1. 

La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Finanzgericht Hamburg trae origine da una controversia tra la Firma Ernst Kollmer Fleischimport und – export (in prosieguo: la «Ernst Kollmer») e lo Hauptzollamt Hamburg‑Jonas (Ufficio doganale di Amburgo; in prosieguo: lo «Hauptzollamt») in merito alle esportazioni in Giordania, nei primi anni ‘90, di lotti di carne bovina che sono stati riesportati in Iraq in violazione dell’embargo imposto a tale paese.

2. 

Le medesime esportazioni hanno già dato luogo alle sentenze Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a. ( 2 ) nonché Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading ( 3 ). Nella prima di esse, la Corte ha confermato che il termine di prescrizione previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 ( 4 ) si applica parimenti alle misure amministrative di recupero delle restituzioni all’esportazione indebitamente percepite in ragione di irregolarità commesse – anche prima dell’entrata in vigore del menzionato regolamento – dagli esportatori. Ha inoltre dichiarato, senza ulteriori precisazioni, che tale termine inizia a decorrere dal compimento dell’irregolarità ( 5 ).

3. 

Nel presente caso, la Corte è confrontata con la questione specifica del momento in cui inizia a decorrere il suddetto termine di prescrizione in una fattispecie vertente sul rimborso delle restituzioni all’esportazione versate a titolo di anticipo e garantite da apposita cauzione ( 6 ).

4.

L’articolo 1 del regolamento n. 2988/95 prevede quanto segue:

«1.   Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.

2.   Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».

5.

L’articolo 3, paragrafi 1 e 3, di detto regolamento così recita:

«1.   Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.

Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Per i programmi pluriennali, il termine di prescrizione vale comunque fino alla chiusura definitiva del programma.

La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.

Tuttavia, la prescrizione è acquisita al più tardi il giorno in cui sia giunto a scadenza un termine pari al doppio del termine di prescrizione senza che l’autorità competente abbia irrogato una sanzione, fatti salvi i casi in cui la procedura amministrativa sia stata sospesa a norma dell’articolo 6, paragrafo 1.

(…)

3.   Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto (…) al paragrafo 1 (…)».

6.

Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 565/80 ( 7 ), «[a] richiesta dell’interessato, viene pagato un importo pari alla restituzione all’esportazione non appena i prodotti o le merci siano sottoposti al regime di deposito doganale o di zona franca ai fini della loro esportazione entro un determinato termine».

7.

L’articolo 6 del regolamento n. 565/80 così dispone:

«Il beneficio dei regimi previsti dal presente regolamento è subordinato alla costituzione di una cauzione che garantisca il rimborso di un importo pari a quello pagato, maggiorato di un importo supplementare.

A prescindere dai casi di forza maggiore, questa cauzione viene incamerata totalmente o parzialmente:

8.

Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 3665/87 ( 8 ), per dare diritto alla restituzione all’esportazione, il prodotto deve essere stato importato come tale in uno dei paesi terzi per i quali è prevista la restituzione entro dodici mesi dalla data di accettazione della dichiarazione di esportazione. Conformemente al paragrafo 3 della stessa disposizione, «[i]l prodotto si considera importato quando sono state espletate le formalità doganali di immissione in consumo nel paese terzo».

9.

A norma dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 3665/87:

«La prova dell’espletamento delle formalità doganali di immissione in consumo è costituita:

10.

La restituzione della cauzione è disciplinata in dettaglio dall’articolo 33 del regolamento n. 3665/87.

11.

Mediante varie decisioni del 1992 e del 1993, lo Hauptzollamt ha concesso alla Ernst Kollmer, a fronte del rilascio di una cauzione, il pagamento anticipato della restituzione all’esportazione ( 9 ) relativa a vari lotti di carne bovina, in linea con quanto richiesto da detto esportatore. Il 10 agosto 1993 la Ernst Kollmer trasmetteva allo Hauptzollamt, unitamente ad altri documenti, una dichiarazione doganale giordana del 9 marzo 1993 che attestava lo sdoganamento della spedizione all’esportazione. Nel corso dello stesso anno lo Hauptzollamt riconosceva i documenti come prova dell’immissione in consumo dei prodotti esportati in Giordania e restituiva parte della cauzione. La parte rimanente della cauzione veniva svincolata il 30 aprile 1996 e il 4 marzo 1998 ( 10 ).

12.

In occasione di una missione di controllo dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) tenutasi nel 1998, veniva accertato che in molti casi i documenti doganali giordani non comprovavano il pagamento dei dazi all’importazione e l’immissione in consumo della carne in Giordania. I documenti erano stati annullati prima della riscossione dei dazi e la relativa merce, in realtà, era stata spedita in Iraq (paese sottoposto ad embargo). Ciò accadeva, in particolare, con il certificato di sdoganamento presentato dalla Ernst Kollmer (ancorché, secondo detto esportatore, senza che esso ne fosse a conoscenza). Di conseguenza, lo Hauptzollamt, ritenendo che il menzionato esportatore in realtà non avesse fornito la prova richiesta per beneficiare della restituzione all’esportazione, con avviso del 23 settembre 1999 gli chiedeva di rimborsare detta restituzione. A seguito della sentenza della Corte di giustizia Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading ( 11 ), lo Hauptzollamt revocava parzialmente il suo avviso di rimborso (in riferimento alla parte della cauzione svincolata nel 1993) per effetto della prescrizione, ma chiedeva ancora alla Ernst Kollmer di restituire quasi EUR 60000 corrispondenti alla parte della cauzione svincolata nell’aprile 1996 e nel marzo 1998.

13.

Nel ricorso proposto dinanzi al Finanzgericht Hamburg, la Ernst Kollmer fa valere, in sostanza, la prescrizione del diritto di chiederle il rimborso della restituzione all’esportazione che le era stata concessa ( 12 ). Secondo le sue dichiarazioni dinanzi al Finanzgericht Hamburg, il termine di prescrizione di quattro anni di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 decorrerebbe dall’esecuzione dell’irregolarità, e non dallo svincolo della cauzione. L’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 collegherebbe espressamente la fattispecie dell’irregolarità a un’azione o a un’omissione di un operatore economico, vale a dire, nel suo caso, alla presentazione del certificato giordano di sdoganamento. Quest’ultima azione avrebbe arrecato un pregiudizio al bilancio dell’Unione – supponendo che il diritto alla restituzione sia stato fatto valere illegittimamente – per il fatto che, grazie al pagamento anticipato, esso avrebbe già effettivamente ricevuto, in quanto esportatore, l’importo corrispondente al suo diritto alla restituzione a carico del suddetto bilancio.

14.

Lo Hauptzollamt, dal canto suo, sostiene dinanzi al Finanzgericht Hamburg che la prescrizione ai sensi dell’articolo 3 del regolamento n. 2988/95 non si era verificata, in quanto il dies a quo sarebbe il momento dello svincolo della cauzione (nel caso di specie, il 1996 al più presto), poiché solo allora sarebbe stata assunta una decisione definitiva sulla concessione della restituzione all’esportazione e solo allora sarebbe insorto un pregiudizio ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95. Il pagamento anticipato sarebbe garantito da una cauzione, di modo che, all’atto del pagamento, non sarebbe insorto ancora nessun pregiudizio al bilancio dell’Unione. Sino al momento dello svincolo della cauzione, lo Hauptzollamt avrebbe ancora la possibilità di restituire o trattenere la cauzione.

15.

Secondo il Finanzgericht Hamburg, la presentazione da parte della Ernst Kollmer di un certificato di sdoganamento inesatto a comprova dell’immissione in consumo in Giordania costituisce una violazione di una disposizione di diritto comunitario, in particolare dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 3665/87. Qualora, ai fini dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, l’irregolarità si ritenesse commessa con la mera azione od omissione di un operatore economico che integra una violazione di una disposizione del diritto comunitario, a prescindere dal momento in cui è insorto il danno, la prescrizione si sarebbe già verificata al momento dell’emissione, nel 1999, dell’avviso di rimborso della restituzione all’esportazione indebitamente versata, dato che, secondo la citata disposizione, il termine di prescrizione è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità. Per contro, ove si ritenga che un’irregolarità sussista solo quando sia anche insorto un pregiudizio, per accertare se la prescrizione si fosse già verificata nel 1999 occorrerebbe stabilire se il pregiudizio vada ravvisato già nel pagamento anticipato dell’importo corrispondente alla restituzione all’esportazione effettuato nel corso del 1992 e del 1993, oppure sia insorto al momento dello svincolo della cauzione, negli anni 1996 e 1998.

16.

In tale contesto, il Finanzgericht Hamburg ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

17.

Hanno presentato osservazioni scritte nel presente procedimento la Ernst Kollmer, il governo ellenico e la Commissione europea.

18.

Per quanto riguarda la prima questione pregiudiziale, la Ernst Kollmer propende a ritenere che l’unico elemento determinante per il decorso del termine di prescrizione sia il compimento di un’irregolarità quale definita all’articolo 1, paragrafo 2, a prescindere dal momento in cui insorga (e venga scoperto) il pregiudizio. A sostegno della sua tesi invoca il principio della certezza del diritto (sotto il profilo della prevedibilità dell’inizio del termine). Essa ritiene che l’elemento che determina l’avvio del termine di prescrizione sia un’azione concreta dell’operatore economico e non una decisione amministrativa, che può essere adottata in un momento non fissato per legge.

19.

Il governo ellenico ha presentato osservazioni solo in merito alla prima questione pregiudiziale. A suo parere, il momento decisivo ai fini del dies a quo del termine di prescrizione è quello in cui l’autorità competente scopre che il pagamento è stato effettuato indebitamente (vale a dire, nel caso di specie, nel momento in cui le autorità doganali sono venute a conoscenza dei risultati dell’indagine condotta dall’OLAF). Si tratterebbe, secondo il governo ellenico, di un criterio chiaro e oggettivo per individuare il momento in cui inizia a decorrere la prescrizione, poiché è il momento in cui si realizzano tutti i presupposti per chiedere la ripetizione dell’indebito. Il governo ellenico interpreta l’articolo 3, paragrafo 3, del regolamento n. 2988/95 nel senso che riconosce agli Stati membri un potere discrezionale sia per stabilire termini di prescrizione più lunghi, sia per fissare il dies a quo della prescrizione. Pertanto, secondo detto governo, i diritti nazionali potrebbero anche stabilire, in forza del menzionato regolamento, che il termine di prescrizione inizi a decorrere nel momento in cui vengono scoperti l’irregolarità e il pregiudizio.

20.

Per quanto riguarda la seconda questione pregiudiziale – nel caso in cui la Corte rispondesse che il dies a quo della prescrizione dipende dall’insorgenza del pregiudizio –, la Ernst Kollmer ritiene che il danno si verifichi al momento del pagamento anticipato, dato che tale pagamento implica già una «spesa» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95. A sostegno della sua tesi, detto esportatore richiama altresì la nozione ampia di «pregiudizio» risultante dalla sentenza Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, in cui la Corte ha dichiarato che «anche irregolarità che non hanno alcun preciso impatto finanziario possono arrecare un serio pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione» ( 13 ). Inoltre, il termine di prescrizione deve iniziare a decorrere in un momento determinato per legge e tale momento corrisponde, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del menzionato regolamento, a quello dell’esecuzione dell’irregolarità, momento che è chiaramente stabilito dalla legge e risulta prevedibile per gli operatori economici, anche nel caso in cui non sapessero e non fossero tenuti a sapere che stavano commettendo un’irregolarità. Secondo la Ernst Kollmer, far dipendere il dies a quo della prescrizione dalla decisione dell’amministrazione di restituire la cauzione significa farlo dipendere da un momento che non risulta prevedibile, non essendo stabilito per legge il momento in cui deve procedersi allo svincolo di detta cauzione ( 14 ).

21.

La Ernst Kollmer aggiunge che, nel caso in esame, lo Hauptzollamt ha ritardato indebitamente lo svincolo della cauzione, facendolo dipendere da fatti estranei a quelli dai quali trae origine la presente controversia. Tale circostanza avvalorerebbe la tesi secondo cui subordinare l’inizio della prescrizione alla decisione delle autorità doganali di svincolare la cauzione equivarrebbe a dare loro carta bianca per decidere quando debba iniziare detto termine. Oggettivamente, nel momento in cui è stata presentata dinanzi allo Hauptzollamt, nell’agosto 1993, la dichiarazione (inesatta) rilasciata dall’autorità doganale giordana a comprova dello sdoganamento all’esportazione (vale a dir,e quando è stata commessa l’irregolarità), si erano già verificati, per effetto del pagamento anticipato della restituzione all’esportazione, una «spesa indebita» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 e il relativo pregiudizio – inteso, conformemente alla sentenza Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre ( 15 ), come grave pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione –. Secondo la Ernst Kollmer, non deve necessariamente sussistere un’immediatezza temporale tra la «violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico» e l’insorgenza di un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione, occorrendo solo che l’una e l’altra siano basate sugli stessi fatti.

22.

Secondo la Commissione – che propone di riformulare le questioni pregiudiziali e di rispondervi congiuntamente ‑, in casi come quello di specie l’irregolarità «si perfeziona», per così dire, al momento dello svincolo della cauzione. Solo in tale momento inizierebbe a decorrere il termine di prescrizione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, poiché solo in tale momento si potrebbe giustificare e quantificare la richiesta di rimborso del vantaggio ottenuto indebitamente. La decisione definitiva sull’importo della restituzione all’esportazione viene adottata dopo che sono stati ricevuti ed esaminati i certificati di esportazione, con conseguente svincolo (simultaneo) della cauzione in questione, il cui scopo è tutelare il bilancio dell’Unione fino a quando non sia accertata la legittimità della restituzione all’esportazione richiesta.

23.

Qualora la Corte fosse incline a ritenere che nel caso di specie la violazione del diritto comunitario si sia verificata nel momento in cui è stato presentato il falso certificato di sdoganamento, si dovrebbe considerare, secondo la Commissione, che si tratti di un’infrazione continuata, che cessa solo al momento dello svincolo della cauzione, dopo che le autorità doganali abbiano stabilito in via definitiva l’importo della restituzione all’esportazione cui il richiedente ha diritto. Nel presente caso, quando la Ernst Kollmer ha presentato il certificato di sdoganamento era del tutto incerto se si sarebbe mai prodotto un vantaggio indebito, poiché non era ancora stato accertato in via definitiva se sussistesse il diritto alla restituzione all’esportazione. Pertanto, in tali particolari circostanze, sempre secondo la Commissione, non si potrebbe far dipendere il dies a quo della prescrizione dall’azione originaria dell’operatore economico. Il pregiudizio al bilancio dell’Unione si verificherebbe, quindi, solo nel momento in cui venisse accertato in via definitiva che sussiste un diritto alla restituzione all’esportazione, ossia al momento dello svincolo della cauzione. Trattandosi di procedure molto lunghe, far coincidere l’inizio della prescrizione con l’azione originaria dell’operatore economico renderebbe praticamente impossibile chiedere per tempo la ripetizione dei vantaggi indebitamente concessi.

24.

Con la prima questione pregiudiziale, il Finanzgericht Hamburg chiede in sostanza se, qualora la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione sia stata scoperta soltanto dopo l’insorgenza di un pregiudizio, affinché inizi a decorrere il termine di prescrizione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 occorra non solo un’azione o un’omissione dell’operatore economico, ma altresì che sia stato arrecato pregiudizio al bilancio generale dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti. In caso di risposta affermativa a tale questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in secondo luogo, quando insorga il pregiudizio e, in particolare, se quest’ultimo si verifichi nel momento in cui viene pagato in anticipo un importo pari alla restituzione all’esportazione, oppure al momento dello svincolo della rispettiva cauzione.

25.

La risposta alla prima questione pregiudiziale richiede, in sostanza, di interpretare l’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, secondo il quale il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1 del medesimo regolamento ( 16 ). L’articolo 3, paragrafo 3, di detto regolamento riconosce agli Stati membri la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto al paragrafo 1.

26.

Pertanto, a tenore dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, l’inizio della prescrizione dipende dall’esecuzione dell’irregolarità, definita all’articolo 1, paragrafo 2, di tale regolamento come «qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita». Tale definizione copre sia le irregolarità intenzionali o causate da negligenza che possono condurre ad una sanzione amministrativa, sia le irregolarità che implicano unicamente la revoca del vantaggio indebitamente percepito ( 17 ).

27.

A tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, il regolamento n. 2988/95 enuncia una serie di norme generali relative alle misure e sanzioni amministrative applicabili alle irregolarità che contravvengono al diritto dell’Unione europea in tutti i settori coperti dalle sue politiche e che arrecano pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione.

28.

Mediante l’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, il legislatore dell’Unione ha voluto stabilire una regola generale per la prescrizione, applicabile in assenza di una normativa settoriale dell’Unione che preveda un termine più breve – ma non inferiore a tre anni – o di una normativa nazionale che fissi un termine più lungo ( 18 ). La regola dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del menzionato regolamento si applica a tutti gli atti di natura amministrativa adottati dalle autorità nazionali e dell’Unione al fine di perseguire tali irregolarità, siano essi sanzioni amministrative in senso stretto ai sensi dell’articolo 5 di detto regolamento, o misure di revoca del vantaggio indebitamente ottenuto ai sensi del suo articolo 4, quali il recupero di una restituzione all’esportazione indebitamente percepita dall’esportatore a motivo di irregolarità commesse da quest’ultimo ( 19 ).

29.

Prima dell’adozione del regolamento n. 2988/95, il diritto dell’Unione non contemplava norme sulla prescrizione applicabili al recupero di vantaggi percepiti indebitamente dagli operatori economici a danno degli interessi finanziari dell’Unione. Nell’adottare l’articolo 3, paragrafo 1, di detto regolamento, il legislatore dell’Unione ha inteso, da un lato, definire un termine minimo applicabile in tutti gli Stati membri – con cui ha volutamente ridotto a quattro anni il periodo durante il quale le autorità degli Stati membri, agendo in nome e per conto del bilancio dell’Unione, dovrebbero o avrebbero dovuto recuperare siffatti vantaggi indebitamente percepiti – ( 20 ). Dall’altro, il legislatore ha accettato di rinunciare alla possibilità del recupero di somme indebitamente percepite a carico del bilancio dell’Unione dopo lo spirare di un periodo di quattro anni successivo al compimento dell’irregolarità che colpisce i pagamenti controversi ( 21 ). Il termine di prescrizione previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 si applica anche ad irregolarità commesse prima dell’entrata in vigore di tale regolamento ( 22 ), come quella in discussione nella presente causa ( 23 ).

30.

Tale termine di prescrizione è inteso a fissare un limite temporale entro cui le autorità nazionali possono perseguire le irregolarità che, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, abbiano o possano avere come conseguenza un pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione. Agli Stati membri incombe un obbligo generale di diligenza nella verifica della regolarità dei pagamenti da loro effettuati e che gravano sul bilancio dell’Unione, derivante dall’obbligo generale di diligenza di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, il quale comporta che essi adottino prontamente i provvedimenti destinati a rimediare alle irregolarità ( 24 ). Qualora un termine di prescrizione di quattro anni dovesse sembrare troppo breve, alle autorità nazionali, perché possano perseguire irregolarità di una certa complessità, è sempre possibile per il legislatore nazionale adottare una norma sulla prescrizione più lunga adattata a questo tipo di irregolarità ( 25 ), la quale dovrà soddisfare i requisiti di prevedibilità e proporzionalità derivanti dal principio della certezza del diritto ( 26 ).

31.

Considerando anzitutto il tenore letterale della disposizione, si può osservare quanto segue. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del menzionato regolamento, il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità. Espressa in questi termini, tale disposizione è incentrata, per quanto riguarda l’inizio del termine di prescrizione, sull’irregolarità stessa, quale definita all’articolo 1, paragrafo 2, del medesimo regolamento, e sul momento della sua «esecuzione».

32.

Nel caso in esame, l’irregolarità è consistita, come indicato dal giudice del rinvio, nel fatto che il 10 agosto 1993 la Ernst Kollmer ha presentato un certificato di sdoganamento inesatto per dimostrare che le merci erano state immesse in consumo in Giordania, in violazione dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 3665/87.

33.

Facendo riferimento esclusivamente al tenore dell’articolo 3, paragrafo 1, in relazione all’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, tale disposizione non fa dipendere il dies a quo del termine di prescrizione dal verificarsi di un risultato, dato che parla di «esecuzione dell’irregolarità» e non di «risultato» della stessa: secondo il testo della disposizione, ciò che segna l’inizio del termine non è l’insorgenza di un pregiudizio, bensì un determinato comportamento dell’operatore economico ( 27 ) con cui viene violata una norma di diritto dell’Unione. Tale valutazione viene confermata alla lettura di altre versioni linguistiche di tale disposizione, nessuna delle quali fa riferimento a un certo tipo di risultato: mentre la versione in lingua inglese utilizza l’espressione «when the irregularity (…) was committed», la versione in lingua tedesca riporta «Begehung der Unregelmäßigkeit», quella francese «réalisation de l’irrégularité» e quella portoghese «data em que foi praticada a irregularidade» ( 28 ). In altre parole, tutte le suddette versioni si concentrano sul compimento dell’irregolarità, e non sull’effetto o sul risultato della stessa.

34.

L’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento, dal canto suo, definisce l’«irregolarità» come «qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite» ( 29 ). L’impiego dell’espressione «possa avere come conseguenza» sembra indicare che l’irregolarità sussiste anche se il danno non si è ancora verificato o non si è definitivamente materializzato, sempre che il comportamento dell’operatore sia potenzialmente idoneo a causarlo ( 30 ).

35.

Può accadere che, come nel caso di specie, sia impossibile quantificare il vantaggio indebito nel momento in cui viene commessa l’irregolarità ( 31 ). Orbene, ciò non deve modificare l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, soprattutto se si considera che «anche irregolarità che non hanno alcun preciso impatto finanziario possono arrecare un serio pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione» ( 32 ).

36.

L’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 è stato esaminato a più riprese dalla Corte, la quale si è sempre attenuta al suo tenore letterale in sede di applicazione, senza mai subordinare l’inizio della prescrizione all’insorgenza di un pregiudizio. In tal senso, occorre ricordare anzitutto la sentenza Handlbauer ( 33 ), in cui la Corte ha dichiarato per la prima volta che detta disposizione, «fissando in materia di azioni giudiziarie un termine di prescrizione di quattro anni a partire dal compimento dell’irregolarità, non lascia alcun margine di valutazione agli Stati membri» ( 34 ) e che il termine di prescrizione stabilito dall’articolo 3, paragrafo 1, «decorre dal compimento dell’irregolarità» ( 35 ).

37.

Tale formula è stata successivamente ripresa alla lettera nella sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a. ( 36 ), vertente anch’essa, come la presente causa, sui pagamenti anticipati di restituzioni all’esportazione per le stesse spedizioni controverse di carne bovina destinata originariamente alla Giordania e inviata infine in Iraq. In detta sentenza, la Corte ha ribadito che i debiti in questione devono ritenersi prescritti, in linea di principio, entro un termine di quattro anni «decorrente dalla data in cui le irregolarità sono state commesse» ( 37 ). La prescrizione interviene «se non viene adottato alcun atto sospensivo nei quattro anni successivi alla commissione di una siffatta irregolarità», così che, «qualora un’irregolarità sia stata commessa, come nelle cause principali (…), una siffatta irregolarità (…) sarà (…) prescritta nel corso del 1997 in funzione della data precisa della commissione di detta irregolarità risalente al 1993» ( 38 ), fatta salva la possibilità per gli Stati membri di stabilire termini di prescrizione più lunghi. La Corte ha quindi espressamente dichiarato, nel dispositivo di detta sentenza, che il termine di prescrizione previsto all’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 «comincia a decorrere dalla data della commissione dell’irregolarità in oggetto».

38.

Pertanto, ritengo che, nel caso in esame, attenendomi in linea di principio al tenore della disposizione di cui trattasi e al modo in cui la Corte l’ha applicata finora, il termine di prescrizione abbia iniziato a decorrere con l’azione dell’operatore economico costitutiva di una violazione della norma di diritto dell’Unione, vale a dire la presentazione, il 10 agosto 1993, di un certificato di sdoganamento che è risultato inesatto e ha trasformato in indebito il pagamento anticipato concesso alla Ernst Kollmer nel 1992 o 1993.

39.

In tal senso, non posso condividere la tesi della Commissione, esposta al punto 30 delle sue osservazioni, secondo cui si tratterebbe di un’«infrazione continuata» iniziata con la presentazione del menzionato certificato di sdoganamento e cessata al momento dello svincolo della cauzione a seguito della decisione definitiva sull’importo effettivo della restituzione all’esportazione.

40.

Se si parte dalla definizione di «irregolarità permanente o ripetuta», accolta dalla Corte nella sentenza Vonk Dairy Products («perché un’irregolarità sia considerata permanente o ripetuta ai sensi dell’art. 3, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, essa deve essere commessa da un operatore comunitario che ricava vantaggi economici da un insieme di operazioni simili che violano la stessa disposizione del diritto comunitario») ( 39 ), o dalla definizione, in un altro contesto, dell’«infrazione continuata» accolta nella sentenza Montecatini («sebbene la nozione di infrazione continuata abbia un contenuto leggermente diverso negli ordinamenti giuridici dei vari Stati membri, essa comporta in ogni caso una pluralità di comportamenti illeciti, o di atti di esecuzione di un’unica infrazione, unificati da un elemento soggettivo comune») ( 40 ), è evidente che la presentazione di un unico certificato doganale, che risulta inesatto, per un’unica esportazione di carne bovina non consente di ritenere che si tratti di un’«irregolarità permanente o ripetuta».

41.

Sotto il profilo sistematico, che a mio avviso avvalora l’interpretazione letterale esposta al paragrafo 38 delle presenti conclusioni, occorre rammentare la netta differenza fra il tenore dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 e i termini con cui viene definito il dies a quo nel regolamento n. 800/1999 (che si applica alle esportazioni di prodotti agricoli effettuate a partire dal 1o luglio 1999, e quindi non al presente caso). Per quanto qui rileva, detto regolamento prevede, ai fini del recupero delle restituzioni all’esportazione indebitamente percepite (anche se solo nel caso in cui il beneficiario abbia agito in buona fede), un termine di prescrizione di quattro anni decorrente dal «giorno in cui la decisione definitiva sulla concessione della restituzione è notificata al beneficiario» [articolo 52, paragrafo 4, primo comma, lettera b)] ( 41 ).

42.

Tenuto conto del senso e dello scopo del regolamento n. 2988/95, l’interpretazione, da me sostenuta, secondo cui l’inizio della prescrizione dipende esclusivamente dal compimento dell’irregolarità da parte dell’operatore economico, senza bisogno che sia già insorto un pregiudizio o che quest’ultimo sia quantificabile, è compatibile anche con i requisiti fissati dalla Corte in base al principio della certezza del diritto con riferimento ai termini di prescrizione, principio che, certamente, deve essere conciliato con la tutela effettiva degli interessi finanziari dell’Unione perseguita dal citato regolamento.

43.

Come ha dichiarato la Corte nella sentenza Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading (anch’essa riguardante i pagamenti anticipati di restituzioni all’esportazione ad imprese tedesche per spedizioni di carne bovina destinata alla Giordania e inviata infine in Iraq), «il principio della certezza del diritto esige, in particolare, che la situazione di tale operatore, con riferimento ai diritti e agli obblighi dello stesso nei confronti dell’autorità nazionale, non sia rimessa in discussione all’infinito (…) e che (…) contro una siffatta irregolarità debba essere applicabile alle azioni giudiziarie un termine di prescrizione, termine che, per adempiere la sua funzione di garantire la certezza del diritto, dovrà essere stabilito in anticipo» ( 42 ). La medesima sentenza aggiunge, poi, che «riconoscere agli Stati membri la possibilità di concedere [all’]amministrazione un tempo per agire [più lungo di quello previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95] potrebbe, in certo qual modo, incoraggiare le autorità nazionali a non perseguire le “irregolarità” ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2988/95, al tempo stesso esponendo gli operatori, da un lato, ad un lungo periodo di incertezza del diritto e, dall’altro, al rischio di non essere più in grado di fornire la prova della regolarità delle operazioni di cui trattasi al termine di un tale periodo» ( 43 ).

44.

Orbene, far dipendere l’inizio della prescrizione unicamente da un atto dell’amministrazione nazionale che consenta di quantificare il danno in via definitiva contrasterebbe con la logica sopra esposta. È vero che la lotta alle conseguenze economiche negative per il bilancio dell’Unione derivanti dalle irregolarità commesse in tale ambito potrebbe risultare più efficace se, nel caso dei pagamenti anticipati, l’inizio del termine di prescrizione fosse rinviato al momento in cui, con la restituzione della cauzione, il pregiudizio diventa definitivo, come proposto dalla Commissione. Tuttavia, ritengo che non si possa forzare l’interpretazione letterale della disposizione controversa se così facendo si violerebbero gli obblighi derivanti (nei termini sopra indicati) dal principio della certezza del diritto ( 44 ). Sebbene la Commissione affermi che la cauzione deve essere restituita nel momento in cui le autorità adottano una decisione definitiva sulla concessione della restituzione, detta istituzione non sostiene che le autorità siano giuridicamente tenute a svincolare la cauzione in quel preciso momento ( 45 ). Condivido il parere espresso dalla Ernst Kollmer nelle sue osservazioni secondo cui, se non è previsto l’obbligo giuridico di svincolare la cauzione in un momento preciso stabilito per legge, non risulta soddisfatto il requisito di prevedibilità cui devono rispondere i termini di prescrizione, il che pone l’operatore economico in una situazione di incertezza giuridica.

45.

Infine, e in relazione a quanto precede, non condivido nemmeno la proposta del governo ellenico di considerare che il termine di prescrizione inizi a decorrere nel momento in cui l’autorità competente scopre che il pagamento era stato effettuato indebitamente. Oltre al fatto che tale interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 non trova alcun appiglio testuale ( 46 ), se il termine di prescrizione iniziasse a decorrere solo in tale momento, ne deriverebbe un’estensione dei termini fissati dal legislatore, in linea di principio per un tempo indefinito, che sarebbe incompatibile con qualsiasi criterio di prevedibilità. L’inizio della prescrizione dipenderebbe in questi casi dal momento incerto del compimento, da parte delle autorità, degli atti necessari per verificare la regolarità delle operazioni effettuate dall’operatore economico. Ciò esporrebbe detto operatore ad un lungo periodo di incertezza giuridica, oltre a rendere difficile la prova della regolarità delle azioni od omissioni controverse, il che sarebbe in contrasto con le esigenze della certezza del diritto ( 47 ).

46.

Pertanto, propongo di rispondere al giudice del rinvio che, in situazioni come quella da cui ha tratto origine il procedimento a quo, il termine di prescrizione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 inizia a decorrere dalla data in cui è stata commessa l’irregolarità di cui trattasi, quale definita all’articolo 1, paragrafo 2, di detto regolamento, a prescindere dal momento in cui insorga il pregiudizio al bilancio generale dell’Unione o ai bilanci da essa gestiti.

47.

Alla luce della risposta che si propone di dare alla prima questione pregiudiziale sollevata dal giudice del rinvio e di tutte le suesposte considerazioni, non occorre rispondere alla seconda questione pregiudiziale.

48.

Sulla base delle considerazioni sopra svolte, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni poste dal Finanzgericht Hamburg: