1. 

La Repubblica ceca contesta l’inadempimento che le addebita la Commissione e sostiene che gli articoli 34 TFUE e 36 TFUE non vietano la prassi amministrativa del suo laboratorio nazionale di saggio, dato che i punzoni WaarborgHolland vengono impressi sia nei Paesi Bassi sia in stabilimenti ubicati in paesi terzi (Cina e Thailandia).

2. 

La Corte di giustizia ha elaborato finora una giurisprudenza, ben consolidata, in materia di reciproco riconoscimento dei punzoni nazionali degli Stati membri. La novità del presente ricorso consiste nel fatto che occorre stabilire se detta giurisprudenza si applichi parimenti ai lavori in metalli preziosi provenienti da paesi terzi, importati e immessi in libera pratica nell’Unione europea con la punzonatura di titolo del laboratorio olandese WaarborgHolland, impressa in detti paesi terzi.

3. 

È vero che l’immissione in libera pratica comporta l’assimilazione dei prodotti provenienti dall’esterno dell’Unione alle merci intracomunitarie. Tale assimilazione, tuttavia, può non essere sufficiente per ottenere il reciproco riconoscimento: la previa commercializzazione del prodotto in uno Stato membro, conformemente alle sue norme nazionali, è una condizione necessaria affinché un altro Stato membro (quello di destinazione) accetti l’equivalenza e non imponga l’applicazione delle proprie norme. Per stabilire entro quali limiti e in quali circostanze sia esigibile tale condizione occorrono, nel caso di specie, ulteriori precisazioni.

4.

Il 30 settembre 2011 la Commissione ha inviato alla Repubblica ceca una lettera di diffida in cui chiedeva chiarimenti in ordine al suo rifiuto di riconoscere i punzoni olandesi, in particolare quelli del laboratorio WaarborgHolland.

5.

Nella sua lettera di risposta del 30 novembre 2011, la Repubblica ceca ha ammesso che non riconosceva tali punzoni olandesi, il che, a suo avviso, sollevava un problema relativo alla libera prestazione dei servizi, e non alla libera circolazione delle merci. Il governo ceco giustificava il diniego con l’impossibilità di distinguere i prodotti marchiati con i punzoni WaarborgHolland nei Paesi Bassi da quelli marchiati in paesi terzi e successivamente importati nell’Unione.

6.

Non convinta dalle spiegazioni fornite dalle autorità ceche, il 30 maggio 2013 la Commissione ha inviato alla Repubblica ceca un parere motivato, in cui indicava che le disposizioni del TFUE sulla libera circolazione delle merci si applicano alle merci immesse in libera pratica nel territorio doganale dell’Unione e, pertanto, a quelle di paesi terzi importate in uno Stato membro, ai sensi dell’articolo 29 TFUE. La Commissione ha invitato la Repubblica ceca a conformarsi all’articolo 34 TFUE entro un termine di due mesi.

7.

Nella sua lettera di risposta del 23 luglio 2013, la Repubblica ceca ha mantenuto la sua posizione, ribadendo che il diniego di commercializzare lavori in metalli preziosi recanti le punzonature WaarborgHolland era giustificato dall’esigenza di tutelare i suoi consumatori.

8.

Di fronte all’atteggiamento della Repubblica ceca, il 20 novembre 2014 la Commissione ha proposto il presente ricorso per inadempimento, difendendo le tesi esposte durante il procedimento amministrativo. Nel suo controricorso, la Repubblica ceca ha mantenuto la posizione assunta dinanzi alla Commissione.

9.

Con lettera del 26 febbraio 2015, la Francia ha chiesto al presidente della Corte di giustizia di poter intervenire nel procedimento a sostegno della tesi della Repubblica ceca. Il 9 aprile 2015 la cancelleria della Corte l’ha informata che la sua domanda era stata accolta, conformemente all’articolo 130 del regolamento di procedura e il 26 maggio 2015 essa ha depositato la sua memoria di intervento.

10.

La Commissione e la Repubblica ceca hanno mantenuto le rispettive posizioni contrapposte nella replica e nella controreplica nonché all’udienza dinanzi alla Corte tenutasi il 17 febbraio 2016.

11.

Secondo la Repubblica ceca, il ricorso sarebbe parzialmente irricevibile, in quanto la Commissione le avrebbe addebitato un inadempimento in modo impreciso ed equivoco, facendo riferimento al rifiuto di riconoscere «determinati punzoni olandesi» e, «in particolare, i punzoni WaarborgHolland», mentre nel procedimento precontenzioso e nell’atto introduttivo del ricorso aveva fatto riferimento solo ai punzoni WaarborgHolland, senza menzionarne altri. Pertanto, il ricorso dovrebbe essere limitato a quest’ultima prassi delle autorità ceche.

12.

La Commissione contesta l’eccezione di irricevibilità parziale e afferma di non avere ampliato l’oggetto del ricorso, dato che, durante il procedimento precontenzioso (e in particolare nel parere motivato), ha addebitato alla Repubblica ceca una violazione dell’articolo 34 TFUE per non avere riconosciuto «determinati punzoni olandesi».

13.

Secondo una costante giurisprudenza della Corte, nell’ambito di un ricorso per inadempimento l’atto introduttivo deve indicare l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi dedotti, e tale indicazione deve essere sufficientemente chiara e precisa da consentire al convenuto di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali si fonda un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso, e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita oppure ometta di pronunciarsi su una censura.

14.

La Corte ha inoltre dichiarato che, nell’ambito di un ricorso per inadempimento, la Commissione deve esporre le censure in modo coerente e preciso al fine di permettere allo Stato membro e alla Corte di cogliere con esattezza la portata della violazione del diritto dell’Unione contestata. Tale condizione è necessaria affinché il suddetto Stato possa far valere utilmente i suoi mezzi difensivi e la Corte possa verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto ( 2 ).

15.

Alla luce di tali condizioni, ritengo che l’argomento della Repubblica ceca sia fondato e occorra dichiarare parzialmente irricevibile il ricorso proposto dalla Commissione. La delimitazione dell’oggetto dell’inadempimento appare imprecisa, in quanto la Commissione menziona il rifiuto della Repubblica ceca di riconoscere «determinati punzoni olandesi» e fornisce dettagli – nonché informazioni supplementari – solo riguardo agli oggetti marchiati dal laboratorio WaarborgHolland, con sede a Gouda, l’unico che abbia delocalizzato la sua attività in paesi terzi (nello specifico, in Cina e Thailandia).

16.

La Commissione non ha fornito alcun indizio del fatto che le autorità ceche si rifiuterebbero di riconoscere il punzone apposto dall’altro laboratorio olandese (Edelmetaal Waarborg Nederland B.V., con sede a Joure). Inoltre, la Repubblica ceca afferma, senza essere contraddetta dalla Commissione, di esigere l’apposizione del punzone ceco solo sui lavori in metalli preziosi contrassegnati con il punzone WaarborgHolland.

17.

Sebbene vi sia una certa coerenza tra l’atteggiamento della Commissione relativo alla fase precontenziosa e quello relativo al procedimento giurisdizionale, ritengo che gli addebiti mossi dalla Commissione alla Repubblica ceca difettino di precisione per quanto riguarda il rifiuto di quest’ultima di riconoscere i punzoni olandesi diversi da quelli apposti dal WaarborgHolland. Pertanto, occorre dichiarare parzialmente irricevibile il ricorso della Commissione nella parte concernente tali punzoni, e ricevibile nella parte concernente il diniego opposto dalle autorità ceche in relazione ai lavori in metalli preziosi contrassegnati con i punzoni WaarborgHolland.

18.

Prima di esaminare l’inadempimento addebitato dalla Commissione alla Repubblica ceca, è necessario esporre alcune caratteristiche della disciplina giuridica relativa al commercio di lavori in metalli preziosi nell’Unione europea e a livello internazionale.

19.

La commercializzazione di tali oggetti è uno dei settori in cui non è stato possibile eliminare gli ostacoli tecnici (derivanti dall’esistenza di norme diverse negli Stati membri dell’Unione) mediante l’armonizzazione delle legislazioni. Di fronte all’insuccesso delle successive proposte della Commissione ( 3 ), la tecnica giuridica del reciproco riconoscimento è stata applicata dalla giurisprudenza della Corte e incoraggiata dalla stessa Commissione in alternativa alla mancanza di armonizzazione ( 4 ).

20.

Il fatto che non esista ancora un vero e proprio mercato interno, con libera circolazione, dei lavori in metalli preziosi è dovuto alla circostanza che molti Stati membri dispongono di laboratori nazionali di saggio che applicano marcature e punzonature diverse per garantirne l’origine e il grado di purezza ( 5 ). Lo scopo di dette punzonature è tutelare i consumatori, prevenire le frodi e garantire la lealtà dei negozi commerciali.

21.

Il panorama delle normative nazionali relative ai lavori in metalli preziosi è molto variegato. Quindici paesi (tra cui la Repubblica ceca e i Paesi Bassi) hanno istituito un sistema di marcatura obbligatoria da parte del loro laboratorio ufficiale di saggio, per indicare che il pezzo ha superato le prove cui è stato sottoposto. Sette Stati membri dispongono di un sistema di marcatura facoltativo e altri cinque sono sprovvisti di qualsiasi sistema.

22.

La maggior parte degli ostacoli tecnici al commercio di tali lavori è dovuta all’esistenza di una procedura di controllo del prodotto da parte di un laboratorio ufficiale di saggio («assay office») preliminare alla loro immissione sul mercato nazionale, nonché all’esistenza di una marcatura obbligatoria ( 6 ), detta punzonatura, che indica il produttore, il tipo di metallo e il suo grado di purezza. I punzoni più comuni sono i seguenti:

23.

Considerati gli ostacoli tecnici derivanti dalle divergenze tra le normative nazionali in materia di punzonatura dei lavori in metalli preziosi, la Corte ha applicato in tale materia la sua giurisprudenza relativa agli articoli 34 TFUE e 36 TFUE, segnatamente in riferimento all’obbligo di reciproco riconoscimento dei punzoni equivalenti.

24.

Il ragionamento della Corte è stato chiaro nelle sentenze Robertson e a., Houtwipper, Commissione/Irlanda e Juvelta ( 9 ), relative a casi di commercio intracomunitario di tali merci. Le discipline nazionali costituiscono misure di effetto equivalente all’importazione (contrarie quindi all’articolo 34 TFUE) se impongono per i prodotti importati da altri Stati membri, nei quali sono stati punzonati e commercializzati legalmente, l’obbligo di ottenere una nuova punzonatura nello Stato di destinazione, poiché tale condizione rende più difficili e costose le importazioni intracomunitarie di tali oggetti.

25.

Ciononostante, la Corte ha ammesso che, in mancanza di armonizzazione a livello dell’Unione, la condizione della punzonatura di titolo nazionale e il mancato riconoscimento del punzone dello Stato di origine possono trovare giustificazione nelle esigenze imperative di tutela dei consumatori e di lealtà dei negozi commerciali, elaborate a partire dalla sentenza Cassis de Dijon ( 10 ). La punzonatura di titolo assicura che il consumatore non venga tratto in errore, non essendo possibile valutare a occhio, al tatto o in base al peso l’esatto grado di purezza di un oggetto in metalli preziosi ( 11 ). Come recita il vecchio proverbio, «non è tutto oro quel che luccica».

26.

Orbene, il requisito della punzonatura di titolo dello Stato di destinazione non può essere imposto se l’oggetto importato da un altro Stato membro è stato marchiato con un punzone che contiene indicazioni, qualunque ne sia la forma, equivalenti a quelle che risultano obbligatorie nello Stato membro di importazione e comprensibili per i consumatori dello Stato di destinazione ( 12 ). Si tratta, quindi, di un’applicazione specifica del principio di reciproco riconoscimento delle normative commerciali nazionali equivalenti, cui la Corte ha fatto spesso ricorso in alternativa alla mancanza di armonizzazione delle legislazioni per eliminare gli ostacoli tecnici nel commercio intracomunitario.

27.

Per quanto riguarda il commercio (dei lavori in metalli preziosi) tra l’Unione e paesi terzi, le norme applicabili sono pochissime e l’esistenza di ostacoli tecnici è ancora maggiore di quanto non sia nel mercato intracomunitario, a causa della grande varietà dei regimi giuridici nazionali. Logicamente, tale commercio è soggetto all’applicazione della normativa generale dell’Organizzazione mondiale del commercio e, in particolare, del GATT e dell’accordo sugli ostacoli tecnici al commercio ( 13 ). Nel contesto della politica commerciale comune, l’Unione non ha stipulato accordi né inserito nei suoi accordi con paesi terzi disposizioni concernenti il commercio di oggetti in metalli preziosi.

28.

Nel tentativo di eliminare gli ostacoli tecnici nel commercio internazionale di tali oggetti è stata conclusa la Convenzione sul controllo e la marchiatura degli oggetti in metalli preziosi, firmata a Vienna il 15 novembre 1972, entrata in vigore nel 1975 e di cui sono parti 16 Stati membri dell’Unione, oltre a Svizzera, Norvegia e Israele (in prosieguo: la «Convenzione di Vienna») ( 14 ). Tale convenzione è entrata in vigore nel 1994 per la Repubblica ceca e nel 1999 per i Paesi Bassi.

29.

La Convenzione di Vienna realizza un’armonizzazione minima delle norme applicabili alle punzonature, per favorirne il reciproco riconoscimento tra i paesi firmatari. I laboratori nazionali di saggio designati conformemente alla Convenzione possono imprimere il punzone comune di controllo sugli oggetti in oro, argento e platino, dopo averne accertato la purezza con uno dei metodi di analisi approvati. Ogni Stato contraente consente che i prodotti contrassegnati con il punzone di controllo comune ( 15 ) siano importati nel suo territorio senza disporre alcuna prova o punzonatura supplementare. La punzonatura comune di controllo è facoltativa e un esportatore può chiederla al suo laboratorio nazionale di saggio oppure inviare i prodotti senza punzonatura nel paese di importazione, che provvederà a marchiarli nel caso in cui siano conformi alla sua normativa e alla Convenzione. Gli oggetti contrassegnati con il punzone comune di controllo e gli altri tre punzoni previsti dalla Convenzione sono accettati dagli Stati firmatari senza richiedere alcuna prova o punzonatura supplementare.

30.

La riluttanza di alcuni Stati europei (in particolare quelli che dispongono di laboratori ufficiali di saggio con forte presenza e lunga tradizione ed esperienza) ad aderire alla Convenzione di Vienna ha dato luogo alla conclusione di accordi bilaterali per il riconoscimento reciproco dei punzoni con paesi terzi molto attivi nel commercio internazionale di tali oggetti ( 16 ).

31.

La Commissione ritiene che la prassi della Repubblica ceca di richiedere la punzonatura di garanzia ceca per i lavori in metalli preziosi contrassegnati con il punzone WaarborgHolland costituisca una misura di effetto equivalente all’importazione, vietata dagli articoli da 34 TFUE a 36 TFUE.

32.

A parere della Commissione, la giurisprudenza della Corte in materia di riconoscimento dei punzoni sarebbe pienamente applicabile alla prassi della Repubblica ceca, in quanto la libertà di circolazione si applica sia ai prodotti provenienti da uno Stato membro sia a quelli provenienti da paesi terzi e immessi in libera pratica, conformemente all’articolo 29 TFUE. La Repubblica ceca non potrebbe riconoscere i punzoni di garanzia di alcuni Stati membri dell’Unione e trattare diversamente gli oggetti recanti la punzonatura WaarborgHolland a motivo del fatto che tale laboratorio, avendo delocalizzato alcune delle sue attività al di fuori dei Paesi Bassi e dell’Unione, imprime fisicamente il suo punzone in paesi terzi.

33.

La Repubblica ceca replica che la sua prassi è compatibile con l’articolo 34 TFUE, poiché il reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia vale per le merci intracomunitarie e per i prodotti di paesi terzi immessi in libera pratica nell’Unione solo nel caso in cui siano già stati commercializzati in uno Stato membro conformemente alla sua legislazione interna. Gli oggetti marchiati con i punzoni WaarborgHolland in paesi terzi, immessi in libera pratica nell’Unione e non commercializzati legalmente in uno Stato membro dell’Unione non godrebbero quindi del reciproco riconoscimento, ancorché l’attività di punzonatura del WaarborgHolland all’esterno dell’Unione sia realizzata conformemente alla legislazione olandese.

34.

A mio avviso occorre chiarire, in primo luogo, che la prassi amministrativa del laboratorio di saggio ceco è imputabile alla Repubblica ceca, cosicché può essere qualificata come misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’importazione, conformemente alla giurisprudenza della Corte ( 17 ).

35.

In secondo luogo, non condivido l’argomento della Repubblica ceca (addotto nella fase precontenziosa del procedimento) secondo cui la sua prassi dovrebbe essere analizzato alla luce delle norme e della giurisprudenza in materia di libera prestazione dei servizi. Come rilevato dalla Commissione, le restrizioni imposte dalla Repubblica ceca incidono direttamente sul commercio degli oggetti in metalli preziosi e non sulla prestazione dei servizi di punzonatura. Il punzone deve essere impresso sul prodotto, di cui forma parte integrante, cosicché la prassi ceca incide sulla libera circolazione delle merci e non su quella dei servizi. Si tratta di una prassi amministrativa di uno Stato membro applicabile indistintamente, che incide sulla commercializzazione di un tipo di merce.

36.

In terzo luogo, ritengo che la prassi amministrativa ceca rientri agevolmente nella definizione di misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’importazione, adottata dalla giurisprudenza della Corte nell’interpretazione dell’articolo 34 TFUE. Deve essere qualificata come tale ogni normativa commerciale degli Stati membri idonea ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio nell’ambito dell’Unione ( 18 ).

37.

La Corte ha considerato che costituiscono misure di effetto equivalente, vietate dall’articolo 34 TFUE, gli ostacoli alla libera circolazione delle merci derivanti, in mancanza di armonizzazione delle legislazioni, dall’assoggettamento di merci provenienti da altri Stati membri, in cui sono legalmente fabbricate e messe in commercio, a norme che dettino requisiti ai quali le merci stesse devono rispondere, anche qualora tali norme siano indistintamente applicabili a tutti i prodotti,, laddove tale assoggettamento non risulti giustificato da finalità di interesse generale tali da prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci ( 19 ).

38.

Il requisito della punzonatura di garanzia ceca sugli oggetti contrassegnati con i punzoni WaarborgHolland ne rende difficile la commercializzazione nel territorio ceco, imponendo l’apposizione di una duplice punzonatura; esso implica inoltre il pagamento di un corrispettivo al laboratorio ufficiale di saggio dello Stato di destinazione e ritarda l’immissione in commercio, con conseguente aumento dei costi ( 20 ).

39.

In linea di principio, e con le precisazioni che formulerò più avanti, il divieto di cui all’articolo 34 TFUE riguarda sia le merci oggetto di commercio intracomunitario sia quelle provenienti da paesi terzi e immesse in libera pratica nell’Unione. La Corte ha precisato che, per quanto concerne la libera circolazione delle merci all’interno dell’Unione, i prodotti in libera pratica sono definitivamente e totalmente assimilati ai prodotti originari degli Stati membri ( 21 ).

40.

La misura ceca contravviene dunque all’articolo 34 TFUE se riguarda lavori in metalli preziosi prodotti e commercializzati nei Paesi Bassi con la punzonatura WaarborgHolland. La violazione del medesimo articolo ricorre inoltre se detta misura si applica a tale categoria di oggetti qualora questi siano realizzati in paesi terzi, nei quali sono stati marchiati con il punzone WaarborgHolland, e importati e immessi in libera pratica in un qualsiasi Stato membro dell’Unione prima di essere importati nella Repubblica ceca.

41.

La Repubblica ceca, sostenuta dal governo francese, tenta di giustificare la sua prassi amministrativa invocando l’esigenza imperativa di tutelare i consumatori. Essa ritiene inoltre di rispettare il principio di proporzionalità, in quanto non vi è modo di distinguere gli oggetti sui quali la punzonatura WaarborgHolland è stata impressa in territorio olandese da quelli che tale laboratorio ha marchiato con il suo punzone di garanzia in paesi terzi. Secondo quanto da essa affermato nel controricorso, i tentativi di definire, mediante colloqui con il WaarborgHolland, criteri certi per distinguere gli uni dagli altri sono stati infruttuosi.

42.

La Corte ha ammesso, come ho già anticipato, che in mancanza di armonizzazione da parte dell’Unione, la punzonatura nazionale di garanzia e il mancato riconoscimento del punzone dello Stato di origine possono essere giustificati dalle esigenze imperative di tutela dei consumatori e di lealtà dei negozi commerciali. In base a tale criterio, la Repubblica ceca potrebbe invocare la protezione dei consumatori per legittimare la prassi consistente nel richiedere la punzonatura ceca e respingere le punzonature WaarborgHolland.

43.

Orbene, tale prassi amministrativa ceca sarebbe giustificata dalla tutela dei consumatori solo se, cumulativamente: a) i punzoni WaarborgHolland non fornissero una protezione equivalente a quella dei punzoni di garanzia cechi e b) detta prassi rispettasse il principio di proporzionalità.

44.

A parere della Commissione, il punzone di garanzia ceco e quello olandese offrirebbero ai consumatori una tutela analoga, cosicché la Repubblica ceca sarebbe tenuta ad ammetterne il reciproco riconoscimento, conformemente alla giurisprudenza della Corte ( 22 ). In realtà, le autorità ceche non contestano tale affermazione della Commissione e riconoscono l’equivalenza tra il loro punzone di garanzia e quello olandese, ma solo per gli oggetti punzonati dal WaarborgHolland nel territorio dei Paesi Bassi e non per quelli marchiati dal medesimo in paesi terzi e successivamente immessi in libera pratica nell’Unione e importati nella Repubblica ceca.

45.

La Commissione sostiene che il reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia ceco e olandese non può essere escluso in ragione del fatto che il WaarborgHolland ha delocalizzato parte della sua attività in paesi terzi, dato che le autorità olandesi continuano ad esercitare il loro controllo su tale attività conformemente alla loro legislazione nazionale. A tal riguardo, gli oggetti punzonati dal WaarborgHolland nel territorio dei Paesi Bassi sarebbero comparabili a quelli marchiati da detto laboratorio in paesi terzi, una volta immessi in libera pratica in qualunque Stato membro dell’Unione.

46.

Per contro, la Repubblica ceca, sostenuta dalla Francia, considera che il reciproco riconoscimento può operare per gli oggetti in metalli preziosi solo se i punzoni di garanzia sono stati impressi nel territorio di uno Stato membro dell’Unione, e non quando si tratti di oggetti preziosi marchiati in paesi terzi, nemmeno nel caso in cui siano stati marchiati da un laboratorio di saggio di uno Stato membro e, presumibilmente, in conformità con la legislazione di detto Stato. Tali oggetti sarebbero merci di paesi terzi alle quali non si estenderebbe il principio del reciproco riconoscimento, neppure qualora siano state immesse in libera pratica in uno Stato dell’Unione, salvo che siano commercializzate in detto Stato conformemente alla sua legislazione nazionale.

47.

La soluzione della controversia richiede, a mio avviso, un’applicazione del principio del reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia adeguata alle diverse situazioni di fatto. In primo luogo, ritengo che detto principio sia pienamente applicabile nel caso degli oggetti realizzati e commercializzati legalmente nei Paesi Bassi e successivamente esportati nella Repubblica ceca. In tali circostanze si impone chiaramente la giurisprudenza della Corte sul reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia equivalenti.

48.

In secondo luogo, detto principio è parimenti applicabile agli oggetti in metalli preziosi che, realizzati in paesi terzi e marchiati dal WaarborgHolland con il punzone di garanzia olandese presso le sue sedi in Cina o Thailandia, siano stati successivamente importati e immessi in libera pratica nell’Unione, commercializzati legalmente nei Paesi Bassi e in seguito esportati nella Repubblica ceca. Anche in tale ipotesi si impone il reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia ceco e olandese, in quanto le autorità olandesi avranno verificato la compatibilità con la loro legislazione nazionale degli oggetti importati da paesi terzi con le punzonature WaarborgHolland.

49.

In terzo luogo, può accadere che oggetti in metalli preziosi realizzati in paesi terzi e marchiati dal WaarborgHolland con il punzone di garanzia olandese nei suoi laboratori in Cina o Thailandia vengano successivamente importati e immessi in libera pratica nell’Unione e commercializzati legalmente in uno Stato membro diverso dai Paesi Bassi, la cui legislazione interna preveda l’utilizzo di punzoni di garanzia analoghi a quello ceco. In tal caso, ritengo che il reciproco riconoscimento operi come nell’ipotesi precedente, in quanto lo Stato membro di origine verificherà la compatibilità con la sua legislazione delle punzonature WaarborgHolland impresse in un paese terzo. La Repubblica ceca dovrebbe confidare in tale verifica e applicare il principio del reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia agli oggetti esportati nel suo territorio in siffatte circostanze.

50.

Esistono invece tre situazioni nelle quali non sarebbe applicabile il principio del reciproco riconoscimento (dei punzoni di garanzia olandese e ceco), che riguardano: a) i prodotti importati direttamente nella Repubblica ceca; b) gli oggetti marchiati dal WaarborgHolland nei suoi laboratori in Cina o in Thailandia, importati e immessi in libera pratica in uno Stato dell’Unione senza essere ivi commercializzati e successivamente esportati nella Repubblica ceca, e c) gli oggetti marchiati dal WaarborgHolland nei suoi laboratori al di fuori dell’Unione, importati, immessi in libera pratica e commercializzati in uno Stato dell’Unione nel quale non esistono norme nazionali che richiedano l’utilizzo di un punzone di garanzia, e successivamente esportati nella Repubblica ceca.

51.

In relazione a queste tre categorie si pone il problema, non ancora risolto in via definitiva, dell’applicazione alle merci importate da paesi terzi del principio del reciproco riconoscimento, elaborato dalla giurisprudenza della Corte per il commercio intracomunitario.

52.

La Commissione sostiene che l’immissione in libera pratica comporta l’assimilazione degli oggetti importati che recano la punzonatura olandese impressa dal WaarborgHolland in paesi terzi a quelli marchiati da tale laboratorio in territorio olandese. La Repubblica ceca sostiene invece che il reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia presuppone che tali oggetti siano stati immessi in libera pratica nonché commercializzati in uno Stato membro conformemente alla sua legislazione interna.

53.

L’articolo 28, paragrafo 2, TFUE precisa che le disposizioni in materia di libera circolazione delle merci «si applicano ai prodotti originari degli Stati membri e ai prodotti provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli Stati membri». L’articolo 29 TFUE stabilisce che «[s]ono considerati in libera pratica in uno Stato membro i prodotti provenienti da paesi terzi per i quali siano state adempiute in tale Stato le formalità di importazione e riscossi i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente esigibili e che non abbiano beneficiato di un ristorno totale o parziale di tali dazi e tasse». Sia l’articolo 79 del codice doganale comunitario sia l’articolo 129 del codice doganale aggiornato ( 23 ), che si applicherà a partire dal 16 aprile 2016, prevedono che l’immissione in libera pratica attribuisce alle merci non comunitarie la posizione doganale di merci comunitarie.

54.

Tali disposizioni assimilano le merci dell’Unione a quelle provenienti da paesi terzi, immesse in libera pratica dopo l’espletamento delle formalità doganali e di politica commerciale, come ha confermato la giurisprudenza della Corte a partire dalla sentenza Donckerwolke e a. ( 24 ). Orbene, l’assimilazione, di per sé, non garantisce alle merci importate da paesi terzi e immesse in libera pratica in uno Stato membro la completa libertà di circolazione negli altri Stati membri ( 25 ). Le merci importate devono essere conformi alla normativa dello Stato membro in cui vengono inizialmente commercializzate per poter beneficiare in seguito della libertà di circolazione e, pertanto, dell’applicazione del principio del reciproco riconoscimento ( 26 ).

55.

La Corte ha confermato tale criterio nella sentenza Expo Casa Manta ( 27 ), osservando che «[l]’immissione in commercio costituisce una fase successiva all’importazione. Così come un prodotto regolarmente fabbricato nella Comunità non può essere immesso in commercio per questa sola circostanza, la regolare importazione di un prodotto non comporta che questo sia automaticamente ammesso sul mercato» e che, «[i]n quanto non esiste una normativa comunitaria che armonizzi le condizioni di commercializzazione dei prodotti interessati, lo Stato membro in cui essi sono immessi in libera pratica può opporsi alla loro immissione in commercio se tali prodotti non soddisfano le condizioni stabilite a tal fine dal diritto nazionale».

56.

Tali affermazioni della Corte sono state riflesse negli articoli da 27 a 29 del regolamento (CE) n. 765/2008 ( 28 ), che definisce i controlli che le autorità nazionali di vigilanza del mercato e le autorità doganali possono esercitare sui prodotti importati da paesi terzi prima della loro immissione in libera pratica, per garantire l’osservanza delle norme europee armonizzate. I controlli sono limitati alla rilevazione dei rischi gravi per la salute e la sicurezza, tra i quali non rientra la contraffazione di lavori in metalli preziosi.

57.

Inoltre, la logica del principio del reciproco riconoscimento mi induce a ritenere che la sua applicazione debba essere limitata: a) al commercio intracomunitario di merci originarie dell’Unione, legalmente prodotte e poste in vendita in uno Stato membro in conformità con la sua legislazione nazionale e b) al commercio di merci di paesi terzi in libera pratica, commercializzate legalmente in uno Stato membro ed esportate in un altro ( 29 ).

58.

Al contrario di quanto sopra esposto, gli importatori non possono godere del reciproco riconoscimento per commercializzare nell’Unione prodotti provenienti da paesi terzi che non rispondano alla normativa di nessuno degli Stati membri ( 30 ). L’applicazione della tecnica del reciproco riconoscimento nel commercio internazionale dell’Unione con paesi terzi presuppone che sia stata conclusa una specifica convenzione internazionale ( 31 ) o che siano state inserite in un accordo commerciale più ampio disposizioni al riguardo, compatibili con le norme dell’Organizzazione mondiale del commercio.

59.

In base a tali premesse occorre stabilire se la Repubblica ceca possa rifiutare l’applicazione del reciproco riconoscimento, al fine di tutelare i suoi consumatori, e richiedere l’apposizione del proprio punzone di garanzia sugli oggetti marchiati dal WaarborgHolland nei suoi laboratori ubicati fuori dell’Unione. A mio parere, e alla luce delle suesposte considerazioni, la Repubblica ceca può agire in tal modo nelle tre ipotesi sopra indicate ( 32 ), alle quali non è applicabile la giurisprudenza della Corte sul reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia tra gli Stati membri.

60.

Infatti, se il lavoro in metalli preziosi non è conforme alla legislazione interna di nessuno Stato membro in materia di commercializzazione di questo tipo di merci (che non è armonizzata), o è stato importato direttamente da un paese terzo, non può godere del reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia. Detto riconoscimento è applicabile, lo ripeto, solo ai lavori rispondenti alle norme di uno Stato membro la cui legislazione richieda l’uso di punzoni o di altri sistemi analoghi, in quanto si fonda sulla fiducia reciproca tra Stati membri in ordine all’efficacia delle loro rispettive misure di contrasto alle frodi a danno dei consumatori relativamente ai prodotti di oreficeria.

61.

Tale fiducia non sussiste quando il commercio di lavori in metalli preziosi ha luogo tra l’Unione e paesi terzi nei quali l’uso dei punzoni di garanzia non è generalizzato, fatta eccezione per i paesi firmatari della Convenzione di Vienna. L’Unione non è parte di tale convenzione, alla quale hanno invece aderito 16 dei suoi Stati membri, compresi i Paesi Bassi e la Repubblica ceca. La Convenzione di Vienna, estranea al diritto dell’Unione, non può costituire il fondamento per applicare il principio del reciproco riconoscimento, che, per l’appunto, trae origine da quest’ultimo ordinamento giuridico.

62.

La Commissione sostiene che si dovrebbe applicare la giurisprudenza della Corte sul reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia anche nelle tre suddette ipotesi. Secondo la sua tesi, gli oggetti importati da paesi terzi e commercializzati in libera pratica negli Stati dell’Unione sono conformi alla normativa olandese, in quanto il WaarborgHolland, imprimendo i suoi punzoni nei laboratori uffici situati in paesi terzi, rispetta detta normativa e sottopone i suoi laboratori al controllo delle autorità olandesi, analogamente a quanto accade per l’attività esercitata nei Paesi Bassi. La delocalizzazione dei servizi di punzonatura in paesi terzi, consentita dalla normativa olandese ( 33 ), non dovrebbe ostare all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento.

63.

La Commissione ha affermato, nello stesso senso, che il WaarborgHolland dispone di un certificato rilasciato dall’organismo olandese di accreditamento ( 34 ), che lo autorizza a esercitare le sue attività di punzonatura al di fuori del territorio olandese. In udienza, la Commissione ha esposto che, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 765/2008 ( 35 ), le autorità ceche sono tenute a riconoscere l’equivalenza delle certificazioni degli organismi di valutazione della conformità (nel presente caso, il WaarborgHolland), debitamente autorizzati dall’organismo di accreditamento nazionale [nel caso di specie, il Raad voor Accrediatie (consiglio di accreditamento)].

64.

La Commissione ha inoltre evidenziato le facoltà di controllo di cui dispongono le autorità olandesi nell’applicazione della loro legislazione nazionale sull’attività svolta dal WaarborgHolland in paesi terzi, sebbene non abbia presentato nessuna prova riguardo alla frequenza e all’intensità di detti controlli.

65.

Non credo, tuttavia, che tali fattori siano sufficienti a suffragare l’argomento della Commissione. Da un lato, il reciproco riconoscimento previsto dal regolamento n. 765/2008 per i certificati emessi dai laboratori di valutazione della conformità, debitamente autorizzati da un organismo nazionale di accreditamento, opera solo se detti certificati sono stati rilasciati nel territorio di uno Stato membro dell’Unione. In via d’eccezione, l’articolo 7 del regolamento n. 765/2008 ammette, in determinate ipotesi, l’accreditamento transfrontaliero, ma non menziona la possibilità che i certificati siano rilasciati fuori dal territorio dell’Unione, coerentemente con la prassi secondo cui tali certificati sono accettati solo se l’Unione ha concluso un accordo internazionale con il paese terzo ( 36 ). L’Unione non ha concluso né con la Cina né con la Thailandia nessun accordo internazionale sul reciproco riconoscimento delle valutazioni di conformità che possa applicarsi alle punzonature apposte dal WaarborgHolland in tali paesi.

66.

D’altro lato, come hanno affermato la Repubblica ceca e la Francia, l’organismo nazionale di accreditamento olandese che vigila sulle attività dei laboratori di saggio non può esercitare le medesime facoltà di controllo nel territorio olandese e in un paese terzo. Il controllo sulle frodi relative ai lavori in metalli preziosi richiede una collaborazione interamministrativa tra i laboratori di saggio, che le rilevano mediante l’analisi chimica dei prodotti, e altre autorità pubbliche (i servizi doganali e fiscali, le autorità di polizia, gli organi giurisdizionali), che le perseguono e le reprimono. L’esercizio di tali poteri di controllo si affianca all’eventuale attuazione delle misure sanzionatorie amministrative o penali, entrambe di carattere necessariamente territoriale, alle quali le autorità olandesi non potrebbero dare esecuzione in un paese terzo.

67.

In definitiva, la punzonatura obbligatoria, nei paesi che la applicano, è un’attività amministrativa connessa all’esercizio della sovranità statale, che non è compatibile con la possibilità di delocalizzazione in paesi terzi, salvo che esista un accordo internazionale ( 37 ).

68.

Il carattere amministrativo dell’attività di punzonatura garantisce, inoltre, una maggiore indipendenza dei laboratori nell’esercizio di tale attività rispetto alle imprese del settore. La delocalizzazione in paesi terzi può mettere a rischio tale indipendenza, dato che, come osservato in udienza dalla Francia, la tutela offerta dal diritto amministrativo del paese terzo può non essere analoga a quella garantita nello Stato dell’Unione.

69.

Riassumendo, nel rispetto dell’articolo 34 TFUE e della giurisprudenza della Corte che lo interpreta in relazione al reciproco riconoscimento dei punzoni di garanzia, la Repubblica ceca potrebbe richiedere l’apposizione del proprio punzone di garanzia sui lavori in metalli preziosi realizzati in paesi terzi e contrassegnati con il punzone olandese dal WaarborgHolland al di fuori dell’Unione nei tre casi seguenti:

70.

Per contro, data l’equivalenza sostanziale tra il punzone di garanzia ceco e quello olandese impresso dal WaarborgHolland, la Repubblica ceca contravviene all’articolo 34 TFUE e alla giurisprudenza della Corte che lo interpreta quando esige l’apposizione del punzone ceco sulle seguenti categorie di lavori in metalli preziosi:

71.

Nelle ipotesi in cui, a mio avviso, la Repubblica ceca contravviene all’articolo 34 TFUE, occorre ancora stabilire se la sua prassi possa essere considerata conforme al principio di proporzionalità, vale a dire se non esista un’alternativa meno restrittiva per il commercio intracomunitario per tutelare i consumatori contro le frodi nella commercializzazione di tali oggetti ( 38 ).

72.

Come ha rilevato la Francia nella sua memoria di intervento, un’alternativa meno restrittiva sarebbe potuta consistere nell’impiego, da parte del WaarborgHolland, nell’ambito dell’attività da esso svolta in paesi terzi, di un punzone diverso da quello utilizzato nel territorio dei Paesi Bassi. In tal modo, la Repubblica ceca avrebbe potuto esigere la punzonatura ceca solo per gli oggetti marchiati dal WaarborgHolland nelle sue sedi ubicate fuori dell’Unione europea, riconoscendo al contempo l’equivalenza del punzone di garanzia olandese impresso dal WaarborgHolland nei Paesi Bassi. A quanto risulta, tale alternativa è stata esplorata dalla Repubblica ceca ma respinta dal WaarborgHolland ( 39 ), cosicché, tenuto conto dell’impossibilità di distinguere tra gli oggetti marchiati dal WaarborgHolland nei Paesi Bassi, da un lato, e quelli marchiati nei suoi laboratori ubicati fuori dell’Unione, dall’altro, la Repubblica ceca ha imposto per tutti l’obbligo di ottenere la punzonatura di garanzia ceca in quanto requisito per la commercializzazione nel suo territorio.

73.

A mio parere, tale prassi non rispetta il principio di proporzionalità, in quanto esistono misure meno restrittive del commercio intracomunitario, quale la possibilità per le autorità ceche di richiedere una prova di origine del prodotto. Esse potrebbero chiedere, ad esempio, che gli oggetti marchiati dal WaarborgHolland rechino una punzonatura di origine indicante il luogo di produzione ( 40 ). Applicando tale metodo, le autorità ceche potrebbero riconoscere il punzone olandese impresso dal WaarborgHolland sugli oggetti realizzati nei Paesi Bassi e al contempo richiedere la punzonatura ceca solo per gli oggetti marchiati dal WaarborgHolland in paesi terzi.

74.

La misura sopra descritta non sarebbe idonea, tuttavia, a identificare gli oggetti punzonati dal WaarborgHolland in paesi terzi e importati e commercializzati nei Paesi Bassi (o in Stati membri con sistemi di punzonatura simili a quello ceco), e successivamente esportati nella Repubblica ceca. In questi casi, la previa regolare commercializzazione in uno Stato membro potrebbe essere dimostrata dall’importatore con vari mezzi di prova, quali fatture o etichettature dei prodotti, documenti fiscali o di vendita, oppure con la conferma scritta dell’autorità competente dello Stato membro di commercializzazione ( 41 ). Tutti i suddetti mezzi sono meno restrittivi per il commercio di lavori in metalli preziosi rispetto al requisito della punzonatura ceca per gli oggetti marchiati con il punzone del WaarborgHolland.

75.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di pronunciarsi come segue: