1.

Al fine di garantire un mercato interno efficiente che renda possibile la vendita di gas naturale a parità di condizioni, senza discriminazioni, e che garantisca ai terzi un accesso economicamente ragionevole ed effettivo al sistema del gas naturale, è necessario che gli Stati membri adottino una normativa che permetta a qualsiasi cliente finale di scegliere il tipo di sistema – di trasporto o di distribuzione – a cui connettersi? La connessione al sistema di trasporto di gas naturale è consentita soltanto ad un cliente finale non civile? La direttiva 2009/73 ( 2 ) è compatibile con una normativa nazionale che permetta ai clienti finali di collegarsi alla rete di trasporto?

2.

Queste sono, in sostanza, le questioni sollevate dalla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Satversmes tiesa (Corte costituzionale, Lettonia) oggetto del presente giudizio che offrono alla Corte l’occasione di approfondire, con riferimento alla direttiva 2009/73, il tema del sistema di trasporto e sistema di distribuzione del gas naturale, con particolare riguardo alla possibilità di connessione diretta dei clienti finali al sistema di trasporto del gas naturale.

3.

Nelle presenti conclusioni illustrerò le ragioni per le quali ritengo che la direttiva 2009/73 preveda degli obblighi per gli Stati membri soltanto per quanto riguarda l’accesso dei terzi ai sistemi di trasporto e di distribuzione del gas naturale, lasciando agli Stati membri la possibilità di indirizzare gli utenti verso un particolare tipo di sistema, nel rispetto del principio di non discriminazione e sulla base di considerazioni oggettive, quali la sicurezza e le caratteristiche tecniche della rete.

4.

L’articolo 2, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) dispone:

«(2)   Quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria».

5.

L’articolo 4, paragrafo 2, lettere a) e i), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) dispone:

«(2)   L’Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori:

[…]

[…]».

6.

Ai sensi dei considerando 1, 3, 6, 8, e 48 della direttiva 2009/73/CE:

7.

Ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 2009/73:

«Ai fini della presente direttiva si intende per:

[…]

[…]

[…]

[…]».

8.

Ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 2009/73, intitolato «Separazione dei sistemi di trasporto e dei gestori dei sistemi di trasporto»:

«Gli Stati membri provvedono affinché, a decorrere dal 3 marzo 2012,

[…]

(8)   Se il 3 settembre 2009 il sistema di trasporto appartiene ad un’impresa verticalmente integrata, uno Stato membro può decidere di non applicare il paragrafo 1. In tal caso, lo Stato membro interessato:

9.

L’articolo 23 di tale direttiva, intitolato «Poteri decisionali in materia di connessione degli impianti di stoccaggio, dei terminali di rigassificazione del GNL e di clienti industriali al sistema di trasporto», così dispone:

«(1)   Il gestore dei sistemi di trasporto stabilisce e rende pubbliche procedure e tariffe trasparenti ed efficienti per la connessione non discriminatoria degli impianti di stoccaggio, dei terminali di rigassificazione del GNL e dei clienti industriali al sistema di trasporto. Tali procedure sono soggette all’approvazione dell’autorità di regolamentazione.

(2)   Il gestore dei sistemi di trasporto non ha il diritto di rifiutare la connessione di un nuovo impianto di stoccaggio, terminale di rigassificazione del GNL e cliente industriale a motivo di eventuali future limitazioni delle capacità di rete disponibili o costi supplementari derivanti dalla necessità di aumentare la capacità. Il gestore del sistema di trasporto deve assicurare una capacità d’entrata e d’uscita sufficiente per la nuova connessione».

10.

L’articolo 32 della medesima direttiva, intitolato «Accesso dei terzi» al paragrafo 1 prevede quanto segue:

«Gli Stati membri garantiscono l’attuazione di un sistema di accesso dei terzi ai sistemi di trasporto e di distribuzione nonché agli impianti GNL, basato su tariffe pubblicate, praticabili a tutti i clienti idonei, comprese le imprese di fornitura, ed applicato obiettivamente e senza discriminazioni tra gli utenti del sistema. Gli Stati membri fanno sì che le tariffe, o i relativi metodi di calcolo, siano approvati prima della loro entrata in vigore a norma dell’articolo 41 dall’autorità di regolamentazione di cui all’articolo 39, paragrafo 1, e che le tariffe e le metodologie, ove solo queste ultime siano state approvate, siano pubblicate prima della loro entrata in vigore».

11.

Enerģētikas likums (legge lettone sull’energia del 3 settembre 1998, Latvijas Vēstnesis, 1998, n. 273/275), articolo 841, paragrafo 1.

12.

L’AS “Latvijas Gāze” (in prosieguo: la «ricorrente in via principale») è una società di gas naturale verticalmente integrata impegnata nel trasporto, distribuzione, commercializzazione, acquisto e stoccaggio di gas naturale in Lettonia.

13.

Prima del processo di liberalizzazione del mercato del gas naturale in Lettonia, e cioè fino al 3 aprile 2017, la ricorrente in via principale era l’unica società di gas naturale presente sul mercato lettone.

14.

In seguito a tale data, è stata creata, separandola dalla ricorrente in via principale, la società per azioni Conexus Baltic Grid, alla quale sono state trasferite l’infrastruttura nazionale di trasporto del gas naturale e il sistema unico di trasporto del gas naturale. La ricorrente in via principale non è azionista di tale società.

15.

Come filiale distinta dalla ricorrente in via principale, è stata costituita la società per azioni Gaso, che fornisce, in forza di una licenza, un servizio di distribuzione di gas naturale nel territorio lettone. La ricorrente in via principale è l’unica azionista di tale società e in base a tale licenza, la società per azioni Gaso è l’unico gestore del sistema di distribuzione del gas naturale in Lettonia che garantisce la fornitura di gas naturale dal sistema di trasporto ai consumatori finali.

16.

Nel diritto lettone l’articolo 841, paragrafo 1, della Enerģētikas likums (legge sull’energia), è stato introdotto in tale legge con modifiche del 2016, necessarie, tra l’altro, per dare esecuzione alle disposizioni della direttiva 2009/73 relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE.

17.

La disposizione di legge del diritto lettone prevede che la Commissione di regolamentazione dei servizi pubblici (in prosieguo: l’«autorità di regolamentazione lettone»), cioè l’autorità di regolamentazione lettone ai sensi della direttiva 2009/73, approvi le norme per la connessione del sistema di trasporto e della rete di distribuzione del gas naturale stabilite dal gestore di tale sistema di trasporto e di distribuzione del gas naturale.

18.

Il 18 aprile 2019, l’autorità di regolamentazione lettone, ha adottato la decisione n. 1/7 ( 3 ) che prevede, tra l’altro, che qualsiasi utente di gas naturale possa connettersi al sistema di trasporto del gas naturale, senza l’intermediazione del gestore del sistema di distribuzione.

19.

Secondo la ricorrente in via principale, l’autorità di regolamentazione lettone non è autorizzata ad adottare una tale decisione che consenta a qualsiasi utente finale di gas naturale di disconnettersi dal sistema di distribuzione del gas naturale e di connettersi direttamente al sistema di trasporto del gas naturale. La ricorrente in via principale sostiene che l’utente finale deve collegarsi alla rete del gas naturale attraverso la rete di distribuzione del gas naturale, che è gestita dal gestore del sistema di distribuzione.

20.

L’autorità di regolamentazione lettone, invece, ritiene che gli Stati membri devono garantire la connessione non discriminatoria degli impianti dei clienti al sistema di trasporto del gas naturale. Secondo l’autorità di regolamentazione lettone, né le norme nazionali né la direttiva 2009/73 prevedono la possibilità di limitare il diritto dei clienti del gas naturale di connettersi direttamente al sistema di trasporto del gas naturale.

21.

In ragione di possibili perdite finanziarie e della pretesa lesione dei diritti derivanti dalla licenza, la ricorrente in via principale ha proposto un ricorso di incostituzionalità dinanzi al Satversmes tiesa (Corte costituzionale), sostenendo, da un lato, che la decisione n. 1/7 sarebbe contraria alla Costituzione della Repubblica di Lettonia e alla Enerģētikas likums (legge sull’energia), e, dall’altro lato, che l’articolo 841, paragrafo 1, della Enerģētikas likums (legge sull’energia), sarebbe esso stesso contrario alla Costituzione. Nel medesimo ricorso la ricorrente in via principale ha sostenuto anche la violazione delle disposizioni del diritto europeo in materia di energia.

22.

In tale contesto, il Satversmes tiesa (Corte costituzionale) ha sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

23.

La direttiva 2009/72, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica, e la direttiva 2009/73, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale, fanno parte del cosiddetto «Terzo pacchetto Energia» e hanno come obiettivo comune quello di garantire la creazione di un mercato interno efficiente, al fine di rendere possibile la vendita di energia elettrica e di gas naturale nell’Unione europea a parità di condizioni, senza discriminazioni o restrizioni, e per garantire un accesso economicamente ragionevole ed effettivo alla rete elettrica e al sistema del gas naturale.

24.

Il mercato interno del gas naturale è organizzato in modo simile a quello dell’energia elettrica e, di conseguenza, le disposizioni pertinenti di queste due direttive hanno un contenuto analogo. Pertanto, la giurisprudenza della Corte sull’interpretazione della direttiva 2009/72 in materia di energia elettrica, nella misura in cui interpreta disposizioni di contenuto analogo, è a mio avviso applicabile all’interpretazione delle disposizioni della direttiva 2009/73 e dunque al mercato del gas naturale.

25.

Dai considerando 1, 3, 6 e 8 della direttiva 2009/73 risulta che il mercato interno del gas naturale nell’Unione europea è destinato a offrire una reale possibilità di scelta a tutti i consumatori dell’Unione europea, siano essi cittadini o imprese.

26.

Sotto questo profilo ritengo necessario un chiarimento preliminare sulla portata della espressione «possibilità di scelta» dei consumatori dell’Unione che sarà utile per l’analisi che segue. Da un lato, la direttiva prevede un diritto generale di «accesso» al sistema del gas naturale, inteso come il diritto all’approvvigionamento di gas naturale, comprendente la qualità, la regolarità e i costi di servizio. Dall’altro lato, la direttiva garantisce la «connessione», intesa in senso tecnico e riguardante il collegamento fisico al sistema ( 4 ).

27.

In tale contesto, i consumatori – siano essi cittadini o imprese – esercitano il loro diritto di accesso al sistema del gas naturale tramite un fornitore che detti consumatori devono poter scegliere liberamente. A tal fine, i fornitori stessi devono essere messi in condizione di poter accedere liberamente al sistema del gas naturale ( 5 ).

28.

Da ciò consegue, riservandomi nell’analisi delle questioni pregiudiziali di approfondire ulteriormente questo punto, che non vi è piena coincidenza tra «diritto di accesso» e «diritto di connessione»: il primo non tollera limiti – ad eccezione delle deroghe previste dalla direttiva stessa – ed è attribuito in modo pieno ed esclusivo a ciascun consumatore dell’Unione europea; il secondo, dal momento che riguarda la modalità tecnica con cui ci si collega al sistema, riceve una puntuale regolamentazione dal diritto dell’Unione e dai diritti degli Stati membri, regolamentazione che può variare in ragione di situazioni tecniche e di politica energetica in ogni Stato membro, ovviamente nel rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione.

29.

Prima dell’entrata in vigore della direttiva 2009/73, non esisteva negli Stati membri una normativa che garantisse l’accesso non discriminatorio alla rete, né un livello di controlli da parte dei regolatori nazionali.

30.

Dopo l’entrata in vigore della direttiva 2009/73, il diritto dell’Unione impone, pur lasciando, come si vedrà, agli Stati membri la scelta tra differenti modelli, la separazione tra i sistemi di trasporto e distribuzione e le attività di produzione e fornitura. Senza un’effettiva separazione tra i sistemi di trasporto e distribuzione e le attività di produzione e fornitura, vi è, infatti, un rischio di creare discriminazioni nella gestione del sistema.

31.

Per quanto attiene alle discriminazioni, esse possono verificarsi, ad esempio, quando un operatore economico verticalmente integrato esercita contemporaneamente attività di produzione o di fornitura di gas naturale e gestisce un sistema di trasporto e di distribuzione del gas naturale. In tal caso, l’operatore economico verticalmente integrato potrebbe non avere interesse a garantire ai potenziali concorrenti sul mercato della produzione o della fornitura di gas naturale l’accesso ai sistemi di trasporto e di distribuzione del gas naturale da esso gestiti.

32.

Ciò ostacolerebbe l’esercizio delle libertà garantite dai Trattati, non consentendo a tutti i consumatori di scegliere liberamente il proprio fornitore ed a tutti i fornitori di rifornire liberamente i propri clienti.

33.

In tale contesto, lo scopo della direttiva 2009/73 è quello di garantire agli utenti del gas naturale il diritto di accesso al sistema di gas naturale, lasciando agli Stati membri la possibilità di decidere su quale tipo di sistema avverrà poi la connessione.

34.

Le nuove disposizioni della direttiva sul gas naturale hanno introdotto una strutturale separazione tra le attività di trasporto (transmission) e la produzione e la fornitura (supply) di gas naturale. Lo scopo di tali disposizioni è, come sopra accennato, quello di rimuovere i conflitti di interessi e di assicurare che il gestore del sistema di trasporto (transmission system operator, TSO) per il gas naturale prenda le proprie decisioni in modo indipendente e che non tratti in modo discriminatorio gli utenti della rete ( 6 ).

35.

Ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 2009/73, gli Stati membri possono scegliere tra tre modelli di separazione di sistemi di trasmissione e gestori dei sistemi di trasporto (rispetto alle strutture di produzione e fornitura):

36.

Nel caso di specie, la domanda di pronuncia pregiudiziale non precisa espressamente il modello scelto dalla Lettonia.

37.

Tuttavia, dalle informazioni di cui dispongo ( 10 ) parrebbe che la Lettonia abbia optato per il primo modello, vale a dire la separazione proprietaria. Già nel parere della Commissione europea del 25 luglio 2018 Latvia – Certifications of JSC Conexus Baltic Grid ( 11 ), veniva indicato che la Conexus aveva inoltrato una domanda al fine di ottenere la certificazione del modello di separazione proprietaria ( 12 ).

38.

Nell’adottare questo modello ciascuna impresa proprietaria di un sistema di trasporto agisce in qualità di gestore del sistema di trasporto. Pertanto, essa non può allo stesso tempo controllare o esercitare qualsiasi diritto di voto sulle attività di produzione o di fornitura. Ovviamente, la stessa impresa non può controllare le attività di produzione o di fornitura e, allo stesso tempo, controllare o esercitare alcun diritto di voto sul gestore del sistema di trasporto ( 13 ).

39.

Nel precisare quale fosse stato il seguito di tale parere, il governo lettone e la Commissione europea assicurano che il regolatore lettone ha adottato una decisione in cui si constata che le condizioni per la certificazione di Conexus Baltic Grid in base alla separazione della proprietà sono state soddisfatte ( 14 ).

40.

Le questioni pregiudiziali possono essere così riassunte: in primo luogo, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 23 e l’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 debbano essere interpretati nel senso che impongono una normativa nazionale come la decisione n. 1/7 che, da un lato, permette a qualsiasi cliente finale di scegliere a quale tipo di sistema connettersi – sistema di trasporto o di distribuzione – e, dall’altro, obbliga il gestore del sistema a connettere qualsiasi cliente al sistema di cui trattasi (prima questione). In secondo luogo, se l’articolo 23 della direttiva 2009/73 deve essere interpretato nel senso che la normativa nazionale debba consentire la connessione al sistema di trasporto di gas naturale solo per talune categorie di clienti (seconda e terza questione). In terzo luogo, ed in caso di risposta negativa alla prima questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 2, punto 3 e l’articolo 23 di detta direttiva debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una siffatta normativa nazionale (quarta questione).

41.

In sintesi, l’articolo 2, punto 3, della direttiva 2009/73, definisce la nozione di «trasporto» come il trasporto di gas naturale finalizzato alla fornitura ai clienti, attraverso una rete diversa dalla parte dei gasdotti ad alta pressione utilizzati principalmente nell’ambito della distribuzione locale del gas naturale, ad esclusione della fornitura.

42.

L’articolo 23 della direttiva 2009/73, invece, disciplina la connessione dei clienti industriali al sistema di trasporto, disponendo che il gestore dei sistemi di trasporto non ha il diritto di rifiutare la connessione di un nuovo cliente industriale a motivo di eventuali future limitazioni delle capacità di rete disponibili o costi supplementari derivanti dalla necessità di aumentare la capacità.

43.

L’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2009/73, infine, prevede che gli Stati membri garantiscono l’attuazione di un sistema di accesso dei terzi ai sistemi di trasporto e di distribuzione basato su tariffe pubblicate, praticabili a tutti i clienti idonei, comprese le imprese di fornitura, ed applicato obiettivamente e senza discriminazioni tra gli utenti del sistema.

44.

Preliminarmente, occorre osservare che, come indicato dal ricorrente in via principale, dall’autorità di regolamentazione lettone, dalla Commissione, dal governo finlandese e dal governo polacco ( 15 ), il fatto che il capo IV della direttiva 2009/73 sia intitolato «Gestore di trasporto indipendente» è sufficiente per affermare che le disposizioni dell’articolo 23 – contenuto in tale capo – siano applicabili solo nell’ipotesi in cui uno Stato membro abbia optato per il terzo modello di separazione, ovvero il gestore di sistemi di trasporto indipendente.

45.

Tale interpretazione risulterebbe confermata dal considerando 16 della direttiva 2009/73, secondo cui la piena efficacia dell’istituzione di un gestore di sistemi indipendente (secondo modello) o di un gestore di trasporto indipendente (terzo modello) dovrebbe essere garantita da «specifiche disposizioni supplementari». Quest’ultime sarebbero indicate dall’articolo 9, paragrafo 8, lettera b), della direttiva 2009/73, il quale rinvia espressamente alle disposizioni del capo IV. Questa impostazione riflette la natura del primo modello di separazione, il quale, nel prevedere una separazione strutturale tra le attività di trasporto e le attività di produzione o fornitura, richiede meno controlli rispetto agli altri due modelli di separazione e prevede meno oneri sia per il gestore del sistema di trasporto che per le autorità nazionali di regolamentazione.

46.

A ciò si aggiunga che la Corte ha già avuto modo di statuire che le «specifiche disposizioni supplementari» non si applicano quando lo Stato membro sceglie il primo modello di separazione ( 16 ).

47.

Inoltre, come afferma la Commissione nella sua nota interpretativa ( 17 ), una volta che lo Stato membro abbia scelto uno specifico modello di separazione, tutti i criteri del modello selezionato devono essere soddisfatti. Non è consentita la sovrapposizione di criteri di diversi modelli per creare un nuovo modello di separazione che non sia previsto dalla direttiva. L’unica deroga è prevista dall’articolo 9, paragrafo 9, il quale prevede che uno Stato membro può decidere di non applicare il paragrafo 1 dell’articolo 9 (primo modello di separazione) solo nell’ipotesi in cui il sistema di trasporto appartenga ad un’impresa verticalmente integrata ed esista un dispositivo che assicura una più effettiva indipendenza del gestore del sistema di trasporto rispetto alle specifiche disposizioni del capitolo IV (articoli da 17 a 23) che si applicano al terzo modello di separazione.

48.

Per tutte le considerazioni che precedono, ritengo corretta l’opzione interpretativa offerta nelle osservazioni della gran parte degli intervenienti nel procedimento (ricorrente in via principale, autorità di regolamentazione lettone, Commissione, governo finlandese e governo polacco) secondo cui l’articolo 23 non sarebbe applicabile alla situazione di cui al procedimento principale, in quanto la Lettonia avrebbe scelto il primo modello di separazione, ovvero la separazione proprietaria, a cui si applicano esclusivamente le disposizioni di cui all’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2009/73.

49.

In ogni caso, mi sembra utile fornire un’interpretazione delle disposizioni in esame, ivi incluso l’articolo 23, in quanto si osservano impostazioni divergenti sul punto tra le parti in causa.

50.

Da un lato, secondo la ricorrente in via principale, il legislatore dell’Unione avrebbe previsto che un cliente di gas naturale abbia un diritto di accesso alla rete, ma in nessun caso avrebbe inteso consentire al cliente finale di scegliere lui stesso il tipo di connessione alla rete del gas naturale, eludendo così il sistema di distribuzione del gas naturale e il suo gestore. Tuttavia, se il gestore della rete di distribuzione non è in grado di fornire servizi di distribuzione del gas naturale per ragioni tecniche o di altro tipo o per qualsiasi altra ragione obiettiva, le norme nazionali di uno Stato membro possono anche prevedere la possibilità che i clienti si colleghino direttamente al gestore della rete di trasporto.

51.

Pertanto, l’articolo 23 della direttiva 2009/73 si applicherebbe solo ad un gruppo specifico di clienti di gas naturale, i «nuovi clienti industriali», vale a dire i clienti industriali che non sono stati precedentemente allacciati alla rete di approvvigionamento di gas naturale nel suo insieme, né alla rete di trasporto né alla rete di distribuzione.

52.

Il governo polacco e la Commissione ritengono che non vi sia un obbligo per gli Stati membri di garantire la connessione a qualsiasi utente. Tuttavia, in linea di principio, non sarebbe vietata agli Stati membri la possibilità di adottare disposizioni nazionali che consentano ai clienti finali di collegarsi alle reti di trasporto o di distribuzione, sulla base di un criterio oggettivo, quale, ad esempio, la capacità di allacciamento. Limitare a talune categorie di consumatori la possibilità di collegarsi al sistema di trasporto non sarebbe contrario all’obbligo di non discriminazione in quanto tale deroga sarebbe giustificata da obiettive norme tecniche di sicurezza.

53.

In questo senso, l’autorità di regolamentazione lettone ricorda che i costi di connessione che il cliente finale stesso deve sostenere per connettersi al sistema di trasporto potrebbero essere significativamente più alti di quelli da sostenere per la connessione al sistema di distribuzione. Pertanto, non c'è motivo di imporre restrizioni alla connessione dei clienti finali alla rete di trasporto, per esempio quella dei clienti civili, dato che i costi del collegamento sono sproporzionati rispetto ai benefici per tale cliente finale. In altre parole, il cliente finale può non avere motivo di connettersi al sistema di trasporto se il sistema di distribuzione può fornirgli un volume e una pressione sufficienti di gas naturale, peraltro a costi notevolmente inferiori.

54.

D’accordo con la Commissione, l’autorità di regolamentazione lettone ritiene che le caratteristiche tecniche di una rete di gasdotti e le condizioni di funzionamento sicuro delle reti di trasporto e distribuzione, sono criteri oggettivi che devono essere presi in considerazione per indirizzare i clienti verso un determinato tipo di rete.

55.

Dall’altro lato, il governo lettone sostiene che l’articolo 23 della direttiva 2009/73 prevede che i clienti di gas naturale hanno il diritto di essere serviti di gas naturale non solo dalla rete di distribuzione, ma anche dalla rete di trasporto del gas naturale. Di conseguenza, distinguere i clienti di gas naturale in categorie sarebbe contrario al principio di non discriminazione espresso nella direttiva.

56.

Con la sua prima questione, il giudice nazionale chiede se l’articolo 23 e l’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 debbano essere interpretati nel senso che gli Stati membri devono adottare una normativa secondo la quale, da un lato, qualsiasi cliente finale può scegliere a quale tipo di sistema connettersi – sistema di trasporto o di distribuzione – e, dall’altro, il gestore del sistema è obbligato a consentirgli di connettersi al sistema scelto.

57.

Al fine di rispondere alla prima questione pregiudiziale, è necessario riprendere la distinzione tra accesso e connessione, di cui ho già accennato nel paragrafo dedicato alle finalità della direttiva 2009/73. Tale distinzione è, infatti, utile per comprendere, da un lato, la portata del principio dell’accesso ai terzi riconosciuto dall’articolo 32, paragrafo 1, e, dall’altro lato, la connessione di clienti industriali alla rete di trasporto di cui all’articolo 23 della direttiva 2009/73.

58.

Come precedentemente indicato, con il termine «accesso», si intende il diritto di utilizzare il sistema del gas naturale. Per contro, il termine «connessione» corrisponde al collegamento fisico alla rete.

59.

Tale interpretazione è confermata dalla giurisprudenza della Corte che ha avuto modo di esprimersi circa il principio dell’accesso dei terzi al mercato interno dell’energia elettrica nella sentenza Sabatauskas ( 18 ).

60.

La Corte ha affermato che l’articolo 20 della direttiva 2003/54 ( 19 ) doveva essere interpretato nel senso che definiva gli obblighi degli Stati membri soltanto per quanto riguardava l’accesso, ma non la connessione dei terzi alle reti di trasmissione e di distribuzione dell’energia elettrica, e che esso non prevedeva che il sistema di accesso alle reti che gli Stati membri erano tenuti ad attuare dovesse consentire ai clienti idonei di scegliere discrezionalmente a quale tipo di rete desideravano connettersi. Pertanto, pur riconoscendo il potere discrezionale degli Stati membri di indirizzare gli utenti della rete verso un particolare tipo di rete, la Corte ha sottolineato che questo dovrebbe essere fatto su basi non discriminatorie e secondo considerazioni oggettive.

61.

Nella misura in cui il mercato interno del gas naturale è organizzato in modo simile a quello dell’energia elettrica e l’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 è formulato in termini sostanzialmente identici a quelli dell’articolo 20, paragrafo 1, della direttiva 2003/54, si potrebbe concludere che l’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 definisce gli obblighi degli Stati membri soltanto per quanto riguarda l’accesso, ma non la connessione dei terzi ai sistemi di trasporto e di distribuzione del gas naturale, e che esso non prevede che il sistema di accesso alle reti che gli Stati membri sono tenuti ad attuare debba consentire al cliente finale di scegliere discrezionalmente a quale tipo di sistema connettersi. Ciò che conta è che il potere discrezionale degli Stati membri di indirizzare gli utenti verso un particolare tipo di rete sia esercitato su basi non discriminatorie e secondo considerazioni oggettive.

62.

Il fatto che il legislatore dell’Unione abbia voluto definire gli obblighi degli Stati membri soltanto per quanto riguarda l’accesso dei terzi, e non per quanto riguarda la connessione, è confermato poi dal contenuto degli articoli 35 e 36 della direttiva 2009/73, le cui disposizioni prevedono i casi tassativi in cui le imprese di gas naturale possono rifiutare l’accesso al sistema dei terzi.

63.

La direttiva cerca, infatti, di bilanciare due interessi: quello al riconoscimento di un libero accesso alla rete e quello al perseguimento di una politica energetica efficiente. Da un lato, dunque, la necessità di dare piena attuazione al principio di non discriminazione per quanto riguarda l’accesso dei terzi, e, dall’altro lato, la necessità di prevedere delle deroghe a tale principio in alcune ipotesi, come ad esempio quando viene costruita una nuova infrastruttura.

64.

La ratio che si cela dietro il principio relativo all’accesso dei terzi nel settore del gas naturale prevede che potenziali concorrenti devono essere messi in grado di accedere alle principali reti qualora non vi siano ragionevoli alternative. Tale principio si applica non solo con le infrastrutture esistenti, ma anche con le nuove. L’applicazione rigorosa di tale principio potrebbe, tuttavia, portare a delle distorsioni: la costruzione di una nuova infrastruttura, in particolare nel settore del gas naturale, ha dei costi considerevoli e gli investitori pretendono la garanzia che i loro finanziamenti potranno essere recuperati. Pertanto essi preferiscono concludere dei contratti che prevedano l’uso esclusivo per un lungo periodo di tempo e che garantisca loro delle entrate importanti. Un effetto negativo di tali contratti di esclusività è rappresentato dalla preclusione per potenziali concorrenti di accedere al mercato e quindi dal rischio di alterare il normale gioco concorrenziale. Se però il principio della libertà di accesso dei terzi fosse applicabile in maniera eccessivamente rigida anche nell’ipotesi di costruzione di nuove infrastrutture, ciò potrebbe disincentivare gli investitori a finanziare tali progetti; con la conseguenza che la capacità della rete di gas naturale non verrebbe potenziata e il rischio che nel lungo periodo sia danneggiato l’intero settore ( 20 ).

65.

Alla luce di tali considerazioni, appare evidente che il principio di non discriminazione relativo all’attuazione di un sistema di accesso dei terzi ai sistemi di trasporto e di distribuzione non è un principio assoluto. Allo stesso modo, il diritto alla connessione illimitata al sistema di trasporto può avere conseguenze negative per i mercati dell’energia e, in ultima analisi, danneggiare i consumatori.

66.

Come si legge nelle conclusioni ( 21 ) della causa Sabatauskas, non si può escludere la possibilità che un cliente sia collegato direttamente al sistema di trasporto. Tuttavia, tale possibilità deve essere limitata da criteri oggettivi come, ad esempio, il volume o le caratteristiche di acquisto.

67.

Motivi di interesse generale depongono a favore dell’introduzione di un siffatto limite: impedire la connessione dei piccoli consumatori alla rete di trasporto potrebbe essere giustificata dall’esigenza di ottimizzare il funzionamento della rete di trasporto e di distribuzione. La connessione di un numero rilevante di piccoli clienti alla rete di trasporto, mediante la moltiplicazione dei punti di uscita, potrebbe avere un impatto negativo sulla sicurezza e sull’affidabilità del funzionamento della rete. Per contro, una limitazione del genere avrebbe l’effetto di ridurre il numero di punti d’uscita dalla rete di trasporto e di accrescere l’uso delle infrastrutture di distribuzione esistenti.

68.

Dall’altro lato, i sistemi di distribuzione potrebbero non avere la capacità tecnica sufficiente per sostenere la richiesta di rilevanti quantitativi di gas naturale da parte dei grandi clienti, i quali avrebbero bisogno di essere collegati direttamente alla rete di trasporto.

69.

Le preoccupazioni della ricorrente in via principale, secondo cui la normativa nazionale permetterebbe la connessione diretta al sistema di trasporto del gas naturale a qualsiasi cliente, appaiono, tuttavia, non del tutto fondate. Come sottolinea la Commissione ( 22 ), se si tengono in conto i requisiti tecnici posti dalla stessa decisione n. 1/7, la connessione alla rete di trasporto è in realtà realizzabile solo per una categoria limitata di clienti finali.

70.

Spetterà in ogni caso al giudice del rinvio verificare se il diritto di collegarsi direttamente alla rete di trasporto debba essere limitato per motivi connessi alla politica energetica o alla sicurezza (al fine di ottimizzare l’utilizzo della rete), per ragioni tecniche (tenuto conto, in particolare, dei vincoli connessi alla pressione del gas) e per ragioni attinenti all’efficienza della rete ( 23 ).

71.

Tali regole di connessione favoriscono la concorrenza sul mercato della fornitura di gas naturale, in quanto consentono ai clienti di scegliere il tipo di connessione in funzione della loro capacità, bisogni e vincoli. In questo modo i gestori di rete sono portati a migliorare l’efficienza e ad incrementare le prestazioni dei propri impianti al fine di rendere i propri servizi più appetibili per i clienti.

72.

Pertanto, occorre rispondere al giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 23 e l’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 non devono essere interpretati nel senso che gli Stati membri siano tenuti ad adottare una normativa secondo la quale qualsiasi cliente finale può scegliere a quale tipo di sistema connettersi, ovvero se connettersi al sistema di trasporto o al sistema di distribuzione.

73.

L’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 impone, infatti, obblighi agli Stati membri per quanto riguarda l’accesso, e non la connessione, di terzi al sistema di fornitura di gas naturale e gli Stati membri mantengono un margine di discrezionalità per indirizzare gli utenti della rete, verso l’uno o l’altro tipo di sistema, mentre gli obblighi imposti dall’articolo 23 di tale direttiva agli Stati membri in materia di connessione dei clienti industriali al sistema di trasporto del gas naturale si riferiscono solo ai casi in cui la normativa nazionale abbia indirizzato un determinato tipo di cliente finale verso il sistema di trasporto del gas naturale.

74.

Con la sua seconda e terza questione, il giudice del rinvio si chiede se l’articolo 23 della direttiva 2009/73 debba essere interpretato nel senso che gli Stati membri sono obbligati ad adottare una normativa conformemente alla quale la connessione al sistema di trasporto di gas naturale è consentita soltanto a un cliente finale non civile. In particolare, nella seconda questione, il giudice nazionale intende il concetto di cliente finale non civile coincidente con la definizione di «cliente industriale». Nella terza questione, il giudice del rinvio considera come cliente finale non civile il «nuovo […] cliente industriale», cioè il cliente industriale che non sia stato precedentemente connesso al sistema di trasporto.

75.

Al fine di rispondere alla seconda e terza questione pregiudiziale, è necessario analizzare brevemente quanto prevede la direttiva con riferimento ai diversi utenti di gas naturale.

76.

La direttiva 2009/73 non precisa la nozione di «cliente industriale» e pertanto risulta problematico distinguere chiaramente la categoria di clienti che hanno diritto ad essere connessi al sistema di trasporto. Tra le categorie di clienti indicate all’articolo 2, punto 24, della direttiva 2009/73 ( 24 ) si potrebbe attribuire la nozione di «cliente industriale» ai clienti finali, poiché, come rilevato dal governo polacco ( 25 ), la nozione di «cliente industriale» potrebbe riferirsi alle persone che consumano gas naturale.

77.

Tuttavia, come sottolineato dal Satversmes tiesa (Corte costituzionale), poiché il cliente finale di cui all’articolo 2, paragrafo 27, della direttiva 2009/73 ( 26 ) potrebbe essere sia un cliente civile che un cliente non civile, il «cliente industriale» può essere solo un cliente non civile ai sensi dell’articolo 2, punto 26, della direttiva, vale a dire un cliente che acquista gas naturale non destinato al proprio uso domestico. Per «nuovo cliente industriale» si dovrebbe intendere il cliente industriale che non è mai stato collegato alla rete di trasporto e che cerca di collegarsi a tale rete.

78.

L’articolo 23 della direttiva 2009/73 riguarda, nella parte che interessa la causa, la connessione dei clienti industriali al sistema di trasporto. Il paragrafo 1 dell’articolo 23 esprime il principio di non discriminazione per quanto riguarda i clienti industriali che vogliono connettersi al sistema di trasporto. Il paragrafo 2, invece, prevede le uniche due ipotesi in cui la connessione di un nuovo cliente industriale non può essere rifiutata, e cioè, da un lato, a motivo di eventuali future limitazioni delle capacità di rete disponibili, e, dall’altro lato, a motivo di costi supplementari derivanti dalla necessità di aumentare la capacità. Da quest’ultima disposizione deriva che in tutte le altre ipotesi il gestore dei sistemi di trasporto può rifiutare la connessione di un nuovo cliente industriale al sistema di trasporto del gas naturale.

79.

Pertanto, si potrebbe considerare che dall’articolo 23 della direttiva 2009/73 discende l’obbligo per gli Stati membri di adottare una normativa che consenta «almeno» ai clienti non civili (clienti industriali) di connettersi direttamente al sistema di trasporto del gas naturale.

80.

Del resto, la connessione di nuovi clienti industriali alla rete di trasporto è, in linea di principio, possibile, altrimenti, qualora tale possibilità fosse semplicemente esclusa, la tutela prevista dall’articolo 23, paragrafo 2, risulterebbe svuotata del suo significato.

81.

In tal senso, la direttiva non può obbligare gli Stati membri ad adottare una normativa che preveda la connessione soltanto ad un cliente finale non civile (inteso come nuovo cliente industriale), in quanto tale normativa sarebbe contraria al principio di non discriminazione enunciato dalla direttiva. In questa prospettiva, infatti, non esisterebbero restrizioni alla connessione al sistema di trasporto per un nuovo cliente industriale, mentre invece tali restrizioni esisterebbero per il cliente industriale – già collegato alla rete di distribuzione – ma desideroso di collegarsi al sistema di trasporto.

82.

Inoltre, come precedente argomentato, il diritto alla connessione al sistema di trasporto potrebbe essere limitato, sia per i clienti industriali che per i nuovi clienti industriali, per ragioni tecniche e di sicurezza e quindi gli Stati membri potrebbero autorizzare o meno siffatti collegamenti tenendo conto di tali criteri obiettivi.

83.

Infine, occorre segnalare l’interpretazione avanzata dal governo polacco, secondo la quale l’articolo 23 di tale direttiva in realtà non mira a stabilire un numerus clausus delle entità che possono connettersi alla rete di trasporto.

84.

Alla luce di queste considerazioni, occorre rispondere alla seconda e terza questione pregiudiziale del giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 23 della direttiva 2009/73 deve essere interpretato nel senso che gli Stati membri non sono tenuti ad adottare norme in base alle quali soltanto un cliente finale – inteso sia come «nuovo cliente industriale», sia come «cliente industriale»tout court – possa connettersi al sistema di trasporto del gas naturale. La direttiva 2009/73, infatti, da un lato non disciplina i criteri per definire la categoria di «clienti industriali» o di «nuovi clienti industriali», e dall’altro, come si è visto nell’analisi generale e si ribadirà nella risposta alla quarta questione pregiudiziale, non osta, in linea di principio e a determinate condizioni, ad una normativa di uno Stato membro ai sensi della quale il trasporto di gas naturale comprende il trasporto di gas naturale direttamente al sistema di fornitura di gas naturale di qualsiasi categoria di cliente finale (e dunque non soltanto «cliente industriale» o «nuovo cliente industriale» nelle definizioni date dal giudice del rinvio).

85.

Con la sua quarta questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte se l’articolo 2, punto 3, e l’articolo 23 della direttiva 2009/73 debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa di uno Stato membro ai sensi della quale il trasporto di gas naturale comprende il trasporto di gas naturale direttamente al sistema di fornitura di gas naturale del cliente finale.

86.

Al fine di rispondere alla quarta questione sollevata dal giudice del rinvio, è utile distinguere tra i vari termini trasporto, distribuzione e fornitura in materia di gas naturale.

87.

Ai sensi dell’articolo 2, punto 3, della direttiva 2009/73, per «trasporto» si intende il trasporto di gas naturale finalizzato alla fornitura ai clienti, attraverso una rete che comprende soprattutto gasdotti ad alta pressione diversa da una rete di gasdotti «a monte» e diversa dalla parte dei gasdotti ad alta pressione utilizzati principalmente nell’ambito della distribuzione locale del gas naturale, ad esclusione della fornitura; al punto 5 del medesimo articolo, viene definita la «distribuzione» come il trasporto di gas naturale attraverso reti di gasdotti locali o regionali per le consegne ai clienti, ad esclusione della fornitura; infine, al punto 7 dell’articolo 2, per «fornitura» si intende la vendita, compresa la rivendita, di gas naturale, compreso il GNL, ai clienti.

88.

Dalla lettura delle disposizioni in esame, non si può dedurre dal solo testo della definizione di «trasporto» che sia esclusa la possibilità di collegare un cliente finale alla rete di trasporto, in quanto tale definizione comprende «il trasporto di gas naturale ai fini della fornitura ai clienti». Per «cliente», si intende, ai sensi dell’articolo 2, punto 24, della direttiva 2009/73, anche il «cliente finale». Come abbiamo precedentemente analizzato, nella definizione di «cliente finale», a sua volta, rientrano i clienti industriali, i quali ai sensi dell’articolo 23 della direttiva 2009/73, godono di una connessione indiscriminata al sistema di trasporto.

89.

La correttezza di tale interpretazione è confermata dalla giurisprudenza della Corte in materia di energia elettrica ( 27 ). Difatti, la direttiva 2003/54 conteneva una definizione di «trasmissione» dell’energia elettrica analoga della nozione di «trasporto» del gas naturale. Tale definizione è stata trasposta senza modifiche all’articolo 2, punto 3, dalla direttiva 2009/72 e prevede che per «trasmissione» si intende «il trasporto di energia elettrica sul sistema interconnesso ad altissima tensione e ad alta tensione ai fini della consegna ai clienti finali o ai distributori, ma non comprendente la fornitura». Pertanto, se nella sentenza Sabatauskas la Corte ha riconosciuto la possibilità di allacciamento dei clienti finali alla rete di trasmissione della rete elettrica, tale possibilità deve essere riconosciuta anche in materia di trasporto del gas naturale.

90.

Occorre ricordare che nella causa Sabatauskas, la normativa nazionale «obbligava» un cliente, a determinate condizioni, a connettersi al sistema di trasporto. Nella presente causa, invece, la normativa nazionale «consente», in linea di principio, a qualsiasi cliente di connettersi alla rete di trasporto. Pertanto, sarebbe opportuno che anche la normativa lettone preveda in modo dettagliato i criteri oggettivi e non discriminatori che consentano la connessione al sistema di trasporto. Del resto, gli Stati membri potrebbero prevedere come scelta di politica energetica proprio la sussistenza di condizioni obiettive per consentire la connessione alla rete di trasporto a qualsiasi cliente finale.

91.

Inoltre, ho già avuto modo di indicare nelle conclusioni della causa Elektrorazpredelenie Yug – e la Corte ha confermato tale impostazione nella sentenza – che uno dei criteri per distinguere le attività di «trasmissione» da quelle di «distribuzione» è la categoria di clienti per i quali l’elettricità viene trasmessa (e quindi trasportata) ( 28 ). In virtù dell’analoga definizione di «trasmissione» di cui all'articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2009/72, non ci sarebbe quindi alcun dubbio che il concetto di «trasporto» include anche il trasporto di gas naturale fino al cliente finale.

92.

Infine, l’interpretazione secondo la quale il concetto di trasporto di gas naturale comprende il trasporto di gas naturale direttamente al sistema di fornitura di gas naturale del cliente finale sarebbe confermato dalla circostanza che la direttiva 2009/73 disciplina gli obblighi dei gestori dei sistemi di trasporto nei confronti dei clienti, compresi i clienti finali. Diversamente, solo i gestori del sistema di distribuzione sarebbero interessati da tali obblighi.

93.

Come sottolineato dal governo polacco ( 29 ), il regolamento n. 715/2009, modificato dalla decisione 2010/685 ( 30 ), che definisce le condizioni di accesso ai sistemi di trasporto del gas naturale, prevede che i punti di uscita ai quali è collegato un unico cliente finale non sono considerati come punti pertinenti per i quali il gestore di trasporto deve rispettare ai fini degli obblighi di trasparenza (punto 3.2, paragrafo 1, lettera a), del primo allegato di tale regolamento). Tuttavia, il gestore deve pubblicare informazioni relative ai singoli clienti finali collegati al sistema di trasporto (punto 3.2, paragrafo 2, del primo allegato di tale regolamento).

94.

Tali obblighi confermerebbero l’interpretazione secondo la quale la definizione di trasporto non esclude la possibilità di collegare un cliente finale alla rete di trasporto.

95.

Per tutti questi motivi evidenziati, occorre rispondere al giudice del rinvio dichiarando che né l’articolo 2, punto 3, né l’articolo 23 della direttiva 2009/73 ostano ad una normativa di uno Stato membro ai sensi della quale il trasporto di gas naturale comprende il trasporto di gas naturale direttamente al sistema di fornitura di gas naturale del cliente finale.

96.

Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Satversmes tiesa (Corte costituzionale, Lettonia) nei termini seguenti: