifica sulle persone alle frontiere interne, in conformità con i requisiti del codice frontiere Schengen, tale verifica è parimenti conforme all’articolo 21, paragrafo 1, TFUE nonché all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta.

83.

Ne deriva peraltro che, per quanto riguarda la terza questione pregiudiziale, relativa all’eventuale imposizione di una sanzione per violazione dell’obbligo di esibire un passaporto o una carta d’identità,, in siffatte circostanze, essa non è contraria al diritto dell’Unione ( 52 ).

84.

Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunale amministrativo regionale della Stiria, Austria) nei seguenti termini: