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per la HEKO Industrieerzeugnisse GmbH, dall’avv. T. Lieber, Rechtsanwalt;

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per il governo greco, dai sigg. G. Kanellopoulos e I. Bakopoulos nonché dalla sig.ra M. Tassopoulou, in qualità di agenti;

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per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. R. Lyal e B.-R. Killmann, in qualità di agenti,

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La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 24 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1; in prosieguo: il «codice doganale») al fine di determinare l’origine delle merci di cui alla voce 7312 della nomenclatura combinata che costituisce l’allegato I al regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2658, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 256, pag. 1), come modificata dal regolamento (CE) della Commissione 27 ottobre 2005, n. 1719 (GU L 286, pag. 1; in prosieguo: la «NC»).

2

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Bundesfinanzdirektion West (in prosieguo: la «Bundesfinanzdirektion») e la HEKO Industrieerzeugnisse GmbH (in prosieguo: la «HEKO»), in ordine alla determinazione dell’origine non preferenziale di cavi d’acciaio fabbricati nella Repubblica democratica popolare di Corea utilizzando trefoli provenienti dalla Repubblica popolare cinese.

3

Con decisione 22 dicembre 1994, 94/800/CE, relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell’Uruguay Round (1986-1994) (GU L 336, pag. 1), il Consiglio ha approvato, segnatamente, l’accordo relativo alle regole in materia di origine (GU L 336, pag. 144), allegato all’atto finale firmato a Marrakech il 15 aprile 1994. Tale accordo è inteso all’armonizzazione delle regole in materia di origine e ha istituito, durante un periodo transitorio, un programma di lavoro per l’armonizzazione.

4

L’art. 2 di tale accordo, rubricato «Disciplina per il periodo di transizione», così recita:

«Fino al completamento del programma di lavoro per l’armonizzazione delle regole in materia di origine, illustrato nella parte IV, i membri garantiscono che:

(…)».

5

L’art. 24 del codice doganale dispone quanto segue:

«Una merce alla cui produzione hanno contribuito due o più paesi è originaria del paese in cui è avvenuta l’ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, economicamente giustificata ed effettuata in un’impresa attrezzata a tale scopo, che si sia conclusa con la fabbricazione di un prodotto nuovo od abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione».

6

Il capitolo 1, rubricato «Origine non preferenziale», del titolo IV del regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di applicazione») ricomprende gli artt. 35-40.

7

Ai sensi dell’art. 35 del regolamento di applicazione:

«Le disposizioni del presente capitolo determinano sia per le materie tessili ed i loro manufatti della sezione XI della [NC], sia per taluni prodotti diversi dalle materie tessili e dai loro manufatti, le lavorazioni o trasformazioni che sono considerate rispondenti ai criteri dell’articolo 24 del codice [doganale] e che conferiscono a detti prodotti il carattere originario del paese in cui sono state effettuate.

(…)».

8

L’art. 39 di tale regolamento stabilisce quanto segue:

«Per i prodotti ottenuti, elencati nell’allegato 11, sono considerate lavorazioni o trasformazioni che conferiscono il carattere originario ai sensi dell’articolo 24 del codice [doganale], le lavorazioni o trasformazioni che figurano nella colonna 3 di detto allegato.

(…)».

9

La voce 7312 della NC, vale a dire «[t]refoli, cavi, trecce, brache ed articoli simili di ferro o di acciaio, non isolati per l’elettricità», non è ripresa nell’allegato 11 del regolamento di applicazione.

10

Nel corso del mese di maggio 2005, la HEKO chiedeva alla Bundesfinanzdirektion informazioni vincolanti in materia di origine (in prosieguo: le «IVO») per vari tipi di cavi d’acciaio di cui alla voce 7312 della NC, prodotti in Corea del Nord utilizzando trefoli provenienti dalla Cina, rientranti anch’essi nella voce 7312 della NC.

11

Dal fascicolo risulta che, per fabbricare tali cavi, trefoli costituiti da più fili vengono avvolti tramite torsione con macchine cordatrici in una impresa attrezzata a tale scopo situata in Corea del Nord. A seconda della loro destinazione futura, i cavi d’acciaio vengono inoltre tagliati, raccordati, compressi, impregnati, schiacciati, avvolti e/o spalmati.

12

L’11 gennaio 2006, la Bundesfinanzdirektion rilasciava cinque IVO che designavano la Repubblica popolare cinese quale paese di origine dei cavi d’acciaio, sulla base del rilevo che, in mancanza di cambiamento della classificazione tariffaria, la cordatura dei trefoli per la fabbricazione dei cavi d’acciaio effettuata in Corea nel Nord non costituirebbe una lavorazione o una trasformazione sostanziale ai sensi dell’art. 24 del codice doganale.

13

A sostegno della propria tesi, la Bundesfinanzdirektion si è fondata sulle regole dette «di elenco» (in prosieguo: le «regole di elenco»), elaborate dalla Commissione delle Comunità europee allo scopo di precisare le nozioni di cui all’art. 24 del codice doganale e disponibili sul suo sito Internet. Da tali regole risulta che si può ritenere che le merci di cui alla voce 7312 della NC abbiano subito la loro ultima trasformazione o lavorazione sostanziale solamente quando cambi la loro classificazione doganale.

14

Avverso le decisioni della Bundesfinanzdirektion la HEKO ha proposto ricorso di annullamento dinanzi al Finanzgericht Düsseldorf. Con sentenza emessa nel maggio 2007, il detto giudice ha annullato le IVO impugnate ed ha ingiunto alla Bundesfinanzdirektion di rilasciare IVO attestanti che la Repubblica democratica popolare di Corea doveva essere indicata come paese di origine dei cavi di acciaio. A parere di tale giudice, le regole di elenco non sarebbero in effetti conformi alla giurisprudenza della Corte e non costituirebbero un atto giuridico comunitario vincolante.

15

Contro tale decisione la Bundesfinanzdirektion ha proposto ricorso per cassazione («Revision») dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo che, per quanto le regole di elenco non producano effetti giuridici, esse propongono comunque, in una certa misura, un’interpretazione dell’art. 24 del codice doganale.

16

Il Bundesfinanzhof ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se costituiscano trasformazioni o lavorazioni sostanziali di prodotti della voce 7312 della [NC] atte a conferire l’origine non preferenziale, soltanto quelle da cui consegua una classificazione del protocollo da esse risultante in una diversa voce della nomenclatura medesima».

17

Con la sua questione, il giudice a quo domanda, in sostanza, se la nozione di «trasformazione o lavorazione sostanziale» di cui all’art. 24 del codice doganale debba essere interpretata nel senso che, quanto alle merci classificate nella voce 7312 della NC, rientrino in tale nozione solo le trasformazioni o le lavorazioni che producano l’effetto di far classificare il prodotto da esse risultante in un’altra voce della NC.

18

In via preliminare, per quanto riguarda l’applicabilità generale delle regole di elenco, la HEKO ritiene che, non essendo state pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, esse siano prive di carattere obbligatorio e non possano vincolare i giudici degli Stati membri.

19

Nemmeno la Commissione attribuisce effetti vincolanti a tali regole di elenco, il cui contenuto è stato, a suo giudizio, concordato con i rappresentanti degli Stati membri in seno al comitato del codice doganale. Tuttavia, la Commissione suggerisce di tenerne conto per garantire la conformità dell’applicazione della legislazione doganale agli obblighi contratti dalla Comunità nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Infatti, le regole di elenco stabilirebbero criteri concreti per soddisfare l’obbligo derivante dall’art. 2 dell’accordo sulle regole in materia di origine secondo cui, all’atto dell’emissione di decisioni amministrative di applicazione generale, devono essere chiaramente definiti i requisiti da soddisfare.

20

A tale proposito, occorre rilevare che le regole di elenco elaborate dalla Commissione, se è pur vero che contribuiscono a determinare l’origine non preferenziale delle merci, non sono giuridicamente vincolanti.

21

Pertanto, il contenuto di tali regole deve essere conforme alle regole in materia di origine, come enunciate all’art. 24 del codice doganale, e non può modificarne la portata (v., per analogia, per quanto riguarda le note esplicative della NC, sentenze 12 gennaio 2006, causa C-311/04, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, Racc. pag. I-609, punto 28, e 19 febbraio 2009, causa C-376/07, Kamino International Logistics, Racc. pag. I-1167, punto 48).

22

Occorre aggiungere che, se gli atti di diritto derivato pertinenti devono essere interpretati alla luce degli accordi adottati nel contesto dell’OMC (v., in tal senso, sentenze 14 dicembre 2000, cause riunite C-300/98 e C-392/98, Dior e a., Racc. pag. I-11307, punto 47, e 16 novembre 2004, causa C-245/02, Anheuser-Busch, Racc. pag. I-10989, punto 55), cionondimeno l’accordo sulle regole in materia di origine costituisce attualmente solo un programma di lavoro per l’armonizzazione in un periodo transitorio. Poiché tale accordo non rappresenta un’armonizzazione completa, gli Stati membri dell’OMC dispongono di un margine di discrezionalità nell’adattamento delle proprie regole in materia di origine. A tale riguardo, risulta dalla relazione del gruppo speciale dell’OMC, pubblicata il 20 giugno 2003, Stati Uniti — Regole in materia di origine riguardanti i tessili e i capi d’abbigliamento (DS243), punti 6.23 e 6.24, che i membri dell’OMC sono liberi di determinare i criteri di attribuzione dell’origine, di modificarli successivamente, o di applicare criteri diversi a prodotti diversi.

23

Da tali considerazioni risulta che i giudici degli Stati membri possono ricorrere ai criteri derivanti dalle regole di elenco per interpretare l’art. 24 del codice doganale, purché ciò non determini una modifica di tale disposizione.

24

Per quanto riguarda, in particolare, l’interpretazione della nozione di «trasformazione o lavorazione sostanziale» di cui all’art. 24 del codice doganale, relativamente a merci di cui alla voce 7312 della NC, la HEKO sostiene che il criterio del cambiamento di classificazione tariffaria risultante dalle regole di elenco non sia conforme a tale articolo, non essendo tale criterio fondato su una distinzione oggettiva e concreta fra prodotto di base e prodotto trasformato, che tenga essenzialmente conto delle caratteristiche specifiche sostanziali di ciascuno dei suddetti prodotti.

25

Per contro, il governo ellenico e la Commissione sostengono che, per le merci di cui alla voce 7312 della NC, un’ultima trasformazione o lavorazione sostanziale che attribuisca l’origine implica la sussistenza di un cambiamento di classificazione tariffaria. Il criterio fondato sul cambiamento di classificazione tariffaria consentirebbe, da un lato, di applicare uniformemente l’art. 24 del codice doganale nel territorio doganale della Comunità e, dall’altro, di tener conto delle fasi tecniche di trasformazione o di lavorazione nella fabbricazione dei cavi. A tale proposito, la Commissione aggiunge che la trasformazione dei trefoli in cavi d’acciaio non comporta una modifica qualitativa rilevante del prodotto di base e costituisce solo un’operazione di assemblaggio che non conferisce l’origine a tali merci. Al contrario, la fabbricazione di cavi utilizzando fili d’acciaio determinerebbe il cambiamento di classificazione tariffaria e conferirebbe, di conseguenza, una nuova origine a tali merci.

26

Tale argomento non può essere accolto.

27

Infatti, dal tenore letterale dell’art. 24 del codice doganale risulta che, quando alla produzione di una merce abbiano contribuito più paesi, essa è considerata originaria del paese in cui sia avvenuta l’ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, vale a dire un’operazione economicamente giustificata ed effettuata in un’impresa attrezzata a tale scopo, che si sia conclusa con la fabbricazione di un prodotto nuovo od abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione.

28

A questo proposito, dalla giurisprudenza della Corte in tema di interpretazione dell’art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci (GU L 148, pag. 1), disposizione che ha preceduto l’art. 24 del codice doganale ma che è redatta in termini identici, emerge che l’ultima trasformazione o lavorazione è «sostanziale» ai sensi di questa norma solo qualora il prodotto che ne risulta abbia composizione e proprietà specifiche che non possedeva prima di essere sottoposto a tale trasformazione o lavorazione. Le operazioni che modificano l’aspetto esteriore del prodotto ai fini della sua successiva utilizzazione, lasciandone sostanzialmente inalterate, sotto il profilo qualitativo, le caratteristiche essenziali, non possono determinare l’origine del prodotto stesso (sentenze 26 gennaio 1977, causa 49/76, Gesellschaft für Überseehandel, Racc. pag. 41, punto 6, e 23 febbraio 1984, causa 93/83, Zentrag, Racc. pag. 1095, punto 13).

29

Emerge altresì da tale giurisprudenza che non basta ricercare i criteri per la determinazione dell’origine delle merci nella classificazione doganale dei prodotti trasformati, giacché la tariffa doganale comune è stata concepita in funzione di esigenze specifiche, non già al fine di consentire la determinazione dell’origine delle merci. Invero, la determinazione dell’origine delle merci va effettuata in base ad una distinzione oggettiva e concreta fra prodotto base e prodotto trasformato, tenendo conto in sostanza delle caratteristiche specifiche di ciascuno dei suddetti prodotti (v. sentenze Gesellschaft für Überseehandel, cit., punto 5, e 23 marzo 1983, causa 162/82, Cousin e a., Racc. pag. 1101, punto 16).

30

Inoltre, per quanto attiene alla questione se un’operazione di assemblaggio di elementi diversi configuri una trasformazione o una lavorazione sostanziale, la Corte ha già dichiarato che vi sono situazioni nelle quali l’esame in base a criteri d’ordine tecnico può non essere decisivo per la determinazione dell’origine di una merce e che in questi casi è d’uopo prendere in considerazione criteri sussidiari (v., in tal senso, sentenze 13 dicembre 1989, causa C-26/88, Brother International, Racc. pag. 4253, punto 20; 8 marzo 2007, cause riunite C-447/05 e C-448/05, Thomson e Vestel France, Racc. pag. I-2049, punto 27, nonché 13 dicembre 2007, causa C-372/06, Asda Stores, Racc. pag. I-11223, punto 37).

31

La Corte ha pertanto riconosciuto la validità del ricorso a un criterio chiaro ed obiettivo come quello del valore aggiunto, che consente di definire, per merci dalla composizione complessa, in cosa consiste la trasformazione sostanziale che le conferisce l’origine (v., in particolare, sentenza Thomson e Vestel France, cit., punto 39).

32

Nella fattispecie, occorre verificare se l’applicazione di un unico criterio, cioè quello del cambiamento di classificazione tariffaria, per determinare l’origine delle merci di cui alla voce 7312 della NC sia conforme alla giurisprudenza menzionata ai punti 28 e 29 della presente sentenza e consenta di stabilire, in ogni caso, se la fabbricazione dei cavi d’acciaio a partire da trefoli costituisca una trasformazione o una lavorazione sostanziale ai sensi dell’art. 24 del codice doganale.

33

In proposito, si deve sottolineare che il criterio del cambiamento di classificazione tariffaria non si fonda né su una distinzione oggettiva e reale tra prodotto di base, cioè trefoli d’acciaio, e prodotto trasformato, cioè cavi d’acciaio, né su qualità materiali specifiche di ognuno di tali prodotti e non tiene conto delle trasformazioni o lavorazioni specifiche risultanti nella fabbricazione del prodotto trasformato.

34

Effettivamente, la Corte ha già avuto modo di affermare che, al fine di precisare la nozione astratta di trasformazione o di lavorazione specifica, non è incompatibile con l’art. 5 del regolamento n. 802/68 il fatto che la Commissione si avvalga di un sistema in cui il cambiamento di classificazione tariffaria di una merce sia stato adottato come criterio base, a sua volta integrato e corretto con elenchi complementari che tengano conto delle particolarità di trasformazioni o lavorazioni specifiche (v. sentenza, Cousin e a., cit., punto 17).

35

Tuttavia, se è certamente esatto che il cambiamento di classificazione tariffaria di una merce, dovuto all’operazione di trasformazione di essa, costituisce un’indicazione del carattere sostanziale della sua trasformazione o della sua lavorazione, cionondimeno una trasformazione o una lavorazione può avere carattere sostanziale anche in mancanza di un siffatto cambiamento di classificazione tariffaria. Come ammette la stessa Commissione, il criterio del cambiamento di classificazione tariffaria previsto dalle regole di elenco comprende la maggioranza delle situazioni, ma non consente di identificare tutte le situazioni in cui la trasformazione o la lavorazione della merce sia sostanziale. Occorre quindi prendere in considerazione altri criteri per stabilire se siano soddisfatte le condizioni previste dall’art. 24 del codice doganale.

36

Ne consegue che, nell’interpretazione della nozione di «trasformazione o lavorazione sostanziale» per le merci di cui alla voce 7312 della NC, il ricorso esclusivo al criterio del cambiamento di classificazione tariffaria, senza alcuna indicazione per quanto riguarda le trasformazioni o le lavorazioni specifiche subite da tali merci, può limitare la portata dell’art. 24 del codice doganale.

37

Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la questione pregiudiziale nel senso che, per quanto riguarda le merci classificate nella voce 7312 della NC, le trasformazioni o lavorazioni sostanziali, di cui all’art. 24 del codice doganale, possono comprendere non solo quelle che producano l’effetto di far classificare le merci che hanno subito un’operazione di lavorazione o di trasformazione in una diversa voce della NC, ma anche quelle che, in mancanza di un siffatto cambiamento di classificazione tariffaria, comportino la creazione di una merce con composizione e proprietà specifiche assenti prima di tale operazione.

38

Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (in precedenza Terza Sezione) dichiara:

Per quanto riguarda le merci classificate nella voce 7312 della nomenclatura combinata che costituisce l’allegato I al regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2658, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune, come modificata dal regolamento (CE) della Commissione 27 ottobre 2005, n. 1719, le trasformazioni o lavorazioni sostanziali, di cui all’art. 24 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario, possono comprendere non solo quelle che producano l’effetto di far classificare le merci che hanno subito un’operazione di lavorazione o di trasformazione in una diversa voce della nomenclatura combinata, ma anche quelle che, in mancanza di un siffatto cambiamento di classificazione tariffaria, comportino la creazione di una merce con composizione e proprietà specifiche assenti prima di tale operazione.