1

Nell’ambito del ciclo di allargamento dell’Unione europea che ha condotto all’adesione, il 1o maggio 2004, della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca (in prosieguo: i «nuovi Stati membri») all’Unione (in prosieguo: l’«adesione»), l’Unione ed i nuovi Stati membri hanno avviato negoziati su numerose questioni, raggruppate in capitoli negoziali. Il negoziato nell’ambito del capitolo relativo all’agricoltura verteva, in particolare, sulla situazione giuridica delle scorte di prodotti agricoli in libera pratica quantitativamente superiori a quella che può essere considerata una scorta normale di riporto (in prosieguo: le «eccedenze») che si trovino in libera pratica nel territorio dei nuovi Stati membri alla data dell’adesione.

2

Tale questione è disciplinata, a norma dell’articolo 22 dell’Atto relativo alle condizioni di adesione all’Unione europea dei nuovi Stati membri e agli adattamenti dei Trattati su cui si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 39; in prosieguo: l’«Atto di adesione»), dal capitolo 4 dell’allegato IV dell’Atto di adesione (GU 2003, L 236, pag. 798), ai sensi del quale:

«(...)

2.   I nuovi Stati membri devono provvedere ad eliminare a proprie spese qualsiasi scorta di [prodotti agricoli], sia privata che pubblica, [che] si trovi in libera pratica nel loro territorio alla data dell’adesione e risulti quantitativamente superiore a quella che può essere considerata una scorta normale di riporto.

La nozione di scorta normale di riporto è definita per ogni prodotto in funzione dei criteri e degli obiettivi specifici di ciascuna organizzazione comune dei mercati.

(…)

4.   La Commissione attua e applica le succitate disposizioni (...)».

3

Il 4 maggio 2007 la Commissione delle Comunità europee ha adottato, sul fondamento dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 4, dell’Atto di adesione, la decisione 2007/361/CE, relativa alla determinazione delle scorte eccedentarie di prodotti agricoli diversi dallo zucchero e delle conseguenze finanziarie della loro eliminazione in seguito all’adesione dei nuovi Stati membri (GU L 138, pag. 14; in prosieguo: la «decisione impugnata»).

4

Nell’undicesimo e nel dodicesimo considerando della decisione impugnata, la Commissione ha indicato quanto segue:

«Alla luce dell’obiettivo di cui all’[allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione], il metodo più indicato per calcolare le conseguenze finanziarie connesse alle scorte eccedentarie dovrebbe consistere in una valutazione dei costi del loro smaltimento in ciascun settore. Nei casi in cui erano in vigore restituzioni all’esportazione l’anno successivo all’adesione, è opportuno che le conseguenze finanziarie siano determinate in base alla differenza tra il livello di prezzo interno ed esterno, rispecchiato dalla media della restituzione all’esportazione applicabile nel periodo di 12 mesi immediatamente successivo all’adesione.

Per i prodotti non soggetti a restituzioni all’esportazione (...) per analogia è opportuno basarsi sulle differenze di prezzo tra i prezzi interni e i prezzi esterni. Tenendo conto del fatto che le conseguenze finanziarie derivanti dalla determinazione delle scorte eccedentarie per i diversi prodotti agricoli in alcuni nuovi Stati membri sono limitate nel tempo, è necessario che gli Stati membri interessati versino gli importi corrispondenti al bilancio della Comunità. Occorre fissare il termine di pagamento di tali importi».

5

Il dispositivo della decisione impugnata è redatto come segue:

«Articolo 1

Nell’allegato figurano i quantitativi di prodotti agricoli in libera pratica nel territorio dei nuovi Stati membri alla data dell’adesione che risultano superiori a quella che può essere considerata una scorta normale di riporto al 1o maggio 2004 e gli importi addebitati ai nuovi Stati membri per le spese di eliminazione dei medesimi quantitativi.

Articolo 2

1.   Gli importi indicati nell’allegato sono considerati un’entrata per il bilancio delle Comunità europee.

2.   Gli Stati membri hanno facoltà di versare al bilancio comunitario gli importi figuranti nell’allegato in quattro rate uguali. La prima rata è versata entro l’ultimo giorno del secondo mese successivo al mese di comunicazione della presente decisione ai nuovi Stati membri interessati. Le rate successive sono versate rispettivamente entro il 31 maggio 2008, il 31 maggio 2009 e il 31 maggio 2010.

Articolo 3

La Repubblica ceca, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Cipro, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, la Repubblica di Malta, la Repubblica di Polonia, la Repubblica di Slovenia e la Repubblica slovacca sono destinatari della presente decisione».

6

I quantitativi ed i prodotti di cui all’articolo 1 della decisione impugnata relativi ai nuovi Stati membri menzionati all’articolo 3 di tale decisione sono stati fissati nell’allegato di quest’ultima. Per quanto concerne la Repubblica di Lituania, essi sono stati determinati nella maniera seguente:

7

Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 13 luglio 2007, la Repubblica di Lituania ha presentato, ai sensi dell’art. 230 CE, un ricorso diretto all’annullamento della decisione impugnata.

8

Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 24 e il 29 ottobre 2007, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Polonia hanno chiesto di intervenire nella causa a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Lituania, il che è stato loro accordato con ordinanza del presidente della Prima Sezione del Tribunale del 18 gennaio 2008.

9

Il 29 febbraio e il 6 marzo 2008 la Repubblica di Polonia e la Repubblica slovacca hanno presentato, rispettivamente, una memoria d’intervento. Il 20 giugno 2008 la Repubblica di Lituania ha presentato le sue osservazioni su tali memorie. Il 2 ed il 23 luglio 2008 la Commissione ha presentato le sue osservazioni, rispettivamente, sulle memorie d’intervento della Repubblica slovacca e della Repubblica di Polonia.

10

In seguito ad una modificazione nella composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Prima Sezione, alla quale la presente controversia è stata quindi attribuita.

11

Il 10 marzo 2011 il Tribunale ha posto quesiti per iscritto alle parti, che hanno dato seguito a tale domanda nel termine impartito.

12

Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale.

13

Le parti sono state sentite nelle loro difese e risposte ai quesiti loro rivolti dal Tribunale all’udienza del 13 aprile 2011.

14

La Repubblica di Lituania, sostenuta dalla Repubblica di Polonia e dalla Repubblica slovacca, chiede che il Tribunale voglia:

15

La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

16

Gli argomenti della Repubblica di Lituania possono essere suddivisi, in sostanza, in sette motivi, fondati, in primo luogo, sull’incompetenza della Commissione a adottare la decisione impugnata e sulla violazione dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione; in secondo luogo, sull’utilizzazione di un fondamento normativo errato e sul superamento del termine di cui all’articolo 41 dell’Atto di adesione; in terzo luogo, sulla violazione del principio della certezza del diritto; in quarto luogo, sulla violazione del principio di non discriminazione; in quinto luogo, sulla violazione dei principi di trasparenza e di buona amministrazione; in sesto luogo, su un’insufficiente motivazione e, in settimo luogo, sull’esistenza di errori manifesti di valutazione.

17

Col primo motivo, la Repubblica di Lituania asserisce, in sostanza, che l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 4, dell’Atto di adesione, fondamento normativo della decisione impugnata, non conferisce alla Commissione il potere di imporre ai nuovi Stati membri il versamento al bilancio comunitario degli importi finanziari previsti dalla decisione stessa.

18

Come si è già ricordato al punto 2 supra, l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 4, dell’Atto di adesione prevede che la Commissione attui e applichi l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, del suddetto Atto. Tali disposizioni incaricano quindi la Commissione di istituire un sistema destinato a garantire che le eccedenze esistenti nel territorio dei nuovi Stati membri alla data dell’adesione siano eliminate a spese degli stessi Stati membri.

19

La Repubblica di Lituania non contesta il potere della Commissione, in quanto tale, di attuare l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, ma ritiene contrario alla suddetta disposizione il metodo scelto a tale effetto dalla Commissione.

20

Secondo la Repubblica di Lituania, la disposizione in parola istituisce soprattutto l’obbligo, a carico dei nuovi Stati membri, di eliminare a loro spese le eccedenze. Proprio a questo scopo poteri di esecuzione sarebbero stati conferiti alla Commissione. Essi consisterebbero segnatamente nel potere di definire il concetto di «scorta normale di riporto», i metodi di calcolo delle eccedenze riportate e le modalità di sorveglianza dell’eliminazione. Orbene, gli importi finanziari considerati nella decisione impugnata non potrebbero essere imposti nell’esercizio di siffatti poteri di esecuzione e sarebbero di natura sanzionatoria, dato che non compenserebbero un danno causato alla Comunità o ai suoi operatori. In ogni caso la Commissione non avrebbe fornito alcuna prova dell’esistenza di un danno. Il carattere di sanzione sarebbe particolarmente evidente quanto ai prodotti agricoli che non danno diritto a restituzioni all’esportazione.

21

La Repubblica di Polonia e la Repubblica slovacca aderiscono agli argomenti della Repubblica di Lituania. Esse aggiungono che l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione istituisce un obbligo di eliminazione «fisica» delle eccedenze.

22

La Commissione fa valere che le modalità in base alle quali le eccedenze devono essere eliminate non sono precisate nell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione. Di conseguenza tale disposizione sarebbe compatibile con qualsiasi forma di eliminazione che si possa contemplare, ivi compreso il mero assorbimento delle eccedenze attraverso il mercato. Tuttavia un assorbimento del genere provocherebbe effetti economici certi, ma non quantificabili, che occorre considerare come il costo dell’eliminazione delle eccedenze. L’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione dovrebbe quindi interpretarsi nel senso che la Commissione è tenuta a calcolare il suddetto costo in maniera ragionevole ed a garantire che sia sostenuto dai nuovi Stati membri attraverso il versamento di un importo finanziario al bilancio comunitario.

23

Occorre pertanto constatare che la posizione della ricorrente nella presente causa differisce fondamentalmente da quella della Commissione sul punto di accertare quali azioni la Commissione potesse avviare per attuare l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione.

24

Al fine di esaminare l’argomentazione delle parti sulla compatibilità della decisione impugnata con l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, si devono esporre in via preliminare le diverse misure adottate dalla Commissione prima dell’adozione della decisione impugnata, relative alle eccedenze esistenti nel territorio dei nuovi Stati membri alla data dell’adesione.

25

L’articolo 2, paragrafo 3, del Trattato tra il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, l’Irlanda, la Repubblica italiana, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord (Stati membri dell’Unione europea) ed i nuovi Stati membri relativo all’adesione dei nuovi Stati membri all’Unione europea (GU L 236, pag. 17; in prosieguo: il «Trattato di adesione»), firmato ad Atene il 16 aprile 2003, prevede che le istituzioni dell’Unione possano adottare prima dell’adesione le misure di cui segnatamente all’articolo 41 ed all’allegato IV dell’Atto di adesione. L’articolo 41, primo comma, del suddetto Atto di adesione dispone che le misure transitorie necessarie per facilitare il passaggio dal regime esistente nei nuovi Stati membri a quello risultante dall’applicazione della politica agricola comune (PAC) alle condizioni stabilite dallo stesso Atto possono essere adottate dalla Commissione in un periodo di tre anni a decorrere dalla data di adesione e che la loro applicazione è limitata a tale periodo.

26

Il 10 novembre 2003 la Commissione ha adottato, sul fondamento dell’articolo 2, paragrafo 3, del Trattato di adesione e dell’articolo 41, primo comma, dell’Atto di adesione, il regolamento (CE) n. 1972/2003, relativo alle misure transitorie da adottarsi per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli in seguito all’adesione dei nuovi Stati membri (GU L 293, pag. 3).

27

Dal primo considerando del regolamento in parola risulta che occorreva adottare misure transitorie per evitare il rischio di distorsione degli scambi, a detrimento dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, in seguito all’adesione. Il terzo considerando del suddetto regolamento indica che le distorsioni in questione sono spesso provocate da spedizioni artificiali di prodotti che non fanno parte delle normali scorte dello Stato in questione, ma che anche la produzione nazionale può dare luogo ad eccedenze. Si precisa infine che si dovrebbe quindi imporre un prelievo dissuasivo sulle eccedenze nei nuovi Stati membri (sentenza del Tribunale del 10 giugno 2009, Polonia/Commissione, T-257/04, Racc. pag. II-1545, punto 80, oggetto d’impugnazione).

28

L’articolo 4 del regolamento n. 1972/2003, come modificato, da ultimo, dal regolamento (CE) n. 735/2004 della Commissione, del 20 aprile 2004 (GU L 114, pag. 13), prevede un sistema di tassazione delle scorte eccedenti in libera pratica di taluni prodotti agricoli esistenti sul territorio dei nuovi Stati membri il giorno dell’adesione. Il paragrafo 1 del suddetto articolo indica che, fatto salvo l’allegato IV, capitolo 4, dell’Atto di adesione, se a livello nazionale non si applicano norme più rigorose, i nuovi Stati membri riscuotono prelievi a carico dei detentori delle scorte in parola. L’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1972/2003, come modificato, prevede l’importo del prelievo in questione e dispone che il suo gettito è imputato al bilancio nazionale del nuovo Stato membro interessato. Infine l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento in parola contiene un elenco, diverso per ogni nuovo Stato membro, dei prodotti agricoli ai quali si applica il prelievo.

29

A norma delle misure adottate col regolamento n. 1972/2003, i detentori di scorte eccedentarie di vari prodotti agricoli diversi dallo zucchero nei nuovi Stati membri erano pertanto informati del fatto che erano debitori, in seguito all’adesione, di un prelievo proporzionale al volume delle loro scorte eccedentarie.

30

Benché le misure previste nel regolamento n. 1972/2003 non abbiano ad oggetto l’eliminazione delle eccedenze contemplata dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, sussiste un nesso, come sostiene la Repubblica di Lituania, fra tali misure e la suddetta disposizione. Infatti l’imposizione del prelievo in questione mitiga l’onere derivante dall’obbligo di eliminare le eccedenze di cui all’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione. Da una parte, l’esistenza del prelievo poteva dissuadere gli operatori dei nuovi Stati membri dalla costituzione di scorte eccedentarie, il che avrebbe dovuto, in linea di principio, ridurre i quantitativi comunque da eliminare dopo l’adesione. Dall’altra, le risorse generate dalla tassa potevano dotare i suddetti Stati membri di entrate supplementari e pertanto diminuire il costo effettivo del loro obbligo di sostenere le spese di eliminazione delle eccedenze (v., in tal senso, sentenza Polonia/Commissione, punto 27 supra, punto 101).

31

Il 14 gennaio 2004 la Commissione ha adottato, parimenti sul fondamento dell’articolo 2, paragrafo 3, del Trattato di adesione e dell’articolo 41, primo comma, dell’Atto di adesione, il regolamento (CE) n. 60/2004, recante misure transitorie nel settore dello zucchero in seguito all’adesione dei nuovi Stati membri all’Unione europea (GU L 9, pag. 8).

32

L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 60/2004, come modificato dal regolamento (CE) n. 621/2005 della Commissione, del 28 aprile 2005 (GU L 108, pag. 3), dispone che, entro il 31 maggio 2005, la Commissione determina, per ciascuno dei nuovi Stati membri, i quantitativi di zucchero come tale o contenuto in prodotti trasformati, d’isoglucosio e di fruttosio che superano il quantitativo considerato come scorta normale di riporto (in prosieguo: l’«eccedenza di zucchero») al 1o maggio 2004. Tale disposizione prevede anche la maniera in cui la Commissione deve determinare l’eccedenza di cui trattasi.

33

L’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 60/2004, come modificato, dispone che ogni nuovo Stato membro interessato provvede ad eliminare dal mercato, senza intervento comunitario, un quantitativo di zucchero o d’isoglucosio pari all’eccedenza di zucchero. L’eliminazione può essere effettuata, entro il 30 novembre 2005, esportando quest’ultimo senza restituzione da parte della Comunità, utilizzandolo nel settore dei combustibili, o denaturandolo.

34

Ai sensi del paragrafo 3 del medesimo articolo, ogni nuovo Stato membro predispone, per il 1o maggio 2004, un sistema per la constatazione delle eccedenze di zucchero come tale o contenuto in prodotti trasformati, d’isoglucosio e di fruttosio presso i principali operatori interessati, che deve impiegare per obbligare gli operatori ad eliminare dal mercato, a loro spese, un quantitativo di zucchero o d’isoglucosio pari alla loro eccedenza. Gli operatori in questione forniscono la prova di tale eliminazione. Se tale prova non è fornita, il nuovo Stato membro obbliga l’operatore a pagare un contributo finanziario proporzionale al quantitativo non eliminato, versato al suo bilancio nazionale.

35

L’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 60/2004, come modificato, dispone che, entro il 31 marzo 2006, i nuovi Stati membri devono fornire alla Commissione la prova dell’eliminazione della loro eccedenza di zucchero. Il paragrafo 2 del medesimo articolo prevede che ogni nuovo Stato membro sia tenuto al pagamento di un importo proporzionale alla parte della sua eccedenza di zucchero per cui la prova dell’eliminazione non è stata fornita nel termine impartito. L’importo in questione sarà versato al bilancio comunitario e preso in considerazione ai fini del calcolo del prelievo alla produzione per la campagna 2004/2005.

36

Il 31 maggio 2005 la Commissione ha effettuato il calcolo dell’eccedenza di zucchero di ogni nuovo Stato membro, adottando il regolamento (CE) n. 832/2005, concernente la determinazione delle eccedenze di zucchero, isoglucosio e fruttosio per i nuovi Stati membri (GU L 138, pag. 3). L’articolo 1 del suddetto regolamento ha fissato il quantitativo di zucchero che deve essere eliminato dal mercato comunitario per ciascuno dei cinque nuovi Stati membri per i quali si è infine constatata l’esistenza di un’eccedenza di zucchero.

37

A norma delle misure previste dai regolamenti nn. 60/2004 e 832/2005, tali cinque nuovi Stati membri erano quindi tenuti a provvedere a che la loro eccedenza di zucchero fosse ritirata dal mercato o, nel caso contrario, a versare una somma al bilancio comunitario che sarebbe stata presa in considerazione per il calcolo di taluni prelievi alla produzione che dovevano essere corrisposti dai produttori dell’Unione.

38

Proprio tenendo conto del contesto generale delle disposizioni e misure adottate ai fini della gestione delle eccedenze nell’ambito dell’adesione, esposte supra, si deve esaminare l’argomentazione sviluppata dalle parti per rispondere alla questione se il metodo di eliminazione previsto dalla decisione impugnata sia conforme all’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione.

39

Risulta dalle posizioni delle parti, riassunte ai punti 19-22 supra, che queste ultime divergono in particolare quanto al significato che occorre dare al termine «eliminare» utilizzato nell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione.

40

Non essendovi in materia alcuna definizione di diritto dell’Unione di che cosa debba intendersi per «eliminare», la determinazione del significato e della portata del suddetto termine deve essere operata considerando il contesto generale nel quale esso è utilizzato e conformemente al suo senso abituale nel linguaggio corrente (sentenze della Corte del 27 gennaio 1988, Danimarca/Commissione, 349/85, Racc. pag. 169, punto 9; del 27 gennaio 2000, DIR International Film e a./Commissione, C-164/98 P, Racc. pag. I-447, punto 26, e del 4 maggio 2006, Massachusetts Institute of Technology, C-431/04, Racc. pag. I-4089, punto 17). Orbene, quanto ai prodotti agricoli, è necessario considerare che, nel linguaggio corrente, il termine «eliminare», come utilizzato nell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, ha il senso di «distruggere» o di «escludere dal mercato».

41

Peraltro i prodotti agricoli in libera pratica esistenti nel territorio degli Stati membri sono destinati ad essere assorbiti dal mercato. Pertanto la precisazione dell’allegato IV, capitolo 4, punto 2, dell’Atto di adesione, secondo cui le eccedenze devono essere eliminate, non può essere intesa nel senso che prende in considerazione l’assorbimento delle eccedenze da parte del mercato. Gli autori dell’Atto di adesione, se avessero voluto istituire un obbligo per i nuovi Stati membri di versare al bilancio comunitario un importo finanziario destinato a compensare il costo di tale assorbimento, avrebbero indicato piuttosto che i suddetti Stati membri erano tenuti a versare al bilancio comunitario un importo finanziario calcolato in funzione del volume delle loro eccedenze.

42

Al riguardo occorre peraltro rilevare che la Commissione non ha individuato lavori preparatori o documenti i quali possano indicare che, in occasione dell’adozione dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, la volontà degli autori del suddetto atto fosse di permettere alla Commissione di attuare un sistema grazie al quale l’obbligo di eliminare le eccedenze considerate in quest’ultimo potesse essere compreso come un semplice obbligo di versare al bilancio comunitario un importo finanziario calcolato in funzione del volume delle eccedenze stesse.

43

Quanto alla finalità dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, il Tribunale ha dichiarato che si tratta in particolare, per quanto riguarda lo zucchero, di evitare qualunque turbativa del buon funzionamento dei meccanismi previsti dall’organizzazione comune del mercato dello zucchero, specialmente quelle che influiscono sulla formazione dei prezzi e sono provocate dall’accumulo di quantitativi anomali di zucchero nei nuovi Stati membri prima della loro adesione all’Unione europea (sentenza del 2 ottobre 2009, Estonia/Commissione, T-324/05, Racc. pag. II-3681, punto 119). Occorre quindi constatare che l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione ha tale stessa finalità, per quanto concerne i prodotti agricoli diversi dallo zucchero.

44

Deve rilevarsi in proposito che, come afferma la Commissione, lo smaltimento in seno al mercato interno di qualsiasi eccedenza di un prodotto agricolo esistente nel territorio di un nuovo Stato membro alla data dell’adesione può avere un’incidenza sul prezzo di tale prodotto dopo l’adesione. Infatti, dato che, in condizioni normali, un aumento dell’offerta di un prodotto implica, se la sua domanda rimane stabile, una diminuzione del suo prezzo, il prezzo percepito dai produttori dell’Unione dopo l’adesione sarà necessariamente più basso del prezzo che questi ultimi avrebbero percepito se l’eccedenza di cui trattasi non fosse stata smaltita.

45

La circostanza che siffatta turbativa dei meccanismi di formazione dei prezzi si sia verificata non implica per questo che il prezzo dei prodotti agricoli per i quali è stata contestata l’esistenza di eccedenza nel territorio dei nuovi Stati membri alla data di adesione sia, dopo il 1o maggio 2004, inferiore ai prezzi praticati prima della suddetta data. Esso potrebbe essere persino superiore. Il livello dei prezzi posteriore alla data dell’adesione sarà semplicemente più basso del livello che avrebbe potuto raggiungere, come la Commissione ha fatto valere a giusto titolo. Gli argomenti della Repubblica di Lituania e delle intervenienti, corroborati dai rapporti forniti da talune istituzioni europee, diretti a dimostrare che l’arrivo sul mercato interno delle eccedenze in parola ed il loro eventuale smaltimento non hanno provocato né cadute di prezzi né turbative dei mercati agricoli, sono di conseguenza irrilevanti.

46

Orbene, come indica fondatamente la Commissione, gli autori dell’Atto di adesione non potevano porre in non cale che le eccedenze nel territorio dei nuovi Stati membri, alla data dell’adesione, potevano perturbare i meccanismi di formazione dei prezzi a partire dal 1o maggio 2004, dal momento che l’Atto di adesione non prevede alcun meccanismo idoneo a garantire che tutte le scorte eccedentarie sarebbero state completamente eliminate entro il 30 aprile 2004 e che l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, del suddetto Atto indica che le eccedenze sono prodotti «in libera pratica» a partire dalla medesima data, il che implica che i suddetti prodotti possono essere immediatamente commercializzati. Al fine di preservare l’effetto utile dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, occorre dunque considerare che lo scopo di tale disposizione non è soltanto di evitare le turbative provocate dallo smaltimento delle eccedenze sul mercato interno, ma, anche, di correggerne gli effetti.

47

Deriva dall’esame dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, effettuato supra alla luce del contesto di tale disposizione nonché del suo tenore letterale e della sua finalità, che le disposizioni la cui attuazione è affidata alla Commissione a norma del paragrafo 4 del medesimo capitolo permettono di assicurare la prevenzione delle turbative provocate dallo smaltimento delle eccedenze in parola sul mercato interno oppure la compensazione degli effetti economici delle stesse e che, grazie a tale sistema, le eccedenze esistenti nel territorio dei nuovi Stati membri al 1o maggio 2004 sono in linea di principio ritirate dal mercato a loro spese, segnatamente attraverso la loro esportazione fuori del mercato interno o la loro distruzione.

48

Infine è necessario considerare, da una parte, che l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione non indica, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Lituania, che i nuovi Stati membri sono tenuti ad eliminare essi stessi le eccedenze e, dall’altra, che la Commissione, quando esercita le competenze conferitele dall’Atto di adesione in materia di PAC per l’esecuzione delle regole stabilite dal suddetto Atto, può essere indotta a fare uso di un ampio potere discrezionale, talché solo il carattere manifestamente inappropriato di una misura adottata in tale settore, rispetto all’obiettivo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di una misura siffatta (sentenza del Tribunale del 2 ottobre 2009, Cipro/Commissione, T-300/05 e T-316/05, non pubblicata nella Raccolta, punto 100). Non si può quindi escludere che un sistema in virtù del quale, da una parte, la distruzione o l’esportazione fuori del mercato interno delle eccedenze esistenti nel territorio dei nuovi Stati membri alla data dell’adesione è garantita dalla Comunità e, dall’altra, il costo delle operazioni in questione si ripercuota successivamente sui nuovi Stati membri sia del pari compatibile con l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione.

49

È opportuno osservare che il sistema di eliminazione delle eccedenze di prodotti agricoli diversi dallo zucchero previsto nella decisione impugnata non è fondato sulla distinzione o sull’esportazione fuori del mercato interno delle eccedenze in parola. Trattasi di un sistema per mezzo del quale le eccedenze possono integrarsi definitivamente a tale mercato a partire dal 1o maggio 2004. L’obbligo dei nuovi Stati membri di sostenere le spese di eliminazione delle eccedenze in parola si risolve in un semplice obbligo di versare al bilancio comunitario un importo finanziario, calcolato in funzione del volume delle eccedenze di ogni prodotto agricolo interessato. A norma della decisione impugnata, tale importo finanziario è calcolato, per ciascun prodotto per il quale erano accordate restituzioni all’esportazione l’anno successivo all’adesione, moltiplicando il quantitativo di eccedenza constatato per la restituzione media all’esportazione nel corso del medesimo anno. Nel caso dei prodotti che non danno diritto a restituzioni siffatte, il suddetto importo finanziario è calcolato moltiplicando il quantitativo di eccedenze constatate per la differenza tra il prezzo medio del prodotto in questione sul mercato internazionale ed il prezzo medio del medesimo prodotto sul mercato interno (v. punto 4 supra).

50

Gli importi finanziari previsti dalla decisione impugnata riflettono quindi il costo che avrebbe dovuto essere sopportato dal bilancio comunitario se la Comunità avesse finanziato l’esportazione, fuori del mercato interno, delle eccedenze constatate. Orbene, la decisione impugnata non prevede un’esportazione del genere. Essa non indica che le eccedenze sono state esportate tramite un finanziamento comunitario il cui costo dovrebbe essere sopportato dai nuovi Stati membri. Non emerge dagli atti della presente causa che le esportazioni in parola avevano avuto luogo o che altre misure di eliminazione delle eccedenze erano state adottate, o che erano state finanziate dal bilancio comunitario. Infine la Commissione, nelle sue risposte ai quesiti scritti del Tribunale, non è stata in grado di precisare se lo smaltimento sul mercato interno delle eccedenze in questione avrebbe provocato perdite o spese dirette per il bilancio comunitario che avrebbero potuto considerarsi come spese di eliminazione delle suddette eccedenze.

51

Pertanto gli importi finanziari considerati dalla decisione impugnata non possono essere ritenuti la contropartita o la presa a carico del costo di talune operazioni di eliminazione intraprese dalla Comunità. Trattasi di un mero obbligo di pagamento posto a carico dei nuovi Stati membri a vantaggio della Comunità.

52

Orbene, la Commissione, anche se, come è stato osservato in precedenza, dispone di un ampio potere discrezionale nell’attuazione dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, non può imporre un mero obbligo di pagamento a carico dei nuovi Stati membri a vantaggio della Comunità, in forza della disposizione in parola, senza che un obbligo siffatto di pagamento possa ritenersi costitutivo di un contributo finanziario diretto a coprire le spese di eliminazione delle eccedenze dal mercato interno.

53

Tuttavia la Commissione fa valere, in sostanza, che la misura prevista dalla decisione impugnata è l’unica che può garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione di modo che il Tribunale dovrebbe considerare che la disposizione in parola e la decisione impugnata sono compatibili. La Commissione presenta in tal senso tre argomenti.

54

Il primo argomento invocato dalla Commissione è che, poiché le eccedenze esistenti sul territorio dei nuovi Stati membri alla data dell’adesione sono state assorbite istantaneamente dal mercato interno il 1o maggio 2004 ed eventualmente commercializzate, addirittura consumate, si sarebbe nell’impossibilità pratica di eliminarle dal mercato interno, per via di distribuzione o esportazione non sovvenzionata, dopo tale data.

55

Un argomento del genere poggia in sostanza sulla premessa che i prodotti considerati eccedentari in un nuovo Stato membro al 1o maggio 2004 erano gli stessi prodotti che dovevano essere eliminati a spese di quest’ultimo a norma dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione. Ciò presuppone che sussista un’«identità» tra i prodotti facenti parte delle scorte considerate eccedentarie al 1o maggio 2004 e quelle rientranti nelle scorte da eliminare a norma dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione.

56

Nondimeno le scorte da eliminare ai sensi di tale disposizione, per il motivo che superano il quantitativo che potrebbe ritenersi costituire una scorta normale di riporto, non constano di determinati prodotti identificabili sin dall’adesione. Infatti è impossibile distinguere, tra le scorte di un prodotto agricolo per cui è stata constatata l’esistenza di eccedenze, le scorte o parti di scorte eccedentarie da quelle che non lo sono. Occorre quindi considerare che l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione obbliga ad eliminare un quantitativo di prodotti agricoli equivalente a quello di cui si sia constatato il carattere eccedentario e non determinate unità identificabili di tali prodotti. È irrilevante in proposito che siffatto quantitativo equivalente sia stato acquistato o prodotto prima o dopo l’adesione.

57

La Commissione stessa ha istituito, quanto alle eccedenze di zucchero esistenti alla data dell’adesione sul territorio dei nuovi Stati membri, un sistema di eliminazione dal mercato interno, per via di distruzione o esportazione non sovvenzionata, dell’eccedenza in parola fondato non sull’eliminazione dello zucchero considerato eccedentario al 1o maggio 2004, ma di un quantitativo di zucchero equivalente, anche acquistato o prodotto dopo tale data (v., in tal senso, sentenza Estonia/Commissione, punto 43 supra, punti 168-171).

58

Infatti, come già indicato ai punti 32 e 33 supra, l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 60/2004 dispone che la Commissione determina le eccedenze di zucchero esistenti sul territorio di ciascun nuovo Stato membro al 1o maggio 2004 e fissa ai nuovi Stati membri un termine per provvedere ad eliminare dal mercato, senza intervento comunitario, un quantitativo di zucchero «pari» a tali eccedenze, esportandolo senza restituzione, utilizzandolo nel settore dei combustibili o denaturandolo.

59

Parimenti, a tenore del paragrafo 3 del medesimo articolo, ciascun nuovo Stato membro predispone, per il 1o maggio 2004, un sistema per la constatazione delle eccedenze di zucchero come tale o contenuto in prodotti trasformati, d’isoglucosio e di fruttosio presso i principali operatori interessati che deve impiegare per obbligare tali operatori ad eliminare dal mercato, a loro spese, un quantitativo di zucchero o isoglucosio «pari» alla loro eccedenza.

60

Si deve pertanto considerare che l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione prevede un sistema di eliminazione dal mercato interno dei prodotti agricoli diversi dallo zucchero, ad onta del fatto che le eccedenze di tali prodotti esistenti sul territorio dei nuovi Stati membri al 1o maggio 2004 abbiano potuto essere assorbiti dal mercato interno immediatamente dopo la stessa data.

61

Il primo argomento invocato dalla Commissione allo scopo di dimostrare che la misura prevista dalla decisione impugnata è l’unica che può garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione deve quindi essere dichiarato infondato.

62

Il secondo argomento fatto valere a tal fine dalla Commissione è che l’organizzazione di un sistema di eliminazione dal mercato interno, per via di distruzione o di esportazione non sovvenzionata, delle eccedenze dei prodotti diversi dallo zucchero sarebbe eccessivamente onerosa e difficilmente realizzabile, dato che, da una parte, si tratterebbe di un’operazione precisa che richiede l’istituzione di complessi meccanismi per inventariare, seguire e controllare le scorte esistenti e, dall’altra, il numero di produttori sarebbe troppo elevato onde permettere in pratica l’individuazione delle eccedenze in parola. Caratteristiche siffatte sarebbero diverse da quelle esistenti sul mercato dello zucchero. Su quest’ultimo mercato, molto concentrato e regolamentato, il numero di produttori sarebbe limitato ed esisterebbero meccanismi permanenti di controllo dei quantitativi di zucchero prodotti in ciascuna campagna di commercializzazione nonché meccanismi di eliminazione fisica dei quantitativi prodotti al di sopra delle quote autorizzate in applicazione degli strumenti di regolazione del suddetto mercato.

63

Occorre considerare in proposito che il carattere oneroso di una misura che deve essere adottata in forza di una disposizione di diritto primario, quale l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, non può condurre alla conclusione secondo cui la suddetta misura non è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito dalla disposizione stessa ed ancor meno alla conclusione secondo cui quest’ultima deve interpretarsi nel senso di prevedere l’adozione di una misura diversa.

64

È vero che il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, richiede che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza della Corte dell’11 giugno 2009, Agrana Zucker, C-33/08, Racc. pag. I-5035, punto 31 e la giurisprudenza citata). Pertanto, se due misure diverse fossero idonee a raggiungere l’obiettivo perseguito dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, la Commissione sarebbe tenuta ad adottare la misura meno onerosa. Tuttavia la misura in questione dovrebbe essere compatibile, in ogni caso, con la disposizione stessa.

65

Circa l’impossibilità pratica di organizzare un sistema di eliminazione dal mercato interno delle eccedenze di prodotti diversi dallo zucchero, il solo elemento di cui si avvale la Commissione è la frammentazione dei mercati dei prodotti agricoli diversi dallo zucchero dal punto di vista degli operatori. Tuttavia niente indica che, nonostante la frammentazione in parola, la Commissione non avrebbe potuto garantire l’eliminazione dal mercato interno delle eccedenze dei prodotti in questione esistenti al 1o maggio 2004 nel territorio dei nuovi Stati membri, prevedendo un sistema in virtù del quale lo Stato membro interessato potrebbe ancora adempiere il proprio obbligo di eliminazione procurandosi un quantitativo di zucchero equivalente a quello delle sue provviste domestiche per eliminarlo per via di distruzione o esportazione non sovvenzionata. Tale quantitativo potrebbe essere acquisito, all’occorrenza, al prezzo di mercato comunitario, presso operatori commerciali stabiliti nello Stato membro in causa o presso altri operatori comunitari (v., in tal senso, sentenza Estonia/Commissione, punto 43 supra, punto 178).

66

Parimenti si deve osservare che i nuovi Stati membri erano tenuti ad effettuare, a norma dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1972/2003, come modificato, un inventario delle scorte di prodotti agricoli diversi dalla zucchero esistenti sul loro territorio al 1o maggio 2004 e, eccetto i quantitativi delle scorte pubbliche di cui all’articolo 5 del medesimo regolamento, a notificare alla Commissione, al più tardi entro il 31 ottobre 2004, i quantitativi eccedenti da essi detenuti. La Commissione non chiarisce perché tale inventario, di cui ha giudicato possibile la realizzazione in occasione dell’adozione del regolamento n. 1972/2003, non avrebbe potuto permettere ai nuovi Stati membri di garantire l’eliminazione di una parte sostanziale delle eccedenze in possesso dei loro operatori.

67

Il secondo argomento fatto valere dalla Commissione allo scopo di dimostrare che la misura prevista dalla decisione impugnata è la sola che potesse garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione dev’essere quindi respinto.

68

Il terzo argomento dedotto dalla Commissione a questo stesso scopo è che, in occasione dell’adozione della decisione impugnata, le eccedenze esistenti nel territorio dei nuovi Stati membri sarebbero già state assorbite dal mercato interno e, pertanto, avrebbero influito da lungo tempo sui meccanismi di formazione dei prezzi dei prodotti agricoli. La Commissione sostiene di conseguenza che, dopo l’adesione, essa poteva soltanto esigere dai nuovi Stati membri il pagamento di una compensazione equivalente al danno causato.

69

Con un argomento siffatto la Commissione asserisce in realtà che un sistema di eliminazione delle eccedenze dal mercato interno, tramite distruzione o esportazione non sovvenzionata, non permetterebbe di raggiungere l’obiettivo perseguito dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, quale definito ai punti 43-46 supra, e che la misura prevista dalla decisione impugnata sarebbe invece idonea a raggiungere l’obiettivo stesso.

70

Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, l’eliminazione delle eccedenze, per via di distruzione o di esportazione non sovvenzionata fuori del mercato interno, contribuisce a correggere le perturbazioni economiche connesse all’esistenza delle eccedenze sul territorio dei nuovi Stati membri alla data dell’adesione anche dopo che è avvenuto lo smaltimento delle eccedenze sul mercato. Infatti l’eliminazione delle eccedenze è idonea a provocare un aumento della domanda sul mercato interno dei prodotti agricoli interessati e, dunque, compenserebbe l’effetto negativo dell’esistenza delle eccedenze sulla stabilità dei mercati interessati (v., per il mercato dello zucchero, sentenza Estonia/Commissione, punto 43 supra, punto 178; v. anche, quanto agli altri prodotti agricoli, conclusioni dell’avvocato generale Mischo presentate nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 15 gennaio 2002, Weidacher, C-179/00, Racc. pag. I-501, in particolare pag. I-505, punto 55).

71

Pertanto l’attuazione, dopo l’adesione, di un sistema di eliminazione dal mercato interno per via di distruzione o esportazione non sovvenzionata delle eccedenze esistenti nel territorio dei nuovi Stati membri al 1o o 2004 è idoneo a raggiungere l’obiettivo perseguito dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione, contrariamente a quanto la Commissione rileva.

72

Certamente, non si può escludere che il semplice pagamento di un importo finanziario da parte dei nuovi Stati membri possa al tempo stesso correggere, in talune circostanze, le perturbazioni dei meccanismi di formazione dei prezzi provocate dall’accumulo di scorte anomale nel territorio dei suddetti Stati membri prima dell’adesione e garantire così la realizzazione dell’obiettivo perseguito dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione. Il pagamento di un importo siffatto potrebbe infatti compensare la perdita economica subita dagli operatori che hanno dovuto subire prezzi più bassi di quelli che sarebbero stati altrimenti raggiunti. Il pagamento in questione potrebbe del pari finanziare misure di stabilizzazione dei mercati interessati.

73

Tuttavia, da un lato, il mero versamento al bilancio comunitario degli importi finanziari considerati dalla decisione impugnata non è idoneo a garantire una compensazione agli operatori che abbiano subìto gli effetti economici dello smaltimento delle eccedenze e non può minimamente incidere sul livello dei prezzi dei prodotti agricoli dopo l’adesione.

74

D’altra parte, sebbene, come sostiene la Commissione, i costi associati ai meccanismi di stabilizzazione dei mercati agricoli siano necessariamente finanziati dal bilancio comunitario, non esiste alcun rapporto automatico, e meno ancora diretto, tra l’istituzione di un contributo supplementare dei nuovi Stati membri al bilancio comunitario e la fissazione di nuovi meccanismi di stabilizzazione o il rafforzamento dei meccanismi esistenti.

75

Infine, è vero che non si può escludere che l’esistenza di un obbligo per i nuovi Stati membri di versare un importo finanziario al bilancio comunitario possa considerarsi come un meccanismo complementare, nell’ambito di un sistema di eliminazione fisica delle eccedenze, indispensabile ad assicurare che i sovraccosti necessari per far fronte alle eventuali turbative del mercato dello zucchero derivanti dall’esistenza di eccedenze non eliminate dal mercato interno conformemente alle regole previste da tale sistema non siano sopportati dal bilancio o dai produttori comunitari, bensì dagli Stati membri interessati (v., in tal senso, sentenza Estonia/Commissione, punto 43 supra, punto 180).

76

Un meccanismo complementare del genere è stato previsto dalla Commissione, quanto allo zucchero, con l’adozione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 60/2004, come modificato, ai sensi del quale i nuovi Stati membri, se non fossero stati in grado di fornire alla Commissione la prova dell’eliminazione dell’eccedenza di zucchero constatata da quest’ultima, avrebbero dovuto versare al bilancio comunitario un importo finanziario che sarebbe stato preso in considerazione ai fini del calcolo del prelievo alla produzione per la campagna 2004/2005.

77

Tuttavia gli importi finanziari considerati dalla decisione impugnata non costituiscono un siffatto meccanismo complementare. Ben al contrario, l’obbligo di versare tali importi finanziari si sostituisce all’eliminazione dal mercato interno delle eccedenze in parola e costituisce il solo meccanismo di «eliminazione» previsto dalla decisione impugnata. Del pari, come indicato in precedenza, tale obbligo non implica di per sé alcun beneficio diretto per i produttori comunitari.

78

Di conseguenza occorre concludere che il terzo argomento dedotto dalla Commissione per dimostrare che la misura prevista dalla decisione impugnata è l’unica che può garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito dall’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione deve ritenersi infondato.

79

Risulta da tutte le precedenti considerazioni che il pagamento di un importo finanziario al bilancio comunitario imposto ai nuovi Stati membri dalla decisione impugnata non è compatibile con l’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, dell’Atto di adesione. Una misura siffatta non poteva di conseguenza essere adottata sul fondamento dell’allegato IV, capitolo 4, paragrafo 2, del suddetto Atto. Occorre quindi accogliere il primo motivo in quanto dedotto dalla violazione delle suddette disposizioni.

80

Si deve pertanto annullare la decisione impugnata, conformemente al capo della conclusione principale della Repubblica di Lituania, senza che occorra esaminare gli altri motivi presentati da quest’ultima.

81

Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, poiché è risultata soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alle conclusioni della Repubblica di Lituania.

82

Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del medesimo regolamento, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Occorre quindi condannare la Repubblica slovacca e la Repubblica di Polonia alle spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)

dichiara e statuisce: