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per il governo ungherese, da M. Tátrai e G. Koós, in qualità di agenti;

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per la Commissione europea, da E. Montaguti e B. Béres, in qualità di agenti,

1

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 18 TFUE e 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE.

2

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia insorta tra il sig. Nagy e il Vas Megyei Rendőr‑főkapitányság (Commissariato centrale della provincia di Vas; in prosieguo: il «Commissariato centrale»), ed avente ad oggetto una sanzione pecuniaria amministrativa per violazione della normativa nazionale sull’uso nel territorio ungherese, da parte di una persona in esso residente, di un veicolo munito di targhe di immatricolazione estere.

3

In Ungheria, l’articolo 20, paragrafi 1, lettera l), e 4, della legge n. I del 1988 sulla circolazione stradale (A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény; in prosieguo: la «legge sulla circolazione stradale») prevede quanto segue:

«1.   Può essere tenuto al pagamento di una sanzione pecuniaria chiunque viola le disposizioni della presente legge, di specifici atti legislativi o regolamentari o di atti di diritto comunitario che disciplinano la titolarità o l’utilizzo nel territorio nazionale, da parte di una persona o di un organismo che vi risiede, di un veicolo avente targa di immatricolazione estera.

(…)

4.   Le violazioni delle disposizioni del paragrafo 1, (…) lettera 1) (…), comportano per il contravventore una sanzione pecuniaria il cui importo è compreso tra 10000 e 800000 [fiorini ungheresi (HUF) (circa tra EUR 32 e EUR 2500)]. Una norma speciale determina l’importo massimo delle sanzioni pecuniarie applicabili (…)».

4

Ai sensi dell’articolo 25/B di tale legge:

«1.   Possono circolare su strada i veicoli (...) ove provvisti di un’autorizzazione amministrativa e di targhe di immatricolazione ungheresi, rilasciate dall’autorità preposta alla gestione della circolazione stradale, a condizione che:

2.   Il paragrafo 1, lettera a), non si applica qualora:

(...).

4.   Il paragrafo 1, lettera b), non si applica quando:

(…)

5.   Il titolare o il conducente del veicolo, secondo i casi, è tenuto a dare prova, nel corso di un’operazione di controllo, del rispetto dei requisiti di cui ai paragrafi 2 e 4, mediante la presentazione di un atto pubblico o di una scrittura privata facente fede redatti in lingua ungherese o provvisti di una traduzione giurata o di una traduzione semplice in ungherese».

5

L’articolo 12/A del decreto governativo n. 156/2009, recante fissazione dell’importo delle sanzioni pecuniarie applicabili in caso di violazione di determinate disposizioni in materia di trasporto su strada di merci e persone e di circolazione su strada e relativo agli adempimenti amministrativi in materia di applicazione delle sanzioni pecuniarie (A közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással ősszefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. Kormányrendelet), del 29 luglio 2009, prevede quanto segue:

«1.   Al titolare ungherese di un veicolo che ha violato la disposizione dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera l), della [legge sulla circolazione stradale], ove non si tratti di una persona fisica, può essere inflitta una sanzione pecuniaria di importo pari a:

2.   Se la violazione dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera l), della [legge sulla circolazione stradale] è commessa da una persona fisica, l’importo della sanzione pecuniaria dovuta da quest’ultima è pari alla metà dell’importo indicato al paragrafo 1.

(…)».

6

Il sig. Nagy è un cittadino ungherese residente in Ungheria che, alla data del 16 maggio 2013, non era considerato lavoratore ai sensi del diritto dell’Unione e non aveva residenza abituale all’estero.

7

Il fratello unilaterale del sig. Nagy, un cittadino ungherese residente in Austria, è uno dei soci nonché il rappresentante legale della Alpen‑Reisen Horvath OG (in prosieguo: la «Alpen‑Reisen»), una società registrata in Austria.

8

In virtù di un contratto stipulato il 3 dicembre 2010, la Alpen‑Reisen ha concesso al sig. Nagy, a decorrere dal 7 dicembre 2010 e fino alla revoca della facoltà in questione, il diritto di utilizzare un’autovettura privata, munita di targa di immatricolazione austriaca.

9

Tale veicolo non era costantemente in possesso del sig. Nagy, bensì egli lo utilizzava occasionalmente quando suo fratello unilaterale lo incaricava di svolgere alcuni compiti concernenti le attività della Alpen‑Reisen. Le spese di mantenimento del veicolo erano a carico di tale società.

10

Il 16 maggio 2013 il sig. Nagy circolava a Szombathely (Ungheria) con tale autovettura privata quando è stato oggetto di un controllo di polizia. Durante tale controllo il sig. Nagy ha spiegato che suo fratello unilaterale gli aveva prestato il veicolo affinché egli potesse usarlo in Ungheria, ma non ha potuto fornire sul posto il contratto che gli conferiva il diritto di utilizzare il veicolo in questione. Di conseguenza, gli agenti di polizia hanno ritirato le targhe di immatricolazione nonché l’autorizzazione amministrativa di circolazione di detto veicolo.

11

Con decisione del 30 maggio 2013, il Commissariato di polizia di Szombathely (Szombathelyi Rendőrkapitányság) ha inflitto al sig. Nagy una sanzione pecuniaria amministrativa di importo pari a HUF 400000 (circa EUR 1250) per violazione delle norme relative all’utilizzazione nel territorio nazionale ungherese, da parte di persone in esso residenti, di veicoli muniti di targhe di immatricolazione estere.

12

Il sig. Nagy ha proposto un ricorso amministrativo avverso tale decisione dinanzi al Commissariato centrale. A sostegno di esso, egli ha fatto valere che aveva ricevuto da suo fratello unilaterale l’autorizzazione a guidare il veicolo di cui trattasi e che le disposizioni di diritto ungherese ai sensi delle quali gli era stata inflitta la sanzione pecuniaria erano contrarie al diritto dell’Unione, in particolare al principio della libera circolazione delle persone. Egli si è riferito, a tal riguardo, alla causa poi conclusasi con l’ordinanza Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), causa che era all’epoca pendente dinanzi alla Corte e riguardava la medesima normativa ungherese.

13

Con decisione del 15 luglio 2013, il Commissariato centrale ha confermato la decisione del Commissariato di polizia di Szombathely. Il Commissariato centrale ha constatato segnatamente che il sig. Nagy non era stato in grado di fornire sul posto un documento che dimostrasse che egli utilizzava legittimamente il veicolo nel territorio nazionale.

14

Il sig. Nagy ha proposto ricorso avverso tale decisione del Commissariato centrale dinanzi allo Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Szombathelyi). A sostegno di tale ricorso, egli sostiene che gli articoli 20, paragrafo 1, lettera l), e 25/B, paragrafo 1, lettera b), della legge sulla circolazione stradale, sui quali si basa la decisione del Commissariato centrale del 15 luglio 2013, violano il diritto dell’Unione. Egli ha fornito, in proposito, il contratto del 3 dicembre 2010 che gli ha conferito l’uso del veicolo di cui trattasi, e ha affermato di non aver mai svolto attività professionale.

15

Il giudice del rinvio ha sospeso il procedimento nel giudizio a quo fino alla pronuncia dell’ordinanza Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705). A termini di quest’ultima la Corte ha dichiarato che l’articolo 45 TFUE dev’essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa di uno Stato membro – che è la stessa di cui si discute nell’odierno procedimento principale –, la quale disponga che, in linea di principio, sulla rete stradale dello Stato membro di cui trattasi possono circolare solo i veicoli provvisti di un’autorizzazione amministrativa e di targhe di immatricolazione rilasciate da tale Stato membro e che il soggetto residente in questo medesimo Stato che intenda avvalersi di una deroga alla norma suddetta, fondata sul fatto che egli utilizza un veicolo messogli a disposizione dal suo datore di lavoro stabilito in un altro Stato membro, deve essere in grado di dimostrare subito e sul posto, durante un controllo di polizia, che egli soddisfa i requisiti di applicazione di tale deroga, come previsti dalla normativa nazionale in parola, a pena di inflizione immediata e senza possibilità di esenzione di una sanzione pecuniaria equivalente a quella applicabile in caso di violazione dell’obbligo di immatricolazione.

16

Poiché il sig. Kovács aveva la qualità di lavoratore ai sensi del diritto dell’Unione, la Corte ha fornito al giudice del rinvio che l’aveva adita in quella causa una risposta alla luce dell’articolo 45 TFUE, e non degli articoli 18 TFUE e 20 TFUE, che pure erano stati presi in considerazione da detto giudice nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale.

17

In seguito alla ripresa del procedimento nel giudizio a quo, il sig. Nagy ha integrato la sua narrazione dei fatti indicando che, su richiesta di suo fratello unilaterale, egli prestava regolarmente la sua assistenza, in quanto membro ausiliare della famiglia, nello svolgimento di compiti che riguardavano le attività della Alpen‑Reisen, i quali richiedevano il passaggio della frontiera tra l’Ungheria e l’Austria, ma che non erano retribuiti. Secondo il giudice del rinvio, il giorno del controllo di polizia il sig. Nagy doveva svolgere uno di siffatti compiti.

18

Alla luce di tali circostanze lo Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Szombathely) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

19

Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 18 TFUE e 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE ostino a una normativa nazionale, la quale disponga che, in linea di principio, sulla rete stradale dello Stato membro di cui trattasi possono circolare solo i veicoli provvisti di un’autorizzazione amministrativa e di targhe di immatricolazione rilasciate da tale Stato membro e che, se un soggetto residente in questo medesimo Stato intende avvalersi di una deroga alla norma suddetta, fondata sul fatto che egli utilizza un veicolo messogli a disposizione dal titolare dello stesso stabilito in un altro Stato membro, tale residente deve essere in grado di dimostrare subito e sul posto, durante un controllo di polizia, che egli soddisfa i requisiti di applicazione di detta deroga, come previsti dalla normativa nazionale in parola, a pena di inflizione immediata e senza possibilità di esenzione di una sanzione pecuniaria equivalente a quella applicabile in caso di violazione dell’obbligo di immatricolazione.

20

In via preliminare, si deve rilevare che, sebbene formalmente il giudice del rinvio abbia limitato le sue questioni all’interpretazione degli articoli 18 TFUE e 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE, ciò non osta a che la Corte gli fornisca tutti gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione che possono essergli utili per dirimere la controversia sottoposta al suo esame, a prescindere dal fatto che esso vi abbia fatto o no riferimento nel formulare le sue questioni (v., in tal senso, sentenze ING. AUER, C‑251/06, EU:C:2007:658, punto 38, nonché van Putten e a., da C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, punto 23).

21

Infatti, si deve rispondere alle questioni sollevate alla luce di tutte le disposizioni del Trattato e del diritto derivato che possano essere pertinenti rispetto al problema posto (v., in tal senso, sentenze Mutsch, 137/84, EU:C:1985:335, punto 10, nonché van Putten e a., da C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, punto 24).

22

Dal fascicolo sottoposto alla Corte risulta che il sig. Nagy ha utilizzato sulla rete stradale ungherese, quale persona residente in tale Stato membro, un veicolo immatricolato in un altro Stato membro e che gli è stato prestato a titolo gratuito dalla società austriaca Alpen-Reisen, della quale il fratello unilaterale del sig. Nagy è uno dei soci nonché il legale rappresentante.

23

Orbene, come giustamente fa osservare la Commissione europea, la Corte ha già statuito, con riferimento a un prestito convenuto tra cittadini residenti in Stati membri diversi, che il prestito per uso transfrontaliero, a titolo gratuito, di un autoveicolo costituisce un movimento di capitali ai sensi dell’articolo 63 TFUE (v., in tal senso, sentenza van Putten e a., da C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, punti 28 e 36).

24

Giacché è applicabile l’articolo 63 TFUE e questo prevede regole specifiche di non discriminazione, l’articolo 18 TFUE non trova applicazione (v., in tal senso, sentenza Missionswerk Werner Heukelbach, C‑25/10, EU:C:2011:65, punto 19).

25

Date tali premesse, si devono esaminare le questioni poste anzitutto alla luce dell’articolo 63 TFUE, e poi, se del caso, alla luce dell’articolo 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE.

26

A tal riguardo si deve ricordare che costituiscono restrizioni siffatte, ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 1, TFUE, le misure imposte da uno Stato membro che siano idonee a dissuadere le persone in esso residenti dal contrarre prestiti in altri Stati membri (v., in tal senso, sentenze Commissione/Belgio, C‑478/98, EU:C:2000:497, punto 18, nonché van Putten e a., da C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, punto 40).

27

Al punto 29 dell’ordinanza Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), che verteva sulla stessa normativa ungherese di cui trattasi nell’odierno procedimento principale, la Corte ha dichiarato che tale normativa equivale, per i suoi effetti, al mantenimento dell’obbligo di immatricolazione del veicolo in Ungheria.

28

Infatti, tale normativa impone al conducente, come il richiedente nel procedimento principale, di essere costantemente in possesso dei documenti che dimostrano che sono soddisfatti i requisiti per derogare all’obbligo di immatricolazione, a pena di una sanzione pecuniaria del medesimo importo di quella che si applica a una persona che abbia violato l’obbligo di immatricolazione di un veicolo. Una sanzione di tal sorta è manifestamente sproporzionata rispetto all’infrazione di cui trattasi nel procedimento principale, che è nettamente meno grave di quella costituita dalla mancata immatricolazione di un veicolo (v., in tal senso, ordinanza Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, punti 25 e 28).

29

In proposito si deve rilevare che la situazione di un soggetto residente in Ungheria che utilizza sulla rete stradale di tale Stato membro un veicolo immatricolato in tale Stato e messo a sua disposizione a titolo gratuito è oggettivamente comparabile a quella di uno stesso residente che faccia uso, nelle medesime condizioni, di un veicolo immatricolato in un altro Stato membro. Orbene, l’utilizzo di un veicolo prestato a titolo gratuito non è soggetto agli obblighi di cui al punto precedente della presente sentenza quando si tratta di un veicolo immatricolato in Ungheria.

30

Pertanto, salvo se il veicolo immatricolato in un altro Stato membro sia destinato a essere essenzialmente utilizzato nel territorio ungherese a titolo permanente o sia, di fatto, utilizzato in tal modo, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 1, TFUE (v., in tal senso, sentenza van Putten e a., da C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, punto 50).

31

Da una costante giurisprudenza della Corte risulta che una restrizione di tal sorta a una delle libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE può essere ammessa solo se persegue un obiettivo legittimo compatibile con il predetto Trattato ed è giustificata da ragioni imperative di interesse generale. In un’ipotesi del genere occorre, inoltre, che l’applicazione di una siffatta misura sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di cui trattasi e non ecceda quanto è necessario per raggiungerlo (v., in particolare, ordinanza Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, punto 31 e la giurisprudenza ivi citata).

32

Orbene, la Corte ha dichiarato, al punto 34 dell’ordinanza Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), che, anche se una normativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale risulta idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo della lotta contro le frodi fiscali nei settori della tassa di immatricolazione e della tassa sui veicoli a motore, essa deve comunque essere considerata come eccedente quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo.

33

In effetti, al pari della situazione di fatto su cui si è pronunciata l’ordinanza Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), nessun elemento nel fascicolo sottoposto alla Corte consente di concludere che, in circostanze quali quelle di cui al procedimento principale, l’obiettivo della lotta contro le frodi fiscali possa essere raggiunto soltanto qualora i documenti attestanti il soddisfacimento dei requisiti di applicazione della deroga all’obbligo di immatricolazione vengano esibiti al momento stesso del controllo su strada, a pena di inflizione di una sanzione pecuniaria equivalente a quella applicabile in caso di violazione dell’obbligo di immatricolazione, e che tale obiettivo non potrebbe più essere raggiunto se tali documenti fossero prodotti, come nel caso di specie, entro un breve termine dopo tale controllo (ordinanza Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, punto 35).

34

Per quanto riguarda le giustificazioni legate all’esigenza di efficacia dei controlli stradali fatte valere dal governo ungherese nelle sue osservazioni scritte, si deve ricordare che la normativa nazionale di cui trattasi impone una sanzione pecuniaria di notevole importo volta specificatamente a punire la violazione dell’obbligo di immatricolazione. Orbene, una siffatta misura eccede quanto è necessario per raggiungere l’obiettivo dell’efficacia dei controlli stradali (v., in tal senso, ordinanza Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, punto 38).

35

A tal riguardo, il governo ungherese sostiene che il requisito di proporzionalità della restrizione, che la Corte aveva considerato non soddisfatto nella causa definita dall’ordinanza Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), sarebbe rispettato in circostanze come quelle del procedimento principale, nelle quali viene in questione un «cittadino dell’Unione» ai sensi dell’articolo 20 TFUE, che non è un «lavoratore» ai sensi dell’articolo 45 TFUE. Infatti, nel caso del cittadino dell’Unione che non è un lavoratore, le possibilità di controlli svolti da parte delle competenti autorità nazionali sarebbero minori e il rischio di elusione della normativa nazionale controversa nel procedimento principale – più in particolare per quanto concerne i presupposti di applicazione delle deroghe all’obbligo di immatricolazione contemplati all’articolo 25/B della legge sulla circolazione stradale – sarebbe più elevato. Tuttavia, una siffatta diversità di situazione tra i lavoratori e gli altri cittadini dell’Unione con riferimento alle possibilità di controlli, anche a supporla dimostrata, non può in nessun caso giustificare, in nome dell’obiettivo dell’efficacia dei controlli stradali, l’inflizione di una sanzione pecuniaria come quella prevista da tale normativa nazionale.

36

Dalle suesposte considerazioni risulta che la normativa controversa nel procedimento principale non rispetta il principio della libera circolazione dei capitali ai sensi dell’articolo 63 TFUE e, dunque, non si deve rispondere alle questioni sollevate in riferimento all’articolo 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE.

37

Di conseguenza, si deve rispondere alle questioni poste dichiarando che l’articolo 63, paragrafo 1, TFUE osta a una normativa nazionale, la quale disponga che, in linea di principio, sulla rete stradale dello Stato membro di cui trattasi possono circolare solo i veicoli provvisti di un’autorizzazione amministrativa e di targhe di immatricolazione rilasciate da tale Stato membro e che, se un soggetto residente in questo medesimo Stato intende avvalersi di una deroga alla norma suddetta, fondata sul fatto che egli utilizza un veicolo messogli a disposizione dal titolare dello stesso stabilito in un altro Stato membro, tale residente deve essere in grado di dimostrare subito e sul posto, durante un controllo di polizia, che egli soddisfa i requisiti di applicazione di detta deroga, come previsti dalla normativa nazionale in parola, a pena di inflizione immediata e senza possibilità di esenzione di una sanzione pecuniaria equivalente a quella applicabile in caso di violazione dell’obbligo di immatricolazione.

38

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) dichiara:

L’articolo 63, paragrafo 1, TFUE osta a una normativa nazionale, la quale disponga che, in linea di principio, sulla rete stradale dello Stato membro di cui trattasi possono circolare solo i veicoli provvisti di un’autorizzazione amministrativa e di targhe di immatricolazione rilasciate da tale Stato membro e che, se un soggetto residente in questo medesimo Stato intende avvalersi di una deroga alla norma suddetta, fondata sul fatto che egli utilizza un veicolo messogli a disposizione dal titolare dello stesso stabilito in un altro Stato membro, tale residente deve essere in grado di dimostrare subito e sul posto, durante un controllo di polizia, che egli soddisfa i requisiti di applicazione di detta deroga, come previsti dalla normativa nazionale in parola, a pena di inflizione immediata e senza possibilità di esenzione di una sanzione pecuniaria equivalente a quella applicabile in caso di violazione dell’obbligo di immatricolazione.