Causa C‑367/09

Belgisch Interventie- en Restitutiebureau

contro

SGS Belgium NV e altri

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo hof van beroep te Antwerpen)

«Rinvio pregiudiziale — Lesione degli interessi finanziari dell’Unione europea — Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 — Artt. 1, 3, n. 1, terzo comma, 5 e 7 — Regolamento (CEE) n. 3665/87 — Artt. 11 e 18, n. 2, lett. c) — Nozione di operatore economico — Persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità — Persone tenute a rispondere dell’irregolarità o a evitare che sia commessa — Sanzione amministrativa — Effetto diretto — Prescrizione delle azioni giudiziarie — Interruzione»

Massime della sentenza

1.        Risorse proprie dell’Unione europea — Regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione — Sanzioni amministrative — Presupposti d’applicazione — Impossibilità di infliggere sanzioni di tal genere solo sul fondamento degli artt. 5 e 7 di detto regolamento

(Regolamento del Consiglio n. 2988/95, artt. 5 e 7)

2.        Risorse proprie dell’Unione europea — Regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione — Sanzioni amministrative — Presupposti d’applicazione — Società specializzata, sul piano internazionale, in materia di controllo e vigilanza, che ha rilasciato falsi attestati

(Regolamento del Consiglio n. 2988/95, art. 7)

3.        Risorse proprie dell’Unione europea — Regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione — Perseguimento delle irregolarità — Termine di prescrizione

(Regolamento del Consiglio n. 2988/95, artt. 1, n. 2, e 3, n. 1, terzo comma)

1.        Gli artt. 5 e 7 del regolamento n. 2988/95, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, non si applicano in modo tale che una sanzione amministrativa possa essere inflitta unicamente in base a tali disposizioni, dal momento che, nell’ambito della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, l’applicazione di una sanzione amministrativa ad una categoria di soggetti richiede che, prima della commissione dell’irregolarità di cui trattasi, il legislatore dell’Unione abbia adottato una normativa settoriale che definisca siffatta sanzione e le condizioni della sua applicazione a detta categoria di soggetti o, eventualmente, qualora una simile normativa non sia stata ancora adottata a livello dell’Unione, che il diritto dello Stato membro in cui l’irregolarità in questione è stata commessa abbia previsto l’imposizione di una sanzione amministrativa alla suddetta categoria di soggetti.

Difatti benché, a causa della loro stessa natura e della loro funzione nell’ambito delle fonti del diritto dell’Unione, le disposizioni di un regolamento producano, in genere, effetti immediati negli ordinamenti giuridici nazionali senza che le autorità nazionali debbano adottare misure di attuazione o che sia necessario che il legislatore dell’Unione adotti normative complementari, talune disposizioni di un regolamento possono richiedere, per la loro attuazione, l’adozione di misure di applicazione vuoi da parte degli Stati membri, vuoi da parte dello stesso legislatore dell’Unione.

Lo stesso dicasi, nell’ambito della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, per quanto riguarda le sanzioni amministrative inflitte alle diverse categorie di soggetti identificate nel regolamento n. 2988/95. Tale è il caso, in particolare, delle sanzioni previste dagli artt. 5 e 7 di detto regolamento, dal momento che tali disposizioni si limitano a fissare le norme generali per i controlli e le sanzioni allo scopo di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione e che, in particolare, esse non determinano in modo preciso quale delle sanzioni elencate dall’art. 5 debba applicarsi nel caso di un’irregolarità che leda gli interessi finanziari dell’Unione, né la categoria di soggetti che debbano subire l’imposizione di tale sanzione in una simile ipotesi.

(v. punti 32-34, 36, 43, dispositivo 1)

2.        In circostanze in cui la normativa settoriale dell’Unione non prevedeva ancora l’obbligo a carico degli Stati membri di stabilire sanzioni efficaci nel caso di rilascio, da parte di una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza e riconosciuta da uno Stato membro, di falsi attestati, l’art. 7 del regolamento n. 2988/95, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, non osta a che gli Stati membri applichino una sanzione a tale società in qualità di persona che ha «partecipato all’esecuzione dell’irregolarità» o di persona che è «tenuta a rispondere» della medesima ai sensi di detta disposizione, a condizione tuttavia che l’applicazione di una simile sanzione abbia un fondamento giuridico chiaro e inequivocabile, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

(v. punto 62, dispositivo 2)

3.        La comunicazione, ad una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza che abbia rilasciato un attestato di immissione in consumo per una specifica operazione di esportazione, di un verbale d’inchiesta che evidenzi un’irregolarità collegata a tale operazione, la trasmissione a detta società della richiesta di esibire documenti supplementari al fine di accertare l’effettiva immissione in consumo nonché l’invio di una lettera raccomandata di irrogazione di una sanzione a tale società per aver partecipato all’esecuzione di un’irregolarità ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, costituiscono atti sufficientemente precisi portati a conoscenza dell’interessato ed aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità che, di conseguenza, interrompono la prescrizione delle azioni giudiziarie ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, di detto regolamento.

(v. punto 70, dispositivo 3)

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

28 ottobre 2010 (*)

«Rinvio pregiudiziale – Lesione degli interessi finanziari dell’Unione europea – Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 – Artt. 1, 3, n. 1, terzo comma, 5 e 7 – Regolamento (CEE) n. 3665/87 – Artt. 11 e 18, n. 2, lett. c) – Nozione di operatore economico – Persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità – Persone tenute a rispondere dell’irregolarità o a evitare che sia commessa – Sanzione amministrativa – Effetto diretto – Prescrizione delle azioni giudiziarie – Interruzione»

Nel procedimento C‑367/09,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dallo Hof van beroep te Antwerpen (Belgio), con decisione 8 settembre 2009, pervenuta in cancelleria il 14 settembre 2009, nella causa

Belgisch Interventie- en Restitutiebureau

contro

SGS Belgium NV,

Firme Derwa NV,

Centraal Beheer Achmea NV,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J.‑C. Bonichot, presidente di sezione, dai sigg. K. Schiemann, L. Bay Larsen e dalle sig.re C. Toader (relatore) e A. Prechal, giudici,

avvocato generale: sig.ra J. Kokott

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 giugno 2010,

considerate le osservazioni presentate:

–        per la SGS Belgium NV, dall’avv. M. Storme, avocat;

–        per la Firme Derwa NV, dagli avv.ti L. Wysen e J. Gevers, avocats;

–        per il governo belga, dal sig. J.‑C. Halleux, in qualità di agente, assistito dagli avv.ti P. Bernaerts e E. Vervaeke, advocaten;

–        per il governo austriaco, dal sig. E. Riedl, in qualità di agente;

–        per la Commissione europea, dai sigg. A. Bouquet e F. Wilman, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 luglio 2010,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 3, n. 1, terzo comma, 5 e 7 del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1).

2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (ufficio belga di intervento e di restituzione; in prosieguo: il «BIRB») e la SGS Belgium NV (in prosieguo: la «SGS Belgium»), una società specializzata nel controllo e nella sorveglianza, la Firme Derwa NV (in prosieguo: la «Firme Derwa»), una società esportatrice, nonché la Centraal Beheer Achmea NV, una società di assicurazione, in merito all’imposizione di una sanzione alla SGS Belgium per aver consentito alla Firme Derwa di ottenere indebitamente una restituzione all’esportazione.

 Contesto normativo

 Il diritto dell’Unione

 Il regolamento n. 2988/95

3        I ‘considerando’ dal secondo al quinto nonché settimo, ottavo, decimo e tredicesimo del regolamento n. 2988/95 sono così redatti:

«considerando che oltre la metà delle spese della Comunità è versata ai destinatari tramite gli Stati membri;

considerando che le modalità di tale gestione decentrata e di sistemi di controllo sono regolate da disposizioni dettagliate diverse a seconda delle politiche comunitarie in questione; che occorre tuttavia combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari delle Comunità;

considerando che l’efficacia di tale lotta contro gli atti lesivi degli interessi finanziari delle Comunità richiede la predisposizione di un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche comunitarie;

considerando che le condotte che danno luogo a irregolarità nonché le misure e sanzioni amministrative relative sono previste in normative settoriali conformi al presente regolamento;

(...)

considerando che le sanzioni amministrative comunitarie debbono assicurare un’adeguata tutela di tali interessi; che occorre stabilire regole generali da applicarsi a tali sanzioni;

considerando che il diritto comunitario prevede sanzioni amministrative comunitarie nel quadro della politica agricola comune; che tali sanzioni dovranno anche essere previste in altri campi;

(...)

considerando che, in virtù dell’esigenza generale di equità e del principio di proporzionalità, nonché alla luce del principio “ne bis in idem” occorre prevedere, nel rispetto dell’“acquis” comunitario e delle disposizioni previste dalle normative comunitarie specifiche esistenti al momento dell’entrata in vigore del presente regolamento, adeguate disposizioni per evitare il cumulo delle sanzioni pecuniarie comunitarie e delle sanzioni penali nazionali irrogate per gli stessi fatti alla stessa persona;

(...)

considerando che il diritto comunitario obbliga la Commissione e gli Stati membri di vigilare acché le risorse di bilancio delle Comunità siano utilizzate ai fini previsti; che è opportuno prevedere regole comuni che si applichino in via complementare rispetto alla normativa vigente».

4        L’art. 1 di tale regolamento prevede quanto segue:

«1. Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.

2. Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».

5        L’art. 2 di detto regolamento dispone quanto segue:

«1. I controlli e le misure e sanzioni amministrative sono istituiti solo qualora risultino necessari per garantire la corretta applicazione del diritto comunitario. Essi devono avere carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo per assicurare un’adeguata tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

2. Nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata se non è stata prevista da un atto comunitario precedente all’irregolarità. In caso di successiva modifica delle disposizioni relative a sanzioni amministrative contenute in una normativa comunitaria si applicano retroattivamente le disposizioni meno rigorose.

3. Le disposizioni del diritto comunitario determinano la natura e la portata delle misure e sanzioni amministrative necessarie alla corretta applicazione della normativa considerata, in funzione della natura e della gravità dell’irregolarità, del beneficio concesso o del vantaggio ricevuto e del grado di responsabilità.

4. Fatto salvo il diritto comunitario applicabile, le procedure relative all’applicazione dei controlli, delle misure e sanzioni comunitari sono disciplinate dal diritto degli Stati membri».

6        L’art. 3, n. 1, dello stesso regolamento ha il seguente tenore:

«1. Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.

(...)

La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.

(...)».

7        L’art. 4 del regolamento n. 2988/95, che figura nel capitolo II intitolato «Misure e sanzioni amministrative», così prevede:

«1. Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:

- mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti;

- mediante la perdita totale o parziale della garanzia costituita a sostegno della domanda di un vantaggio concesso o al momento della percezione di un anticipo.

2. L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.

3. Gli atti per i quali si stabilisce che hanno per scopo il conseguimento di un vantaggio contrario agli obiettivi del diritto comunitario applicabile nella fattispecie, creando artificialmente le condizioni necessarie per ottenere detto vantaggio, comportano, a seconda dei casi, il mancato conseguimento oppure la revoca del vantaggio stesso.

4. Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».

8        L’art. 5, nn. 1 e 2, di detto regolamento dispone quanto segue:

«1. Le irregolarità intenzionali o causate da negligenza possono comportare le seguenti sanzioni amministrative:

a) il pagamento di una sanzione amministrativa;

b) il versamento di un importo superiore alle somme indebitamente percette o eluse aumentato, se del caso, di interessi; tale importo complementare, determinato in base a una percentuale da stabilire nelle pertinenti normative, non può superare il livello assolutamente necessario a conferirgli carattere dissuasivo;

c) la privazione, totale o parziale, di un vantaggio concesso dalla normativa comunitaria anche se l’operatore ne ha beneficiato indebitamente soltanto in parte;

(...)

g) altre sanzioni, di carattere esclusivamente economico, aventi natura e portata equivalenti, contemplate dalle normative settoriali adottate dal Consiglio in funzione delle necessità proprie del settore di cui trattasi e nel rispetto delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione del Consiglio.

2. Fatte salve le disposizioni delle normative settoriali vigenti al momento dell’entrata in vigore del presente regolamento, le altre irregolarità possono unicamente dar luogo alle sanzioni non assimilabili ad una sanzione penale previste al paragrafo 1, purché tali sanzioni siano indispensabili per la corretta applicazione della normativa».

9        Ai termini dell’art. 7 del medesimo regolamento:

«Le misure e sanzioni amministrative comunitarie possono applicarsi agli operatori economici di cui all’articolo 1, ossia alle persone fisiche o giuridiche, nonché agli altri organismi cui il diritto nazionale riconosce capacità giuridica, che abbiano commesso l’irregolarità. Possono parimenti applicarsi alle persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità, nonché a quelle tenute a rispondere della medesima o a evitare che sia commessa».

 Il regolamento (CEE) n. 3665/87

10      L’art. 11, nn. 1 e 3, del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 351, pag. 1), nella versione di cui al regolamento (CE) della Commissione 18 marzo 1997, n. 495 (GU L 77, pag. 12; in prosieguo: il «regolamento n. 3665/87»), prevede quanto segue:

«1. Qualora si constati che, per ottenere una restituzione all’esportazione, un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, la restituzione dovuta è quella relativa all’effettiva esportazione ridotta di un importo pari:

a) alla metà della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione relativa all’effettiva esportazione;

b) al doppio della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione dovuta, qualora l’esportatore abbia fornito deliberatamente false informazioni.

(...)

Le sanzioni si applicano fatte salve eventuali sanzioni ulteriori previste dal diritto nazionale.

(...)

3. Fatto salvo l’obbligo di versare eventuali importi negativi, a norma del paragrafo 1, quarto comma, in caso di pagamento indebito di una restituzione il beneficiario è tenuto a rimborsare gli importi indebitamente percepiti – incluse eventuali sanzioni in forza del paragrafo 1, primo comma (…)».

11      L’art. 18 del regolamento n. 3665/87 dispone quanto segue:

«1. La prova dell’espletamento delle formalità doganali di immissione in consumo è costituita, a scelta dell’esportatore, dalla presentazione di uno dei documenti seguenti:

a) il documento doganale (...);

b) l’attestato di scarico e di immissione in consumo compilato da una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza, riconosciuta per uno Stato membro. L’attestato reca la data e il numero del documento doganale di immissione in consumo.

2. Se l’esportatore non può ottenere il documento scelto conformemente al paragrafo 1, lettera a) o b), pur essendosi fatto parte diligente per ottenerlo, o se sussistono dubbi circa l’autenticità del documento esibito, la prova dell’espletamento delle formalità doganali di immissione in consumo si considera addotta con la presentazione di uno o più dei documenti seguenti:

(...)

c) attestato di scarico compilato da una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza, riconosciuta per uno Stato membro, che certifichi, inoltre, che il prodotto ha lasciato la zona portuale o almeno che, a quanto consta, il prodotto non è stato nuovamente caricato ai fini della riesportazione;

(...)».

 Il diritto nazionale

12      L’art. 1 del regio decreto 4 gennaio 1985, che stabilisce le condizioni di riconoscimento delle società incaricate del rilascio degli attestati di scarico nel paese di destinazione di merci esportate nell’ambito della politica agricola comune (Moniteur belge del 21 febbraio 1985, pag. 1937), è così formulato:

«Gli attestati che certificano che le merci esportate sono scaricate nel paese di destinazione, in applicazione della politica agricola comune, possono essere accettati dai servizi competenti solo se compilati da società specializzate sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza, riconosciute a tal fine con decreto dei Ministri competenti per gli Affari economici e per l’Agricoltura».

13      L’art. 2, n. 2, di detto regio decreto prevede quanto segue:

«La società si impegna a:

1°      essere responsabile in solido con le altre parti che partecipano o che sono implicate nelle operazioni di esportazione per le conseguenze finanziarie degli attestati da essa rilasciati;

2°      consentire in ogni momento l’accesso ai propri locali ai funzionari (...) e consentire a tali funzionari di consultare tutti i documenti relativi agli attestati rilasciati;

(…)».

14      Il predetto regio decreto è stato abrogato con il regio decreto 28 febbraio 1999, che stabilisce le condizioni di riconoscimento delle società incaricate del rilascio degli attestati di scarico e di immissione in consumo, o degli attestati di scarico nel paese di destinazione, di merci esportate nell’ambito della politica agricola comune (Moniteur belge del 22 giugno 1999, pag. 23534).

15      Ai termini dell’art. 2, n. 1, 2°, lett. a), di tale regio decreto, «[l]a società si impegna a: a) essere responsabile in solido con le altre parti che partecipano o che sono implicate nelle operazioni di esportazione per le conseguenze finanziarie degli attestati da essa rilasciati».

 Causa principale e questioni pregiudiziali

16      Il 6 giugno 1997 la Firme Derwa ha venduto all’esportazione verso l’Egitto un lotto di 741 144 chilogrammi di carne di manzo e ha richiesto al BIRB restituzioni all’esportazione a questo titolo. Detto esportatore ha quindi percepito, mediante la costituzione di una garanzia, il versamento di una somma pari a EUR 1 407 268,90 nell’ambito del regime di prefinanziamento.

17      Per acquisire definitivamente l’importo totale della restituzione, la Firme Derwa doveva esibire la prova dell’importazione in Egitto del lotto di carne di cui trattasi. La nave che trasportava il carico di carne è arrivata a destinazione il 19 giugno 1997. Il 10 febbraio 1998 la Firme Derwa ha trasmesso al BIRB un attestato, rilasciato dalla SGS Belgium il 4 novembre 1997, in cui si confermava che le merci erano state svincolate dalle autorità doganali egiziane per la loro immissione in consumo.

18      Il 5 giugno 1998 il BIRB ha sbloccato la garanzia costituita dalla Firme Derwa, che ha acquistato in via definitiva le restituzioni all’esportazione di cui trattasi.

19      A seguito di un’indagine condotta dall’Ispezione economica del Ministero degli Affari economici belga è emerso che la SGS Egypt Ltd, con fax datato 24 settembre 1997, aveva comunicato alla SGS Belgium che le merci in discussione non erano potute essere importate in Egitto a causa del divieto di importazione deciso da tale Stato terzo nei confronti della carne di manzo originaria del Belgio.

20      Il BIRB ha trasmesso alla SGS Belgium i verbali inerenti a tale indagine tramite comunicazioni del 13 agosto nonché del 9 e del 14 ottobre 1998. Con lettera del 21 aprile 1999 il BIRB ha altresì invitato detta società a fornirgli i documenti doganali in base ai quali la stessa aveva rilasciato il suo attestato del 4 novembre 1997.

21      Avendo rilevato che la SGS Belgium non aveva ottemperato alla sua richiesta, in una lettera trasmessa a questa società in data 5 febbraio 2002 il BIRB ha concluso che le merci non erano state importate in Egitto per la loro immissione in consumo e, di conseguenza, ha deciso di infliggere alla SGS Belgium, in forza dell’art. 11 del regolamento n. 3665/87, una sanzione amministrativa pari al 200% della somma di EUR 1 407 268,90 indebitamente percepita dalla Firme Derwa grazie all’attestato rilasciato da tale società di controllo. Inoltre, la SGS Belgium veniva invitata a versare un importo equivalente alla suddetta restituzione oltre ad una maggiorazione, e pertanto veniva richiesto da tale società il versamento di un importo totale pari a EUR 4 503 260,74.

22      Con lettera del 29 aprile 2002 la SGS Belgium ha informato il BIRB che, a seguito di un’inchiesta interna, sarebbe emerso che le merci erano state importate in Egitto solo in via provvisoria e che sarebbero state da ultimo esportate verso l’Africa del Sud. Tuttavia, in una corrispondenza del 27 maggio 2002, la SGS Belgium sottolineava che, se essa aveva trasmesso informazioni scorrette, ciò era avvenuto non deliberatamente.

23      Con atto di citazione notificato il 16 settembre 2003, il BIRB ha adito il Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Tribunale di primo grado di Anversa) chiedendogli di condannare la SGS Belgium alla predetta sanzione amministrativa. Tale società ha quindi chiesto l’intervento coatto e la chiamata in garanzia della Firme Derwa e della Centraal Beheer Achmea NV.

24      Con sentenza 13 gennaio 2006, tale giudice ha dichiarato infondata l’azione del BIRB nonché l’istanza di intervento coatto e di chiamata in garanzia della SGS Belgium. Detto giudice ha anzitutto rilevato che il termine di prescrizione di quattro anni di cui all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 non era scaduto in quanto, ai sensi del terzo comma di tale disposizione, era stato interrotto mediante l’invio da parte del BIRB della lettera del 5 febbraio 2002, con cui esso stabiliva l’ammenda amministrativa nei confronti della SGS Belgium.

25      Tuttavia, il Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen ha ritenuto che gli artt. 5 e 7 del regolamento n. 2988/95 non costituissero un fondamento giuridico sufficiente a consentire l’imposizione di una sanzione amministrativa ad una società quale la SGS Belgium. Infatti, secondo tale giudice, contrariamente all’art. 3 del regolamento n. 2988/95, tali disposizioni lasciano un margine di discrezionalità agli Stati membri e non impongono l’obbligo di infliggere sanzioni. Infatti, spetterebbe al legislatore dell’Unione o ai legislatori nazionali prevedere nell’ambito di normative settoriali che altri operatori, oltre all’esportatore beneficiario di restituzioni, siano tenuti al pagamento di sanzioni. Ad essi spetterebbe altresì definire siffatte sanzioni. Inoltre, il regolamento n. 3665/87 non conterrebbe alcuna disposizione che consenta di sanzionare i partecipanti ad un’operazione di esportazione per irregolarità commesse dall’esportatore.

26      Il BIRB ha interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio facendo segnatamente valere che, in forza del regio decreto 4 gennaio 1985, la SGS Belgium era responsabile in solido con l’esportatore delle conseguenze finanziarie degli attestati da essa rilasciati. Orbene, dal momento che tale società ha creato artificialmente le condizioni che hanno consentito all’esportatore di beneficiare indebitamente di una restituzione all’esportazione e dal momento che tale esportatore, la Firme Derwa, ignorava il carattere erroneo dell’attestato fornito e non aveva commesso alcuna negligenza, il BIRB ha ritenuto che la restituzione non dovesse essere recuperata da questo né ad esso dovesse infliggersi una sanzione amministrativa. Il BIRB ha sostanzialmente affermato che, sebbene la sanzione prevista dall’art. 11, n. 1, primo comma, lett. b), del regolamento n. 3665/87, in linea di principio, riguardi unicamente l’esportatore, in forza della regola della corresponsabilità della società di controllo e di sorveglianza sancita dal diritto nazionale, era possibile, in base all’art. 7 del regolamento n. 2988/95, infliggere tale sanzione a detta società nella sua qualità di persona che può essere tenuta a rispondere dell’irregolarità ai sensi di tale disposizione. Il BIRB ha altresì sostenuto che, in ogni caso, anche se non dovesse constatarsi alcuna intenzione fraudolenta, la SGS Belgium dovrebbe perlomeno essere condannata al pagamento della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87.

27      Dal canto suo, la SGS Belgium ha segnatamente sostenuto che essa potrebbe essere ritenuta responsabile solo nell’ambito di una responsabilità solidale con l’esportatore e l’assicuratore entro i limiti in cui gli importi pretesi siano dovuti dall’esportatore e nella misura in cui l’art. 7 del regolamento n. 2988/95 nonché l’art. 2, n. 2, punto 1, del regio decreto 4 gennaio 1985 implichino una solidarietà tra i soggetti partecipanti ad un’operazione di esportazione.

28      In tale contesto lo Hof van beroep te Antwerpen (Corte d’appello di Anversa) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)       Se le disposizioni degli artt. 5 e 7 del regolamento (...) n. 2988/95 (...) abbiano effetto diretto negli ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri, senza qualsivoglia margine di discrezionalità di detti Stati membri e senza che le autorità nazionali adottino misure di attuazione.

2)       Se una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza e riconosciuta dallo Stato membro dove sono state espletate le formalità doganali per l’esportazione, nella fattispecie il [Regno del] Belgio, la quale abbia rilasciato una dichiarazione di scarico non corretta, ai sensi dell’art. 18, n. 2, lett. c), del regolamento n. 3665/87 (...), possa essere considerata un operatore economico, ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2988/95 (...), e quindi una persona che ha partecipato all’esecuzione dell’irregolarità o una persona che può essere tenuta a rispondere della medesima o che avrebbe dovuto evitare che fosse commessa, ai sensi dell’art. 7 del citato regolamento.

3)       Se la comunicazione di un verbale d’inchiesta condotta dall’Ispezione economica, di una lettera con cui si richiede la presentazione di documenti supplementari a sostegno dell’immissione in consumo oppure di una lettera raccomandata con cui viene irrogata una sanzione possano considerarsi atti di natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità, ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento (...) n. 2988/95 (...)».

 Sulle questioni pregiudiziali

 Sulla prima questione

29      Con la prima questione il giudice del rinvio chiede, in realtà, se gli artt. 5 e 7 del regolamento n. 2988/95 vadano applicati in modo tale che, ai sensi di tale regolamento, possano essere irrogate sanzioni amministrative unicamente in base a tali disposizioni.

30      La SGS Belgium, la Firme Derwa nonché il governo austriaco sostanzialmente affermano che gli artt. 5 e 7 del regolamento n. 2988/95 non hanno effetto diretto in quanto possono essere inflitte sanzioni amministrative alle diverse categorie di soggetti che intervengono nel processo di controllo della regolarità e della legalità dei pagamenti ottenuti a carico del bilancio dell’Unione solo se al momento in cui è stata commessa l’irregolarità vigevano normative settoriali dell’Unione che definivano il tipo di sanzioni e la categoria dei soggetti interessati. Essi fanno valere a tale riguardo che, al momento delle esportazioni di cui alla causa principale, non esisteva una normativa settoriale del genere in relazione alle società di controllo e di sorveglianza.

31      Inversamente, il governo belga e la Commissione europea sono dell’avviso che, quando una categoria di soggetti non è ancora contemplata da una normativa settoriale dell’Unione, quale il regolamento n. 3665/87 per quanto concerne le restituzioni indebitamente percepite dagli esportatori beneficiari, in forza dell’art. 288, n. 2, TFUE sono direttamente applicabili gli artt. 5 e 7 del regolamento n. 2988/95, dal momento che prevedono in modo generale che una sanzione amministrativa possa essere applicata a soggetti diversi dal beneficiario di restituzioni all’esportazione.

32      A questo proposito, a causa della loro stessa natura e della loro funzione nell’ambito delle fonti del diritto dell’Unione, le disposizioni di un regolamento producono in genere effetti immediati negli ordinamenti giuridici nazionali senza che le autorità nazionali debbano adottare misure di attuazione (v. sentenze 17 maggio 1972, causa 93/71, Leonesio, Racc. pag. 287, punto 5, e 24 giugno 2004, causa C‑278/02, Handlbauer, Racc. pag. I‑6171, punto 25) o che sia necessario che il legislatore dell’Unione adotti normative complementari.

33      Tuttavia, talune disposizioni di un regolamento possono richiedere, per la loro attuazione, l’adozione di misure di applicazione (v., in tal senso, sentenza 11 gennaio 2001, causa C‑403/98, Monte Arcosu, Racc. pag. I‑103, punto 26) vuoi da parte degli Stati membri, vuoi da parte dello stesso legislatore dell’Unione.

34      Lo stesso dicasi, nell’ambito della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, per quanto riguarda le sanzioni amministrative inflitte alle diverse categorie di soggetti identificate nel regolamento n. 2988/95.

35      Difatti, per quanto attiene alle irregolarità intenzionali o causate da negligenza, l’art. 5 di tale regolamento si limita a stabilire che esse «possono» comportare determinate sanzioni amministrative elencate in tale articolo, mentre, per quanto riguarda le categorie di soggetti passibili di tali sanzioni, l’art. 7 di detto regolamento prevede che le suddette sanzioni «possono» applicarsi non solo ai soggetti economici che hanno commesso l’irregolarità, ma altresì alle persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità, nonché a quelle tenute a rispondere della medesima o a evitare che sia commessa.

36      Si deve dunque necessariamente rilevare che tali disposizioni si limitano a fissare le regole generali per i controlli e le sanzioni allo scopo di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione (v. sentenza 13 marzo 2008, cause riunite da C‑383/06 a C‑385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, Racc. pag. I‑1561, punto 39). In particolare, dette disposizioni non determinano in modo preciso quale delle sanzioni elencate all’art. 5 del regolamento n. 2988/95 debba applicarsi in un caso di irregolarità che leda gli interessi finanziari dell’Unione né la categoria di soggetti che debbano subire l’imposizione di tale sanzione in una simile ipotesi.

37      A questo proposito si deve aggiungere che, da un lato, dall’art. 2 del regolamento n. 2988/95, e segnatamente dal suo n. 3, in combinato disposto con il quinto e con l’ottavo ‘considerando’ di tale regolamento, risulta che al legislatore dell’Unione spetta adottare normative settoriali che stabiliscano sanzioni amministrative, alla stregua di quelle già esistenti al momento dell’adozione di tale regolamento nell’ambito della politica agricola comune. Inoltre, come risulta dal settimo ‘considerando’ del medesimo regolamento, quest’ultimo mira a porre norme generali prevalenti su tali normative settoriali.

38      D’altro lato, dall’art. 2, n. 4, del regolamento n. 2988/95 risulta che, fatto salvo il diritto dell’Unione esistente, le procedure relative all’applicazione dei controlli, delle misure e sanzioni amministrative previste da tale normativa sono disciplinate dal diritto degli Stati membri.

39      Inoltre, si deve altresì rilevare che è vero che l’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2988/95 prevede che, in conformità al principio della legalità dei reati e delle pene, nessuna sanzione amministrativa possa essere irrogata se non è stata prevista da un atto dell’Unione precedente all’irregolarità.

40      Tuttavia, come risulta dall’art. 325 TFUE, gli Stati membri, per combattere la frode lesiva degli interessi finanziari dell’Unione, sono tenuti ad adottare le stesse misure che adottano per combattere la frode lesiva dei loro interessi. Di conseguenza, e in considerazione degli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 2988/95, quando il legislatore dell’Unione non ha adottato una normativa settoriale diretta a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione nei confronti della condotta di taluni soggetti, gli Stati membri possono legittimamente mantenere o adottare disposizioni in tale settore e nei confronti di tali soggetti ove queste ultime risultino necessarie alla lotta contro la frode e rispettino i principi generali del diritto dell’Unione, segnatamente quello della proporzionalità, nonché le norme generali definite nel predetto regolamento ed eventuali normative settoriali dell’Unione vigenti relative ad altri soggetti.

41      Infatti, si deve sottolineare che, quando una normativa dell’Unione non contempla alcuna disposizione specifica che stabilisca sanzioni in caso di violazione della stessa o quando una simile normativa prevede che talune sanzioni possano applicarsi in caso di violazione del diritto dell’Unione, ma non determina in modo esaustivo le sanzioni che gli Stati membri possono infliggere, l’art. 4, n. 3, TUE impone agli Stati membri di adottare tutte le misure efficaci al fine di sanzionare i comportamenti lesivi degli interessi finanziari dell’Unione (v., in tal senso, sentenze 21 settembre 1989, causa 68/88, Commissione/Grecia, Racc. pag. 2965, punto 23, nonché 8 luglio 1999, causa C‑186/98, Nunes e de Matos, Racc. pag. I‑4883, punti 12 e 14).

42      Inoltre, sarebbe incompatibile con gli obiettivi perseguiti dall’art. 325 TFUE, che assegna sia all’Unione che ai suoi Stati membri l’obbligo di lottare contro la frode e le irregolarità che recano pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione, circoscrivere l’azione degli Stati membri nei confronti di una categoria di soggetti non ancora contemplati da una normativa settoriale adottata a livello dell’Unione. Infatti, per rendere efficace la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, è necessario che la dissuasione e la lotta contro la frode e le altre irregolarità operino a tutti i livelli ai quali detti interessi possono essere lesi da fenomeni del genere, in particolare perché di frequente i fenomeni così combattuti coinvolgono contemporaneamente soggetti situati a vari livelli (v., in tal senso, sentenza 10 luglio 2003, causa C‑15/00, Commissione/BEI, Racc. pag. I‑7281, punto 135). Va rilevato del resto che lo stesso vale per quanto riguarda il ruolo avuto dalle società di controllo e di sorveglianza nella regolarità dei pagamenti delle restituzioni all’esportazione.

43      In considerazione di quanto precede, si deve risolvere la prima questione dichiarando che gli artt. 5 e 7 del regolamento n. 2988/95 non vanno applicati in modo tale che una sanzione amministrativa possa essere inflitta unicamente in base a tali disposizioni, dal momento che, nell’ambito della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, l’applicazione di una sanzione amministrativa ad una categoria di soggetti richiede che, prima della commissione dell’irregolarità di cui trattasi, il legislatore dell’Unione abbia adottato una normativa settoriale che definisca siffatta sanzione e le condizioni della sua applicazione a detta categoria di soggetti o, eventualmente, qualora una simile normativa non sia stata ancora adottata a livello dell’Unione, il diritto dello Stato membro in cui l’irregolarità in questione è stata commessa abbia previsto l’imposizione di una sanzione amministrativa alla suddetta categoria di soggetti.

 Sulla seconda questione

44      Con la sua seconda questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se, in circostanze come quelle di cui alla causa principale, in cui la normativa settoriale dell’Unione ancora non prevedeva l’obbligo per gli Stati membri di stabilire sanzioni efficaci nel caso in cui una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza e riconosciuta da uno Stato membro abbia rilasciato falsi attestati, l’art. 7 del regolamento n. 2988/95 osti a che gli Stati membri, sulla base di misure nazionali, applichino una sanzione a tale società in qualità di persona che ha «partecipato all’esecuzione dell’irregolarità» o di persona che è «tenuta a rispondere» della medesima ovvero di persona che avrebbe dovuto «evitare che sia commessa» ai sensi di tale disposizione.

45      A tale proposito occorre rilevare che, rilasciando un falso attestato di scarico e di immissione in consumo ai sensi dell’art. 18 del regolamento n. 3665/87, attestato che consente ad un esportatore di beneficiare indebitamente di una restituzione all’esportazione, una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza e riconosciuta da uno Stato membro può essere considerata un soggetto che ha «partecipato all’esecuzione dell’irregolarità» ai sensi dell’art. 7 del regolamento n. 2988/95 e perciò passibile delle misure e delle sanzioni amministrative ai sensi di tale regolamento. Una simile società può essere altresì considerata soggetto tenuto a rispondere dell’irregolarità ai sensi della stessa disposizione, quando il diritto nazionale prevede una responsabilità di tale società per le conseguenze finanziarie derivanti dagli attestati da quest’ultima rilasciati.

46      Tuttavia, come si è rilevato al punto 43 della presente sentenza, ai fini dell’applicazione di siffatta sanzione è necessario che una normativa settoriale dell’Unione o, in difetto di una simile normativa, una normativa nazionale abbia previsto l’applicazione di una sanzione amministrativa a tale categoria di soggetti.

47      Orbene, all’epoca delle importazioni di cui alla causa principale il diritto dell’Unione non contemplava una normativa settoriale ai sensi del regolamento n. 2988/95, che disciplinasse specificamente le sanzioni da prevedere nei confronti delle lesioni agli interessi finanziari dell’Unione risultanti dal rilascio da parte di simili società di controllo e di sorveglianza di falsi attestati di scarico e di immissione in consumo.

48      Infatti, è solo a partire dall’adozione del regolamento (CE) della Commissione 11 luglio 2002, n. 1253, che modifica il regolamento (CE) n. 800/1999, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 183, pag. 12), che un nuovo art. 16 quater di quest’ultimo regolamento attualmente dispone che «[g]li Stati membri nei quali operano SCS [società di sorveglianza] riconosciute predispongono un sistema efficace di sanzioni per le SCS riconosciute che abbiano rilasciato attestati falsi».

49      Viceversa, l’art. 11 del regolamento n. 3665/87 prevedeva norme precise relative al recupero presso l’esportatore di restituzioni all’esportazione percepite indebitamente da quest’ultimo, unitamente all’imposizione di una sanzione, in particolare ove l’esportatore avesse ottenuto tale vantaggio indebito fornendo intenzionalmente false informazioni, e sanzioni supplementari che potevano essere previste dal diritto nazionale. Di conseguenza, nella causa principale si pone la questione se le autorità nazionali potessero rinunciare al recupero della restituzione dall’esportatore e all’applicazione a quest’ultimo di una sanzione amministrativa, preferendo rivolgersi alla società di controllo e di sorveglianza responsabile in solido, in forza del diritto nazionale, delle conseguenze finanziarie derivanti dagli attestati da essa forniti.

50      In relazione agli aiuti dispensati dal bilancio dell’Unione nell’ambito dei Fondi strutturali e della politica agricola comune, la Corte ha già avuto l’occasione di dichiarare che l’esercizio da parte dello Stato membro di un potere discrezionale circa l’opportunità o meno di imporre la restituzione degli aiuti indebitamente o illegalmente concessi sarebbe incompatibile con gli obblighi che la normativa dell’Unione applicabile in tali settori impone alle amministrazioni nazionali di recuperare gli aiuti indebitamente o illegalmente versati (v., in tal senso, sentenze 21 settembre 1983, cause riunite 205/82‑215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633, punto 22, nonché Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, cit., punto 38).

51      In linea di principio vale lo stesso per quanto attiene all’obbligo a carico degli Stati membri di recuperare dagli esportatori le restituzioni indebitamente percepite da essi, obbligo previsto dall’art. 11 del regolamento n. 3665/87 e accompagnato dalla sanzione stabilita al n. 1, primo comma, lett. a) e b), di tale articolo e da sanzioni supplementari eventualmente previste dal diritto nazionale.

52      È vero che prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1253/2002 gli Stati membri, nel caso di restituzioni indebitamente percepite da un esportatore, non avevano l’obbligo di prevedere sanzioni a carico di una società di controllo e di sorveglianza che avesse fornito un falso attestato. Tuttavia, come si è rilevato al punto 40 della presente sentenza, tale circostanza non osta a che gli Stati membri mantengano o adottino, nell’ambito della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, disposizioni nazionali che prevedano l’applicazione di sanzioni amministrative a questa categoria di soggetti, ai quali il legislatore dell’Unione ha affidato il compito di collaborare alla verifica della regolarità delle operazioni di esportazione che beneficiano di restituzioni dispensate dal bilancio dell’Unione. Oltretutto, siffatte misure non farebbero altro che anticipare l’obbligo posto attualmente a carico di detti Stati in forza dell’art. 16 quater del regolamento (CE) della Commissione 15 aprile 1999, n. 800, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 102, pag. 11), nella versione di cui al regolamento n. 1253/2002.

53      Ne consegue che, in circostanze come quelle di cui alla causa principale e subordinatamente alla verifica da parte del giudice del rinvio dell’applicabilità del regio decreto del 4 gennaio 1985 menzionato nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, in mancanza di una normativa settoriale dell’Unione applicabile ratione temporis alle società di controllo e di sorveglianza, gli Stati membri potevano prevedere una responsabilità solidale di questo tipo delle società con l’esportatore, nella loro qualità di persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità o di persone tenute a rispondere della medesima, per le conseguenze finanziarie derivanti dal rilascio da parte loro di attestati di scarico e di immissione al consumo che hanno consentito al suddetto esportatore di beneficiare indebitamente di restituzioni all’esportazione a danno del bilancio dell’Unione.

54      Nella causa principale risulta tuttavia che le autorità nazionali tentano, da un lato, di recuperare l’importo della restituzione indebita dalla SGS Belgium e, dall’altro, di applicare a questa società di controllo e di sorveglianza le sanzioni amministrative di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. b), del regolamento n. 3665/87 e di norma applicate all’esportatore, invocando l’effetto diretto dell’art. 7 del regolamento n. 2988/95 e l’esistenza nell’ordinamento nazionale di una responsabilità solidale di tale società con l’esportatore. In particolare, il BIRB tende a ritenere che il fatto che la società di controllo e di sorveglianza di cui trattasi nella causa principale abbia intenzionalmente trasmesso un attestato erroneo consenta di considerare soddisfatta la condizione per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. b), del regolamento n. 3665/87. Tuttavia, in subordine, dinanzi al giudice del rinvio il BIRB sostiene altresì che, qualora non dovesse accertarsi alcuna intenzione fraudolenta, la SGS dovrebbe essere condannata al pagamento della sanzione prevista dall’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), di tale regolamento.

55      A tale proposito, per quanto riguarda il recupero della restituzione indebitamente percepita, come si è rilevato al punto 51 della presente sentenza, essa deve essere effettuata presso l’esportatore che abbia indebitamente beneficiato di una simile restituzione. 

56      Quanto all’applicazione della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. b), di detto regolamento, si deve necessariamente rilevare che essa può essere applicata unicamente qualora «l’esportatore abbia fornito deliberatamente false informazioni». Di conseguenza, il legislatore dell’Unione ha espressamente previsto che tale condizione di applicazione debba essere soddisfatta esclusivamente dal lato dell’esportatore.

57      In tali condizioni, qualora nella causa principale emergesse che l’esportatore ignorava il carattere erroneo dell’attestato di immissione in consumo, fornito intenzionalmente dalla società di controllo e di sorveglianza, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, non potrebbe ritenersi che tale esportatore abbia intenzionalmente trasmesso informazioni false ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, lett. b), del regolamento n. 3665/87, di modo che la sanzione prevista da tale disposizione non potrebbe essere applicata all’esportatore né, in applicazione di una norma nazionale sulla responsabilità solidale, alla predetta società di controllo e di sorveglianza.

58      Viceversa, in una simile situazione potrà applicarsi la sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87. Difatti, questa è applicabile anche qualora l’esportatore non abbia commesso illeciti (v. sentenza 24 aprile 2008, causa C‑143/07, AOB Reuter, Racc. pag. I‑3171, punto 17).

59      A tal riguardo, da un lato, solo gli operatori che hanno domandato di beneficiare di restituzioni all’esportazione rischiano in linea di principio di subire tale sanzione, ove risulti che le informazioni da essi fornite a sostegno delle loro domande sono erronee. Dall’altro, quando sussiste un rischio concreto che l’esportatore, che è il più delle volte l’ultimo anello di una catena contrattuale di acquisti a scopo di rivendita, possa sottrarsi alla responsabilità derivante dall’inesattezza della propria dichiarazione a causa di un eventuale errore, negligenza o frode a monte di questa catena, l’art. 11 del regolamento n. 3665/87 lo rende responsabile, a pena di sanzioni, dell’esattezza della sua dichiarazione (v., in tal senso, sentenza 11 luglio 2002, causa C‑210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Racc. pag. I‑6453, punti 42, 61 e 62). Infatti, l’esportatore sceglie liberamente le proprie controparti contrattuali e spetta a lui adottare le precauzioni adeguate, inserendo nei contratti che conclude con questi ultimi clausole in tal senso o stipulando una polizza assicurativa ad hoc (sentenza AOB Reuter, cit., punto 36).

60      Tuttavia, in una situazione in cui l’esportatore ottenga una restituzione all’esportazione grazie ad un attestato di immissione in consumo, rispetto al quale la normativa dell’Unione impone che sia rilasciato da una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza, e in cui risulti che, all’insaputa di tale esportatore, detta società ha rilasciato un falso attestato che consente all’assicuratore che copre i rischi inerenti all’operazione di esportazione di non indennizzare una perdita connessa alla mancata esecuzione di tale operazione, l’art. 11 del regolamento n. 3665/87 non osta a che, in applicazione di una disposizione nazionale che stabilisce la responsabilità solidale della società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza per le conseguenze finanziarie derivanti dagli attestati da essa rilasciati, l’autorità nazionale decida di recuperare presso tale società gli importi derivanti dall’applicazione all’esportatore della sanzione di cui al n. 1, primo comma, lett. a), del suddetto articolo.

61      Si deve tuttavia rilevare che una sanzione, anche di carattere non penale, può essere inflitta solo qualora abbia un fondamento giuridico chiaro ed inequivocabile (v. sentenze 14 dicembre 2000, causa C‑110/99, Emsland-Stärke, Racc. pag. I‑11569, punto 56; Käserei Champignon Hofmeister, cit., punto 52, nonché 6 aprile 2006, causa C‑274/04, ED & F Man Sugar, Racc. pag. I‑3269, punto 15).

62      Alla luce di quanto precede si deve risolvere la seconda questione dichiarando che, in circostanze come quelle di cui alla causa principale, in cui la normativa settoriale dell’Unione non prevedeva ancora l’obbligo a carico degli Stati membri di stabilire sanzioni efficaci nel caso in cui una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza e riconosciuta da uno Stato membro abbia rilasciato falsi attestati, l’art. 7 del regolamento n. 2988/95 non osta a che gli Stati membri applichino una sanzione a tale società in qualità di persona che ha «partecipato all’esecuzione dell’irregolarità» o di persona che è «tenuta a rispondere» della medesima ai sensi di detta disposizione, a condizione tuttavia che l’applicazione di una simile sanzione abbia un fondamento giuridico chiaro e inequivocabile, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

 Sulla terza questione

63      Con la terza questione il giudice del rinvio chiede se la comunicazione, ad una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza che abbia rilasciato un attestato di immissione in consumo per un’operazione di esportazione, di un verbale d’inchiesta che evidenzi un’irregolarità collegata a tale operazione, la trasmissione a detta società della richiesta di esibire documenti supplementari al fine di accertare l’effettività dell’immissione in consumo nonché l’invio di una lettera raccomandata di irrogazione di una sanzione a tale società per aver partecipato all’esecuzione di un’irregolarità costituiscano atti portati a conoscenza della persona interessata ed aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità, ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95.

64      Nelle circostanze di cui alla causa principale si deve rilevare che, in mancanza di una normativa settoriale dell’Unione che preveda l’applicazione di sanzioni alle società specializzate sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza che abbiano partecipato all’esecuzione di un’irregolarità lesiva degli interessi finanziari dell’Unione, l’applicazione della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87 ad una simile società, in virtù dell’esistenza nel diritto nazionale di una responsabilità solidale di quest’ultima con l’esportatore, ricade nell’ambito della discrezionalità e della competenza degli Stati membri nel contesto della loro politica di lotta contro la frode. Tuttavia, in un’ipotesi del genere gli Stati membri devono rispettare i principi generali del diritto dell’Unione nonché le norme generali definite nel regolamento n. 2988/95 e le normative settoriali dell’Unione eventualmente applicabili ad altri soggetti.

65      Pertanto, si deve rilevare che l’amministrazione nazionale, quando decide di applicare in tal modo una simile sanzione ad una società di controllo e di sorveglianza, in virtù dell’esistenza nell’ordinamento nazionale di una responsabilità solidale di quest’ultima con l’esportatore, agisce nell’ambito della sfera di applicazione del regolamento n. 2988/95.

66      Dato che il regolamento n. 3665/87 non prevede norme relative alla prescrizione dell’azione di recupero di restituzioni all’esportazione indebitamente percepite, è necessario riferirsi all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 (sentenza 15 gennaio 2009, causa C‑281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, Racc. pag. I‑91, punto 16), dal momento che tale disposizione è direttamente applicabile negli Stati membri, ivi compreso nel settore delle restituzioni all’esportazione dei prodotti agricoli, in assenza di una normativa settoriale dell’Unione che preveda un termine più breve, ma non inferiore a tre anni, o di una normativa nazionale che fissi un termine più lungo (sentenza Handlbauer, cit., punto 35).

67      In conformità all’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, la prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Inoltre il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.

68      Generalmente i termini di prescrizione assolvono alla funzione di assicurare la certezza del diritto. Tale funzione non verrebbe pienamente assolta se il termine di prescrizione di cui all’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 potesse essere interrotto per effetto di qualsiasi atto di controllo, di ordine generale, dell’amministrazione nazionale senza alcun rapporto con sospetti di irregolarità relativi ad operazioni delimitate in termini sufficientemente precisi (v. sentenza Handlbauer, cit., punto 40).

69      Tuttavia, quando le autorità nazionali trasmettono ad una persona verbali da cui emerga un’irregolarità a cui essa avrebbe contribuito in collegamento con un’operazione di esportazione specifica, chiedono a questa informazioni supplementari concernenti tale operazione ovvero applicano ad essa una sanzione connessa a tale operazione, essi adottano atti sufficientemente precisi aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95.

70      Di conseguenza, si deve risolvere la terza questione dichiarando che, in circostanze come quelle di cui alla causa principale, la comunicazione, ad una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza che abbia rilasciato un attestato di immissione in consumo per una specifica operazione di esportazione, di un verbale d’inchiesta che evidenzi un’irregolarità collegata a tale operazione, la trasmissione a detta società della richiesta di esibire documenti supplementari al fine di accertare l’effettività dell’immissione in consumo nonché l’invio di una lettera raccomandata di irrogazione di una sanzione a tale società per aver partecipato all’esecuzione di un’irregolarità ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95 costituiscono atti sufficientemente precisi portati a conoscenza della persona interessata ed aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità che, di conseguenza, interrompono la prescrizione delle azioni giudiziarie ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, di detto regolamento.

 Sulle spese

71      Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)      Gli artt. 5 e 7 del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, non vanno applicati in modo tale che una sanzione amministrativa possa essere inflitta unicamente in base a tali disposizioni, dal momento che, nell’ambito della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, l’applicazione di una sanzione amministrativa ad una categoria di soggetti richiede che, prima della commissione dell’irregolarità di cui trattasi, il legislatore dell’Unione abbia adottato una normativa settoriale che definisca siffatta sanzione e le condizioni della sua applicazione a detta categoria di soggetti o, eventualmente, qualora una simile normativa non sia stata ancora adottata a livello dell’Unione, che il diritto dello Stato membro in cui l’irregolarità in questione è stata commessa abbia previsto l’imposizione di una sanzione amministrativa alla suddetta categoria di soggetti.

2)      In circostanze come quelle di cui alla causa principale, in cui la normativa settoriale dell’Unione non prevedeva ancora l’obbligo a carico degli Stati membri di stabilire sanzioni efficaci nel caso in cui una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza e riconosciuta da uno Stato membro abbia rilasciato falsi attestati, l’art. 7 del regolamento n. 2988/95 non osta a che gli Stati membri applichino una sanzione a tale società in qualità di persona che ha «partecipato all’esecuzione dell’irregolarità» o di persona che è «tenuta a rispondere» della medesima ai sensi di detta disposizione, a condizione tuttavia che l’applicazione di una simile sanzione abbia un fondamento giuridico chiaro e inequivocabile, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

3)      In circostanze come quelle di cui alla causa principale, la comunicazione, ad una società specializzata sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza che abbia rilasciato un attestato di immissione in consumo per una specifica operazione di esportazione, di un verbale d’inchiesta che evidenzi un’irregolarità collegata a tale operazione, la trasmissione a detta società della richiesta di esibire documenti supplementari al fine di accertare l’effettività dell’immissione in consumo nonché l’invio di una lettera raccomandata di irrogazione di una sanzione a tale società per aver partecipato all’esecuzione di un’irregolarità ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95 costituiscono atti sufficientemente precisi portati a conoscenza della persona interessata ed aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità che, di conseguenza, interrompono la prescrizione delle azioni giudiziarie ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, di detto regolamento.

Firme

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* Lingua processuale: l’olandese