–

per GM, da M. Gall e W. Eigner, Rechtsanwälte;

–

per la Adler Real Estate AG, da S. Hödl, Rechtsanwalt;

–

per HL, da C. Diregger, Rechtsanwalt;

–

per l’Übernahmekommission, da M. Winner, in qualità di agente;

–

per la Commissione europea, da G. Braun, H. Støvlbæk e H. Krämer, in qualità di agenti,

1

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 4 e 17 della direttiva 2004/25/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, concernente le offerte pubbliche di acquisto (GU 2004, L 142, pag. 12), come modificata dalla direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014 (GU 2014, L 173, pag. 190), letti alla luce del principio di effettività, nonché sull’interpretazione dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

2

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone FN, GM, la Adler Real Estate AG (in prosieguo: la «Adler»), HL e la Petrus Advisers LLP (in prosieguo: la «Petrus») all’Übernahmekommission (Commissione che vigila sulle offerte pubbliche di acquisto, Austria) (in prosieguo: la «Commissione che vigila sulle OPA»), relativamente alla legittimità delle sanzioni inflitte a FN, GM e HL per violazione dell’obbligo di presentare un’offerta pubblica di acquisto.

3

I considerando 5, 7 e 8 della direttiva 2004/25 così recitano:

(...)

4

L’articolo 4 di tale direttiva, intitolato «Autorità di vigilanza e diritto applicabile», ai paragrafi 1, 5 e 6 prevede quanto segue:

«1.   Gli Stati membri designano la o le autorità cui compete la vigilanza sull’offerta ai fini delle norme adottate o introdotte in base alla presente direttiva. Le autorità così designate sono pubbliche amministrazioni o associazioni o organismi privati riconosciuti dal diritto nazionale ovvero da pubbliche amministrazioni a ciò espressamente preposte dal diritto nazionale. Gli Stati membri informano la Commissione [europea] di tali designazioni e precisano ogni eventuale ripartizione delle funzioni. Gli Stati membri provvedono affinché tali autorità esercitino le loro funzioni in modo imparziale ed indipendente da tutte le parti dell’offerta.

(...)

5.   Le autorità di vigilanza dispongono di tutti i poteri necessari per l’esercizio delle loro funzioni, tra cui l’obbligo di assicurarsi che le parti dell’offerta rispettino le norme adottate in applicazione della presente direttiva.

(...)

6.   La presente direttiva lascia impregiudicato il potere degli Stati membri di designare le autorità giudiziarie o di altra natura competenti a dirimere le controversie e a pronunciarsi sulle irregolarità eventualmente commesse durante lo svolgimento dell’offerta, nonché il potere degli Stati membri di stabilire se e in quali circostanze le parti dell’offerta hanno il diritto di avviare procedimenti amministrativi o giudiziari. In particolare, la presente direttiva lascia impregiudicato il potere eventualmente conferito all’autorità giudiziaria di uno Stato membro di rifiutare di conoscere di una controversia e di decidere se tale controversia possa incidere sull’esito dell’offerta. La presente direttiva lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di determinare il diritto in materia di responsabilità delle autorità di vigilanza o regolamento delle controversie tra le parti di un’offerta».

5

L’articolo 5 di detta direttiva, intitolato «Tutela degli azionisti di minoranza; offerta obbligatoria e prezzi equi», al paragrafo 1 così dispone:

«Gli Stati membri provvedono a che, qualora una persona fisica o giuridica, per effetto di propri acquisti o dell’acquisto da parte di persone che agiscono di concerto con essa, detenga titoli di una società di cui all’articolo 1, paragrafo 1, che, sommati ad una partecipazione già in suo possesso e ad una partecipazione di persone che agiscono di concerto con essa, le conferiscano, direttamente o indirettamente, diritti di voto in detta società in una percentuale tale da esercitare il controllo della stessa, detta persona sia tenuta a promuovere un’offerta per tutelare gli azionisti di minoranza di tale società. (...)».

6

Ai sensi dell’articolo 17 della medesima direttiva, intitolato «Sanzioni»:

«Gli Stati membri stabiliscono il regime delle sanzioni per la violazione delle disposizioni nazionali adottate in applicazione della presente direttiva e prendono tutti i provvedimenti necessari per assicurarne l’applicazione. Le sanzioni previste devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. (...)».

7

La direttiva 2004/25 è stata trasposta nel diritto austriaco mediante il Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (legge federale concernente le offerte pubbliche di acquisto) (BGBl. I, n. 127/1998; in prosieguo: l’«ÜbG»).

8

L’articolo 1, paragrafo 6, di tale legge definisce la nozione di «Soggetti agenti di concerto» come segue: «persone fisiche o giuridiche che collaborano con l’offerente sulla base di un’intesa per ottenere o esercitare il controllo sulla società emittente, in particolare mediante il coordinamento dei diritti di voto, o che collaborano con la società emittente in base a un’intesa per impedire che l’offerta pubblica di acquisto vada a buon fine. Qualora un soggetto detenga mediante una partecipazione diretta o indiretta (articolo 22, paragrafi 2 e 3) il controllo di uno o più altri soggetti giuridici, si presume che tutti questi soggetti agiscano di concerto (...)».

9

L’articolo 22, paragrafo 1, di detta legge così dispone:

«Chiunque acquisisca direttamente o indirettamente una partecipazione di controllo in una società emittente deve segnalarlo immediatamente alla [Commissione che vigila sulle OPA] e deve comunicare un’offerta per tutti i valori mobiliari della società emittente secondo le disposizioni della presente legge federale entro 20 giorni lavorativi di borsa dall’acquisizione della partecipazione di controllo».

10

In forza dell’articolo 22a, paragrafo 1, della medesima legge, «l’obbligo di presentare un’offerta ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, si applica anche (...) quando è creato un raggruppamento di soggetti agenti di concerto che acquisiscono congiuntamente una partecipazione di controllo».

11

L’articolo 23 dell’ÜbG, intitolato «Attribuzione delle partecipazioni ed estensione degli obblighi dell’offerente», prevede, al paragrafo 1, che, ai fini dell’applicazione degli articoli da 22 a 22b, ai «soggetti agenti di concerto» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, dell’ÜbG, devono essere attribuiti reciprocamente i diritti di voto da essi detenuti.

12

L’articolo 28, paragrafi 3 e 4, di tale legge definisce la Commissione che vigila sulle OPA come un’autorità collegiale i cui membri, nominati per un mandato rinnovabile di cinque anni, sono inamovibili e non sono soggetti ad alcuna istruzione nell’esercizio delle loro funzioni. I paragrafi 5 e 6 di detto articolo disciplinano, rispettivamente, le incompatibilità per quanto riguarda la nomina dei membri di tale commissione e la cessazione anticipata dalle funzioni dei medesimi.

13

L’articolo 30, paragrafo 2, della legge in parola dispone che l’Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (legge generale sul procedimento amministrativo; in prosieguo: l’«AVG») si applica ai procedimenti avviati dinanzi alla Commissione che vigila sulle OPA.

14

L’articolo 33 della medesima legge, intitolato «Disposizioni specifiche concernenti l’offerta obbligatoria, la formazione dei prezzi e le sanzioni civili», prevede, al paragrafo 1, punto 2, che la Commissione che vigila sulle OPA «può accertare, di propria iniziativa o su domanda di una parte, nei confronti dell’offerente, dei soggetti agenti di concerto con quest’ultimo (articolo 1, paragrafo 6), della società emittente e di coloro che detengono partecipazioni nella società emittente, se (...) un’offerta obbligatoria non sia stata, erroneamente, presentata od ordinata, oppure non sia stata notificata nelle debite forme (articoli da 22 a 25)».

15

In forza dell’articolo 30a e dell’articolo 35, paragrafo 3, dell’ÜbG, avverso le decisioni della Commissione che vigila sulle OPA emesse in esito a un procedimento di accertamento può essere proposto ricorso dinanzi all’Oberster Gerichtshof (Corte suprema, Austria), mentre avverso le decisioni di tale commissione emesse in esito a un procedimento sanzionatorio amministrativo può essere proposto ricorso dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Austria).

16

L’articolo 38 dell’AVG così dispone:

«Salvo disposizioni legislative diverse, l’amministrazione è autorizzata a valutare, secondo i criteri dalla stessa ricavati alla luce delle circostanze determinanti della specie, le questioni preliminari emerse nel corso della fase istruttoria, la cui definizione quali questioni principali spetterebbe ad altre amministrazioni o agli organi giurisdizionali, nonché a porre tale valutazione alla base della propria decisione. Tuttavia essa può anche sospendere il procedimento fino alla decisione definitiva sulla questione preliminare, nei casi in cui tale questione formi già oggetto di un procedimento pendente dinanzi all’amministrazione competente o al giudice competente, o qualora tale procedimento venga nel contempo avviato».

17

Con decisione del 22 novembre 2016, la Commissione che vigila sulle OPA, designata, in conformità all’articolo 4 della direttiva 2004/25, quale autorità cui compete la vigilanza sull’offerta, ha considerato che, nell’autunno 2015, la Adler, la Petrus e GM, nonché altre due società (la Mountain Peak Trading Limited LLP e la Westgrund AG), avevano «agito di concerto», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, dell’ÜbG, per indurre la Conwert Immobilien SE (in prosieguo: la «Conwert») a concludere un’operazione. Da quest’ultima sarebbe derivato un radicale cambiamento della struttura societaria, con conseguente notevole rafforzamento della partecipazione del principale azionista della società. Secondo tale commissione, i diritti di voto connessi alle partecipazioni della Adler, della Petrus e di GM nella Conwert avrebbero dovuto essere loro attribuiti reciprocamente, in forza dell’articolo 23 dell’ÜbG, per la prima volta il 29 settembre 2015, data in cui sarebbe stata parzialmente attuata l’intesa diretta a realizzare l’operazione. In detta data, le parti summenzionate avrebbero detenuto il 31,36% dei diritti di voto della Conwert, il che avrebbe conferito loro una partecipazione di controllo nella società di cui trattasi, ai sensi dell’articolo 22 dell’ÜbG. La commissione in parola ha ritenuto che una siffatta acquisizione avrebbe dovuto indurre le parti in causa a presentare un’offerta pubblica di acquisto entro un termine di 20 giorni lavorativi di borsa a decorrere da detta data.

18

Con ordinanza del 1o marzo 2017, l’Oberster Gerichtshof (Corte suprema) ha respinto il ricorso proposto avverso la decisione del 22 novembre 2016, la quale è quindi divenuta definitiva.

19

Successivamente, la commissione che vigila sulle OPA ha avviato un procedimento diretto a infliggere sanzioni amministrative nei confronti di GM, HL ed FN, per quanto riguarda questi ultimi due nella loro qualità, rispettivamente, di membro del consiglio di amministrazione della Adler e di direttore della Petrus alla data dell’infrazione accertata.

20

Con decisioni del 29 gennaio 2018, la Commissione che vigila sulle OPA ha inflitto sanzioni amministrative pecuniarie a GM, HL ed FN, dichiarando la responsabilità sussidiaria della Adler e della Petrus per le sanzioni pecuniarie inflitte a HL ed FN. Tali decisioni si fondano sulle constatazioni di fatto contenute nella decisione del 22 novembre 2016 e, in particolare, sulla constatazione secondo cui, in base a un’intesa conclusa il 29 settembre 2015, le parti interessate avevano «agito di concerto», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, dell’ÜbG. Non avendo presentato alla Commissione che vigila sulle OPA un’offerta pubblica di acquisto obbligatoria entro il termine impartito, GM, HL ed FN avrebbero violato il combinato disposto dell’articolo 22a, paragrafo 1, e dell’articolo 22, paragrafo 1, dell’ÜbG.

21

Il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale), dinanzi al quale sono stati proposti ricorsi avverso le decisioni della Commissione che vigila sulle OPA del 29 gennaio 2018, considera che, per pronunciarsi su tali ricorsi, esso deve fugare i propri dubbi in ordine alla compatibilità, con il diritto dell’Unione, della prassi amministrativa nazionale su cui la Commissione che vigila sulle OPA ha fondato le sue decisioni che infliggono sanzioni amministrative.

22

Tale giudice rileva che, secondo il diritto austriaco, in particolare secondo l’articolo 38 dell’AVG, una decisione che accerta un’infrazione, come la decisione del 22 novembre 2016, una volta divenuta definitiva, vincola non solo l’autorità che l’ha adottata, ma anche le altre autorità amministrative e giurisdizionali chiamate a pronunciarsi in altri procedimenti vertenti sulla stessa situazione di fatto e di diritto, a condizione che vi sia identità delle parti interessate.

23

Per quanto riguarda GM, il giudice del rinvio ritiene che sussista una siffatta identità tra il procedimento di accertamento in esito al quale è stata adottata la decisione del 22 novembre 2016 e il procedimento sanzionatorio amministrativo.

24

Per quanto concerne, invece, HL ed FN, il giudice del rinvio nutre dubbi sulla sussistenza di un’identità delle parti in tali due procedimenti. Esso osserva che HL ed FN non sono comparsi nel procedimento di accertamento dell’infrazione in qualità di «parti», ma hanno soltanto agito in qualità di rappresentanti, rispettivamente, della Adler e della Petrus. Siffatta qualità di «parti» di HL ed FN (in quanto persone fisiche) sarebbe stata presente soltanto nel corso del procedimento sanzionatorio amministrativo. Tuttavia, nel corso di quest’ultimo procedimento, la Commissione che vigila sulle OPA avrebbe riconosciuto «effetti vincolanti estesi»(erweiterte Bindungswirkung) alla decisione del 22 novembre 2016, anche nei confronti di HL e ed FN.

25

Il giudice del rinvio considera pertanto di poter essere indotto a ritenere che, poiché la decisione del 22 novembre 2016 è divenuta definitiva, quest’ultima abbia un effetto vincolante ai fini del successivo procedimento sanzionatorio amministrativo, tanto nel caso in cui sussista un’identità delle parti nei due procedimenti, quanto nel caso in cui la persona fisica sottoposta al successivo procedimento sanzionatorio amministrativo non abbia beneficiato della qualità di «parte» nel procedimento di accertamento dell’infrazione e, pertanto, non abbia potuto godere di tutti i diritti riconosciuti a una «parte», compreso il diritto al silenzio, fatta salva la possibilità di proporre ricorso dinanzi all’Oberster Gerichtshof (Corte suprema) che consente alle due categorie di persone sopracitate di invocare una violazione dei loro diritti procedurali nel corso del procedimento di accertamento dell’infrazione.

26

A tal riguardo, il giudice del rinvio precisa che, secondo la giurisprudenza costituzionale nazionale, l’accesso a un giudice indipendente che dispone di una competenza estesa al merito, in fatto e in diritto, è garantito dinanzi alla Commissione che vigila sulle OPA, atteso che quest’ultima è un’autorità indipendente che può essere qualificata come tribunale, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950. Di conseguenza, la limitazione della competenza dell’Oberster Gerichtshof (Corte suprema) alle questioni di diritto, per quanto riguarda il controllo della decisione che accerta l’infrazione, adottata dalla Commissione che vigila sulle OPA, sarebbe conforme ai requisiti di cui all’articolo 2 del protocollo n. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

27

Il giudice del rinvio ritiene tuttavia che, poiché la Commissione che vigila sulle OPA ha agito in applicazione del diritto dell’Unione nell’ambito tanto del procedimento di accertamento dell’infrazione quanto del procedimento sanzionatorio amministrativo, la soluzione di siffatte controversie debba tener conto di tale diritto, compresi i diritti fondamentali garantiti dalla Carta, in particolare dall’articolo 47 di quest’ultima.

28

Detto giudice si interroga sulla compatibilità, con i diritti della difesa garantiti dal diritto dell’Unione, di una prassi nazionale in forza della quale una decisione definitiva adottata in esito a un procedimento di accertamento di un’infrazione ha efficacia vincolante nell’ambito di un successivo procedimento sanzionatorio amministrativo. I dubbi di tale giudice dipendono dal fatto che il procedimento di accertamento dell’infrazione condotto dalla Commissione che vigila sulle OPA non ha natura penale e, di conseguenza, le parti interessate, anche nella situazione di GM, non hanno beneficiato di tutte le garanzie proprie di un procedimento penale, tra cui, in particolare, la presunzione di innocenza. Secondo il giudice del rinvio, dubbi del genere si pongono a fortiori per quanto riguarda HL ed FN, i quali non hanno partecipato, in qualità di parti, al procedimento di accertamento dell’infrazione che ha preceduto il procedimento sanzionatorio amministrativo.

29

In detto contesto, il giudice del rinvio chiede, tuttavia, se il principio di effettività del diritto dell’Unione – il quale comprende, a suo avviso, i principi di stabilità delle decisioni amministrative divenute definitive e dell’autorità di cosa giudicata delle decisioni giurisdizionali, principi che contribuiscono alla certezza del diritto – gli imponga di applicare le norme di cui trattasi a persone che si trovino nelle situazioni sia di GM che di HL ed FN.

30

Date tali circostanze, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

31

Con le sue quattro questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 4 e 17 della direttiva 2004/25, letti alla luce dei diritti della difesa garantiti dal diritto dell’Unione, nonché degli articoli 47 e 48 della Carta, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una prassi di uno Stato membro in forza della quale una decisione che accerta un’infrazione alle disposizioni di detta direttiva, decisione divenuta definitiva, ha efficacia vincolante in un successivo procedimento sanzionatorio amministrativo per violazione delle succitate disposizioni, nei confronti non solo di una persona fisica avente la qualità di parte in tali due procedimenti, ma anche di una persona fisica che non era parte del procedimento di accertamento dell’infrazione in parola, ma agiva soltanto in qualità di titolare di un organo di rappresentanza di una persona giuridica che era parte del summenzionato procedimento.

32

Al riguardo, occorre ricordare che il paragrafo 1 dell’articolo 4 della direttiva 2004/25, letto alla luce del considerando 5 della medesima, impone agli Stati membri di designare una o più autorità cui compete la vigilanza sull’offerta ai fini delle norme adottate o introdotte in base a tale direttiva, che siano in grado di esercitare le loro funzioni in modo imparziale e indipendente da tutte le parti dell’offerta. Dal considerando 7 di detta direttiva risulta che una siffatta vigilanza dovrebbe poter essere esercitata da organi di autoregolamentazione. Peraltro, conformemente al paragrafo 5, primo comma, di tale articolo, le autorità di vigilanza dispongono di tutti i poteri necessari per l’esercizio delle loro funzioni.

33

L’articolo 4, paragrafo 6, della direttiva 2004/25 riconosce agli Stati membri il potere, in particolare, di designare le autorità giudiziarie o di altra natura competenti a dirimere le controversie e a pronunciarsi sulle irregolarità eventualmente commesse durante lo svolgimento dell’offerta, nonché a stabilire se e in quali circostanze le parti dell’offerta hanno il diritto di avviare procedimenti amministrativi o giudiziari. Tale disposizione deve essere letta alla luce del considerando 8 della direttiva 2004/25, secondo il quale, in virtù, in particolare, del diritto di difesa, le decisioni di un’autorità di vigilanza dovrebbero poter essere riesaminate, secondo opportune procedure, da un organo giurisdizionale indipendente.

34

Quanto all’articolo 17 della direttiva 2004/25, esso affida agli Stati membri il compito di stabilire il regime delle sanzioni per la violazione delle disposizioni nazionali adottate in applicazione di tale direttiva e di prendere tutti i provvedimenti necessari per assicurarne l’applicazione, precisando che le sanzioni previste a tal fine devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.

35

Tuttavia, la direttiva 2004/25 non prevede norme che disciplinino la struttura o lo svolgimento dei procedimenti condotti dalle autorità competenti in caso di infrazioni alle disposizioni relative alle offerte pubbliche di acquisto obbligatorie né norme che disciplinino gli effetti che le decisioni amministrative definitive adottate in applicazione della suddetta direttiva producono in procedimenti successivi.

36

A tal riguardo, va ricordato che, conformemente a una giurisprudenza costante, in mancanza di norme dell’Unione in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità processuali dei ricorsi giurisdizionali destinati a garantire la salvaguardia dei diritti dei soggetti dell’ordinamento, in forza del principio di autonomia processuale, a condizione tuttavia che esse non siano meno favorevoli rispetto a quelle relative a situazioni analoghe assoggettate al diritto interno (principio di equivalenza) e che non rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione (principio di effettività) (sentenza del 10 marzo 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C‑949/19, EU:C:2021:186, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).

37

Fatti salvi i suddetti due principi, la direttiva 2004/25 non osta, in quanto tale, all’istituzione, da parte degli Stati membri, di una procedura amministrativa diretta a garantire la corretta applicazione delle norme sostanziali da essa previste, relative alle offerte pubbliche di acquisto, suddivisa in due fasi distinte, che conducono, la prima, a una decisione amministrativa volta ad accertare oggettivamente una violazione dell’obbligo di presentare un’offerta pubblica di acquisto e la seconda, ad accertare una responsabilità individuale e a infliggere una sanzione amministrativa per l’infrazione commessa.

38

Peraltro, detta direttiva non osta, in linea di principio, a una prassi delle autorità competenti degli Stati membri che conferisca efficacia vincolante a decisioni amministrative, divenute definitive, in successivi procedimenti. A tal riguardo, la Corte ha dichiarato che il riconoscimento di un carattere definitivo a una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso o in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, contribuisce alla certezza del diritto, che è un principio fondamentale del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 13 gennaio 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17, punto 24, e del 16 ottobre 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, punto 45).

39

Inoltre, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 83 delle sue conclusioni, il riconoscimento di un’efficacia vincolante a una decisione amministrativa, divenuta definitiva, in successivi procedimenti connessi può contribuire a garantire l’efficacia dei procedimenti amministrativi condotti dalle autorità competenti e volti ad accertare nonché a sanzionare l’inosservanza delle norme del diritto dell’Unione relative alle offerte pubbliche di acquisto obbligatorie, e dunque a garantire l’effetto utile della direttiva 2004/25.

40

Tuttavia, va assicurato che i diritti garantiti alle parti interessate dal diritto dell’Unione e, in particolare, dalla Carta, siano rispettati nelle due fasi procedurali menzionate al punto 37 della presente sentenza. Infatti, qualsiasi procedimento nazionale condotto nell’ambito della direttiva 2004/25 deve essere compatibile con detti diritti (v., per analogia, sentenze del 17 dicembre 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punto 66, e del 5 dicembre 2017, M.A.S. e M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punto 47).

41

A tal proposito, l’ambito di applicazione della Carta, per quanto riguarda l’operato degli Stati membri, è definito all’articolo 51, paragrafo 1, della medesima, ai sensi del quale le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri nell’attuazione del diritto dell’Unione. Tale disposizione conferma la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale i diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione si applicano in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, ma non al di fuori di esse [sentenze del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punti 17 e 19, e del 19 novembre 2019, A.K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema), C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 78].

42

Ciò si verifica nel caso di un procedimento che, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, è condotto in applicazione delle disposizioni del diritto nazionale che traspongono la direttiva 2004/25.

43

Tra i diritti garantiti dal diritto dell’Unione figura, in primo luogo, il rispetto dei diritti della difesa il quale, secondo una giurisprudenza consolidata, costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, di cui costituisce parte integrante il diritto di essere ascoltato, e che trova applicazione ogniqualvolta l’amministrazione si proponga di adottare nei confronti di un soggetto un atto che arrechi pregiudizio a quest’ultimo. In forza del succitato principio, i destinatari di decisioni che incidono sensibilmente sui loro interessi devono essere messi in condizione di manifestare utilmente il loro punto di vista in merito agli elementi sui quali l’amministrazione intende fondare la sua decisione. Tale obbligo incombe sulle amministrazioni degli Stati membri ogniqualvolta esse adottano misure che rientrano nella sfera d’applicazione del diritto dell’Unione, quand’anche la normativa dell’Unione applicabile non preveda espressamente siffatta formalità (v., in tal senso, sentenza del 16 ottobre 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).

44

In secondo luogo, tra le garanzie che discendono dall’articolo 47, secondo comma, e dall’articolo 48 della Carta, figura il diritto al silenzio di una persona fisica «imputata», ai sensi del secondo dei summenzionati articoli. Tali disposizioni si applicano nei procedimenti che possono sfociare nell’inflizione di sanzioni amministrative aventi carattere penale. Tre criteri sono rilevanti per valutare detto carattere. Il primo consiste nella qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, il secondo riguarda la natura dell’illecito e il terzo è relativo al grado di severità della sanzione che l’interessato rischia di subire (v., in tal senso, sentenza del 2 febbraio 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, punto 42).

45

Da tale giurisprudenza emerge che il diritto al silenzio, che costituisce una norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta, si trova al centro della nozione di equo processo. Un siffatto diritto non può essere limitato alle confessioni di illeciti o alle osservazioni che chiamino direttamente in causa la persona interrogata, bensì comprende anche le informazioni su questioni di fatto che possano essere successivamente utilizzate a sostegno dell’accusa ed avere così un impatto sulla condanna o sulla sanzione inflitta a tale persona (v., in tal senso, sentenza del 2 febbraio 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, punti da 38 a 40 e giurisprudenza ivi citata).

46

In terzo luogo, occorre menzionare il principio della presunzione di innocenza, enunciato all’articolo 48 della Carta. Tale principio trova applicazione ove si tratti di determinare elementi oggettivi costitutivi di un’infrazione prevista dal diritto dell’Unione, che può portare all’inflizione di sanzioni amministrative aventi carattere penale (v., in tal senso, sentenza del 23 dicembre 2009, Spector Photo Group e Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, punti 42 e 44).

47

Secondo la giurisprudenza della Corte, se è vero che ogni ordinamento giuridico contempla presunzioni di fatto o di diritto, l’articolo 48 della Carta obbliga tuttavia gli Stati membri a non oltrepassare, in materia penale, una determinata soglia. Più concretamente, il principio della presunzione di innocenza sancito da tale disposizione impone agli Stati membri di contenere le presunzioni di fatto o di diritto contemplate dalle leggi penali entro limiti ragionevoli, tenendo conto dell’importanza degli interessi in gioco rispettando i diritti della difesa (sentenza del 23 dicembre 2009, Spector Photo Group e Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, punto 43).

48

In quarto luogo, l’articolo 47, primo comma, della Carta, il quale sancisce il diritto a un ricorso effettivo, stabilisce che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un siffatto ricorso dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste in detto articolo. L’articolo 47, secondo comma, della Carta garantisce a ogni persona il diritto a che la sua causa sia esaminata equamente da un giudice indipendente e imparziale.

49

Secondo costante giurisprudenza, le garanzie di indipendenza e di imparzialità di un giudice presuppongono l’esistenza di regole, relative in particolare alla composizione dell’organo, alla nomina, alla durata delle funzioni nonché alle cause di astensione, di ricusazione e di revoca dei suoi membri, che consentano di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità di tale organo nei confronti di elementi esterni e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti (sentenza del 20 aprile 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).

50

Il requisito dell’«indipendenza», che inerisce alla funzione giurisdizionale, implica innanzitutto che l’organo interessato si trovi in posizione di terzietà rispetto all’autorità che ha adottato la decisione impugnata con un ricorso (sentenze del 19 settembre 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, punto 49, e del 21 gennaio 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, punto 62), e comporta due aspetti.

51

Il primo aspetto richiede che un siffatto organo sia tutelato da interventi o da pressioni esterni idonei a mettere a repentaglio l’indipendenza di giudizio dei suoi membri per quanto riguarda le controversie loro sottoposte [sentenze del 19 settembre 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, punto 51, e del 19 novembre 2019, A.K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema), C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 125].

52

Il secondo aspetto si ricollega alla nozione di imparzialità e riguarda l’equidistanza rispetto alle parti della controversia e ai loro rispettivi interessi in rapporto all’oggetto di quest’ultima. Tale aspetto impone il rispetto dell’obiettività e l’assenza di qualsivoglia interesse nella soluzione della controversia all’infuori della stretta applicazione della norma giuridica (sentenza del 21 gennaio 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, punto 61).

53

Qualora una decisione rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione sia stata adottata da un’autorità che, di per sé, non soddisfa i requisiti di indipendenza e di imparzialità e, pertanto, non può essere qualificata come giudice, ai sensi dell’articolo 47, secondo comma, della Carta, tale disposizione prescrive che la decisione di cui trattasi possa essere sottoposta a un successivo controllo da parte di un organo giurisdizionale, il quale deve essere competente a esaminare tutte le questioni di fatto e di diritto pertinenti alla controversia di cui è investito (v., in tal senso, sentenze del 6 novembre 2012, Otis e a., C‑199/11, EU:C:2012:684, punti 46, 47 e 49, e del 16 maggio 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punto 55).

54

È alla luce di siffatti riferimenti che occorre valutare se detti diritti garantiti dal diritto dell’Unione ostino al riconoscimento, nell’ambito di un procedimento sanzionatorio amministrativo per un’infrazione alle disposizioni della direttiva 2004/25, di un’efficacia vincolante a una decisione amministrativa, adottata in esito a un precedente procedimento, che accerta l’infrazione in parola e che è divenuta definitiva. Ai fini di tale valutazione, si deve distinguere tra le due ipotesi menzionate al punto 31 della presente sentenza, vale a dire quella in cui il procedimento sanzionatorio amministrativo riguarda persone che erano già parti del procedimento di accertamento che ha dato luogo all’adozione di detta decisione e quella in cui il procedimento sanzionatorio amministrativo concerne persone fisiche che, senza essere state parti del summenzionato procedimento di accertamento, hanno agito soltanto in qualità di titolari di un organo di rappresentanza di una persona giuridica parte del procedimento di cui trattasi.

55

In via preliminare, va rilevato che, secondo le indicazioni contenute nella decisione di rinvio e le risposte delle parti nel procedimento principale a un quesito posto dalla Corte, le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal diritto austriaco nei confronti delle persone responsabili di una violazione delle disposizioni dell’ÜbG relative alle offerte pubbliche di acquisto vanno da EUR 5000 a EUR 50000 e possono tradursi in una pena detentiva sostitutiva in caso di impossibilità di riscuotere la sanzione pecuniaria inflitta. Tali sanzioni presentano, prima facie, carattere penale, ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 44 della presente sentenza. Fatta salva la valutazione definitiva, da parte del giudice del rinvio, di tale carattere, il diritto al silenzio e alla presunzione di innocenza, garantiti dall’articolo 47, secondo comma, e dall’articolo 48 della Carta, trovano quindi applicazione nel procedimento principale.

56

Per quanto riguarda la prima ipotesi di cui al punto 54 della presente sentenza, al fine di garantire l’efficacia dei procedimenti amministrativi condotti dalle autorità competenti e volti ad accertare nonché a sanzionare l’inosservanza delle norme del diritto dell’Unione relative alle offerte pubbliche di acquisto obbligatorie, gli Stati membri possono riconoscere a una decisione che accerta la commissione di un’infrazione da parte di persone un’efficacia vincolante che si esplica in occasione di un successivo procedimento diretto a infliggere a tali persone una sanzione amministrativa a motivo della commissione dell’infrazione in parola. Detti procedimenti devono tuttavia essere organizzati in modo tale che le succitate persone abbiano potuto far valere i loro diritti fondamentali nel corso del procedimento conclusosi con l’adozione di una siffatta decisione di accertamento.

57

Ciò implica, in particolare, che, nel corso di tale procedimento, le stesse persone abbiano potuto concretamente ed effettivamente far valere, da un lato, i diritti della difesa, compreso il diritto di essere ascoltate, e, dall’altro, il loro diritto al silenzio e la presunzione di innocenza con riguardo agli elementi di fatto destinati a essere successivamente utilizzati a sostegno dell’accusa e che avranno quindi un impatto sulla condanna o sulla sanzione inflitta.

58

Diverso è il caso per quanto riguarda la seconda ipotesi di cui al punto 54 della presente sentenza, anche se la persona fisica di cui trattasi nel procedimento principale, la quale non ha partecipato, in qualità di parte, al procedimento conclusosi con l’adozione della decisione di accertamento divenuta definitiva, ha potuto partecipare a tale procedimento in qualità di titolare di un organo di rappresentanza di una persona giuridica sottoposta a detto procedimento.

59

Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 58 delle sue conclusioni, i diritti della difesa hanno carattere soggettivo, cosicché sono le stesse parti interessate a dover essere in grado di esercitarli effettivamente, indipendentemente dalla natura del procedimento al quale sono sottoposte. Ciò vale a maggior ragione in quanto, nell’ambito di un procedimento amministrativo che può concludersi con l’insorgenza della responsabilità personale dei dirigenti o dei titolari degli organi di una società per violazione delle norme relative alle offerte pubbliche di acquisto, imputabile a tale società, e all’inflizione di sanzioni di natura penale a detti dirigenti o titolari, non può essere esclusa l’esistenza di una divergenza tra gli interessi personali dei medesimi e gli interessi di detta società.

60

Ne consegue che l’autorità amministrativa deve escludere, nell’ambito di un procedimento sanzionatorio amministrativo nei confronti di una persona fisica, l’efficacia vincolante connessa alle valutazioni contenute in una decisione che accerta l’infrazione addebitata alla persona di cui trattasi e che è divenuta definitiva, senza che detta persona abbia potuto contestare a titolo personale tali valutazioni nell’esercizio dei propri diritti della difesa.

61

Allo stesso modo, tenuto conto della giurisprudenza di cui al punto 45 della presente sentenza, il diritto al silenzio osta a che una persona fisica, la cui responsabilità personale per un’infrazione passibile di sanzioni amministrative a carattere penale possa sorgere nell’ambito di un successivo procedimento sanzionatorio amministrativo, non abbia potuto far valere tale diritto con riguardo agli elementi di fatto destinati a essere successivamente utilizzati a sostegno dell’accusa e che avranno quindi un impatto sulla condanna o sulla sanzione inflitta.

62

Inoltre, la presunzione di innocenza osta a che una persona fisica sia considerata responsabile, nell’ambito di un procedimento sanzionatorio amministrativo, a motivo della commissione di un’infrazione accertata da una decisione, adottata in esito a un procedimento al quale tale persona non ha potuto partecipare in qualità di parte che gode dei diritti della difesa e del diritto a un equo processo, decisione che è divenuta definitiva, senza che detta persona abbia potuto impugnarla, e che non può più essere impugnata dalla stessa dinanzi a un giudice indipendente e imparziale.

63

Infine, per quanto riguarda l’accesso a un giudice indipendente e imparziale ai sensi dell’articolo 47, secondo comma, della Carta, dalla decisione di rinvio risulta, certamente, che la Commissione che vigila sulle OPA è qualificata, dalla giurisprudenza costituzionale nazionale, come autorità indipendente, imparziale e precostituita per legge, che presenta di per sé le caratteristiche di un giudice, competente a statuire tanto in fatto quanto in diritto, ai sensi di tale disposizione.

64

Alla luce degli elementi contenuti nel fascicolo di cui dispone la Corte e delle risposte a un quesito posto dalla Corte, e fatte salve le valutazioni e le verifiche spettanti al giudice del rinvio, non risulta che la Commissione che vigila sulle OPA offra garanzie di imparzialità proprie di un giudice, menzionate al punto 52 della presente sentenza.

65

Infatti, ai sensi dell’articolo 33 dell’ÜbG, la Commissione che vigila sulle OPA è competente a condurre indagini aventi ad oggetto un eventuale inadempimento dell’obbligo di presentare un’offerta pubblica di acquisto, ad avviare procedimenti di accertamento e procedimenti sanzionatori amministrativi, e, in tale contesto, a decidere sull’esistenza di un’infrazione e sull’applicazione delle sanzioni. In sede di attuazione dell’ÜbG, la Commissione che vigila sulle OPA dispone di ampi poteri d’ufficio, tra i quali figura quello di provare e accertare i fatti rilevanti ai fini della decisione da emettere, e di adottare tutti i mezzi istruttori necessari al riguardo.

66

Inoltre, dal fascicolo di cui dispone la Corte non emerge l’esistenza di una separazione funzionale, all’interno della Commissione che vigila sulle OPA tra, da un lato, i servizi cui competono le indagini e l’accusa e, dall’altro, i servizi cui competono l’adozione di una decisione sull’esistenza di un’infrazione e l’applicazione delle sanzioni. Peraltro, risulta che, in caso di proposizione di un ricorso avverso le decisioni con le quali la Commissione che vigila sulle OPA abbia accertato un’infrazione o abbia inflitto una sanzione, tale commissione ha la qualità di resistente dinanzi al giudice nazionale investito di un siffatto ricorso.

67

Orbene, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi 68 e 69 delle sue conclusioni, elementi del genere, fatte salve le valutazioni definitive spettanti, al riguardo, al giudice del rinvio, non consentono di ritenere che la Commissione che vigila sulle OPA intervenga in qualità di terzo imparziale tra il presunto autore dell’infrazione, da un lato, e l’autorità amministrativa cui compete la vigilanza sul rispetto delle norme relative alle offerte pubbliche di acquisto, dall’altro, e che, di conseguenza, tale commissione risponda ai criteri che deve soddisfare un giudice indipendente e imparziale ai sensi dell’articolo 47, secondo comma, della Carta.

68

Ne consegue che, per ottemperare ai requisiti della giurisprudenza di cui al punto 53 della presente sentenza, le decisioni della Commissione che vigila sulle OPA dovrebbero poter essere oggetto di controllo da parte di un giudice nazionale dotato, a tal fine, di una competenza a esaminare tutte le questioni di fatto e di diritto rilevanti.

69

Al riguardo, dal fascicolo di cui dispone la Corte emerge che una decisione adottata dalla Commissione che vigila sulle OPA in esito al procedimento di accertamento di un’infrazione può costituire oggetto di ricorso dinanzi all’Oberster Gerichtshof (Corte suprema), ma che, in tal caso, il controllo effettuato da detto giudice è limitato unicamente alle questioni di diritto. Risulta pertanto che una siffatta decisione, una volta divenuta definitiva, produce effetti vincolanti in tutti i successivi procedimenti amministrativi e giurisdizionali, in caso di identità delle parti o nei confronti di qualsiasi partecipante al procedimento amministrativo precedente in qualità di rappresentante di una parte, sempre che le situazioni di fatto e di diritto siano identiche, senza che tale decisione abbia potuto, in precedenza, essere impugnata dinanzi a un giudice che dispone di una competenza a statuire tanto in fatto quanto in diritto.

70

Orbene, la limitazione della competenza del giudice nazionale incaricato di controllare la legittimità delle decisioni di un’autorità amministrativa in materia di infrazioni alle norme relative alle offerte pubbliche di acquisto obbligatorie alla sola valutazione delle questioni di diritto non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 47, secondo comma, della Carta, ricordati al punto 53 della presente sentenza. Di conseguenza, se la decisione che accerta un’infrazione, una volta la decisione divenuta definitiva, non ha potuto essere sottoposta al successivo sindacato di un organo giurisdizionale competente a statuire in diritto e in fatto, il rispetto dei requisiti derivanti da tale disposizione della Carta dovrebbe indurre l’autorità amministrativa a escludere, nell’ambito di un successivo procedimento sanzionatorio, l’efficacia vincolante connessa alle valutazioni contenute in detta decisione.

71

Tenuto conto del complesso delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni sollevate dichiarando che gli articoli 4 e 17 della direttiva 2004/25, letti alla luce dei diritti della difesa garantiti dal diritto dell’Unione, in particolare del diritto di essere ascoltato, nonché degli articoli 47 e 48 della Carta, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una prassi di uno Stato membro, in forza della quale una decisione che accerta un’infrazione alla succitata direttiva, una volta la decisione divenuta definitiva, ha efficacia vincolante in un successivo procedimento diretto all’inflizione di una sanzione amministrativa a carattere penale per violazione delle disposizioni di detta direttiva, in quanto le parti interessate da tale procedimento non abbiano potuto, nel corso del precedente procedimento di accertamento dell’infrazione in parola, esercitare pienamente i diritti della difesa, in particolare il diritto di essere ascoltato, né far valere il diritto al silenzio né beneficiare della presunzione di innocenza con riguardo agli elementi di fatto destinati a essere successivamente utilizzati a sostegno dell’accusa, o non possano beneficiare del diritto a un ricorso effettivo avverso una siffatta decisione dinanzi a un giudice competente a dirimere questioni tanto di fatto quanto di diritto.

72

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

Gli articoli 4 e 17 della direttiva 2004/25/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, concernente le offerte pubbliche di acquisto, come modificata dalla direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, letti alla luce dei diritti della difesa garantiti dal diritto dell’Unione, in particolare del diritto di essere ascoltato, nonché degli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una prassi di uno Stato membro, in forza della quale una decisione che accerta un’infrazione alla succitata direttiva, una volta la decisione divenuta definitiva, ha efficacia vincolante in un successivo procedimento diretto all’inflizione di una sanzione amministrativa a carattere penale per violazione delle disposizioni di detta direttiva, in quanto le parti interessate da tale procedimento non abbiano potuto, nel corso del precedente procedimento di accertamento dell’infrazione in parola, esercitare pienamente i diritti della difesa, in particolare il diritto di essere ascoltato, né far valere il diritto al silenzio né beneficiare della presunzione di innocenza con riguardo agli elementi di fatto destinati a essere successivamente utilizzati a sostegno dell’accusa, o non possano beneficiare del diritto a un ricorso effettivo avverso una siffatta decisione dinanzi a un giudice competente a dirimere questioni tanto di fatto quanto di diritto.